RECURSO DE QUEJA – Contra decisión que rechazó por improcedente el recurso de apelación respecto del auto que negó una solicitud de llamamiento en garantía / ACCIÓN ESPECIAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Alcance / ACCIÓN ESPECIAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Vacío normativo respecto del llamamiento en garantía / VACÍO NORMATIVO EN LA LEY ESPECIAL – Se debe acudir a la regulación general que aborde la materia / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN PROCESO POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Se aplican las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA – Requisitos para su procedencia / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN PROCESO POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Procede respecto de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital / INTERVENCIÓN DE TERCEROS – Una forma es el llamamiento en garantía / IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES SOBRE INTERVENCIÓN DE TERCEROS / AUTO QUE NIEGA LA INTERVENCIÓN DE TERCEROS EN PRIMERA INSTANCIA – Es susceptible del recurso ordinario de apelación en el efecto suspensivo / RECURSO DE QUEJA – Prospera por haber sido mal denegado el recurso de apelación y se dispone su admisión De la lectura de los artículos 71 y 72 de la Ley 388 de 1997, puede observarse que la norma especial no establece regulación alguna respecto del llamamiento en garantía dentro del proceso expropiatorio administrativo.

En tal sentido, este Despacho considera que cuando quiera que se presente un vacío legal, debe hacerse un ejercicio de integración normativa y, de esa manera, acudir a la regulación general que aborde la materia, para así cubrir los vacíos de la ley especial, siempre y cuando ésta no prohíba la remisión a otras normas. […] [E]l Despacho parte de la premisa consistente en que la decisión asociada a la expropiación administrativa corresponde a una actuación administrativa demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual le resulta aplicable lo dispuesto en el CPACA.

De esa manera, reitera el Despacho que, frente al vacío de la Ley 388 de 1997, respecto de la regulación del llamamiento en garantía en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, nos debemos remitir a lo dispuesto por el CPACA, cuyo artículo 226 al tratar lo concerniente a la impugnación de las decisiones sobre la intervención de terceros, dispone que: “[…] El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. […] [S]e advierte que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 226 del CPACA, el auto que niegue la intervención de terceros es susceptible del recurso de apelación en el efecto suspensivo, por ese motivo, el a quo debía admitir el recurso de apelación impetrado en contra del auto que negó la solicitud de llamamiento en garantía; razón por la cual el Despacho declarará mal denegado el recurso de apelación. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 245 del CPACA, se tiene que, frente al trámite e interposición del recurso de queja, debe aplicarse lo reglado en el artículo 378 del CPC, hoy artículo 353 del Código General del Proceso, el cual dispone: “[…] Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso […]”.

Así las cosas, el Despacho admitirá en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto en contra del auto a través del cual se negó la solicitud de llamamiento en garantía. EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Naturaleza / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Principios fundamentales / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Regulación / EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Etapas [S]ea lo primero señalar que la Corte Constitucional, en Sentencia C-227 de 2011, al tratar lo concerniente a la naturaleza de la expropiación por vía administrativa: “[…] puede ser definida como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa”.

Dado que esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha rodeado la figura de la expropiación de un conjunto de garantías, entre las más importantes: i. el principio de legalidad, ii. el respeto al derecho de defensa y el debido proceso y, ii. la indemnización previa y justa al afectado que no haga de la decisión de la Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución […]” En relación con las normas que regulan el proceso expropiatorio, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 11 de diciembre de 2015, precisó: “[…] En vigencia de la Carta de 1991, se expidió de la Ley 388 de 1997, en cuyo capítulo VII se reguló lo atinente a la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial, y en el capítulo VIII lo relacionado con la expropiación administrativa.

Así pues y como lo ha precisado esta Corporación, “el régimen de expropiación para efectos de reforma urbana lo componen la Ley 9ª de 1989, que en lo pertinente al presente proceso regula la figura de expropiación por vía judicial, la Ley 388 de 1997, que modificó algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa, y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, que contienen las normas generales del procedimiento para la expropiación por vía judicial […]”.

