ASUNTOS TERRITORIALES - Regulación y reglamentación / PERSONAS DESMOVILIZADAS BAJO EL MARCO DE ACUERDOS CON LAS ORGANIZACIONES ARMADAS AL MARGEN DE LA LEY - Reincorporación / REINCORPORADOS – Beneficios socioeconómicos: alojamiento y manutención / ALOJAMIENTO Y MANUTENCIÓN EN HOGAR DE PAZ – Reincorporado a la vida civil / REGULACIÓN DEL CONCEJO DEL DISTRITO DE BOGOTÁ – Del uso de los inmuebles que se destinarán como Hogares de Paz para personas en proceso de reincorporación a la vida civil INICIATIVA EN LA PRESENTACIÓN DE PROYECTOS DE ACUERDO - Distrito Capital: Concejales y Alcalde / PROYECTO DE ACUERDO PARA LA ADOPCIÓN O REFORMA DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Iniciativa del alcalde / PROYECTO DE ACUERDO SOBRE EQUIPAMIENTO URBANO – Iniciativa del concejo / CLASIFICACIÓN DE LOS EQUIPAMIENTOS SEGÚN LA NATURALEZA DE LAS FUNCIONES / EQUIPAMIENTOS DE BIENESTAR SOCIAL - Hogares de paz / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOGOTÁ D.C. – No debía modificarse para reglamentar el uso de los inmuebles que se destinarán como Hogares de Paz [C]olige la Sala que el acto acusado que dictó el CONCEJO DE BOGOTÁ D.C., mediante el cual reglamentó el uso de los inmuebles que se destinarán en el distrito capital como Hogares de Paz para personas en proceso de reincorporación, conforme a las normas referidas, no constituía un motivo para que el POT del Distrito fuera revisado o modificado, ya que no implicaba un cambio respecto de los usos del suelo ni en ningún otro de los parámetros previstos en artículo 28 de la mencionada norma, además de que encaja en la regulación prevista en los Decretos Distritales 469 de 2003 y 190 de 2004.

Tal como acertó el Tribunal al confrontar una de las normas invocadas como sustento del acto acusado, -artículo 12, numeral 5, del Decreto 1421 de 1993-, con el contenido material del mismo, esto es, la apertura, puesta en marcha y, en general, el funcionamiento de los hogares de paz en el Distrito Capital, no se evidencia que sea un asunto que implique o constituya precisamente la modificación o revisión de su POT en la forma como fue prevista por la hipótesis alegada en el encabezado del referido acuerdo. […] A juicio de la Sala, y tal como lo consideró el a quo, los Hogares de Paz encuadran dentro de la descripción dispuesta por el Decreto Distrital 190 de 2004, respecto de la clasificación de los equipamientos según la naturaleza de las funciones, y específicamente del Equipamiento Colectivo de bienestar social, el cual lo define como “[…] Edificaciones y dotaciones destinadas al desarrollo y la promoción del bienestar social, con actividades de información, orientación y prestaciones de servicios a grupos sociales específicos, como familia, infancia, orfandad, tercera edad, discapacitados y grupos marginales.

Agrupa, entre otros, los hogares para la tercera edad, los hogares de paso para habitantes de la calle, las casas vecinales, los salones comunales, los jardines comunitarios, los centros de atención integral al menor en alto riesgo y los centros de desarrollo comunitario […]”. Si bien los Hogares de Paz no están definidos específicamente como tal en los equipamientos de bienestar social, cabe advertir que dicha descripción que hace la norma no es taxativa y se refiere a todas aquellas edificaciones que se destinen al desarrollo y la promoción del bienestar social de grupos sociales específicos o marginales, como lo son los reinsertados.

Por ello, el cargo no está llamado a prosperar, en la medida en que la regulación contenida en el acto acusado se aviene a las normas de los Decretos Distritales 469 de 2003 y 190 de 2004, lo que descarta una modificación o reforma al POT, cuya iniciativa debe provenir del Alcalde. AUTORIZACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DEL HOGAR DE PAZ – Revocatoria / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l acto acusado [Acuerdo 195 de 2005] dispone que el Alcalde Mayor podrá revocar la autorización del funcionamiento del Hogar de Paz cuando deje de reunir las cuatro condiciones dispuestas en el artículo 1° a saber: (i) que la existencia de ese hogar de paz no represente un riesgo grave de alteración de orden público, ni peligro serio para la vida e integridad de quienes viven en él ni en sus inmediaciones;

(ii) que este ubicado en un lugar que pueda ser destinado al uso de que trata el POT; (iii) que el inmueble donde funcione no haya sido declarado de interés cultural ó monumento nacional; y, por último (iv) que no colinde con sedes de entidades públicas. Así las cosas, quien pretenda obtener la autorización para el funcionamiento de un Hogar de Paz en el Distrito Capital de Bogotá, tendrá que cumplir con las condiciones exigidas en el Acuerdo precitado so pena de que bien no sea concedida aquella o de que habiéndose concedido sea revocada, cuando se presenten las circunstancias sobrevivientes a su expedición ya mencionadas, en procura, entre otras, de proteger la vida y la seguridad ciudadana previniendo alteración del orden público.

Vale la pena mencionar que esta Sección en diversos pronunciamientos, […] frente a asuntos relacionados con otorgamiento de permisos para la prestación de servicio público de transporte; otorgamiento y cancelación de permisos de funcionamiento a Empresas de Seguridad Privada y también en asuntos atinentes a materia ambiental ha precisado que los permisos concedidos son esencialmente revocables, sin que se requiera el consentimiento de su titular, por estar de por medio el interés público o interés general.

En este caso, las consideraciones plasmadas en los fallos citados son plenamente aplicables pues la regulación contenida en el Acuerdo acusado tiene por destinataria la población desmovilizada o reincorporada a la vida civil, frente a la cual es propósito del Estado su protección a fin de asegurar la paz y la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 2º de la Carta Política).

En el sub lite, observa la Sala que la regulación contenida en el Acuerdo 195 de 2005 no está ordenando una causal nueva de revocatoria directa que supone el consentimiento escrito y expreso del particular. En efecto, aquel simplemente señala que la autoridad que expide el permiso de funcionamiento, puede revocarlo cuando se den las condiciones o circunstancias a que alude el artículo 1º. antes mencionadas las cuales, como ya se vio, no se refieren a que haya manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley.

Por ello, el cargo tampoco está llamado a prosperar. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / DECRETO 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / LEY 388 DE 1997 / DECRETO 4002 DE 2004 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 4002 DE 2004 – ARTÍCULO 7 / DECRETO DISTRITAL 190 DE 2004 – ARTÍCULO 20 / DECRETO DISTRITAL 190 DE 2004 – ARTÍCULO 230 / DECRETO DISTRITAL 190 DE 2004 – ARTÍCULO 231 / DECRETO DISTRITAL 190 DE 2004 – ARTÍCULO 233 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 195 DE 2005 (26 de diciembre) CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. (No anulado) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00414-01 Actor: HOGARES DE PASO LA MALOKA LTDA Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA D.C Referencia: Acción de Nulidad Tesis: SECONFIRMA SENTENCIA DE PRIMER GRADO.

