11001-03-15-000-2019-01141-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2019-01141-01Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2019-10-03

Ponente: Hernando Sánchez Sánchez

Actor: Lucio Bernardo Almeida Y Otros·Demandado: Juzgado Único Administrativo Del Circuito Leticia Y Sala Mixta De Decisión Del Tribunal Administrativo De Nariño

De qué trata

Síntesis: La parte actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada, se apartó de los precedentes judiciales sentados por el Consejo de Estado (…) Para la Sala, la sentencia de 10 de febrero de 2011, proferida por la Subsección B Sección Segunda del Consejo de Estado no constituye precedente judicial, toda vez que no se unificó la jurisprudencia frente alguna controversia jurídica en particular, como tampoco se fijaron reglas jurisprudenciales que deban ser aplicadas por la autoridad judicial accionada en el caso sub examine. Ahora bien, respecto a la sentencia de 13 de diciembre de 2007 (…) Para la Sala, el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que las situaciones fácticas de ambos casos son totalmente diferentes. La Sala observa que en el caso decidido en la sentencia de 13 de diciembre de 2007, lo que se pretendía resolver entre otras cosas, era determinar si el Decreto 116 de junio 12 de 2001 “Por el cual se establece la Planta de Personal del Sector Central del Municipio de Villavicencio”, se ajustaba o no al ordenamiento jurídico, y se concluyó que al momento de expedirse el Decreto 116, la Administración Municipal de Villavicencio aún no contaba con los estudios técnicos debidamente concluidos que permitieran justificar la supresión de empleos de carrera administrativa dentro de los que se encontraba el de Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado 07, que desempeñaba la parte actora, por el contrario, en el caso bajo estudio se trató de la expedición de los Decretos 118 y 119 por parte de la Alcaldesa del municipio de Túquerres, por medio de los cuales se suprimió el Hospital San José de Túquerres y se suprimieron los cargos de la planta de personal, creando una planta transitoria, mientras duraba el proceso de liquidación, en donde además i) los actores indicaron que la supresión de los cargos que ocupaban en el Hospital San José de Túrquerres, obedeció a una falsa motivación de los actos administrativos demandados y ii) que los conceptos técnicos para la liquidación del Hospital San José de Túquerres, los cuales fueron emitidos por el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Ministerio de la Protección Social, adolecieron de graves irregularidades, como lo es la falsa motivación, que se fundamenta en el supuesto de hecho de la inviabilidad financiera existente al interior de la institución. La Sala debe hacer énfasis, en que no basta para invocar el desconocimiento de un precedente judicial, acreditar la existencia de un problema jurídico similar y la identificación de las reglas jurisprudenciales aplicables al caso, toda vez que los anteriores elementos deben analizarse de manera conjunta con la situación fáctica, es decir, que los hechos del caso objeto de análisis sean similares o análogos a lo resuelto en la sentencia invocada como posible precedente judicialAUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / LIQUIDACIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA - Requisitos / ESTUDIO TÉCNICO PARA SUPRESIÓN DE ENTIDAD - Justificó la liquidación de la ESE Hospital San José de TúquerresLa Sala (…) considera que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico, toda vez que para adoptar la decisión judicial, valoró de manera razonable e integral la diferentes pruebas obrantes en el expediente, entre ellas, i) el respectivo concepto técnico, para concluir que se justificaba plenamente la respectiva liquidación de la ESE Hospital San José de Túquerres en el Departamento de Nariño (…)En ese orden de ideas, para la Sala y como muy bien lo expuso la autoridad judicial accionada, del referido concepto técnico, se logró evidenciar que la entidad tenía problemas financieros, que implicaba que no pudiera continuar con su normal funcionamiento, por lo que la salida más idónea consistió en efectuar su respectiva liquidación. Además, el Tribunal Administrativo de Nariño apoyándose en las demás pruebas obrantes en el expediente, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los actores no tenían el derecho de ser reintegrados a la planta de la nueva ESE, ni tampoco, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclamaban, inclusive, de los salarios dejados de percibir, toda vez que se acreditó que su vinculación al hospital San José de Túquerres, se hizo de manera provisional. (…) esta Sala encuentra que la autoridad judicial demandada, en la providencia motivo de tutela, efectuó un análisis probatorio razonado y coherente bajo las reglas de la sana crítica, sin que dicha valoración fuera arbitraria, abusiva o irracional, por el solo hecho de no interpretarse en los términos que lo pretende la parte actora

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Inexistencia / SENTENCIA ALEGADA COMO DESCONOCIDA – No constituye precedente toda vez que no se unificó la jurisprudencia y tampoco se fijaron reglas jurisprudenciales / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE – Exige similitud fáctica y jurídica / SUPRESIÓN DE CARGO EN PROCESO LIQUIDATORIO – Planta de personal del Hospital San José de Túquerres / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La parte actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada, se apartó de los precedentes judiciales sentados por el Consejo de Estado (…) Para la Sala, la sentencia de 10 de febrero de 2011, proferida por la Subsección B Sección Segunda del Consejo de Estado no constituye precedente judicial, toda vez que no se unificó la jurisprudencia frente alguna controversia jurídica en particular, como tampoco se fijaron reglas jurisprudenciales que deban ser aplicadas por la autoridad judicial accionada en el caso sub examine.

Ahora bien, respecto a la sentencia de 13 de diciembre de 2007 (…) Para la Sala, el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que las situaciones fácticas de ambos casos son totalmente diferentes. La Sala observa que en el caso decidido en la sentencia de 13 de diciembre de 2007, lo que se pretendía resolver entre otras cosas, era determinar si el Decreto 116 de junio 12 de 2001 “Por el cual se establece la Planta de Personal del Sector Central del Municipio de Villavicencio”, se ajustaba o no al ordenamiento jurídico, y se concluyó que al momento de expedirse el Decreto 116, la Administración Municipal de Villavicencio aún no contaba con los estudios técnicos debidamente concluidos que permitieran justificar la supresión de empleos de carrera administrativa dentro de los que se encontraba el de Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado 07, que desempeñaba la parte actora, por el contrario, en el caso bajo estudio se trató de la expedición de los Decretos 118 y 119 por parte de la Alcaldesa del municipio de Túquerres, por medio de los cuales se suprimió el Hospital San José de Túquerres y se suprimieron los cargos de la planta de personal, creando una planta transitoria, mientras duraba el proceso de liquidación, en donde además i) los actores indicaron que la supresión de los cargos que ocupaban en el Hospital San José de Túrquerres, obedeció a una falsa motivación de los actos administrativos demandados y ii) que los conceptos técnicos para la liquidación del Hospital San José de Túquerres, los cuales fueron emitidos por el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Ministerio de la Protección Social, adolecieron de graves irregularidades, como lo es la falsa motivación, que se fundamenta en el supuesto de hecho de la inviabilidad financiera existente al interior de la institución. La Sala debe hacer énfasis, en que no basta para invocar el desconocimiento de un precedente judicial, acreditar la existencia de un problema jurídico similar y la identificación de las reglas jurisprudenciales aplicables al caso, toda vez que los anteriores elementos deben analizarse de manera conjunta con la situación fáctica, es decir, que los hechos del caso objeto de análisis sean similares o análogos a lo resuelto en la sentencia invocada como posible precedente judicial AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / LIQUIDACIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA - Requisitos / ESTUDIO TÉCNICO PARA SUPRESIÓN DE ENTIDAD – Justificó la liquidación de la ESE Hospital San José de Túquerres La Sala (…) considera que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico, toda vez que para adoptar la decisión judicial, valoró de manera razonable e integral la diferentes pruebas obrantes en el expediente, entre ellas, i) el respectivo concepto técnico, para concluir que se justificaba plenamente la respectiva liquidación de la ESE Hospital San José de Túquerres en el Departamento de Nariño (…)En ese orden de ideas, para la Sala y como muy bien lo expuso la autoridad judicial accionada, del referido concepto técnico, se logró evidenciar que la entidad tenía problemas financieros, que implicaba que no pudiera continuar con su normal funcionamiento, por lo que la salida más idónea consistió en efectuar su respectiva liquidación. Además, el Tribunal Administrativo de Nariño apoyándose en las demás pruebas obrantes en el expediente, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los actores no tenían el derecho de ser reintegrados a la planta de la nueva ESE, ni tampoco, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclamaban, inclusive, de los salarios dejados de percibir, toda vez que se acreditó que su vinculación al hospital San José de Túquerres, se hizo de manera provisional.

