11001-03-15-000-2019-02215-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el sub lite, la solicitud de amparo formulada por la actora carece del requisito de inmediatez, porque la providencia acusada fue notificada mediante edicto desfijado el 24 de septiembre de 2018 y la demanda de tutela fue radicada el 16 de mayo de 2019.

Es decir, la parte actora dejó transcurrir 7 meses y 22 días para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. Para la Sala, el término de inmediatez no puede contarse desde la notificación del auto de obedézcase y cúmplase lo decidido en la sentencia cuestionada, pues, en todo caso, desde la notificación de la providencia cuestionada la parte actora tiene conocimiento de los supuestos defectos alegados y quedó habilitada para interponer la demanda de tutela.

Tampoco es procedente contar la inmediatez desde la notificación de la providencia del 10 de octubre de 2018, que corrigió la fecha de la providencia atacada. Lo anterior, por cuanto las providencias que corrigen errores meramente formales no comprometen el término de ejecutoria de la providencia objeto de corrección. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02215-01(AC) Actor: KATIUSCA EMPERATRIZ MEDINA NÚÑEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Katiusca Emperatriz Medina Núñez contra la sentencia del 21 de junio de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y por intermedio de apoderada judicial, la señora Katiusca Emperatriz Medina Núñez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y del principio de confianza legítima, que estimó vulnerados por la providencia del 29 de agosto de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Por consiguiente, solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados «ordenando al Tribunal Administrativo del Magdalena revocar el fallo de segunda instancia, decretar la inexistencia de la caducidad y ordenar continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para emitir un fallo de fondo sobre el asunto»[1]. 2. Hechos De la revisión del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1.

El 8 de mayo de 2007, el señor Héctor Augusto Rodríguez falleció en un accidente de tránsito ocurrido en la vía Pueblo Nuevo – Bosconia. 2.2. El 7 de mayo de 2009, la señora Katiusca Emperatriz Medina Núñez y otros miembros del grupo familiar del señor Héctor Augusto Rodríguez radicaron solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría No. 43 de Asuntos Administrativos de Santa Marta, con el fin de formular demanda de reparación directa contra el Instituto Nacional de Vías – INVIAS. 2.3.

El 15 de julio de 2019, la Procuraduría celebró la audiencia de conciliación y expidió constancia de no acuerdo entre las partes. 2.4 El 6 de agosto de 2009, la señora Katiusca Emperatriz Medina Núñez y otros interpusieron demanda de reparación directa contra el INVIAS, por estimarlo patrimonialmente responsable de la muerte del señor Héctor Augusto Rodríguez.

En concreto, alegaron que la causa efectiva del accidente fue el mal estado de la vía Pueblo Nuevo – Bosconia. 2.5. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Santa Marta que, mediante providencia del 30 de septiembre de 2015, declaró de oficio probada la caducidad de la acción. 2.6.

La parte actora apeló dicha decisión y, mediante sentencia del 29 de agosto de 2019, Tribunal Administrativo del Magdalena la confirmó. La fecha de la sentencia fue corregida por auto del 10 de octubre de 2018, pues equivocadamente se señaló que fue expedida el 29 de agosto de 2017. 2.7. El Juzgado Octavo Administrativo de Santa Marta, por auto del 15 de noviembre de 2018, ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto en la sentencia del 29 de agosto de 2018. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. Luego de hacer un recuento de los hechos que dieron lugar a la providencia cuestionada y de señalar que fueron cumplidos los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la señora Katiusca Emperatriz Medina Núñez alegó lo siguiente: 3.1.1. Que la entidad judicial demandada vulneró el principio de doble instancia al no estudiar de fondo el asunto, pues, a su juicio, el fenómeno de caducidad de la acción no operó. 3.1.2.

Dijo que, de conformidad con el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009[2], debía entenderse que el término de caducidad estuvo suspendido por tres meses, contados a partir de la presentación de la solicitud. Que en el sub lite no aplican los otros dos supuestos de la norma en comento, puesto que no se logró acuerdo conciliatorio y la procuraduría no expidió constancia de no acuerdo. 3.1.3.