EL ACTO ACUSADO NO CONSTITUYE UNA MODIFICACIÓN DEL POT Y POR ELLO LA INICIATIVA PODÍA PROVENIR DE UN CONCEJAL, PUES SE TRATABA DE UNA REGULACIÓN SOBRE EQUIPAMIENTO URBANO PREVIAMENTE DEFINIDO POR EL EJECUTIVO DISTRITAL SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, HOGARES DE PASO LA MALOKA LTDA., contra la sentencia de 1o. de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que denegó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1-. La sociedad HOGARES DE PASO LA MALOKA LTDA., mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código de lo Contencioso Administrativo, en adelante CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1] contra el Acuerdo 195 de 26 de diciembre de 2005, “[…] POR EL CUAL SE REGLAMENTA EL USO DE LOS INMUEBLES QUE SE DESTINEN EN EL DISTRITO CAPITAL A SERVIR COMO HOGARES DE PAZ PARA PERSONAS EN PROCESO DE REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES […]”, expedido por el CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.[2].

I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, la parte actora indicó que el acuerdo demandado tiene como antecedente el Proyecto de Acuerdo 327 de 2005[3] y advirtió que fue expedido con fundamento en el artículo 12, numeral 5, del Decreto 1421 de 21 de julio de 1993[4], en el que se establecieron los requisitos para el funcionamiento de todo hogar de paz en el Distrito Capital.

Señaló que el Alcalde Mayor podrá revocar la autorización de que trata el acuerdo, cuando dejen de reunirse las cuatro condiciones que en él se establecen. I.3.- Como fundamentos de derecho, la parte actora sostuvo, en síntesis, lo siguiente: Que el acto acusado infringió normas superiores por violación directa de la ley, debido a que el Acuerdo 195 de 2005, demandado, correspondió al proyecto de Acuerdo 327 de 2005, presentado por el Concejal Distrital Orlando Parada Díaz, más no a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. (Artículo 13 del Decreto 1421 de 1993).

Afirmó que la materia del acuerdo controvertido está referida al artículo 12, numeral 5, del Decreto 1421 de 1993; y que era privativa del Alcalde la iniciativa para presentar el respectivo proyecto de acuerdo, por lo que al haber sido presentado por un Concejal existe una violación a la ley. Adujo que el acto acusado violó los artículos 12 del Decreto 1421 de 1993; 5°, 6°, 8°, 9°, 24, 25 y 28 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997[5]; y 5°, 6° y 7° del Decreto 4002 de 30 de noviembre de 2004[6].

Agregó que el Acuerdo 195 de 2005 se expidió invocando la atribución del Concejo en materia de ordenamiento del territorio, acto administrativo que no se acogió al Plan de Ordenamiento Territorial para el Distrito de Bogotá, en adelante POT, no es el resultado de una revisión del mismo y en ningún momento fue sometido a los trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388.

Sostuvo que si el CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. deseaba regular todo lo relacionado con el uso de los inmuebles que se destinen en el Distrito Capital, a servir como Hogares de Paz para personas en proceso de reincorporación a la vida civil, el camino que ha debido seguir era el de la revisión del POT vigente. Indicó que la reglamentación del uso de los inmuebles destinados a funcionar como Hogares de Paz, solo podía ser establecida dentro del instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio, POT, y bajo los trámites y procedimientos que la ley establece para ello, lo que no ocurrió en el caso sub iudice, pretendiéndose mediante un acuerdo independiente regular una materia que debe estar contenida en un instrumento orgánico.

Adujo que el Concejo Distrital no tenía la competencia para regular un tema que está en el CCA, respecto de la causal específica de revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular. Es decir, que un Acuerdo Distrital no puede modificar lo que está previsto en una norma jurídica de carácter superior y eso fue precisamente lo que hizo el último inciso del Acuerdo 195 de 2005, con la creación de una causal específica de revocatoria directa.

Asimismo, argumentó que el acto administrativo demandado fue expedido en forma irregular, toda vez que no se cumplieron las formalidades y procedimientos sustanciales exigidos por ley, relacionados con la iniciativa en la presentación de los proyectos de acuerdo, en tanto este ordena que en esa materia fuesen dictados o reformados a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. Finalmente, adujo como causal la falsa motivación del acto demandado en la medida en que el cabildo distrital no revisó de manera ordinaria, extraordinaria o excepcional el POT, sino que en la expedición del acuerdo cuestionado acudió a una facultad como lo es la de reglamentar sus propios actos y específicamente una norma del POT.

Resaltó que el acto demandado es falso porque la misma administración distrital expidió la Resolución núm. 0090 de 16 de febrero de 2007[7], mediante la cual amplió en forma indefinida la vigencia de permisos provisionales otorgados en cumplimiento del artículo tercero de la Resolución núm. 0667 de 2006, para lo cual señaló que los administrados no podían dar cumplimiento al Acuerdo 195 de 2005, debido a que este carecía de las condiciones de exigibilidad, de capacidad para producir efectos jurídicos, de ser ejecutivo, en razón a que dentro del Decreto Distrital 190 de 22 de junio de 2004[8], el uso denominado Hogares de Paz no se encontraba clasificado y que tan solo hasta ese momento se iniciaría el estudio correspondiente con el fin de establecer la clasificación de dicho uso, como quedó plasmado en la parte motiva de la Resolución núm. 0090 de 2007: “[…] Que con el fin de establecer un criterio oficial y técnico sobre aquellos lugares en donde puedan instalarse los Hogares de Paz, a solicitud del Viceministro de Defensa Nacional, se elevó la respectiva consulta a la Oficina de Planeación Distrital para que dicho ente, como autoridad en materia de planeación urbana, emitiera el correspondiente concepto; consulta que respondió en los siguientes términos “Revisada la clasificación de usos del Decreto 190 de 2004 -Compilación Plan de Ordenamiento Territorial-, se observa que el uso denominado Hogares de Paz, con las características descritas en la presente solicitud, no se encuentra clasificado”.

Y, a renglón seguido, agregó: “En ese sentido hemos iniciado el estudio correspondiente con el fin de establecer la clasificación del uso”. Que en virtud del concepto emitido por Planeación Distrital, la Secretaría de Gobierno considera inaplicable el literal b) del artículo primero del Acuerdo 195 de 2005 referido a la ubicación de los mencionados inmuebles […]”.

Indicó que lo anterior permite ver que el acto acusado se encuentra viciado por una falsa motivación, en tanto que en sus consideraciones se afirmaron nociones, principios, ideas y hechos que no corresponden a la verdad real, esto es, que el CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. no podía entrar a reglamentar una norma que no existía dentro del POT; según la misma Oficina de Planeación Distrital de la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C., no se encontraba clasificado el uso de los denominados Hogares de Paz para ese momento.

I.4.- La ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C., en representación legal[9] de la corporación político-administrativa que expidió el acto acusado, esto es, el CONCEJO DE BOGOTÁ, D.C., contestó la demanda y, en síntesis, fundamentó su oposición en los siguientes términos: Advirtió que el Acuerdo 195 de 2005 no contiene el POT de la ciudad, porque el mismo ya había sido expedido mediante el Decreto Distrital 619 de 28 de julio de 2000[10]; tampoco corresponde a una revisión del POT, debido a que la misma se efectuó a través del Decreto Distrital 469 de 23 de diciembre de 2003[11].