(…) esta Sala encuentra que la autoridad judicial demandada, en la providencia motivo de tutela, efectuó un análisis probatorio razonado y coherente bajo las reglas de la sana crítica, sin que dicha valoración fuera arbitraria, abusiva o irracional, por el solo hecho de no interpretarse en los términos que lo pretende la parte actora CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01141-01(AC) Actor: LUCIO BERNARDO ALMEIDA Y OTROS Demandado: JUZGADO ÚNICO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO LETICIA Y SALA MIXTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: defecto fáctico/alcance Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) trabajo y iii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora[1], contra la sentencia de tutela de 14 de agosto de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual negó las pretensiones del amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1.

ANTECEDENTES La solicitud 1. Los actores, obrando mediante apoderado judicial, presentaron solicitud de tutela contra el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia y la Sala Mixta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño porque, a su juicio, el Juzgado al proferir la sentencia de 25 de julio de 2017 y el Tribunal al proferir la sentencia de 8 de agosto de 2018 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el número único de radicación 2011-00170-01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes: 3. Adujeron que laboraron en el Hospital San José de Túquerres en cargos de provisionalidad, ejerciendo las funciones asignadas con idoneidad, profesionalismo, eficiencia, dedicación y cumplimiento de sus competencias y sin solución de continuidad desde la fecha de posesión hasta el 30 de julio 2010, fecha en que se liquidó la empresa de salud. 4.

Expresaron que el Concejo Municipal expidió el Acuerdo núm. 019 de 2009, por medio del cual se ordenó que en el término de seis meses, aproximadamente, se profirieran los respectivos actos administrativos con el fin de que se llevara a cabo el proceso de ajuste y modernización institucional, y que incluyera la alternativa más viable para garantizar la viabilidad y sostenibilidad financiera del Hospital San José de Túquerres ESE, ya sea a través de un proceso de reestructuración, con fundamento en el estudio técnico elaborado por el Gerente del Hospital y viabilizado por el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Ministerio de la Protección Social. 5.

Manifestaron que en ese orden de ideas, la Alcaldesa expidió los Decretos 118 y 119 de 11 de noviembre de 2009, por medio de los cuales i) se suprimió el Hospital San José de Túquerres y se ii) suprimieron los cargos de la planta de personal y se creó una planta transitoria, respectivamente, mientras duraba el proceso de liquidación, en donde además se dispuso que para la creación de dicha planta transitoria, se tendrían en cuenta las personas que sean madres o padres cabeza de familia y aquellas personas que gozaban de fuero sindical. 6.

Indicaron que la supresión de los cargos que ocupaban en el Hospital San José de Túquerres, obedeció a una falsa motivación de los actos administrativos demandados. 7. Afirmaron que los conceptos técnicos para la liquidación del Hospital San José de Túquerres, los cuales fueron emitidos por el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Ministerio de la Protección Social, adolecen de graves irregularidades, como lo es la falsa motivación, que se fundamenta en el supuesto de hecho de la inviabilidad financiera existente al interior de la institución. 8.

Expresaron que dependen económicamente del salario que devengaban en el hospital, careciendo de otros ingresos para satisfacer sus necesidades básicas. 9. El señor Lucio Bernardo Almeida y otros[2] presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Túquerres y la empresa liquidadora del Hospital San José de Túquerres E.S.E SET COLOMBIA, con el fin de que se declarara la i) nulidad del Decreto 119; y a título de restablecimiento del derecho se ordenara a la parte demandada reintegrar a los actores a un cargo de igual jerarquía o mejor remuneración con funciones afines al cargo que venía desempeñando por ser empleados públicos de carrera administrativa del Hospital San José de Túquerres.

Sentencia proferida el 25 de julio de 2017 por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el número único de radicación 2011-00170- 01 10. El Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, mediante sentencia de 25 de julio de 2017, decidió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: AVOCAR el conocimiento de las presentes diligencias remitidas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 2° del Acuerdo N° PSAA16-10529 DEL 14 de junio de 2016.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de INEPTA DEMANDA propuesta por el Municipio de Túquerres e INHIBIRSE para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda conforme lo analizado en esta providencia […]”. 11. Consideró que: “[…] Sin embargo dentro del proceso no se controvirtió la legalidad del Decreto N° 072 de 30 de julio de 2010 “POR EL CUAL SE ADOPTA EL ACTA FINAL DE LA JUNTA ASESORA DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN DEL HOSPITAL SAN JOSÉ DE TÚQUERRES ESE HOY LIQUIDADO EN LA QUE SE APROBÓ EL INFORME FINAL DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN Y SE ORDENÓ EL CIERRE DE LA LIQUIDACIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES “ (fls. 973 a 975).

Decreto en sus artículos 1° y 2° dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO. ADOPTAR en todas sus partes el Informe Final del proceso de Liquidación del Hospital San José de Túquerres ESE hoy Liquidado presentado por SET COLOMBIA como entidad encargada del proceso de liquidación, y el cual fue APROBADO por la Junta Asesora de la Liquidación en reunión de fecha 29 de julio de 2010”.

“ARTÍCULO SEGUNDO. A partir del cierre formal de la liquidación del Hospital San José de Túquerres ESE el Cesionario o Subrogatario de los derechos y obligaciones de la entidad liquidada será para todos los efectos legales el MUNICIPIO DE TUQUERRES, identificado con NIT 800099152-9 y cuyo representante legal será la Alcaldesa Municipal de Túquerres, o quien haga sus veces” Acto administrativo que conserva su presunción de legalidad al no haber sido aquí demandado, como también ocurrió con las resoluciones por medio de las cuales se reconoció y ordenó el pago de la liquidación de prestaciones sociales, y de los valores adeudados por concepto de salarios, cesantías y otros emolumentos a cada uno de los demandantes como empleados públicos de la ESE HOSPITAL SAN JOSÉ DE TÚQUERRES EN LIQUIDACIÓN por la desvinculación de sus cargos; las resoluciones que resolvieron los recursos contra ellas interpuestos y las que modificaron parcialmente ambas cuando a ello hubo lugar […]”. […] “[…] En consecuencia, al no haber sido sometidos a debate los anteriores actos administrativos el juzgado se encuentra frente a una proposición jurídica incompleta que implica la ineptitud sustantiva de esta demanda e impide a este estrado judicial pronunciarse de fondo sobre sus pretensiones.

