PENSION GRACIA / REQUISITOS PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN GRACIA / DOCENTE TERRITORIAL Y NACIONALIZADO / DOCENTE NACIONAL En sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia […] [E]n el fallo mencionado (se dijo) que, «[d]ebe advertir la Sala que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales.
Como antes se hizo precisión, el demandante demostró haber servido en normales nacionales y en calidad de docente nacional, como quiera que siempre fue designado por el Ministerio de Educación Nacional. En esas condiciones, no tiene derecho a la pensión gracia.». Esta posición ha sido ratificada en varias sentencias proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda de esta Corporación. […] [R]ecientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió el 21 de junio de 2018 sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII- 11-2018 en materia de pensión gracia, en la cual se dijo que, lo esencialmente relevante frente a su reconocimiento, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, sin hacer distinción alguna a la fecha de su vinculación, pues para tener derecho a ella, es indispensable que el educador se haya vinculado a la docencia territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y haber cumplido todos los requisitos que exigen la normas que regula la dádiva pensional. […]NOTA DE RELATORIA: Sobre la pensión gracia y sus características ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 27 de abril de 2016, C.P Nicolas Pajaro Peñaranda; sentencias del 27 de noviembre de 2014, exp. 4039-13; del 28 de septiembre de 2017, exp. 4773-13; del 1º de junio de 2017, exp. 0382-16;
C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, C.P, Carmelo Perdomo Cuéter, número interno 3805-2014. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-25-000-2010-01044-01(3653-16) Actor: GLORIA MARÍA GARZÓN DÍAZ Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL, HOY UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Referencia: PENSIÓN GRACIA 1.
La Sala decide[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de noviembre de 2015 por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C en Descongestión, accedió a las pretensiones de la demandada encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia. I.
ANTECEDENTES Pretensiones.[2] 2. La señora Gloria María Garzón Díaz, presentó demanda contra CAJANAL para que se declare la nulidad de la Resolución PAP 014165 del 21 de septiembre de 2010, mediante la cual le negó una pensión gracia; y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que le sea reconocida a partir del 25 de abril de 2006, de manera indexada, con los reajustes de ley, así como al pago de los intereses moratorios.
Hechos. 3. Señaló que nació el 16 de septiembre de 1955, y que el 25 de abril cumplió 20 años de servicio como docente del Distrito Capital desde 1980 hasta la fecha de la presentación de la demanda (11-nov-2010) aún se encontraba activo, por lo que solicitó a CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia, la cual le fue negada a través del acto acusado, al considerar que la experiencia docente desempeñada en el Colegio República de Costa Rica por hora cátedra externa no obedecen a una verdadera vinculación, y descarta la concerniente a la Resolución 1935 de 1981 que no permitió determinar el tiempo laborado pues no tenía la fecha de inicio de terminación. 4.
Normas vulneradas y concepto de violación. La parte demandante citó como disposiciones vulneradas las Leyes 114 de 1914, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, así como los artículos 2º, 25 y 58 de la Constitución Nacional; en tanto que el acto administrativo demandado desconoce las normas citadas, pues se le ha negado la pensión gracia a pesar de haber cumplido todos los requisitos de ley, pues es igualmente valida la experiencia docente desempeñada mediante vinculación interina y por horas cátedra, toda vez que dichas normas no especifican la forma de vincularse al magisterio oficial.
Contestación de la demanda. 5. La parte accionada[3] se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que la demandante no acreditó 20 años de servicio como docente territorial, razón por la que estima que el acto acusado está ajustado a derecho. La sentencia de primera instancia. 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C en Descongestión, mediante sentencia del 30 de noviembre de 2015[4], accedió a las pretensiones de la demanda, pues luego de exponer las normas que rigen la pensión gracia[5], concluyó que la actora cumplió 20 años de servicio como maestra territorial para el Distrito Capital de forma interrumpida entre 1980 y el 28 de marzo de 2012, precisando que los servidos prestados en interinidad en 1980 que fueron reconocidos a través de la Resolución 1935 de 1981, son válidos, toda vez que en el acto administrativo se puede determinar el periodo laborado; y con respecto a las horas cátedra externa ejercidas entre 1986 y 1988, consideró que son computables, pues lo relevante es la función a desempeñar mas no la forma como se vincula al magisterio. 7.
También encontró que, son territoriales los servicios prestados a partir del 25 de abril de 1989, tal como se indica en el certificado laboral expedido en formato FOMAG[6], de acuerdo con los nombramientos efectuados por el Distrito Capital con las Resoluciones 1979 del 18 de octubre de 1989 para prestar sus servicios en el IED Alfonso López Pumarejo, y 176 del 8 de febrero de 1993.