Adujo que los Hogares de Paz ya estaban funcionando cuando entró en vigencia el Acuerdo 195 de 2005 y que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Defensa, ya había celebrado contratos con los operadores de dichos Hogares de Paz. Señaló que la invocación como fundamento de derecho plasmada en el proyecto de acuerdo, que dio vida al Acuerdo acusado, no fue finalmente la que utilizó el Concejo Distrital, habida cuenta que en el trámite de las discusiones se advirtió que el tema afectaba el uso del suelo de algunos inmuebles en el Distrito Capital donde operaban y operarían los Hogares de Paz.

Por tal razón, se cambió el numeral 23 por el numeral 5 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, sin que ello afectara la decisión de la Administración de regular el tema. Agregó que el Acuerdo no fue expedido por iniciativa del Alcalde Mayor debido a que, en principio, se pensó que el tema a regular estaba relacionado con aspectos de policía, pero luego se constató que la materia abarcaba también aspectos de uso del suelo que debían ser cobijados por la disposición respectiva: numeral 5° del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993.

Manifestó que el hecho de que el POT no contemplara el uso denominado Hogares de Paz en el Distrito Capital, trajo una serie de complicaciones prácticas que, finalmente, condujeron al pronunciamiento de la autoridad de planeación en el Distrito Capital. En su momento, la Secretaría Distrital de Planeación Distrital, DAPD, manifestó que el uso denominado Hogares de Paz, no se encuentra clasificado en el Decreto Distrital 190 de 2004.

Refirió que, con fundamento en el concepto emitido por el entonces DAPD[12], la Secretaría de Gobierno expidió la Resolución núm. 0090 de 2007, en la que decidió ampliar de manera indefinida la vigencia de unos permisos provisionales otorgados para la actividad de Hogares de Paz, y en el artículo 2° reitera a los responsables de la operación y control de los inmuebles destinados al funcionamiento de los Hogares de Paz en el Distrito Capital, la plena vigencia de lo dispuesto en los literales a), c) y d) e inciso primero y parágrafo único del artículo primero del Acuerdo 195 de 2005, que establecen las condiciones requeridas para obtener la autorización de funcionamiento, la facultad de revocarla y la definición de un Hogar de Paz.

Así mismo, señaló que la mencionada resolución fue derogada expresamente por la Resolución núm. 0649 de 6 de noviembre de 2007[13]. Y que, mediante Resolución núm. 0650[14] de 6 de noviembre de 2007, se autorizó el funcionamiento de un determinado número de Hogares de Paz, condicionando dichas autorizaciones a ciertos requisitos. Por otra parte, afirmó que por un error al momento de soportar el aspecto de competencia el Concejo Distrital, en principio, trabajó el proyecto de acuerdo al amparo del numeral 23 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 y sobre esa norma de competencia se debatió el proyecto en diversas sesiones que conllevaron varias semanas.

Luego, cuando se advirtió que la competencia no emanaba de la disposición que inicialmente se consideró, el proyecto ya estaba muy adelantado y la urgencia por la situación de hecho en la ciudad no permitía que se archivara y se adelantaran nuevos trámites para que fuera el Alcalde Mayor quien tuviera la iniciativa. Agregó que, sin embargo, el Alcalde Mayor al sancionar el Acuerdo no formuló objeción de ninguna naturaleza porque entendió que el tema debía ser atendido de manera prioritaria y que, al final, debido a la naturaleza del asunto, la formalidad debía pasar a un segundo plano. Por último, respecto de que el CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. no tenía la facultad de autorizar al Alcalde Mayor para revocar los actos administrativos que otorgaran el funcionamiento de un Hogar de Paz, adujo que cuando a un particular se le reconoce un derecho o se le concede una licencia para desarrollar algún tipo de actividad, es entendible que para obtener el permiso debe cumplir con determinados requisitos.

No obstante, si el particular deja de cumplir los requisitos que le fueron exigidos para desarrollar determinada actividad y que deben mantenerse durante el tiempo de vigencia del permiso, la administración tiene la potestad de revocar dicho acto administrativo bajo las causales señaladas en el artículo 69 del CCA. II-.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante sentencia de 1o. de marzo de 2012, denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que el Concejo Distrital tiene la facultad para regular determinados asuntos atendiendo la realidad del municipio, como es la de adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del territorio, el cual incluye entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano y pueden presentar proyectos de Acuerdo sobre las materias que son de su competencia, con excepción de los proyectos de competencia exclusiva del alcalde.

Precisó el a quo que está en cabeza del Alcalde y el Concejo Distrital, la facultad de presentar los proyectos de acuerdo, que se encuentra limitada a que sólo podrán ser dictados o reformados, a iniciativa del alcalde, los referidos en los ordinales 2º, 3º, 4º, 5º, 8º, 9º, 14, 16, 17 y 21 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993; no obstante, que analizado el fundamento del acto demandado (artículo 12, numeral 5º) con la materia que el mismo contiene, no se encuentra que el tema que este regula, esto es, la apertura, puesta en marcha y en general el funcionamiento de los Hogares de Paz en el Distrito Capital, implique la modificación del POT del Distrito, cuya iniciativa es privativa del Alcalde Distrital, y por no tratarse de normas reguladoras del mismo, la iniciativa del proyecto sí podía ser de uno de los cabildantes.

Indicó que los inmuebles usados para el funcionamiento de los Hogares de Paz, se encuentran incluidos en los equipamientos de servicios de interés público y social, a que se refiere el artículo 8° de la Ley 388, debido al alcance y finalidad que con los mismos se pretende, cual es el de servir de instrumento dentro de los beneficios de contenido socioeconómico a que aluden las leyes 418 de 26 de diciembre de 1997[15] y 548 de 23 de diciembre de 1999[16], que amplió su vigencia y la Ley 782 de 23 de diciembre de 2002[17], que prorrogó la primera, como parte de la política nacional conducente a desarrollar la reincorporación a la sociedad civil de los desmovilizados y reincorporados de los grupos al margen de la ley.

Agregó que los Hogares de Paz en el Distrito Capital hacen parte de los equipamientos o lugares análogos, de que trata el artículo 8° de la Ley 388, y que el artículo 20 del Decreto Distrital 190 de 2004, denomina como el conjunto de espacios y edificios que conforman la red de servicios sociales, culturales, de seguridad y justicia, comunales, de bienestar social, de educación, de salud, de culto, deportivos y recreativos, de bienestar social, de administración púbica y de servicios administrativos o de gestión de la ciudad, que se disponen de forma equilibrada en todo el territorio del Distrito Capital, cuya política está dirigida al fortalecimiento tanto del nivel de vida de los habitantes como de la infraestructura urbana, ello de acuerdo con las exigencias sociales y funcionales de la ciudad.

Por otra parte, indicó que mediante la Resolución núm. 650 de 2007, por medio de la cual se otorgan autorizaciones para el funcionamiento de Hogares de Paz en el Distrito Capital, se consideró que sería el Alcalde Mayor de Bogotá el funcionario encargado de autorizar el funcionamiento de aquellos; empero, en la Resolución núm. 667 de 2007, se señaló que el competente podrá revisar la autorización otorgada para el funcionamiento de un Hogar de Paz, a través de la verificación de las condiciones exigidas, según lo previsto en las normas.