Ello es así, pues sí lo que los demandantes pretendían era el reintegro a los cargos que venían desempeñando en la entidad suprimida y liquidada era imperativo para ellos controvertir el mencionado Decreto N° 072 de 30 de julio de 2010 (fls.973 a 975 C 1), que adoptó el acta final de la junta asesora del proceso de liquidación del Hospital San José de Túquerres y donde además se aprobó el informe final del proceso de su liquidación, pues fue a partir de la fecha de ese acto que los demandantes quedaron definitivamente desvinculados de la entidad en cuestión, también era necesario entonces atacar los actos administrativos a partir de los cuales se consideró procedente la liquidación del Hospital San José de Túquerres acumulando debidamente las pretensiones e incluir también los Decretos N°s 118 y 119 del 11 de noviembre de 2009 mediante los cuales “SE SUPRIME EL HOSPITAL SAN JOSE DE TUQUERRES EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, DEL ORDEN MUNICIPAL, SE ORDENA SU LIQUIDACIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES “ y “POR MEDIO DEL CUAL SE SUPRIMEN LOS CARGOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL HOSPITAL SAN JOSE DE TUQUERRES EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO EN LIQUIDACIÓN, Y SE CREA UNA PLANTA TRANSITORIA […]”.

Sentencia proferida el 8 de agosto de 2018 por la Sala Mixta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el número único de radicación 2011-00170- 01 12. La Sala Mixta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 8 de agosto de 2018, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…]

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de fecha veinticinco (25) de julio de dos mil diecisiete (2017), proferida por el Juzgado Único Administrativo Oral de Leticia – Amazonas; de conformidad con lo establecido en las consideraciones de esta providencia; y en su lugar:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda propuesta por los demandantes, de acuerdo a los motivos expresados en la parte motiva […]”. 13. El Tribunal Administrativo de Nariño en su providencia señaló que: “[…] Valga aclarar en este momento, que la parte demandante no fue concreta y clara en su escrito de demanda al indicar la situación fáctica en la que se encontraban los treinta y seis (36) demandantes ex empleados de la ESE Liquidada, por cuanto se infiere que sus cargos fueron suprimidos al momento en que se expidió el Decreto 119 de 2009, sin embargo, no se dice sin en efecto fueron notificados o comunicados particularmente sobre la supresión de los cargos que ostentaban y de ello, tampoco se encontró prueba alguna.

Por eso, la Sala precisa, que de acuerdo a la interpretación integral de la demanda en armonía con el material probatorio existente dentro del plenario, los demandantes se encuentran en la segunda fase del proceso de liquidación frente a los cargos que ocupaban, es decir, se encontraban conformando la planta de personal transitoria, mientras se completaba la liquidación de la ESE, tal como lo dispuso el DECRETO 118, parágrafo 4, y el Decreto 119, artículo 2.

Habiéndose definido el contexto real de los demandantes y lo que se reclama con la presente demanda, es deber de la Sala definir si se demandaron los actos administrativos correspondientes para analizar el asunto, o en su defecto, se configura la inepta demanda como lo decidió la primera instancia. En tratándose de asuntos en donde se debate la supresión de cargos por cualquiera de las figuras que en ella procede, por ejemplo, de una reestructuración, cambio de razón social, de misión, de reforma o modificación de personal, fusión de organismos, entre otras; existen dos maneras comunes en que se manifiesta la administración para definir la supresión de los cargos.

En la primera de ellas, se observa la expedición de un acto administrativo de carácter general, en donde se incluyen la denominación de los cargos que se van a suprimir y la creación de la planta transitoria, tal como el del presente asunto, en el cual de manera impersonal, se definieron los cargos suprimidos y los que conformarían la planta transitoria, hasta tanto se extinga de manera integral la entidad a la que se le adelanta el proceso de liquidación. Posteriormente, se comunica al empleado de manera particular que su cargo en concreto, ha sido suprimido; esto quiere decir, que ese empleado no incorporado a la planta transitoria del personal, trabaja hasta el día en que le comunicaron dicha decisión. Por lo tanto, este acto de comunicación, que, al principio parece ser de simple ejecución se convierte en el verdadero definidor de la situación jurídica del empleado, por lo tanto es susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción y debe ser demandado.

Por otro lado, se expiden actos administrativos en los que se enumeran los cargos suprimidos y, dentro del mismo documento, se compone la planta de personal con nombre y apellido del empleado, con lo que, la comunicación que se hiciere al respecto, se queda como un acto de mera ejecución y no debe ser demandado. Estando, entonces, los demandantes dentro de la planta transitoria de personal creada mientras se concluían los trámites de la liquidación de la ESE San José de Túquerres, condición que se establece en el Decreto 119, artículo 2°, el cual, señala que la planta temporal funcionará hasta el momento en que se produzca la liquidación definitiva de la ESE; al igual que en el Decreto 118, artículo 16, parágrafo cuarto, cuando indica que se delega la facultad de comunicar a los trabajadores de la planta transitoria, su retiro del cargo por los mismos efectos; entiende la Sala que la sola integración en la demanda de los Decretos 118 y 199 (sic) de 2009, era suficiente para que se estudie el caso particular y no declararse la ineptitud de la demanda […]”. 14.

El Tribunal Administrativo de Nariño expresó que el Decreto 119, contiene la situación jurídica de los demandantes respecto a su situación laboral, es decir, la supresión y retiro del cargo por la liquidación de la ESE, como trabajadores miembros de la planta transitoria, con lo que, los actores conocían desde el momento de la expedición de este Decreto, que siendo parte de la planta temporal, sus labores iban hasta que se culmine el proceso liquidatorio del Hospital San José de Túquerres; por lo que no era necesario demandar las resoluciones individualizadas donde se les liquidaba las prestaciones sociales e informaba sobre la fecha en que terminarían sus labores por haberse suscrito el acta de aprobación de la liquidación de la referida ESE.

En ese orden de ideas, no se comparte lo expuesto por el a quo, cuando declaró la ineptitud de la demanda por no haber demandado los actos administrativos que se suscribieron durante todo el trámite de la liquidación del Hospital San José de Túquerres, incluyendo el Decreto 072, que adopta el acta núm. 06 de 2010, y las resoluciones que como se expuso, liquidaban las prestaciones sociales e informaban la fecha en que laborarían, en virtud de la aprobación de la liquidación y consecuente supresión jurídica del mismo. 15.

El Tribunal al resolver el caso concreto, consideró que: “[…] Siendo inexistente la ineptitud de la demanda, la Sala abordará el estudio de las pretensiones de la demanda, en las cuales se solicita el reintegro de los demandantes a un cargo de igual o mejor jerarquía y a reconocer y pagar sueldos, cesantías, primas, vacaciones y bonificaciones dejadas de percibir desde la fecha en que se les retiró del cargo, hasta la fecha en que se haga efectiva su vinculación. Indicaban los demandantes que ostentaban la calidad de empleados públicos de carrera administrativa del hospital San José de Túquerres, sin embargo, las pruebas que se encuentran dentro del plenario dan cuenta de lo contrario, por cuanto, dentro del informe que prepara el Gerente de la ESE, señala el posible pago de indemnizaciones al personal que trabajaba en la ESE, pero, el Instituto Departamental de Salud de Nariño, le aclara que, dichos trabajadores, no se encuentran inscritos en carrera administrativa por estar laborando en la modalidad de provisionalidad, por lo que no tienen derecho a la indemnización de que hablaba la dirección de la ESE (Folios 386).

Señalan, además, que existen unos empleados que por cumplir los requisitos para la pensión de vejez, en el año en que se expidieron los Decretos de supresión de la ESE, harían parte del retén social y que, los demás, al estar en provisionalidad, su desvinculación no genera costo para la empresa social del Estado suprimida. Adicionalmente, en el mismo escrito de demanda, acápite de hechos, se indica que los demandantes trabajaban en la modalidad de provisionalidad, al momento de individualizarlos, desde la fecha de ingreso a la ESE hasta la fecha en que se les retiró, en virtud de la liquidación de la entidad hospitalaria (Folio 8).