De manera que, cuando el Estado advierte la necesidad de adquirir predios por vía administrativa para desarrollar las finalidades propias de su actividad, debe adelantar el procedimiento previsto en el Capítulo VIII de la Ley 388 de 1997 (artículos 63 a 67), […]. De la lectura de los citados preceptos se advierte que la expropiación por vía administrativa consta de varias etapas, a saber: i) declaratoria de urgencia, ii) oferta de compra; iii) negociación del precio; y iv) enajenación voluntaria, la cual acontece cuando el particular acepta la propuesta del Estado; por el contrario, si éste no acepta el ofrecimiento, procede la declaración de la expropiación por vía administrativa.

Cabe poner de relieve que los artículos 71 y 72 ibídem regulan el proceso contencioso de expropiación administrativa. NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Corte Constitucional C-227, M.P. Juan Carlos Henao Pérez y providencias Consejo de Estado, Secciones Primera, Tercera y Primera (S5 Descongestión Acuerdo 357/2017), de 30 de marzo de 2011, Radicación, 16 de marzo de 2012, Radicación 25000-23-24-000-2010- 00089-01, C.P. María Elizabeth García González; 11 de diciembre de 2015, Radicación 25000-23-24-000-2006-01002-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 13 de diciembre de 2018, Radicación 05001-23-31-000-2009-01030-01 (59272), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; 10 de mayo de 2018, Radicación 25000-23-24-000-2009-00422-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 63 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 64 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 65 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 66 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 67 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 72 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 225 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 226 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 245 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 378 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 353 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00309-02 Actor: UBALDO VÁSQUEZ RUBIO Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: PROCEDENCIA DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA, EN EL PROCESO DE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA REGULADOS POR LA LEY 388 DE 1997 Auto que resuelve un recurso de queja El Despacho procede a emitir pronunciamiento en relación con el recurso de queja[1] interpuesto por el apoderado judicial del Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante IDU) en contra del auto de 6 de agosto de 2018, mediante el cual se rechazó por improcedente el recurso de apelación respecto del auto de 25 de junio de 2018, por medio del cual el doctor Luis Manuel Lasso Lozano, Magistrado de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de llamamiento en garantía interpuesta por el IDU, respecto de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (en adelante UAECD).

I.

ANTECEDENTES. I.1. La solicitud I.1.1. El referido magistrado de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 20 de febrero de 2018, admitió la demanda presentada por el señor Ubaldo Vásquez Rubio en contra del IDU. I.1.2., El apoderado judicial del IDU[2], mediante memorial de 7 de mayo de 2018[3], solicitó a la mencionada autoridad judicial que aceptara el llamamiento en garantía de la UAECD, con el fin de analizar la procedencia de declararla responsable por el pago de la indemnización del posible perjuicio que pueda demostrarse, en el evento de existir sentencia condenatoria en contra de la entidad que representa.

I.1.3. El mismo Magistrado Ponente, mediante auto de 25 de junio de 2018[4], resolvió negar la solicitud de llamamiento en garantía, manifestando que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley 388 de 1997: “[…] dentro de las reglas particulares del proceso contencioso administrativo de expropiación administrativa, NO se encuentra prevista la figura del llamamiento en garantía […]”.

I.1.4. El IDU, mediante memorial de 4 de julio de 2018[5], interpuso recurso de apelación en contra del auto de 25 de junio de 2018, argumentando que “[…] la norma que regula el llamado en garantía, art. 225 del CPACA, no contiene la exigencia realizada por parte del despacho, es decir, que se estipule de manera expresa en la Ley 388 de 1997, la obligación de acudir al llamado en garantía por parte de la UAECD […]”.

I.1.5. El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante proveído de 6 de agosto de 2018[6], rechazó por improcedente el mencionado recurso de apelación por cuanto, a su juicio, “[…] de la lectura del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, se advierte que la figura del llamamiento en garantía no se encuentra prevista dentro del proceso contencioso administrativo por medio del cual se controlan actos administrativos de expropiación administrativa.