Por lo tanto, concluyó que el funcionamiento y la existencia de los Hogares de Paz en el Distrito Capital está sujeto a disposiciones legales y reglamentarias, y en ese orden la administración puede revocar, modificar o complementar los permisos conforme al procedimiento de revocatoria directa establecido en el CCA. Así mismo, respecto del cargo de falsa motivación, determinó que en vista de que las medidas adoptadas no conllevaban implícitamente una modificación del POT, no estaba llamado a prosperar.

En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. III-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora, sostuvo que no existe relación alguna entre el fortalecimiento del nivel de vida de los habitantes de Bogotá, como el de su infraestructura urbana, que es el objeto de los equipamientos, con unos inmuebles cuyos fines son el desarrollo de una política nacional conducente a desarrollar la reincorporación a la sociedad civil de los desmovilizados de los grupos al margen de la ley, que son los Hogares de Paz.

Concluyó que estos no hacen parte de los equipamientos o lugares análogos de que trata el artículo 8° de la Ley 388 y el artículo 20 del Decreto Distrital 190 de 2004. Agregó que los Hogares de Paz, son todo lo opuesto a un equipamiento, comoquiera que, contrario a que aquellos estuvieran propendiendo por el fortalecimiento del nivel de vida de los habitantes de la ciudad como el de su infraestructura urbana, estaban afectando la tranquilidad ciudadana, lo que hacía necesario que las autoridades distritales contaran con un marco normativo que les permitiera el desarrollo del programa de reincorporación sin riesgos sobre las condiciones de ordenamiento físico, de uso del suelo y de tranquilidad ciudadana, lo cual sólo se podía hacer dentro del instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio, como lo es el POT, y bajo los trámites y procedimientos que la ley establece para ello, entre las que se pueden resaltar los trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388.

Señaló que el Acuerdo 195 de 2005, se expidió invocando la atribución del Concejo Distrital, relativa al ordenamiento del territorio, pero mediante este acto administrativo no se adoptó el POT del Distrito, y nunca fue sometido a los trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388. Afirmó que la reglamentación del uso de los inmuebles que se destinen en el Distrito Capital a servir como Hogares de Paz para personas en proceso de reincorporación a la vida civil, solo podría ser regulada dentro del instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio, como es el POT y bajo los trámites y procedimientos que la ley establece para ello.

Por otro lado, indicó que cuando la administración distrital concede un permiso para el funcionamiento de un Hogar de Paz, genera una situación particular y concreta a favor de aquel a quien se le concede permiso, lo que tiene origen en el postulado de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política; por ello, cuando el acto demandado establece que el alcalde puede de manera unilateral revocar dicho permiso, se está desconociendo en esa forma el postulado de la buena fe y el principio de respeto por el acto propio, toda vez que la administración está obligada a guardar coherencia en sus actos posteriores y a comportarse con la actuación original.

Insistió en que el último inciso del artículo 1° del Acuerdo 195 de 2005, creó una causal específica de revocatoria directa de un acto administrativo particular, habida cuenta que está dejando a la discrecionalidad del Acalde y a la falta de los requisitos consagrados en la misma norma, la revocatoria de dichos actos administrativos. Finalmente, manifestó que el acto administrativo demandado fue expedido en forma irregular, toda vez que no se cumplieron las formalidades y procedimientos sustanciales exigidos por la ley, relacionados con la iniciativa en la presentación de los proyectos de acuerdo.

IV. ALEGATOS En esta etapa procesal, el Ministerio Público guardó silencio. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V1. Acto demandado El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del Acuerdo 195 de 2005, expedido por el CONCEJO DE BOGOTÁ D.C., cuyo tenor literal es el siguiente: “[…] ACUERDO 195 DE 2005 (Diciembre 26) "por el cual se reglamenta el uso de los inmuebles que se destinen en el distrito capital a servir como hogares de paz para personas en proceso de reincorporación a la vida civil y se dictan otras disposiciones" EL CONCEJO DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL En ejercicio de sus facultades Constitucionales y legales y en especial las conferidas por el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 12 numeral

5. ACUERDA ARTÍCULO  1. La apertura, puesta en marcha y, en general, el funcionamiento de todo Hogar de Paz en el Distrito Capital requerirá autorización del Alcalde Mayor o de la autoridad que él designe, la cual sólo se concederá si se cumplen, cuando menos, las siguientes condiciones:  a) Que la existencia y el funcionamiento del Hogar de Paz no represente riesgo grave de alteración del orden público ni peligro serio para la vida e integridad de las personas que vivan en el propio Hogar de Paz o en sus inmediaciones; b) Que el Hogar de Paz esté ubicado en un lugar que pueda ser destinado al uso de que se trata, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, y demás normas referentes a los usos del suelo y que se ajuste a los índices de habitabilidad determinados en el artículo 389 del Decreto 190 de 2004, o en las normas que lo modifiquen o sustituyan; c) Que el inmueble respectivo no haya sido declarado como de interés cultural ó monumento nacional en cualquiera de sus categorías; d) Que el inmueble no colinde con sedes de entidades públicas, con establecimientos educativos, ni con establecimientos de salud.

El Alcalde Mayor podrá revocar la autorización de que se trata cuando dejen de reunirse las cuatro condiciones a las que se ha hecho referencia. Parágrafo. Para efectos del presente acuerdo se entiende por Hogares de Paz los inmuebles destinados por el Gobierno Nacional a prestar los servicios de hospedaje, alimentación y asistencia a quienes se han desmovilizado o reincorporado de manera individual a la vida civil y a sus núcleos familiares.

ARTÍCULO 2. Cuando se pretenda instalar un Hogar de Paz en el territorio del Distrito Capital de Bogotá, el responsable del mismo deberá informar al efecto a la Alcaldía Local correspondiente, a la Subsecretaría de Asuntos de Convivencia y Seguridad de la Secretaría de Gobierno y a la Secretaría de Salud, haciendo constar la ubicación del inmueble, el nombre de su propietario, el área de construcción, el índice de habitabilidad, la identificación del aludido responsable del Hogar de Paz y el número de personas que habitarán y trabajarán en él. El mencionado responsable deberá aportar, asimismo, un plano arquitectónico y un registro fotográfico del inmueble.

Los funcionarios mencionados en el presente artículo centralizarán la información en la Subsecretaria de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, la cual quedará encargada de emitir un concepto con base en la información recopilada y trasladarlo al Alcalde Mayor, para que éste expida, de ser el caso, la autorización de que trata el artículo anterior ARTÍCULO 3.

La situación de los Hogares de Paz que se encuentran en funcionamiento en el territorio del Distrito Capital deberá regularizarse para ajustarse a lo dispuesto en el presente acuerdo, en un lapso de dos (2) meses contados a partir de la fecha de su promulgación.

ARTÍCULO 4. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Dado en Bogotá D.C., a los veintiséis (26) días del mes de Diciembre de 2005. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE HIPÓLITO MORENO GUTIÉRREZ PEDRO ALEJANDRO FRANCO GÓMEZ Presidente Secretario General LUIS EDUARDO GARZÓN Alcalde Mayor de Bogotá, D. C. […]”.