Por lo expuesto, no estando los demandantes inscritos en carrera administrativa, precisamente por no haberlo demostrado, y sí, por existir pruebas que indican que se encontraban trabajando en provisionalidad, como las resoluciones de nombramiento que aportaron en la demanda […]”. 16. Manifestó que los actores no tendrían por las razones expuestas, el derecho a ser reintegrados a la planta de la nueva ESE, ni tampoco, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclaman, inclusive de los salarios dejados de percibir, por haberse suscrito su vinculación al Hospital San José de Túquerres, de manera provisional. 17.

Adujo que frente al segundo motivo que se circunscribe en las irregularidades en que se llevó a cabo la liquidación de la ESE San José de Túquerres, la parte actora no dijo nada al respecto, sin embargo, si dejo expuesto que se configuró un defecto procedimental absoluto, toda vez que los actos administrativos que dice el a quo se debían haber demandado, “[…] no son actos definitivos o principales sino de ejecución o cumplimiento y en segundo lugar, si se hubieran demandado se presentaría inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, al demandar actos de ejecución […]” y finaliza con expresar que “[…] los actos administrativos demandables solamente son aquellos que produzcan efectos subjetivos o concretos capaces de colocar al demandante automáticamente en situación de retiro, sin que existiere necesidad de expedir otro acto administrativo […]”.

En ese orden de ideas, el Tribunal concluyó manifestando que: “[…] Pues bien, frente a estas consideraciones la Sala acota que, si bien los demandantes no ahondaron frente a los reclamos por las presuntas irregularidades que se presentaron al momento de tramitar la liquidación de la ESE, no es menos cierto que observando las actuaciones surtidas por la misma entidad hospitalaria, el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Ministerio de la Protección Social, se puede observar que la decisión de liquidar la ESE SAN JOSÉ DE TÚQUERRES, obedeció a estudios serios técnicos, que señalaban la inviabilidad de la entidad para la fecha en que se propuso.

Inclusive, el Ministerio de la Protección Social fue la entidad que impuso la realización de la propuesta de liquidación, que se había adelantado por la Dirección General de la ESE y que había tenido unos lineamientos a corroborar o tener en cuenta en el mentado proyecto, por lo que la nueva administración debió efectuar las modificaciones del caso y presentar el proyecto de liquidación nuevamente […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 18. La parte actora solicitó en su escrito de tutela: “[…]

1. SE TUTELEN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE MIS PODERDANTES a la igualdad, al debido proceso, al trabajo-estabilidad laboral, al acceso administración de justicia, al principio de prevalencia de las normas sustancias (sic) y demás derechos fundamentales desconocidos por las entidades accionadas en las sentencias de fechas 25 de julio de 2017 y 8 de agosto de 2018, proferidas por el Juzgado Único Administrativo Oral de Leticia y el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala de Decisión Escritural, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento No. 2011-00170 (7042), propuesto por los accionantes en contra del MUNICIPIO DE TUQUERRES – NARIÑO, con ocasión de una vía de hecho judicial.

2. DEJAR SIN EFECTOS (sic) sentencias de fechas 25 de julio de 2017 y 8 de agosto de 2018, proferidas por el Juzgado Único Administrativo Oral de Leticia y el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala de Decisión Escritural, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento No. 2011-00170 (7042). 3. ORDENAR a las autoridades judiciales accionadas para que en un término prudencial profieran sentencia de reemplazo dentro de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por los accionantes en contra del Municipio de Túquerres y otro, de acuerdo a la Constitución y a la ley y el precedente jurisprudencial existente sobre el tema. 4.

En el evento que en el presente asunto se profiera un fallo protector de los derechos fundamentales de los accionantes, le ruego al H. Consejo de Estado, en aplicación de la doctrina constitucional de las sentencias con efectos inter comunis, los efectos de la decisión que se adopte se extiendan a todos ex servidores públicos (empleados públicos – trabajadores oficiales) que fueron retirados del servicio como consecuencia de la liquidación del Hospital San José de Túquerres ESE […]”. 19.

La parte actora indicó en su escrito de tutela que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en ii) defecto fáctico. Actuación 20. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por auto de 20 de marzo de 2019, admitió la solicitud de tutela, y dispuso notificar al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindiera informe sobre el particular. 21.

De igual manera dispuso vincular al municipio de Túquerres – Nariño y a Set Colombia S.A, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular. Informes de las partes accionadas y de las partes vinculadas 22. El Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, señaló que: “[…] Ahora bien, como argumento de defensa, planteo como excepción la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en desarrollo de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, toda vez que la acción de tutela en el presente caso no se puede constituir en tercera instancia en cuanto que los tutelantes pretendan una nueva revisión de su caso y una modificación de las providencias dictadas.

Por lo brevemente expuesto se solicita a la Honorable Consejera de Estado declarar la improcedencia deprecada, o en su defecto negar la tutela, porque no se ha vulnerado derecho fundamental alguno, teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se profirió de acuerdo al ordenamiento jurídico constitucional y legal vigente para la época, amén de que los reparos que tenían los aquí accionantes debieron ser puestos en conocimiento ante el juez de segunda instancia, y si así lo hicieron en el respectivo recurso de apelación, al ad quem le correspondía resolver dichos reparos […]”. 23.

El Tribunal Administrativo de Nariño, consideró que: “[…] Por lo expuesto, la providencia de segunda instancia no se fundamenta en los conceptos técnicos adelantados para la liquidación de la entidad, ora porque no era el punto central del debate jurídico, ora porque los temas que debía abordar la Sala, trataban sobre la ineptitud sustantiva de la demanda declarada por el A quo, y al revocar la misma y efectuarse el estudio de fondo, se concluyó, a través de las pruebas que se encontraban dentro el expediente, que los demandantes no tenían derecho al reintegro de sus cargos, el pago de prestaciones sociales y salarios y a la declaratoria de la no solución de continuidad.

“4. Vía de hecho por desconocimiento del precedente. El fallo de segunda instancia desconoce el precedente del Consejo de Estado –SCA Sección Segunda sobre la existencia del estudio previo para adelantar los procesos de reestructuración administrativa y supresión de cargos”. Sobre este punto, la Sala repite que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que incoaron los demandantes arriba señalados, no se solicitaba el estudio de la liquidación de la ESE Hospital San José de Túquerres, con el objeto de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que se expidieron por diferentes autoridades del orden nacional y territorial, sino los aspectos laborales que como trabajadores de la entidad suprimida sufrirían una vez se liquidara de manera definitiva.

Por lo tanto, la Sala no desconoció precedente alguno de su superior jerárquico y funcional […]”. 24. Durante el presente trámite el municipio de Túquerres – Nariño y Set Colombia S.A guardaron silencio. La sentencia impugnada 25. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 14 de agosto de 2019, resolvió lo siguiente: “[…] NIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de tutela interpuesta por los señores Lucio Bernardo Almeida, Ana Nirelda Barón de Pérez, Amparo de Lourdes Portilla, Beatriz Raquel Martínez Arciniegas, Carlos Antonio Delgado Reales, Carmen Ofelia López Ortega, Claudia Milena Benavides Rey, Carlos Alfredo Martínez, Doris Lucía Patiño Lasso, Eduardo Burbano Villota, Eduardo Arturo Pérez, Gladys del Socorro Mera Rosero, Irma Amparo Bonilla Rosero, Josefina Cárdenas Arciniegas, Laura Marcela Muñoz Rebolledo, Lucy Amparo Arévalo Arteaga, Luz Angélica Díaz, Luz Marina Ortega, María De La Cruz Lasso Grijalba, María Elena Lagos, María Esther Eraso Portilla, María Mercedes Portilla López, Marle del Socorro Cuadrado López, Mary Yolanda Aucú Espinosa, Miriam Milagros Marcillo, Nelson Fernando Hache Bravo, Paola Andrea Riascos, Pedro Nel Belalcázar Pérez, Rosa María Villota Muñoz, Rosa Melba Ortega Castillo, Raimundo Yobani Eraso Maya, Ruth Emerita Eraso, Teresita Garzón Barahona y William Germán Trejo Coral contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Único Administrativo de Leticia […]”. 26.