Que el tribunal demandado entendió que el término de caducidad se reanuda a partir de la celebración de la audiencia de conciliación fallida, a pesar de que así no lo establece la ley. 3.1.4. Que, en sentencia del 16 de agosto de 2018[3], la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que no es suficiente con expedir la constancia de no conciliación, puesto que, en todo caso, debe ser puesta a disposición del solicitante. 4.

Intervención de la autoridad judicial demandada 4.1. El Tribunal Administrativo del Magdalena, por conducto de la magistrada ponente de la providencia objeto de tutela, solicitó que se denegara el amparo pedido, por cuanto no existió vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora. Precisó que la providencia del 29 de agosto de 2018 se ajustó a la normatividad aplicable al caso en concreto, esto es, el Decreto 01 de 1984. 4.1.1.

Alegó que el término de caducidad se suspendió «faltando dos días para su fenecimiento con la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación; dicho plazo se reactivó el día 15 de julio de 2009, fecha en que se celebró la audiencia de conciliación (…) lo que suponía indefectiblemente que los actores debieron proceder a ejercer su derecho de acción dentro de los dos días siguientes»[4].

Que, siendo así, la demanda podía presentarse hasta el 17 de julio de 2009, pero la parte actora la radicó el 6 de agosto de 2009. 4.1.2. Que la demandante busca revivir la controversia resuelta en el proceso ordinario y convertir el mecanismo de tutela en una instancia adicional. 5. Intervención de terceros con interés 5.1. El INVIAS solicitó que se declarara improcedente la tutela, por las siguientes razones: 5.1.1.

Que en la audiencia de conciliación del 15 de julio de 2009 sí se expidió constancia en la que se indicó que las partes no llegaron a un acuerdo. Que dicha constancia cumplió los requisitos exigidos en el artículo 2º de la Ley 640 de 2001 y en el numeral 8 del artículo 9 del Decreto 2511 de 1998 y fue firmada por la apoderada de los demandantes del proceso de reparación directa.

Que, por consiguiente, queda desvirtuada la supuesta omisión de expedición y entrega de la constancia de no acuerdo. 5.1.2. Que, siendo así, es claro que la autoridad judicial demandada acertó al concluir que operó el fenómeno de caducidad. Que, por lo tanto, la providencia objeto de tutela no incurrió en defecto sustantivo ni procedimental. 5.1.3.

Que la actora busca convertir la acción de tutela en una instancia adicional para corregir los errores y omisiones que cometió al momento de ejercer el derecho de acción. 6. Sentencia impugnada 6.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 21 de junio de 2019[5], declaró improcedente la tutela, porque no cumplió el requisito de inmediatez.

Advirtió que la providencia cuestionada fue notificada por edicto fijado entre el 20 y 24 de septiembre de 2018 y que la demanda de tutela fue interpuesta el 16 de mayo de 2019, esto es, 7 meses y 22 días después. 6.1.1. Que no es cierto, como afirmó la parte demandante, que debe contarse el término de inmediatez desde la providencia que ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto en la providencia del 29 de agosto de 2018, pues dicho auto es meramente de trámite y no se evidencia que sea el generador de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados. 7.

Impugnación 7.1. La parte actora impugnó[6] la sentencia de primera instancia. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, alegó que los seis meses correspondientes a la inmediatez debían ser contados desde el 30 de octubre de 2018, fecha en que se realizó la notificación del auto del 10 de octubre de 2018, dictado por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por el cual se corrigió la fecha de la providencia cuestionada. 7.2.

Alegó que también es de suma importancia tener en cuenta la providencia del 15 de noviembre de 2018, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Santa Marta, que ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto en la sentencia del 29 de agosto de 2018, y que no debe ser desestimada al momento de contar el término de inmediatez. 7.3. Que, en todo caso, es manifiesta la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y es urgente la intervención del juez de tutela, por no existir otro mecanismo de defensa. 7.4.