V.2. Problema jurídico De conformidad con lo relatado, le corresponde a la Sala establecer si el Acuerdo demandado fue expedido con infracción de lo dispuesto en los artículos 12 y 13 del Decreto 1421 de 1993; 5°, 6°, 8°, 9°, 24, 25 y 28 de la Ley 388; 5º, 6º y 7º del Decreto 4002 de 2004 y falsa motivación. Para el análisis del caso concreto, se debe tener en cuenta lo siguiente:.

De los Hogares de Paz. La Ley 418, prorrogada y modificada por las leyes 548 y 782, dispusieron que las personas desmovilizadas bajo el marco de acuerdos con las organizaciones armadas al margen de la ley, o en forma individual, podrían beneficiarse, en la medida que lo permita su situación jurídica, de los programas de reincorporación socioeconómica que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.

El Decreto 128 de 22 de enero de 2003[18], fijó las condiciones que permitieran establecer competencias, asignar funciones y desarrollar los procedimientos para acceder a los beneficios socioeconómicos, una vez iniciado el proceso de reincorporación a la vida civil como consecuencia de la desmovilización voluntaria. Luego, en la Resolución núm. 513 de 31 de marzo de 2005[19], el Ministerio del Interior y de Justicia, en su artículo 3°, previó los beneficios socioeconómicos a que tienen derecho los reincorporados, así: “[…] Artículo 3°.

Beneficios socioeconómicos. Los reincorporados tendrán derecho a los siguientes beneficios socioeconómicos: 1. Documentos 2. Ayuda humanitaria 2.1. Alojamiento y manutención 2.2. Bono de ropa 2.3. Transporte urbano o rural 3. Salud 4. Educación 4.1. Procesos formativos 5. Seguro de vida 6. Atención Sicológica Integral 7. Proyecto de vida […] Artículo 7°.

Alojamiento y manutención. Una vez el beneficiario ingrese al Programa para la Reincorporación, será ubicado en un hogar de paz donde se le brindará alojamiento, manutención, transporte, kit de aseo y atención psicosocial […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Por otro lado, se tiene que el Concejo Distrital expidió el acto acusado, esto es, el Acuerdo 195 de 2005, que reglamentó el uso de los inmuebles que se destinarán en el Distrito Capital a servir como Hogares de Paz para personas en proceso de reincorporación a la vida civil.

A su vez, mediante el Decreto 261 de 19 de julio de 2006[20], el Alcalde Mayor de Bogotá designó al Secretario de Gobierno como el funcionario encargado de autorizar el funcionamiento de los Hogares de Paz en el territorio del Distrito Capital y de revocar el permiso otorgado. V.3.- Ahora bien, precisado lo anterior, la Sala entrará a resolver los cargos endilgados en la demanda y reiterados en el recurso de apelación por la parte demandante.

V.3.1. De la expedición irregular, violación del artículo 13 del Decreto 1421 de 1993 y falsa motivación. La Sala debe precisar que los anteriores cargos de expedición irregular y violación del artículo 13 del Decreto 1421 de 1993, se resolverán en uno solo, comoquiera que los argumentos expuestos por la parte demandante se centran en señalar que el acto administrativo acusado fue expedido de manera irregular, en la medida en que el POT solo podía ser dictado o reformado a iniciativa del Alcalde Mayor y no del Concejo, y debía haber agotado las etapas previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388.

Así mismo, que los Hogares de Paz de la capital no hacen parte de los equipamientos o lugares análogos, de que tratan los artículos 8° de la Ley 388 y 20 del Decreto Distrital 190 de 2004. Sobre el particular, cabe resaltar: El artículo 313 de la Constitución Política, respecto de las atribuciones de los concejos, ordena lo siguiente: “[…] Artículo 313.

Corresponde a los concejos:  1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.   2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.   3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.   4.

Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.   5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.   6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.   7.

Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.   8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine.   9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10.

Las demás que la Constitución y la ley le asignen […]”. Por su parte, el Decreto 1421 de 1993, respecto de las atribuciones del Concejo Distrital, establece: “[…] Artículo.- 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley: 1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. 2.

Adoptar el Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas. El plan de inversiones, que hace parte del Plan General de Desarrollo, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos y la determinación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. 3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos. 4.

Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 5. Adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del territorio, el cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

Así mismo, esta compilación prevé, respecto de la iniciativa de los proyectos de acuerdo en su artículo 13, lo siguiente: “[…] Artículo.- 13. Iniciativa. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y el alcalde mayor por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas.

El personero, el contralor y las juntas administradoras los pueden presentar en materias relacionadas con sus atribuciones. De conformidad con la respectiva ley estatutaria, los ciudadanos y las organizaciones sociales podrán presentar proyectos de acuerdo sobre temas de interés comunitario. Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2o., 3o., 4o., 5o., 8o., 9o., 14, 16, 17 y 21 del artículo anterior.

Igualmente, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas. El Concejo podrá introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Alcalde […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

Ahora bien, vale la pena señalar que el Distrito Capital por mandato constitucional tiene carácter de régimen especial, conforme lo ha precisado esta Corporación, así: “[…] Luego, no se evidencia que impliquen usurpación de función o competencia del Concejo Distrital, ni exceden las facultades dadas al Alcalde del Distrito Capital por el estatuto de dicho ente territorial, que por mandato constitucional tiene carácter de régimen especial, por esta Sala delimitado así en la precitada sentencia: “[…] el Distrito Capital tiene un régimen administrativo gobernado por leyes especiales, constituido por el Capítulo IV del Título XI de la Constitución Política, por el Decreto Ley 1421 de 1993 y por el régimen legal ordinario de los municipios.

En ese orden de ideas, la aplicación preferente de la normatividad pasa por el capítulo IV del título XI de la Constitución y por el precitado Decreto Ley 1421 […]”, por ende las disposiciones de ese decreto prefieren en lo previsto en él a las del régimen legal ordinario de los municipios […]”[21]. Por otro lado, respecto a la competencia del Concejo y el Alcalde para presentar proyectos de acuerdo en el Distrito Capital, esta Sección ha señalado: “[…] Ahora bien, la interpretación que debe dársele al inciso 2 del precitado artículo 13 no puede ser otra que la de que los proyectos de acuerdo que se contraen a las materias a las que se refieren los numerales 1, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 15, 18, 19, 20 y 22 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 pueden ser presentados a iniciativa tanto de los concejales como del Alcalde Mayor de Bogotá, en tanto que los que se refieren a las materias contempladas en los numerales 2, 3, 4, 5, 8, 9, 14, 16, 17 y 21 del mismo artículo y los que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas sólo pueden ser presentados a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá, es decir, que los proyectos sobre tales materias no pueden ser presentados por los concejales, sin que ello signifique que éstos no puedan introducirle modificaciones.