Consideró que: “[…] Descendiendo al caso concreto, se observa que la autoridad judicial accionada revocó la decisión de primera instancia que declaró la inepta demanda, para luego negar las pretensiones de la demanda con sustento en lo siguiente: “Indicaban los demandantes que ostentaban la calidad de empleados públicos de carrera administrativa del hospital San José de Túquerres, sin embargo, las pruebas que se encuentran dentro del plenario dan cuenta de lo contrario, por cuanto, dentro del informe que prepara el Gerente de la ESE, señala el posible pago de indemnizaciones al personal que trabajaba en la ESE, pero, el Instituto Departamental de Salud de Nariño, le aclara que, dichos trabajadores, no se encuentran inscritos en carrera administrativa por estar laborando en la modalidad de provisionalidad, por lo que no tienen derecho a la indemnización de que hablaba la dirección de la ESE.

Por lo expuesto, no estando los demandantes inscritos en carrera administrativa, precisamente por no haberlo demostrado, y sí, por existir pruebas que indican que se encontraban trabajando en provisionalidad, como las resoluciones de nombramiento que aportaron en la demanda, vistas en los siguientes folios; (…) No tendrían, por las circunstancias anotadas, derecho a ser reintegrados a la planta de la nueva ESE, ni tampoco, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclaman, inclusive, de los salarios dejados de percibir, por haberse suscrito su vinculación al hospital San José de Túquerres, de manera provisional.

(…) Ahora bien, frente al segundo gran motivo, que se circunscribe en las irregularidades en que se adelantó la liquidación de la ESE SAN JOSÉ DE TÚQUERRES, el recurrente, nada dice al respecto, sin embargo, si deja sentado que existe defecto procedimental absoluto, porque los actos administrativos que dice el A quo se debían haber demandado, `no son actos definitivos o principales sino de ejecución o cumplimiento y en segundo lugar, si se hubieran demandado actos de ejecución´ y finaliza con expresar que `los actos administrativos demandables solamente son aquellos que produzcan efectos subjetivos o concretos capaces de colocar al demandante automáticamente en situación de retiro, sin que existiere necesidad de expedir acto administrativo´.

Pues bien, frente a estas consideraciones la Sala acota que, si bien los demandantes no ahondaron frente a los reclamos por las presuntas irregularidades que se presentaron al momento de tramitar la liquidación de la ESE, no es menos cierto que observando las actuaciones surtidas por la misma entidad hospitalaria, el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Ministerio de la Protección Social, se puede observar que la decisión de liquidar la ESE SAN JOSÉ DE TÚQUERRES, obedeció a estudios serios técnicos, que señalaban la inviabilidad de la entidad para la fecha en que se propuso.

Inclusive, el Ministerio de la Protección Social fue la entidad que impuso la realización de la propuesta de liquidación, que se había adelantado por la Dirección General anterior de la ESE y que había tenido unos lineamientos a corroborar o tener en cuenta en el mentado proyecto, por lo que la nueva administración debió efectuar las modificaciones del caso y presentar el proyecto de liquidación nuevamente”.

De lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada no accedió a las pretensiones de la demanda tendientes al reintegro de los cargos, toda vez que los accionantes no se encontraban vinculados en propiedad en cargos de carrera y que estos hacían parte de una planta transitoria de personal, por lo que conocían que su vínculo permanecería mientras se liquidaba definitivamente la entidad.

Ahora bien, de la providencia motivo de tacha constitucional se observa que el concepto técnico de la propuesta de liquidación de la ESE San José de Túquerres fue emitido por el Ministerio de la Protección Social, en el cual se propuso la liquidación de la ESE, toda vez que “todos sus costos operacionales corrientes vienen superando sus ingresos operacionales corrientes además que presenta acumulados pasivos desde el año 2002 sin que sea posible subsanarlo debido a que no viene generando ningún tipo de ahorro operacional corriente como se dijo anteriormente, además los costos laborales especialmente del personal de planta son muy altos y no permiten que la ESE realice ningún tipo de inversión en dotación o en infraestructura…”.

Es decir, que de acuerdo con el referido concepto la mencionada entidad tenía serios problemas financieros que no le permitía continuar con su debido funcionamiento, por lo cual se ordenó su liquidación. De hecho, de la lectura de dicha prueba se observó que la ESE no podía comprar los suministros, lo cual era una situación delicada para un establecimiento prestador del servicio público de salud.

Por otra parte, es necesario advertir que los demandantes no aportaron prueba alguna que demostrara que lo afirmado en ese concepto era errado, pues si consideraron que dicho elemento de convicción estaba inmerso en falsa motivación, era su deber demostrar tal cargo, lo cual no hicieron en el proceso ordinario y ahora se pretende plantear el debate como un supuesto defecto fáctico […]”.

La impugnación 27. La parte actora, impugnó la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solicitando que se accedieran a las pretensiones del amparo. 28. Reiteró sus argumentos jurídicos al indicar que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un i) defecto fáctico. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 29.

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[3], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[4].

Generalidades de la acción de tutela 30. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 31. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si el Tribunal Administrativo de Nariño, al proferir la sentencia de 8 de agosto de 2018 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el número único de radicación 2011-00170- 01, incurrió, i) en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en ii) defecto fáctico, lo que trajo como consecuencia que no se reintegrara a los actores a un cargo de igual jerarquía o mejor remuneración con funciones afines al cargo que venían desempeñando por ser empleados públicos de carrera administrativa del Hospital San José. 32.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) el defecto fáctico y, finalmente, la vi) solución del caso concreto.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 33. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[5], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera – que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 34. Esta Sección[6] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 35.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 36.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[7]. 37.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 38. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[8] que encaje en dichos parámetros. 39.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 40.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[9]. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 41. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 42.

En el caso bajo examen la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, toda vez que: 42.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al acceso a la administración de justicia. 42.2.

La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al acceso a la administración de justicia, y además, ii) la parte actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo y fáctico. 42.3 Para la Sala exigirle a la parte actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales[10], en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 42.4 Cumplió con el principio de inmediatez[11] 42.5 No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la parte actora pueda lograr la protección de los derechos invocados; 42.6 En la acción de tutela no se alega un defecto procedimental, por lo que no es necesario determinar la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; 42.7 La parte actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega. 42.8 No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Análisis del cumplimiento de los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 43. La Sala debe determinar si, en efecto, el Tribunal Administrativo de Nariño, incurrió en i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y ii) en defecto fáctico, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el número único de radicación 2011-00170- 01. 44.

Para determinar lo anterior, la Sala hará los siguientes análisis: i) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, ii) el defecto fáctico y, finalmente, iii) analizará el caso en concreto. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 45. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 46.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896[12] y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[13]; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C- 836 de 2001[14]; C-816 de 2011[15]; C-179 de 2016[16]; y T-102 de 2014[17]. 47. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”[18] (Negrilla fuera de texto). 48.

Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 49.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[19], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 50.