Por lo tanto, no puede darse aplicación a los artículos 225 y 226 del C.P.A.C.A. en atención a que dicha norma se aplica para el proceso general contencioso administrativo […]”. I.1.6. En contra de tal decisión, el apoderado judicial del IDU interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de queja, mediante memorial de 16 de agosto de 2018[7], señalando que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 226 de la Ley 1437 de 2011, aplicable al caso en concreto por remisión expresa del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, se observa que “[…] la negativa del llamado en garantía es susceptible del recurso de apelación en efecto suspensivo, puesto que se denota claramente que el auto que niega la intervención de terceros, como lo son el llamado en garantía, en este caso de la UAECD, se puede controvertir ante el superior en el recurso de alzada tramitándolo a través del artículo 244 del C.P.A.C.A. […]”.

I.1.7. Por medio de providencia de 28 de septiembre de 2018[8], el Magistrado Ponente del proceso resolvió denegar el recurso de reposición y concedió el de queja, en los siguientes términos: “[…] El despacho no repondrá el auto del 6 de agosto de 2018 y reitera lo dispuesto en dicha providencia, pues a partir de la lectura del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, se concluye que la figura del llamamiento en garantía no se encuentra prevista en el procedimiento especial contencioso administrativo mediante el cual se controlan los actos de expropiación administrativa.

Por lo tanto, no puede darse aplicación a los artículos 225 y 226 del C.P.A.C.A., en atención a que dichas normas han sido previstas para el proceso ordinario contencioso administrativo. En consecuencia, basado en el artículo 1 del C.G.P. corresponde acudir al artículo 321, de la misma codificación, que enlista las providencias susceptibles del recurso de apelación; y en tal disposición no se contempla como apelable el auto que niega el llamamiento en garantía. Por lo tanto, no es procedente conceder el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del IDU contra el auto de 6 de agosto de 2018 […]”.

I.2. El recurso de queja Como anteriormente se mencionó, mediante escrito allegado el 16 de agosto de 2018, el apoderado judicial del IDU, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de queja, en contra del auto de 6 del mismo mes y año, mediante el cual el Magistrado Ponente de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente el recurso de apelación incoado contra el auto que negó la solicitud de llamamiento en garantía. Como sustento de su recurso, el impugnante señaló que, por remisión expresa del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, la norma que resulta aplicable al caso en concreto es la contenida en el artículo 226 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA).

Al respecto manifestó lo siguiente: “[…] como se observa del artículo citado, la negativa del llamado en garantía es susceptible del recurso de apelación en efecto suspensivo, puesto que se denota claramente que el auto que la resuelva en única instancia será susceptible de recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación […]”.

Indicó que aun cuando la Ley 388 de 1997 no establece el llamamiento en garantía, ni regula los recursos procedentes en caso de aceptar o negar la mencionada figura, lo cierto es que sería desacertado pretender que la ley especial regule todos los temas procedimentales, pues ello conllevaría a que esta norma transcribiera todas las instituciones procesales que se presentan en el CPACA y en el CGP.

Igualmente, citó lo expuesto por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado[9], en providencia de 24 de abril de 2008, que concluyó lo siguiente: “[…] como la “acción especial” de que trata el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 es eminentemente contenciosa- administrativa, nada impide que en su desarrollo se acuda, en atención al artículo 8 de la Ley 153 de 1887, a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo (CCA) o del CPACA, con el propósito de suplir vacíos normativos, máxime cuando su objeto coincide con la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]”.

Finalmente, indicó que en la precitada sentencia, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación, se señaló que: “[…] la postura de las autoridades accionadas de negar el llamamiento en garantía reclamado por el IDU y rechazar por improcedente los recursos que interpuso ese contra la negativa de vincular a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital al proceso 25000-23-41-00-2017-00022-00, obedece a una interpretación que no atiende el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, lo que configura un defecto sustantivo que vulnera los derechos constitucionales fundamentales invocados en la solicitud de amparo […]”.