Tanto los concejales como el Alcalde Mayor de Bogotá pueden presentar proyectos de acuerdo relacionados con el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; con la determinación de los sistemas y métodos con base en los cuales las juntas administradoras locales pueden establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales; con la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente; con la descentralización, la desconcentración y la participación y veeduría ciudadanas; con la promoción y el estímulo a la industria de la construcción, particularmente la de vivienda, los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo, las sanciones correspondientes y las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda; con la preservación y defensa del patrimonio cultural; con la organización de la Personería y la Contraloría Distritales y su funcionamiento; con los Códigos Fiscal y de Policía; con normas de tránsito y transporte; con la creación de los empleos necesarios para el funcionamiento del Concejo Distrital; y con los informes periódicos que deban rendir los funcionarios y servidores distritales.

El Alcalde Mayor de Bogotá, por su parte, es el único que puede presentar proyectos cuyas materias tengan que ver con la adopción del Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas; con el establecimiento, reforma o eliminación de tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, con exenciones tributarias y con el establecimiento de sistemas de retención y anticipos para garantizar el efectivo recaudo de aquéllos; con el presupuesto y con la expedición anual del presupuesto de rentas y gastos; con el Plan General de Ordenamiento Físico del Territorio; con la determinación de la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y la adopción de las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos; con la creación, supresión y fusión de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales, la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del Distrito en otras entidades de carácter asociativo; con la fijación de la cuantía hasta la cual se pueden celebrar contratos directamente y prescindir de la formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la entidad contratante; con la división del territorio del Distrito en localidades, la asignación de competencias y su funcionamiento y recursos; con el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas; y con la regulación de las relaciones del Distrito con sus servidores […][22] (Negrillas y subrayas por fuera de texto)”.

Conforme a lo anterior, se tiene que es una atribución del CONCEJO DE BOGOTÁ D.C., según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del Territorio, el cual incluye, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales, para lo cual dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, construcción de vías y el equipamiento urbano. Lo anterior quiere decir que la iniciativa para presentar proyectos de acuerdo que tengan que ver con la adopción o reforma del POT, sólo podrá provenir del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. Así mismo, se desprende que a dicho cabildo le corresponde adoptar el POT, y para tal fin podrá dictar normas que exijan los procesos de urbanización, la construcción de vías y el equipamiento urbano. Se debe establecer si lo regulado por el Acuerdo 195 de 2005, respecto de reglamentar el uso de inmuebles que se destinen como Hogares de Paz para personas en proceso de reincorporación a la vida civil, era una modificación al POT, facultad exclusiva del alcalde distrital o, por el contrario, el procedimiento adelantado por el CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. encuadra en una norma sobre equipamiento urbano, frente a la cual el ejecutivo estableció regulación en los Decretos 469 de 2003 y 190 de 2004.

Sobre el particular se tiene que la Ley 388 define en su artículo 9° el POT como el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal; como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

A su vez, la Ley 388 fue reglamentada por el Decreto 4002 de 2004, el cual estableció respecto de la modificación y revisión de los planes de ordenamiento territorial, lo siguiente: “[…] Artículo 5°. Revisión de los planes de ordenamiento territorial. Los Concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde y en el comienzo del período constitucional de este, podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en dichos planes.

Tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los mismos Planes de Ordenamiento Territorial para su revisión, según los criterios que establece el artículo 28 anteriormente citado. Parágrafo. Por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos.

Serán circunstancias de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, que justifiquen la revisión del Plan de Ordenamiento las siguientes: a) La declaratoria de desastre o calamidad pública de que tratan los artículos 18 y 48 del Decreto Ley 919 de 1989, por la ocurrencia súbita de desastres de origen natural o antrópico; b) Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas de riesgo no mitigable y otras condiciones de restricción diferentes de las originalmente adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente […]”.

“[…] Artículo 7°. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. Ante la declaratoria de desastre o calamidad pública, los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisión podrán ser adelantados paralelamente ante las instancias y autoridades competentes […]”.

Ahora, mediante el Decreto Distrital 619 de 2000 se adoptó el POT para el Distrito Capital el que, posteriormente, fue revisado a través del Decreto Distrital 469 de 2003, ambos manuales compilados en el Decreto Distrital 190 de 2004, el cual prevé respecto del sistema de equipamientos, lo siguiente: “[…] Artículo 20. Sistema de equipamientos (artículo 20 del Decreto 469 de 2003).

Comprende el conjunto de espacios y edificios que conforman la red de servicios sociales, culturales, de seguridad y justicia, comunales, de bienestar social, de educación, de salud, de culto, deportivos y recreativos, de bienestar social, de administración pública y de servicios administrativos o de gestión de la ciudad, que se disponen de forma equilibrada en todo el territorio del Distrito Capital y que se integran funcionalmente y de acuerdo a su escala de cubrimiento con las centralidades del Distrito Capital.

El ordenamiento de cada tipo de equipamiento, que será establecido en el respectivo plan maestro, deberá corresponder con el objetivo general de garantizar el equilibrio entre áreas residenciales y servicios asociados a las mismas en todo el D.C., y será concordante con la estructura socio económica y espacial conformada por la red de centralidades […]”.

“[…] Artículo 230. Sistema de Equipamientos (artículo 217 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 171 del Decreto 469 de 2003). El Sistema de Equipamientos es el conjunto de espacios y edificios destinados a proveer a los ciudadanos del Distrito Capital de los servicios sociales de cultura, seguridad y justicia, comunales, bienestar social, educación, salud, culto, deportivos, recreativos y de bienestar social, para mejorar los índices de seguridad humana a las distintas escalas de atención, en la perspectiva de consolidar la ciudad como centro de una red regional de ciudades, buscando desconcentrar servicios que pueden ser prestados a menores costos en las otras ciudades de la región. Este sistema busca organizar los servicios sociales atendidos por entidades públicas, privadas o mixtas […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

“[…] Artículo 231. Objetivos del Sistema de Equipamientos (artículo 218 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 172 del Decreto 469 de 2003). Son objetivos del Sistema de Equipamientos, los siguientes: 1. Elevar el nivel de vida, de seguridad humana, de calidad ambiental, en concordancia con la diversidad cultural y las distintas necesidades de los ciudadanos del Distrito Capital y la región. 2.

Contribuir a mejorar la convivencia ciudadana y los usos residenciales, comerciales, productivos, administrativos y rurales en el Distrito Capital, así como promover una oferta de servicios, en función de las coberturas, los tipos de demanda y las economías de escala, en un contexto regional. 3. Proveer los espacios y los equipamientos necesarios, que permitan servir como estructuradores de la comunidad y como ordenadores de los espacios vecinales, zonales, urbanos y regionales. 4.

Preservar los valores arquitectónicos, urbanísticos, históricos y culturales de los bienes de interés cultural en los que se localicen. 5. Consolidar una red de servicios dotacionales a nivel regional, bajo los principios de equidad, eficiencia, calidad y equilibrio territorial […]”. “[…] Artículo 233. Clasificación de los equipamientos según la naturaleza de las funciones (artículo 220 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 174 del Decreto 469 de 2003).

Los equipamientos se clasifican según la naturaleza de sus funciones, en cuatro subgrupos: (…) 1. Equipamiento Colectivo: Agrupa los equipamientos relacionados directamente con la actividad residencial y con la seguridad humana. Se clasifican en cinco sectores: (…) d. Bienestar Social. Edificaciones y dotaciones destinadas al desarrollo y la promoción del bienestar social, con actividades de información, orientación y prestaciones de servicios a grupos sociales específicos, como familia, infancia, orfandad, tercera edad, discapacitados y grupos marginales.