En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 2008[20] indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.

(Negrilla fuera de texto). 51. Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[21], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 52.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[22], a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 53.

En efecto, la Sala[23] ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial[24]”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 54.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, al momento de resolver los casos concretos.

Frente al tema, ha dicho la Corte Constitucional[25]: “[…] La necesidad de otorgar esa fuerza obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias razones. En primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad, esto es, tanto la posibilidad que un mismo término guarde diversos significados, como la dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso concreto.[26] Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción” logra los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o polisemia del mismo.

Igualmente, existen evidentes dificultades para definir el ámbito de aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un uso extendido en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”, “razonabilidad” o “diligencia”. Estos debates, que están presentes en cualquier disposición de derecho, solo pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una decisión judicial que es, ante todo, un proceso interpretativo dirigido a la fijación de reglas, de origen jurisprudencial, para la solución de los casos que se someten a la jurisdicción. En últimas, el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX, marcada por el concepto del Código, sino una práctica argumentativa racional. 11.2.

Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad creadora de derecho por parte de los jueces con el principio democrático. En efecto, en las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.

Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador […]”. […] “[…] Lo anterior conlleva necesariamente una adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P. Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia correspondiente.

A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley. En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas.

Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades […]”. (Resaltado por la Sala). 55. En ese orden de ideas, las reglas y sub reglas jurisprudenciales que crean los órganos de cierre, como lo es entre otros, el Consejo de Estado, tienen carácter vinculante para los demás jueces que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y deben ser aplicados, cuando se evidencie, i) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y ii) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso, lo que trae como consecuencia, que dentro del marco de un Estado Social de Derecho, como el de Colombia, se garanticen principios constitucionales tan importantes como la igualdad, la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima.

Defecto fáctico -reiteración jurisprudencial- 56. Esta Sección ha identificado los eventos en que se configura una causal de procedibilidad[27] por defecto fáctico: “[…] En lo que respecta al defecto fáctico, la jurisprudencia[28] ha determinado que se presenta cuando la valoración probatoria realizada por el juez resulta arbitraria o abusiva por: a) dejar de valorar pruebas debidamente allegadas, b) valorar las que debió haber desconocido (por no haber sido arrimadas en debida forma); y, c) por interpretar el acervo de manera irracional; siempre que esas pruebas resulten ser determinantes en el sentido del fallo; de lo contrario, se entiende que las interpretaciones que realice el juez de instancia se encuentran dentro de la autonomía e independencia propias del juez natural.

El defecto fáctico se estructura desde cualquiera de sus dos dimensiones, i) la negativa que se presenta “cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez;”[29] mientras que, ii) la positiva, se configura “cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución.”[30][…]“.[31] 57.

En ese orden de ideas, el defecto fáctico se configura cuando el juez de manera arbitraria y caprichosa i) omite valorar los medios probatorios debidamente allegados al proceso, ii) le da pleno valor a las pruebas que debió haber desconocido y iii) por haber efectuado una interpretación irrazonable del acervo probatorio. 58. Se debe resaltar que para la configuración de dicho defecto la prueba en cuestión debe ser determinante o relevante para el sentido de la decisión judicial y que con fundamento en los principios constitucionales de independencia y autonomía judicial, los jueces tienen un amplio margen de apreciación para la valoración de las pruebas.

La Corte dijo: “[…] La jurisprudencia ha reconocido, a partir del principio constitucional de autonomía e independencia judicial, el amplio margen que tienen los jueces al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al proceso conforme a las reglas de la sana crítica; no obstante, también ha advertido que tal poder comporta un límite ya que no puede ser ejercido de manera arbitraria, en tanto puede lesionar derechos fundamentales […]”[32] Análisis del caso en concreto 59.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 60. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 61.

Para resolver el caso sub judice, la Sala seguirá rigurosamente los parámetros establecidos por la Corte Constitucional respecto al defecto fáctico y sustantivo, a fin de determinar si, efectivamente, la autoridad judicial accionada incurrió en los yerros mencionados, para lo cual revisará el acervo probatorio: - Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 13 de diciembre de 2007. - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 10 de febrero de 2011.

Cargo por desconocimiento del precedente judicial 62. La parte actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada, se apartó de los precedentes judiciales sentados por el Consejo de Estado: - Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 13 de diciembre de 2007[33]. - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 10 de febrero de 2011[34]. 63.

Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente[35]. 64.

Ahora bien, la Sala debe preguntarse, si dichas providencias judiciales constituyen o no precedente judicial, y en caso de que la respuesta sea afirmativa, determinar si la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia de 8 de agosto de 2018, se apartó de las reglas jurisprudenciales, plasmadas en dichas providencias judiciales. 65.

Para la Sala, la sentencia de 10 de febrero de 2011, proferida por la Subsección B Sección Segunda del Consejo de Estado no constituye precedente judicial, toda vez que no se unificó la jurisprudencia frente alguna controversia jurídica en particular[36], como tampoco se fijaron reglas jurisprudenciales que deban ser aplicadas por la autoridad judicial accionada en el caso sub examine. 66.

Ahora bien, respecto a la sentencia de 13 de diciembre de 2007, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Sala considera que si constituye precedente judicial, toda vez que unificó el criterio de la Sección frente a la solución planteada en los procesos en los que se controvierte la legalidad del Decreto 116 de junio 12 de 2001 expedido por el Alcalde Municipal de Villavicencio por el cual se establece la Planta de Personal del Sector Central del Municipio, por lo que se abordará su análisis para establecer sin en el presente caso, la autoridad judicial accionada se apartó de dicho precedente judicial.

Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 13 de diciembre de 2007 67. En el presente caso, el problema jurídico a resolver por el Consejo de Estado consistió en establecer si el acto de supresión del cargo de Profesional Universitario, Nivel Profesional, Código 340, Grado 07, que ocupaba la demandante fue expedido con plena observancia de las normas que garantizan la preservación de los derechos de los empleados de carrera administrativa, o si por el contrario dicho acto fue expedido en forma irregular y con falsa motivación. 68.

Al resolver el caso concreto, consideró que: “[…] Para la fecha de expedición del Decreto 116 de junio 12 de 2001 “Por el cual se establece la Planta de Personal del Sector Central del Municipio de Villavicencio”, se hallaba vigente la Ley 443 de 1998, y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572, normatividad que fijó los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, modificado a su vez, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998.

Son estas normas las que debió observar en su integridad el Municipio de Villavicencio al expedir el Decreto No. 116 de junio 12 de 2001 –acto acusado-, más aún tratándose de la supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagraron, como exigencia, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal.

SOBRE LA EXISTENCIA DEL ESTUDIO TÉCNICO Ha precisado la Sala que de conformidad con el artículo 41 de la ley 443 de 1998, tratándose de la supresión de empleos de carrera administrativa, la norma exige la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma de plantas de personal. Las razones que motivan la supresión de cargos se deben deducir de un documento mediante el cual se acredita la necesidad del servicio que sirve de causa a la decisión de la Administración de reducir los cargos de la planta de personal o modificar la estructura orgánica de la entidad.

La finalidad del estudio técnico, según las normas, es acreditar la necesidad de suprimir cargos y modernizar la Administración. En el caso concreto, a juicio de la parte actora, la Administración del Municipio de Villavicencio no derivó del estudio técnico las conclusiones y determinaciones adoptadas en el Decreto No. 116 de junio 12 de 2001, porque a la fecha de supresión del cargo “No existía estudio técnico”.