II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO II.1. Oportunidad y trámite En lo que respecta al trámite e interposición del recurso de queja, el inciso final del artículo 245 del CPACA establece la siguiente: “[…] El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.

Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.

El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso. Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso […]”.

En el caso bajo examen, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de queja, en contra del auto proferido el 6 de agosto de 2018, por medio del cual el Magistrado Sustanciador del proceso rechazó el recurso de apelación impetrado en contra del auto de 25 de junio de 2018, que negó la solicitud de llamamiento en garantía presentada por dicha entidad respecto de la UAECD, en un proceso judicial de expropiación administrativa.

El Despacho pone de relieve que, para efectos de establecer si en el caso que nos ocupa resulta o no procedente el recurso de apelación, considera necesario el estudio de la naturaleza jurídica del proceso expropiatorio. II.2. Naturaleza jurídica del proceso expropiatorio Con dicho propósito, sea lo primero señalar que la Corte Constitucional, en Sentencia C-227 de 2011[10], al tratar lo concerniente a la naturaleza de la expropiación por vía administrativa: “[…] puede ser definida ´como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa´.

Dado que esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha rodeado la figura de la expropiación de un conjunto de garantías, entre las más importantes: i. el principio de legalidad, ii. el respeto al derecho de defensa y el debido proceso y, ii. la indemnización previa y justa al afectado que no haga de la decisión de la Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución. De tal modo, siempre que se garanticen los anteriores principios, la potestad de configuración del legislador lo faculta para crear procedimientos especiales de expropiación, en cada una de las áreas donde tal regulación específica permita optimizar la protección de los bienes jurídicos involucrados en cada caso.

En esa medida, por ejemplo, el legislador puede establecer la expropiación en materia de reforma urbana, para garantizar el acceso de las personas a una vivienda digna; en materia agraria, para permitir el acceso progresivo de las personas a la propiedad de la tierra y mejorar su productividad; para atender desastres; y para proteger los bienes culturales o el ecosistema, entre otros.

En ese orden, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización previa, que comprenda tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

En relación con las normas que regulan el proceso expropiatorio, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 11 de diciembre de 2015[11], precisó: “[…] mientras el Constituyente de 1886 consagró únicamente la expropiación judicial, el de 1991, adicionalmente, estableció la posibilidad de la expropiación administrativa.

Tal diferenciación fue objeto, igualmente, de desarrollo por el legislador. Es así como en acatamiento de los mandatos constitucionales de 1886 fueron expedidos los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil – C.P.C., mediante los cuales se reguló el procedimiento expropiatorio en sede judicial; y la Ley 9ª de 1989, la cual prescribió en su capítulo III lo referente a la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación. En vigencia de la Carta de 1991, se expidió de la Ley 388 de 1997, en cuyo capítulo VII se reguló lo atinente a la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial, y en el capítulo VIII lo relacionado con la expropiación administrativa.

Así pues y como lo ha precisado esta Corporación, “el régimen de expropiación para efectos de reforma urbana lo componen la Ley 9ª de 1989, que en lo pertinente al presente proceso regula la figura de expropiación por vía judicial, la Ley 388 de 1997, que modificó algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa, y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, que contienen las normas generales del procedimiento para la expropiación por vía judicial […]”.

De manera que, cuando el Estado advierte la necesidad de adquirir predios por vía administrativa para desarrollar las finalidades propias de su actividad, debe adelantar el procedimiento previsto en el Capítulo VIII de la Ley 388 de 1997 (artículos 63 a 67), el cual está regulado por las siguientes normas: “[…] CAPITULO VIII. EXPROPIACION POR VÍA ADMINISTRATIVA Artículo 63.

Motivos de utilidad pública. Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley.

Artículo 64. Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos.

Artículo 65. Criterios para la declaratoria de urgencia. De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán exclusivamente a: 1. Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, según las directrices y parámetros que para el efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional. 2.

El carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda el instrumento expropiatorio. 3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se producirían por la excesiva dilación en las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra. 4. La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según sea el caso.

Artículo 66. Determinación del carácter administrativo. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. Artículo 67. Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente Ley.

Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria.

Parágrafo 1º.- El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. Parágrafo 2º.- El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el presente Capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria. […]”.

De la lectura de los citados preceptos se advierte que la expropiación por vía administrativa consta de varias etapas, a saber: i) declaratoria de urgencia, ii) oferta de compra; iii) negociación del precio; y iv) enajenación voluntaria, la cual acontece cuando el particular acepta la propuesta del Estado; por el contrario, si éste no acepta el ofrecimiento, procede la declaración de la expropiación por vía administrativa.

Cabe poner de relieve que los artículos 71 y 72 ibídem[12] regulan el proceso contencioso de expropiación administrativa. II.3. Caso concreto En ese orden, el estudio del caso en concreto se reduce a determinar si es procedente el recurso de apelación en contra del auto a través del cual se negó el llamamiento en garantía en un proceso especial contencioso- administrativo por expropiación administrativa.

De la lectura de los artículos 71 y 72 de la Ley 388 de 1997, puede observarse que la norma especial no establece regulación alguna respecto del llamamiento en garantía dentro del proceso expropiatorio administrativo. En tal sentido, este Despacho considera que cuando quiera que se presente un vacío legal, debe hacerse un ejercicio de integración normativa y, de esa manera, acudir a la regulación general que aborde la materia, para así cubrir los vacíos de la ley especial, siempre y cuando ésta no prohíba la remisión a otras normas.

En este caso, de conformidad con el antes citado artículo 71 ibídem, se tiene que el proceso contencioso especial de expropiación administrativa constituye un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho y del mismo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción. Es por ello que, en estos procesos, nos hallamos en presencia de una decisión amparada por la administración pública que garantiza la prevalencia del interés general respecto del interés particular, cada vez que nos encontramos ante motivos de interés público o interés general que justifiquen la expropiación de un bien inmueble.

Por ende, resulta pertinente citar la providencia de 16 de marzo de 2012[13], en la que la Sección Primera de esta Corporación señaló que, en procesos de esta naturaleza, era necesario tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 71 y 72 de la Ley 388 de 1997, por cuanto “[…] para la Sala los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71 […]” (negrillas del Despacho).

Igualmente, la Sección Quinta de la Corporación, en proveído de 10 de mayo de 2018[14], indicó: “[…] De conformidad con lo expuesto, pueden extraerse dos conclusiones: (i) solo a partir de la vigencia de la Ley 1285 de 2009 la conciliación prejudicial es requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) los actos administrativos de expropiación son enjuiciables mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por ende, debe agotarse el mencionado requisito.

Que tenga algunas particularidades, no es óbice para aseverar, sin ambages, que la acción regulada en la Ley 388 de 1997, es una verdadera acción de nulidad y restablecimiento del derecho, regulada en el artículo 85 del CCA […]”. En el mismo sentido, la Sección Cuarta de la Corporación[15], al revisar la acción de tutela con número de radicado 2018-00527, precisó: “[…] 3.5.

En este orden de ideas, la regulación del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 prevalece por tratarse de una regulación especial. Pero esto no significa que, en los aspectos no regulados en ella, no proceda la remisión al Título V del CPACA. En efecto, al tratarse de una sola acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no existe motivo alguno para que no se haga esta remisión. El silencio que haya guardado el Legislador al establecer las reglas especiales tiene una explicación de técnica legislativa, pues no tendría sentido reiterar los aspectos ya previstos en el estatuto general procesal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3.6.

En el expediente consta que la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 1º de septiembre de 2017, negó el llamamiento en garantía de Catastro Distrital porque no fue un asunto regulado en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997. Así mismo, mediante autos del 3 de noviembre de 2017 y 2 de febrero de 2018, negó los recursos de apelación y de queja presentados por la parte demandada con la misma consideración, es decir, porque se tratan de recursos no previstos en la norma especial.