Agrupa, entre otros, los hogares para la tercera edad, los hogares de paso para habitantes de la calle, las casas vecinales, los salones comunales, los jardines comunitarios, los centros de atención integral al menor en alto riesgo y los centros de desarrollo comunitario. (…) 3. Servicios Urbanos Básicos: Equipamientos destinados a la prestación de servicios administrativos y atención a los ciudadanos. Se clasifican así a. Seguridad Ciudadana: Instalaciones destinadas a alojar instituciones dedicadas a la salvaguarda de las personas y de los bienes.

Incluye, entre otros, Centros de Atención Inmediata, Estaciones de Policía, Bomberos y Defensa Civil. b. Defensa y Justicia: Áreas, edificaciones e instalaciones dedicadas a la defensa y protección civil, acuartelamiento, entrenamiento y operación de los cuerpos armados del Estado, centros de reclusión, penitenciarías, cárceles y centros de rehabilitación […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

De lo anterior colige la Sala que el acto acusado que dictó el CONCEJO DE BOGOTÁ D.C., mediante el cual reglamentó el uso de los inmuebles que se destinarán en el distrito capital como Hogares de Paz para personas en proceso de reincorporación, conforme a las normas referidas, no constituía un motivo para que el POT del Distrito fuera revisado o modificado, ya que no implicaba un cambio respecto de los usos del suelo ni en ningún otro de los parámetros previstos en artículo 28 de la mencionada norma, además de que encaja en la regulación prevista en los Decretos Distritales 469 de 2003 y 190 de 2004.

Tal como acertó el Tribunal al confrontar una de las normas invocadas como sustento del acto acusado, -artículo 12, numeral 5, del Decreto 1421 de 1993-, con el contenido material del mismo, esto es, la apertura, puesta en marcha y, en general, el funcionamiento de los hogares de paz en el Distrito Capital, no se evidencia que sea un asunto que implique o constituya precisamente la modificación o revisión de su POT en la forma como fue prevista por la hipótesis alegada en el encabezado del referido acuerdo.

De acuerdo con lo explicado por la Alcaldía de Bogotá al contestar la demanda, se trató de una imprecisión al indicarse la disposición que le servía de apoyo al acto sin que, por lo mismo, tenga la entidad necesaria para constituir un vicio que afecte su legalidad. A juicio de la Sala, y tal como lo consideró el a quo, los Hogares de Paz encuadran dentro de la descripción dispuesta por el Decreto Distrital 190 de 2004, respecto de la clasificación de los equipamientos según la naturaleza de las funciones, y específicamente del Equipamiento Colectivo de bienestar social, el cual lo define como “[…] Edificaciones y dotaciones destinadas al desarrollo y la promoción del bienestar social, con actividades de información, orientación y prestaciones de servicios a grupos sociales específicos, como familia, infancia, orfandad, tercera edad, discapacitados y grupos marginales.

Agrupa, entre otros, los hogares para la tercera edad, los hogares de paso para habitantes de la calle, las casas vecinales, los salones comunales, los jardines comunitarios, los centros de atención integral al menor en alto riesgo y los centros de desarrollo comunitario […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Si bien los Hogares de Paz no están definidos específicamente como tal en los equipamientos de bienestar social, cabe advertir que dicha descripción que hace la norma no es taxativa y se refiere a todas aquellas edificaciones que se destinen al desarrollo y la promoción del bienestar social de grupos sociales específicos o marginales, como lo son los reinsertados[23].

Por ello, el cargo no está llamado a prosperar, en la medida en que la regulación contenida en el acto acusado se aviene a las normas de los Decretos Distritales 469 de 2003 y 190 de 2004, lo que descarta una modificación o reforma al POT, cuya iniciativa debe provenir del Alcalde. V.3.2. De la violación del Código Contencioso Administrativo por establecer revocatoria directa Indicó la parte demandante que el último inciso del artículo 1° del Acuerdo 195 de 2005, creó mediante vía de acuerdo una causal específica de revocatoria directa de un acto administrativo particular, cuando dicho tema se regula por el CCA.

Al respecto, se tiene que la revocatoria directa es un “[…] mecanismo unilateral de la administración otorgado por el legislador con el fin de revisar sus propias actuaciones y, dentro del contexto de la actuación oficiosa, sacar del tránsito decisiones por ella misma adoptadas […].”[24] La competencia para adoptar la decisión de revocatoria directa se encuentra radicada en la autoridad que emitió la decisión o en su superior jerárquico; puede adelantarse de oficio o a solicitud de parte, siempre y cuando el acto incurra en alguna de las tres causales establecidas de forma taxativa.

Así mismo, el artículo 74 del CCA, remite al artículo 28 del mismo Código y este a su vez a las normas relativas a la citación del interesado (art. 14 CCA.), la oportunidad para presentar pruebas (art. 34 CCA) y los presupuestos para la adopción de decisiones (art. 35 CCA); consagra, en consecuencia, la materialización de lo dispuesto en el artículo 29 Superior, es decir la concreción del derecho a un debido proceso, el cual debe aplicarse cuando quiera que se proceda a la revocatoria de un acto administrativo de carácter particular, bien sea que se requiera obtener el consentimiento del titular del derecho o que, tratándose de las excepciones antes referidas, no se exija ese consentimiento.

Precisado lo anterior se tiene que el acto acusado dispone que el Alcalde Mayor podrá revocar la autorización del funcionamiento del Hogar de Paz cuando deje de reunir las cuatro condiciones dispuestas en el artículo 1° a saber: (i) que la existencia de ese hogar de paz no represente un riesgo grave de alteración de orden público, ni peligro serio para la vida e integridad de quienes viven en él ni en sus inmediaciones;

(ii) que este ubicado en un lugar que pueda ser destinado al uso de que trata el POT; (iii) que el inmueble donde funcione no haya sido declarado de interés cultural ó monumento nacional; y, por último (iv) que no colinde con sedes de entidades públicas. Así las cosas, quien pretenda obtener la autorización para el funcionamiento de un Hogar de Paz en el Distrito Capital de Bogotá, tendrá que cumplir con las condiciones exigidas en el Acuerdo precitado so pena de que bien no sea concedida aquella o de que habiéndose concedido sea revocada, cuando se presenten las circunstancias sobrevivientes a su expedición ya mencionadas, en procura, entre otras, de proteger la vida y la seguridad ciudadana previniendo alteración del orden público.

Vale la pena mencionar que esta Sección en diversos pronunciamientos, entre otros, en sentencias de 27 de febrero de 2003 (Expediente núm. 11001-03-24- 000-2001-0179-01, Magistrado Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); 2 de abril de 2009 (Expediente núm. 11001-03-24-000-2003-00132-01; 31 de marzo de 2011 (Expediente 25000-23-24-000-2003-0074501 Magistrado Ponente Dr. Marco Antonio Velilla Moreno; 22 de marzo de 2012 (Expediente número 76001-23-31-000-2000-00512-01, Magistrada Ponente Dra. María Claudia Rojas Lasso); y 24 de mayo de 2012 (expediente número 25000-23-24-000-2006-00169- 01, Magistrada Ponente Dra. María Elizabeth García González), frente a asuntos relacionados con otorgamiento de permisos para la prestación de servicio público de transporte; otorgamiento y cancelación de permisos de funcionamiento a Empresas de Seguridad Privada y también en asuntos atinentes a materia ambiental ha precisado que los permisos concedidos son esencialmente revocables, sin que se requiera el consentimiento de su titular, por estar de por medio el interés público o interés general.