El acto administrativo goza de presunción de legalidad, y de acuerdo con el artículo 176 del C.C.A., el hecho legalmente presumido (la legalidad del acto administrativo) se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice. Así entonces, y en armonía con el artículo 177 ibídem, corresponde a quien pretenda desvirtuar la legalidad del acto, acreditar los hechos que así lo demuestren […]”. 69.

Adujo que no podía entonces la entidad territorial so pena de infringir lo dispuesto en el artículo 41 de la ley 443 de 11 de junio de 1998[37], en concordancia con los artículos 148 y 149 del Decreto 1572 de 5 de agosto de 1998[38], adoptar una reforma de la planta de personal de la Administración Central que implicaba supresión de empleos de carrera administrativa, sin la observancia previa de un estudio técnico debidamente concluido que justificara las razones por las que se justificaba el proceso de modernización de la entidad. 70.

Señaló que esta sola circunstancia invalida el acto administrativo contenido en el Decreto 116 de junio 12 de 2001, toda vez que se configura la causal de expedición irregular por desconocimiento del artículo 41 de la ley 443, y además una falsa motivación, pues al momento de proferirse el acto acusado, la Administración Municipal de Villavicencio aún no contaba con los respectivos estudios técnicos debidamente concluidos que soportaran la supresión de empleos de carrera administrativa dentro de los que se encontraba el de Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado 07, que desempeñaba la señora ROCIO PALACIOS VILLALOBOS. 71.

Para la Sala, el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que las situaciones fácticas de ambos casos son totalmente diferentes. La Sala observa que en el caso decidido en la sentencia de 13 de diciembre de 2007, lo que se pretendía resolver entre otras cosas, era determinar si el Decreto 116 de junio 12 de 2001 “Por el cual se establece la Planta de Personal del Sector Central del Municipio de Villavicencio”, se ajustaba o no al ordenamiento jurídico, y se concluyó que al momento de expedirse el Decreto 116, la Administración Municipal de Villavicencio aún no contaba con los estudios técnicos debidamente concluidos que permitieran justificar la supresión de empleos de carrera administrativa dentro de los que se encontraba el de Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado 07, que desempeñaba la parte actora, por el contrario, en el caso bajo estudio se trató de la expedición de los Decretos 118 y 119 por parte de la Alcaldesa del municipio de Túquerres, por medio de los cuales se suprimió el Hospital San José de Túquerres y se suprimieron los cargos de la planta de personal, creando una planta transitoria, mientras duraba el proceso de liquidación, en donde además i) los actores indicaron que la supresión de los cargos que ocupaban en el Hospital San José de Túrquerres, obedeció a una falsa motivación de los actos administrativos demandados y ii) que los conceptos técnicos para la liquidación del Hospital San José de Túquerres, los cuales fueron emitidos por el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Ministerio de la Protección Social, adolecieron de graves irregularidades, como lo es la falsa motivación, que se fundamenta en el supuesto de hecho de la inviabilidad financiera existente al interior de la institución. 72.

La Sala debe hacer énfasis, en que no basta para invocar el desconocimiento de un precedente judicial, acreditar la existencia de un problema jurídico similar y la identificación de las reglas jurisprudenciales aplicables al caso, toda vez que los anteriores elementos deben analizarse de manera conjunta con la situación fáctica, es decir, que los hechos del caso objeto de análisis sean similares o análogos a lo resuelto en la sentencia invocada como posible precedente judicial.

Cargo por defecto fáctico 73. La parte actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, teniendo en cuenta que la liquidación del Hospital San José de Túquerres y la consecuente supresión de cargos de la planta personal, se fundamentó en los conceptos técnicos, los cuales están viciados de falsa motivación y se expidieron de manera irregular. 74.

Por su parte, la autoridad judicial accionada en sus consideraciones jurídicas, indicó que: […] Concepto técnico de la propuesta de liquidación institucional de la empresa social del Estado Hospital San José de Túquerres – Nariño, expedido por el Ministerio de la Protección Social, Dirección General de Calidad de Servicios, en donde una vez realizado todo el estudio correspondiente, se concluye que: “La propuesta de liquidación de la ESE Hospital San José de Túquerres en el Departamento de Nariño es necesario porque todos sus costos operaciones corrientes vienen superando sus ingresos operacionales corrientes además de que presenta acumulados pasivos desde el año 2002 sin que sea posible subsanarlo debido a que no viene generando ningún tipo de ahorro operacional corriente como se dijo anteriormente, además lo (sic) costos laborales especialmente del personal de planta son muy altos y no permiten que la ESE realice ningún tipo de inversión en dotación o en infraestructura física así como en la debía (sic) compra de suministros.

Los costos laborales son muy altos e insostenibles. Según la información planteada en la propuesta suministrada por las directivas de la ESE y avalada por la administración municipal de Túquerres, cuenta con la información necesaria, se ajusta a la metodología planteada por el Ministerio de la Protección Social, por lo tanto, se emite concepto FAVORABLE para la liquidación de la ESE San José de Túquerres en el Departamento de Nariño […]”.

(Resaltado por la Sala). […] “[…] Indicaban los demandantes que ostentaban la calidad de empleados públicos de carrera administrativa del hospital San José de Túquerres, sin embargo, las pruebas que se encuentran dentro del plenario dan cuenta de lo contrario, por cuanto, dentro del informe que prepara el Gerente de la ESE, señala el posible pago de indemnizaciones al personal que trabajaba en la ESE, pero, el Instituto Departamental de Salud de Nariño, le aclara que, dichos trabajadores, no se encuentran inscritos en carrera administrativa por estar laborando en la modalidad de provisionalidad, por lo que no tienen derecho a la indemnización de que hablaba la dirección de la ESE (Folios 386).

Por lo expuesto, no estando los demandantes inscritos en carrera administrativa, precisamente por no haberlo demostrado, y sí, por existir pruebas que indican que se encontraban trabajando en provisionalidad, como las resoluciones de nombramiento que aportaron en la demanda […]”. […] “[…] No tendrían, por las circunstancias anotadas, derecho a ser reintegrados a la planta de la nueva ESE, ni tampoco, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclaman, inclusive, de los salarios dejados de percibir, por haberse suscrito su vinculación al hospital San José de Túquerres, de manera provisional.

Dicho lo anterior, se da respuesta al primero de los motivos de inconformidad del recurrente, sobre la declaratoria de ineptitud de la demanda, la cual, como se dijo, no debió haber sido declarada. Ahora bien, frente al segundo gran motivo, que se circunscribe en las irregularidades en que se adelantó la liquidación de la ESE SAN JOSÉ DE TÚQUERRES, el recurrente, nada dice al respecto, sin embargo, si deja sentado que existe defecto procedimental absoluto, porque los actos administrativos que dice el A quo se debían haber demandado, “no son actos definitivos o principales sino de ejecución o cumplimiento y en segundo lugar, si se hubieran demandado se presentaría inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, al demandar actos de ejecución” y finaliza con expresar que “ los actos administrativos demandables solamente son aquellos que produzcan efectos subjetivos o concretos capaces de colocar al demandante automáticamente en situación de retiro, sin que existiere necesidad de expedir otro acto administrativo”.

(Resaltado por la Sala). 75. La Sala, con base en lo anteriormente expuesto, considera que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico, toda vez que para adoptar la decisión judicial, valoró de manera razonable e integral la diferentes pruebas obrantes en el expediente, entre ellas, i) el respectivo concepto técnico, para concluir que se justificaba plenamente la respectiva liquidación de la ESE Hospital San José de Túquerres en el Departamento de Nariño, teniendo en cuenta que “[…] todos sus costos operaciones corrientes vienen superando sus ingresos operacionales corrientes además de que presenta acumulados pasivos desde el año 2002 sin que sea posible subsanarlo debido a que no viene generando ningún tipo de ahorro operacional corriente como se dijo anteriormente, además lo (sic) costos laborales especialmente del personal de planta son muy altos y no permiten que la ESE realice ningún tipo de inversión en dotación o en infraestructura física así como en la debía (sic) compra de suministros.