Debido a lo anterior, está probado que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no aplicó la norma que rige el caso concreto, pues no aplicó las normas del CPACA que regulan el llamamiento en garantía, el recurso de apelación y el recurso de queja. Así las cosas, se configuró un defecto sustantivo en el caso bajo examen. 3.7.

Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala confirmará la providencia impugnada que concedió el amparo de los derechos invocados por la parte actora […]» (negrillas fuera de texto). Con base en lo anteriormente expuesto, el Despacho parte de la premisa consistente en que la decisión asociada a la expropiación administrativa corresponde a una actuación administrativa demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual le resulta aplicable lo dispuesto en el CPACA.

De esa manera, reitera el Despacho que, frente al vacío de la Ley 388 de 1997, respecto de la regulación del llamamiento en garantía en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, nos debemos remitir a lo dispuesto por el CPACA, cuyo artículo 226 al tratar lo concerniente a la impugnación de las decisiones sobre la intervención de terceros, dispone que: “[…] El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo.

El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación […]” (Negrillas fuera del texto). Así las cosas, concluye el Despacho que: i) El llamamiento en garantía no es otra cosa que la intervención de un tercero en el proceso, así lo confirman el capítulo X del CPACA cuando al aludir a la “Intervención de terceros” señala, entre otras eventualidades, la concerniente al llamamiento en garantía. ii) Lo anterior se confirma al leer el contenido del artículo 225 del CPACA, norma que al desarrollar la figura del llamamiento en garantía dispone: “[…] Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación […]” (negrillas del Despacho). iii) En la misma dirección, la Sección Tercera de la Corporación[16] sostiene lo siguiente: «[…] 4.

Requisitos del llamamiento en garantía El llamamiento en garantía es una figura procesal que se funda en la existencia de un derecho legal o contractual que vincula a un tercero para que haga parte de un proceso, con el fin de exigirle la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir el llamante o el reembolso de la cantidad de dinero a que sea condenado a pagar como consecuencia de la sentencia. En relación con esta figura, la doctrina nacional ha sostenido: “El llamamiento en garantía se presenta cuando cualquiera de las partes solicita al funcionario judicial la citación de un tercero con quien tiene una relación sustancial o material de carácter real o personal (legal o contractual) que lo habilita para obtener de este la indemnización del perjuicio que pueda sufrir, o el reembolso total o parcial de la cantidad de dinero a que sea condenado a pagar en la sentencia que se profiera en el proceso”[17][…]». iv) Por consiguiente, en el caso concreto, no le asiste razón al a quo cuando señala que “[…] a partir de la lectura del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, se concluye que la figura del llamamiento en garantía no se encuentra prevista en el procedimiento especial contencioso administrativo mediante el cual se controlan los actos de expropiación administrativa.

Por lo tanto, no puede darse aplicación a los artículos 225 y 226 del C.P.A.C.A., en atención a que dichas normas han sido previstas para el proceso ordinario contencioso administrativo […]”. Con base en lo expuesto, se advierte que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 226 del CPACA, el auto que niegue la intervención de terceros es susceptible del recurso de apelación en el efecto suspensivo, por ese motivo, el a quo debía admitir el recurso de apelación impetrado en contra del auto que negó la solicitud de llamamiento en garantía; razón por la cual el Despacho declarará mal denegado el recurso de apelación. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 245 del CPACA, se tiene que, frente al trámite e interposición del recurso de queja, debe aplicarse lo reglado en el artículo 378 del CPC, hoy artículo 353 del Código General del Proceso, el cual dispone: “[…] Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso […]” (Negrillas del Despacho) Así las cosas, el Despacho admitirá en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto en contra del auto a través del cual se negó la solicitud de llamamiento en garantía, dispondrá que se comunique la decisión al inferior, ordenará que se incorpore el cuaderno contentivo del trámite del llamamiento en garantía al expediente original, y una vez ejecutoriada la providencia, el expediente regresará al despacho para resolver la alzada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra del auto proferido el 25 de junio de 2018, por el Despacho del Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano de la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se dispuso negar la solicitud de llamamiento en garantía presentada por el Instituto de Desarrollo urbano – IDU, respecto de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD.