Recurso de apelación. 8. La parte demandada[7] apeló la sentencia de primera instancia, para que se revoque y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que de acuerdo con la Ley 91 de 1989, las vinculaciones posteriores a 1990 son nacionales, por lo tanto, al desestimarlas, impide que la actora reúna los 20 años de servicio requeridos en las normas que rigen la pensión gracia. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 9.
La parte demandante[8] considera que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no establece que sean nacionales todas las vinculaciones docentes efectuadas a partir de 1990, sino que para efectos de las prestaciones económicas, se rigen por la normatividad que regula las prestaciones de los empleados del orden nacional. 10. La parte demandada reitera los argumentos expuestos en el proceso[9]; mientras que el Ministerio Público guardó silencio[10].
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Cuestión Previa. 11. Observa la Sala, que el proceso fue sustanciado en la primera instancia hasta la etapa probatoria por el ahora Consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter[11], quien forma parte de ésta Subsección para proferir la sentencia que corresponda en virtud del recurso de apelación mencionado, razón por la que en aras de garantizar la imparcialidad del juzgador, manifiesta su impedimento para conocer el asunto en esta instancia, amparado en la causal 2ª del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil[12] por haber conocido del proceso en instancia anterior, la cual encuentra plenamente justificada y por ende, es aceptada para salvaguardar la imparcialidad al momento de proferir sentencia. En consecuencia, la litis será resuelta por esta Subsección cuya Sala se conforma por la Consejera Ponente y por el Consejero Cesar Palomino Cortés. 12.
Agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual formula el siguiente, Problema Jurídico. 13. De acuerdo con el cargo formulado contra la sentencia de primera instancia, le corresponde a la Sala determinar para efectos de la pensión gracia, si conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, todas las vinculaciones al magisterio oficial efectuadas a partir del 1º de enero de 1990 son nacionales. 14.
Para resolverlo, la Sala analizará; i) el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia con especial alusión al artículo 15 de la Ley 91 de 1989; y ii) resolverá el caso concreto. Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. 15. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[13] para los educadores de enseñanza primaria que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales con vinculación territorial y/o nacionalizada, y 50 años de edad, siempre que demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observado buena conducta, que no posean bienes de fortuna, y que no hayan recibido o reciban otra pensión o recompensa nacional; de acuerdo con lo establecido en los artículos 1º y 4º ibídem. 16.
Posteriormente las Leyes 116 de 1928[14] (At. 6º) y 37 de 1933[15] (Art. 3º) ampliaron los beneficiarios de la pensión gracia a los maestros de secundaria, a los empleados y profesores de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción pública, siempre que cumplan función docente; y cuyos servicios hayan sido prestados bajo una o varias vinculaciones de tipo territorial o nacionalizada, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 4º, numeral 3º de la Ley 114 de 1913, no se pueden computar las experiencias que reciban o hayan recibido pensión o recompensa nacional; es decir, se excluyen las vinculaciones nacionales. 17.
Por su parte, la Ley 91 de 1989[16] en el artículo 1º definió a los docentes nacionales como aquellos vinculados por el Gobierno Nacional; nacionalizados, los nombrados por la entidad territorial antes del 1º de enero de 1976, y los vinculados a partir de dicha fecha de conformidad con lo establecido en la Ley 43 de 1975; y territoriales, los nominados por la entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 18.
El artículo 15 por su parte, dispone que a partir de a partir de su entrada en vigor, el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990, será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. 19.
En materia de pensiones, la anterior codificación dispuso en el literal a) del numeral 2º del artículo 15 que «[l]os docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.». 20. La misma disposición estableció en su literal b) que «[p]ara los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.», es decir, previó para los maestros nacionales y nacionalizados que se vincularen por primera vez con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 una pensión ordinaria nacional; excluyéndoles de la posibilidad para ser destinatarios de la pensión gracia. 21.
La Corte Constitucional, al estudiar una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, concluyó que la pensión gracia, sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, puesto que para los docentes designados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquéllos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, pensionados que gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Dijo la Corte[17]: […] de acuerdo con lo preceptuado en el numeral segundo, literal B, del citado artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a los docentes vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1981, tanto nacionales como nacionalizados, al igual que para los nombrados a partir del 1º de enero de 1990, "se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año", con sujeción al "régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. […]resulta claro, entonces, que por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes "vinculados hasta 31 de diciembre de 1980" que "tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos".
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, "nacionales y nacionalizados", tendrán derecho "sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. 22. Por otro lado, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997[18], fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos: El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. [En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913]. Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. (Negrillas fuera de texto original). 23. También se indicó en el fallo mencionado que, «[d]ebe advertir la Sala que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales.
Como antes se hizo precisión, el demandante demostró haber servido en normales nacionales y en calidad de docente nacional, como quiera que siempre fue designado por el Ministerio de Educación Nacional. En esas condiciones, no tiene derecho a la pensión gracia.». Esta posición ha sido ratificada en varias sentencias proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda de esta Corporación.[19] 24.