Los costos laborales son muy altos e insostenibles […]”. 76. En ese orden de ideas, para la Sala y como muy bien lo expuso la autoridad judicial accionada, del referido concepto técnico, se logró evidenciar que la entidad tenía problemas financieros, que implicaba que no pudiera continuar con su normal funcionamiento, por lo que la salida más idónea consistió en efectuar su respectiva liquidación. Además, el Tribunal Administrativo de Nariño apoyándose en las demás pruebas obrantes en el expediente, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los actores no tenían el derecho de ser reintegrados a la planta de la nueva ESE, ni tampoco, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclamaban, inclusive, de los salarios dejados de percibir, toda vez que se acreditó que su vinculación al hospital San José de Túquerres, se hizo de manera provisional. 77.

La Sala debe hacer énfasis que para la configuración del defecto fáctico por irregularidades en la apreciación del material probatorio, la actuación del operador judicial deber ser ostensible, manifiesta y flagrante, en donde además dicha irregularidad debe tener una relación intrínseca con el sentido de la decisión judicial, es decir, que, de no configurarse dicho error manifiesto, la sentencia hubiera adoptado un sentido totalmente distinto, lo que a juicio de la Sala no aconteció en el presente caso. 78.

En esa medida, los planteamientos realizados por la parte actora en el presente asunto obedecen a estar en desacuerdo con el análisis y con la decisión que adoptó la autoridad judicial demandada y, en ese sentido, se evidencia el descontento con la providencia objeto de censura que fue desfavorable a sus intereses, pero no se advierte que la decisión fue arbitraria o irracional; por el contrario, la actividad intelectual que realizó el juez natural del proceso en materia de valoración y apreciación de pruebas, hizo parte de la autonomía e independencia que tienen los jueces de la República y, por consiguiente, ni las partes ni el juez constitucional pueden imponer su criterio, interpretación y lógica sobre la del juez natural, como si se tratara de un juez superior que pueda sustituir de manera arbitraria el juicio valorativo del juez del proceso. 79.

En otras palabras, esta Sala encuentra que la autoridad judicial demandada, en la providencia motivo de tutela, efectuó un análisis probatorio razonado y coherente bajo las reglas de la sana crítica, sin que dicha valoración fuera arbitraria, abusiva o irracional, por el solo hecho de no interpretarse en los términos que lo pretende la parte actora.

Conclusiones de la Sala 80. En ese orden de ideas, para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo y fáctico, teniendo en cuenta que profirió su providencia de manera razonable y ajustada a derecho, en donde no se evidenció por esta Sala una actuación grosera o arbitraria que haya traído como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora. 81.

Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará lo decidido en la sentencia de 14 de agosto de 2019, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferido el 14 de agosto de 2019, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Ana Nirelda Barón de Pérez, Amparo de Lourdes Portilla, Beatriz Raquel Martínez Arciniegas, Carlos Antonio Delgado Reales, Carmen Ofelia López Ortega, Claudia Milena Benavides Rey, Carlos Alfredo Martínez, Doris Lucía Patiño Lasso, Eduardo Burbano Villota, Eduardo Arturo Pérez, Gladys del Socorro Mera Rosero, Irma Amparo Bonilla Rosero, Josefina Cárdenas Arciniegas, Laura Marcela Muñoz Rebolledo, Lucy Amparo Arévalo Arteaga, Luz Angélica Díaz, Luz Marina Ortega, María De La Cruz Lasso Grijalba, María Elena Lagos, María Esther Eraso Portilla, María Mercedes Portilla López, Marle del Socorro Cuadrado López, Mary Yolanda Aucú Espinosa, Miriam Milagros Marcillo, Nelson Fernando Hache Bravo, Paola Andrea Riascos, Pedro Nel Belalcázar Pérez, Rosa María Villota Muñoz, Rosa Melba Ortega Castillo, Raimundo Yobani Eraso Maya, Ruth Emerita Eraso, Teresita Garzón Barahona y William Germán Trejo Coral. [2] Ana Nirelda Barón de Pérez, Amparo de Lourdes Portilla, Beatriz Raquel Martínez Arciniegas, Carlos Antonio Delgado Reales, Carmen Ofelia López Ortega, Claudia Milena Benavides Rey, Carlos Alfredo Martínez, Doris Lucía Patiño Lasso, Eduardo Burbano Villota, Eduardo Arturo Pérez, Gladys del Socorro Mera Rosero, Irma Amparo Bonilla Rosero, Josefina Cárdenas Arciniegas, Laura Marcela Muñoz Rebolledo, Lucy Amparo Arévalo Arteaga, Luz Angélica Díaz, Luz Marina Ortega, María De La Cruz Lasso Grijalba, María Elena Lagos, María Esther Eraso Portilla, María Mercedes Portilla López, Marle del Socorro Cuadrado López, Mary Yolanda Aucú Espinosa, Miriam Milagros Marcillo, Nelson Fernando Hache Bravo, Paola Andrea Riascos, Pedro Nel Belalcázar Pérez, Rosa María Villota Muñoz, Rosa Melba Ortega Castillo, Raimundo Yobani Eraso Maya, Ruth Emerita Eraso, Teresita Garzón Barahona y William Germán Trejo Coral. [3] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [6]Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 2009, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [7] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [9] “Artículo 228.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” [10] Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 8 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. [11] “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). [12] “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [13] Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [14] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [15] Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [16] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). [17] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011,M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [18] Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. [19] Sentencia del 13 de mayo de 2008 con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. [20] Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995,M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. [22] Ibídem. [23] Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [24] Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [25] Acerca de estas dificultades, agrupadas por la doctrina como el escepticismo ante las reglas jurídicas, Cfr HART H.L.A. (2004) El concepto de derecho.

Trad. Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires. En especial, vid. Capítulo VII. [26] “En términos generales, dicha figura resulta de la actuación de los funcionarios con poder judicial de manera arbitraria y caprichosa, sin fundamento objetivo y razonable, apartada de los parámetros constitucionales y legales, sin operancia de los principios de legalidad y seguridad jurídica, por la imposición del interés propio de aquéllos, mediante comportamientos que prima facie parecieran reflejar los mandatos contenidos en el ordenamiento jurídico vigente, dada la calidad de autoridad del funcionario que la profiere y de la potestad que ejercita, pero que bajo un examen más estricto tales supuestos resultan descartados.” (Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 28 de febrero de 2008, M.P. Hernando Herrera Vergara). [27] Corte Constitucional.

Sentencia T-737 de 25 de septiembre de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre el tema, ver también: Sentencias SU- 447 de 26 de mayo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo y T-535 de 20 de agosto de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [28] Corte Constitucional. [29] Ibídem. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de marzo de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrano Valdés, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-00420-00. [31] Corte Constitucional, Sentencia T-267 de 8 de mayo de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de diciembre de 2007, C.P Bertha Lucía Ramírez de Paez, radicación número: 50001-23-31-000-2001-00418- 01. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, Sección Segunda, sentencia de 10 de febrero de 2011, C.P Bertha Lucía Ramírez de Paez, radicación número: 05001-23-31-000-2002-04761-01. [34] Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.

Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. [35] Frente al tema, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2019- 00876-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2019-01131-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de agosto de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2019-03204-00. [36] Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones. [37] por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto - Ley 1567 de 1998.