SEGUNDO: ADMITIR en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido el 25 de junio de 2018.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Despacho del Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano de la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

CUARTO: Una vez allegado el expediente original, por Secretaría de Sección, INCORPORAR el cuaderno contentivo del trámite del llamamiento en garantía.

QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, la Secretaría de la Sección Primera deberá DEVOLVER el expediente al Despacho para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto proferido el 25 de junio de 2018.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 18 a 23. [2] Doctor Juan Carlos Muñoz Espitia. [3] Folios 2 a 5. [4] Folios 6 a 7. [5] Folios 8 a 13. [6] Folios 14 a 17. [7] Folios 18 a 23. [8] Folios 24 a 26. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Expediente No. 2018- 00527.

Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter. [10] Corte Constitucional Sentencia C-227 de 2011, expediente RE – 173, 30 de marzo de 2011, Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez [11] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 11 de diciembre de 2015, Radicación número: 25000-23-24-000- 2006-01002-01, Actor: Camilo Antonio Arango Trujillo y Saúl Suárez Niño, Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. [12] “[…]

ARTICULO 71. Proceso Contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.

El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. 2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar. 3. <Numeral declarado INEXEQUIBLE> 4.

Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia. 5.

Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 6. <Numeral derogado por el Acto Legislativo 01 de 1999> 7.

Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente: a) La suspensión en forma inmediata, por parte de la respectiva entidad pública, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado; b) La práctica, antes del cumplimiento de la sentencia, por el Tribunal Administrativo ante el cual se haya surtido la primera instancia, de una diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia que pronunciará la respectiva Sala de Decisión contra el cual sólo procederá el recurso de reposición, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según el caso, el valor de la indemnización debida.

En el mismo acto se precisará si los valores y documentos de deber compensan la indemnización determinada y en qué proporción, si hay lugar a reintegro de parte de ellos a la administración, o si ésta debe pagar una suma adicional para cubrir el total de la indemnización; c) La orden de registro de la sentencia de la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a fin de que la persona recupere en forma total o parcial la titularidad del bien expropiado, conforme a la determinación que se haya tomado en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, para el caso en que la administración no haya utilizado o sólo haya utilizado parcialmente el inmueble expropiado.

Cuando haya lugar al reintegro de valores o documentos de deber, para efectuar el registro se deberá acreditar certificación auténtica de que se efectuó el reintegro respectivo en los términos indicados en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia; d) La orden de pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado. 8.

Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago […]» (negrillas fuera de texto).

ARTICULO 72. Aplicación del procedimiento a otros casos de expropiación por vía administrativa. El trámite para la aplicación de la expropiación por vía administrativa previsto en este capítulo se aplicará a los demás casos en que las leyes la hayan autorizado, siempre y cuando expresamente no se hubiere definido otro procedimiento. […]”. [13] Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 16 de marzo de 2012, Consejero Ponente: María Elizabeth García González, radicado núm.: 2010- 00089-01, actores: Héctor Armando Cárdenas y otros. [14] Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, 10 de mayo de 2018, Radicación Número: 25000-23-24-000-2009-00422- 01, Actor: Cecilia Delgado, Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá. (Providencia proferida por dicha Sección, de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo de descongestión de la Sección Primera del Consejo de Estado). [15] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramirez, expediente 2018-00527. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 05001-23-31-000-2009-01030-01 (59272), actor: Sociedad Cuéllar Serrano Gómez, demandado: Municipio De Medellín Y Otro. [17] Camacho, Azula.

Manual de Derecho Procesal, Tomo II. Editorial Temis S.A., 2000. Bogotá Colombia. Pág. 85.