En este caso, las consideraciones plasmadas en los fallos citados son plenamente aplicables pues la regulación contenida en el Acuerdo acusado tiene por destinataria la población desmovilizada o reincorporada a la vida civil, frente a la cual es propósito del Estado su protección a fin de asegurar la paz y la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 2º de la Carta Política).

En el sub lite, observa la Sala que la regulación contenida en el Acuerdo 195 de 2005 no está ordenando una causal nueva de revocatoria directa que supone el consentimiento escrito y expreso del particular. En efecto, aquel simplemente señala que la autoridad que expide el permiso de funcionamiento, puede revocarlo cuando se den las condiciones o circunstancias a que alude el artículo 1º. antes mencionadas las cuales, como ya se vio, no se refieren a que haya manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley.

Por ello, el cargo tampoco está llamado a prosperar. V.3.3. De la falsa motivación Indicó la parte actora que si el uso denominado Hogares de Paz no estaba clasificado dentro de los usos del Decreto Distrital 190 de 2004, el Concejo Distrital no podía reglamentarlo sino que debía ser regulado mediante un instrumento orgánico, como lo es el POT, bajo los trámites y procedimientos que establece la Ley.

Al respecto, la Sala reitera lo señalado en precedencia, por cuanto si bien los Hogares de Paz no están definidos en el Decreto Distrital 190 de 2004, es de resaltar que la descripción que realiza dicha disposición respecto de los equipamientos de bienestar social no es taxativa sino meramente enunciativa, puesto que la definición que hace la norma sobre los mismos versa alrededor de aquellas edificaciones y dotaciones destinadas al desarrollo y la promoción del bienestar social, con actividades de información, orientación y prestaciones de servicios a grupos sociales específicos, como grupos marginales, ajustándose así con la definición del acto acusado, en cuanto refiere a que: “[ ] se entiende por Hogares de Paz los inmuebles destinados por el Gobierno Nacional a prestar los servicios de hospedaje, alimentación y asistencia a quienes se han desmovilizado o reincorporado de manera individual a la vida civil y a sus núcleos familiares […]”.

Asimismo, se reitera que lo regulado en el acto acusado no constituía un motivo para que el POT del Distrito fuera revisado o modificado, ya que no implicaba un cambio significativo respecto de los usos del suelo ni en ningún otro de los parámetros previstos en artículo 28 de la Ley 388. En consecuencia, estima la Sala que la actora no logró demostrar la prosperidad de los cargos alegados en el recurso de apelación, por lo que confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriado esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de septiembre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Ausente en comisión ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante el Concejo. [3] "[…] Por el cual se reglamenta el uso de los inmuebles que se destinen en el Distrito Capital como albergues para personas en proceso de reincorporación a la vida civil y se dictan otras disposiciones […]". [4] “[…] Por el cual se dicta el Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá […]”. [5] “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. [6] “[…] Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997 […]”. [7] “[…] Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 903 de 2006 expedida por la Secretaría de Gobierno de Bogotá […]”. [8] “[…] Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003 […]”. [9] Constitución Política de 1991, artículo 314 <Modificado por el art. 3º, Acto Legislativo 02 de 2002>.

“[…] En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). [10] “[…] Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital […]”. [11] “[…] Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. […]”. [12] Departamento Administrativo de Planeación Distrital. [13] “[…] Por medio de la cual se deroga la Resolución Número 0090 del 16 de febrero de 2007 expedida por la Secretaría de Gobierno de Bogotá […]”. [14] “[…] Por medio de la cual se otorgan unas autorizaciones para el funcionamiento de Hogares de Paz en el Distrito Capital […}”. [15] “[…] Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones […]”. [16] “[…] Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y se dictan otras disposiciones […]". [17] "[…] Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus disposiciones […]". [18] "[…] Por el cual se reglamenta la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y la Ley 782 de 2002 en materia de reincorporación a la sociedad civil […]". [19] “[…] Por la cual se establecen las condiciones para el otorgamiento, suspensión y pérdida de los beneficios que otorga el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas […]” [20] "[…] Por medio del cual se hace una designación para dar aplicación al Acuerdo No. 195 de 2005 […]”.

“[…] Artículo 1º. Designación. El Secretario de Gobierno de Bogotá, D.C., será el funcionario encargado de autorizar el funcionamiento de los Hogares de Paz en el territorio del Distrito Capital, y de revocar el permiso otorgado cuando se dejaren de cumplir los requisitos establecidos en el Artículo 1° del Acuerdo 195 de 2005 […]” [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2005, Consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, radicado núm. 25000-23-24-000-2001-01133-01. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de octubre de 2007, Consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón, radicado núm. 25000-23-24-000-2003-00459-01. [23] En la Sentencia T- 023/16, la Corte Constitucional respecto de los desmovilizados o reinsertados, ha sostenido lo siguiente: “[…] existen ciertas personas con características particulares que padeciendo daños o amenazas no constitutivas de perjuicio irremediable, al encontrarse en condiciones de debilidad, vulnerabilidad o marginalidad tienen derecho a que se les otorgue un “trato diferencial positivo”.

En tal caso, se debe ser flexible con el análisis de procedibilidad en consideración a que están de por medio derechos de sujetos de especial protección, como por ejemplo, niños, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de minorías o personas en condiciones de extrema pobreza, o desplazados. (…)  3.6 En el caso de los desmovilizados, la Corte  ha definido a quien es “reinsertado” o “desmovilizado” como aquel individuo que decide abandonar voluntariamente las filas de un grupo armado al margen de la ley al que pertenece, para entregarse a las autoridades estatales y reincorporarse a la vida civil dejando de lado la violencia y asumiendo el compromiso de vivir en paz, siendo obligación del Estado brindarle un especial apoyo y protección. Si bien las personas desmovilizadas no son, per se, sujetos de especial protección constitucional pues algunas de ellas cuentan con todos los medios para acudir al juez constitucional en igualdad de condiciones con el resto de la población,  esta Corporación sí ha destacado que pueden hallarse en situación de debilidad manifiesta cuando, en virtud del proceso de desmovilización, enfrentan dificultades superiores al resto de la población para garantizar su seguridad personal o para el goce efectivo de sus derechos fundamentales.

(…) Además, la desmovilización es un hecho que, en sí mismo, justifica un tratamiento constitucional favorable, pues la consecución de la paz no solo es una finalidad constitucionalmente relevante, sino también  un derecho y un deber establecido en el artículo 22 Superior, razones por las cuales es imprescindible que todas las autoridades públicas, incluido el juez constitucional, dirijan sus actuaciones a lograr la eficacia de los procesos de desmovilización, tanto individuales como colectivos […]”. [24] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Compendio de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia 2017, pág. 574.