En ese contexto, es importante reseñar que recientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió el 21 de junio de 2018[20] sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-11-2018 en materia de pensión gracia, en la cual se dijo que, lo esencialmente relevante frente a su reconocimiento, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, sin hacer distinción alguna a la fecha de su vinculación, pues para tener derecho a ella, es indispensable que el educador se haya vinculado a la docencia territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y haber cumplido todos los requisitos que exigen la normas que regula la dádiva pensional. 25.
Así las cosas, la calidad de docente territorial, nacionalizado o nacional, no está determinada por la fecha de su vinculación al magisterio oficial, si no de la autoridad nominadora atendiendo a las facultades otorgadas para tal fin, así como la naturaleza 26. Del caso concreto. 27. Es importante recordar, que el asunto se plantea sobre el escenario de que la UGPP en su condición de apelante único, considera que la experiencia docente ejercida a partir de 1990 no es válida, porque en su sentir, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece que son nacionales.
Por lo tanto, considera que yerra el a quo al tener como válida, la experiencia profesional ejercida a partir de dicha fecha, y por ende, se debe revocar la sentencia por medio de la cual se concedió la pensión gracia a la actora. 28. Pues bien, de acuerdo con lo expuesto en precedencia, la interpretación que da la entidad apelante del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es desacertada, pues la norma se refiere a la primera vinculación docente, por lo que es dable recordar que, la citada ley extendió los efectos de la pensión gracia a quienes habiéndose vinculado al magisterio oficial antes del 31 de diciembre de 1980 como maestro territorial, quedaron cobijados en la nacionalización de la educación que dispuso la Ley 43 de 1975, a quienes se les mantuvo la expectativa legítima de acceder a ella, siempre que completaran todos los requisitos de ley. 29.
Por lo tanto, es claro que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 determinó que los educadores vinculados por primera vez a partir del 1º de enero de 1981, tendrían derecho a una pensión prevista en el ordenamiento jurídico para los empleados nacionales, pero no a la pensión gracia, razón por la que no son de recibo los argumentos planteados por la entidad apelante. 30.
En consecuencia, la Sala comparte la decisión del a quo, al encontrar que de acuerdo con el certificado laboral expedido en formato FOMAG[21] respecto de los nombramientos efectuados por el Distrito Capital de Bogotá con las Resoluciones 1979 del 18 de octubre de 1989 y 176 del 8 de febrero de 1993, a partir de las cuales la demandada prestó sus servicios a partir de 1990, son válidos pues son del orden territorial, connotación que había sido así aceptada por la entidad provisional en el acto acusado, razón por la que será confirmada la sentencia de primer grado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Aceptar el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, por las razones anotadas en precedencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C en Descongestión, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Gloria María Garzón Díaz contra la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen y déjense las constancias respectivas.
Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER (Impedido) ----------------------- [1] Según informe secretarial, el proceso ingresó al Despacho el 17de mayo de 2019, folio 536. [2] Folios 2 a 14. [3] Folios 50 a 52. [4] Folios 428 a 475. [5] Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. [6] El 30 de agosto de 2006, visible a folios 157 a 158 del c. ppal, y 76 a 77 del c. 3. [7] Folios 483. [8] Folios 520 a 534. [9] Folio 535. [10] Según informe secretarial visible a folio 536. [11] Mediante autos del 26 de noviembre de 2010 (f. 39); 20 de junio de 2011 (f. 311); 27 de noviembre de 2011 (f. 321); 12 de diciembre de 2011 (f. 323); 19 de junio de 2012 (f. 35)17 de agosto de 2012 (ff. 344 a 345) y del 13 de septiembre de 2012 (f. 348). [12] Por la remisión efectuada por el artículo 160 del Código Contencioso Administrativo. [13] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” [14] “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.” [15] “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.” [16] «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.» [17] Sentencia C-489 del 4 de mayo de 2000.
M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. [18] C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. [19] Subsección A: sentencia del 27 de abril de 2016, exp. 3075-04, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández; 29 de septiembre de 2016, exp. 2201-04, C.P. Dr. William Hernández Gómez. Subsección “B” sentencia del 23 de octubre de 2014, exp. 2115-13; y del 30 de julio de 2015, exp. 0951-14, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; sentencias del 27 de noviembre de 2014, exp. 4039-13; del 28 de septiembre de 2017, exp. 4773-13; del 1º de junio de 2017, exp. 0382-16;
C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez., en las cuales se dijo: «(…) En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados.
No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.» [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, Consejero ponente Doctor Carmelo Perdomo Cuéter, número interno 3805-2014. [21] El 30 de agosto de 2006, visible a folios 157 a 158 del c. ppal, y 76 a 77 del c. 3.