Insistió en que la constancia de no acuerdo no fue expedida ni entregada, que lo que tuvo en cuenta el tribunal demandado fue el acta de la audiencia de conciliación. 8. Trámite procesal adelantado por el a quo con posterioridad a la sentencia impugnada 8.1. Por auto del 26 de agosto de 2019[7], el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, concedió la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 21 de junio de 2019. 8.2.

El 2 de septiembre de 2009 y previo a notificar la providencia objeto de impugnación, el expediente pasó al Despacho Sustanciador de primera instancia, en virtud del artículo 118 del Código General del Proceso, que prevé el conteo de términos. Además, la Secretaría informó que «A folios 59- 61 obra informe de paso al despacho del memorial suscrito por Ana Milena Herrera Todo, mediante el cual informa direcciones de los terceros»[8]. 8.3.

Mediante auto del 9 de septiembre de 2019[9], el a quo dispuso que fuera notificado el auto que concedió la impugnación. Dicha providencia puso de presente la siguiente situación: […] se tiene que, si bien los señores Jesús Antonio Rodríguez, Martha Cecilia Montoya Puerta y Víctor Alfonso Rodríguez Montoya así como los menores Héctor Augusto Medina Núñez y Valeria Sofía Rodríguez Medina, vinculados como terceros con interés en el proceso, no fueron notificados de las actuaciones surtidas dentro del proceso de la referencia, pese a que su vinculación se ordenó mediante Auto admisorio de 23 de mayo de 2019, lo cierto es que, como se indicará las partes fueron vinculadas y notificadas. […] el despacho concluye que no se está en un escenario en donde se configure una irregularidad o vicio que afecte la Sentencia adoptada como quiera que, en el caso concreto, las partes fueron debidamente notificadas, blindando así la posibilidad de una nulidad. 8.4.

Mediante comunicaciones del 11 de septiembre de 2019[10], la Secretaría notificó el auto que concedió la impugnación a Jesús Antonio Rodríguez, Martha Cecilia Montoya Puerta, Víctor Alfonso Rodríguez Montoya, Héctor Augusto Medina Núñez y Valeria Sofía Rodríguez Medina. A la fecha de elaboración del proyecto de sentencia, estas personas no han intervenido.

CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[11], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[12], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[13]. 2.

Caso concreto 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al declarar improcedente la tutela, por no cumplir con el requisito de inmediatez. 2.2. La inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. 2.2.1.

La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora. 2.2.2.

Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda[14], en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 2.2.3.

Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»[15]. 2.3.

En el sub lite, la solicitud de amparo formulada por la actora carece del requisito de inmediatez, porque la providencia acusada fue notificada mediante edicto desfijado el 24 de septiembre de 2018[16] y la demanda de tutela fue radicada el 16 de mayo de 2019[17]. Es decir, la parte actora dejó transcurrir 7 meses y 22 días para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. 2.3.1.

Para la Sala, el término de inmediatez no puede contarse desde la notificación del auto de obedézcase y cúmplase lo decidido en la sentencia cuestionada, pues, en todo caso, desde la notificación de la providencia cuestionada la parte actora tiene conocimiento de los supuestos defectos alegados y quedó habilitada para interponer la demanda de tutela. 2.3.2.

Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. 2.4.1.

En este caso, sin embargo, no se advierte alguna circunstancia que justifique la demora en presentar la acción de tutela. Si la demandante estimaba que la providencia cuestionada violó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo propio era que presentara la acción de tutela tan pronto tuvo conocimiento de esa providencia, pues esa decisión es la que marca el punto de partida para estudiar de fondo la vulneración de los derechos fundamentales. 2.5.

Queda resuelto el problema jurídico: el fallo impugnado se ajustó a derecho al declarar la improcedencia de la acción de tutela, por falta del presupuesto de inmediatez. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 8 del expediente de tutela. [2] Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. [3] Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez.

Radicación: 17001-23-33- 000-2016-00149-01. [4] Folio 64 del expediente de tutela. [5] Folio 77 del expediente de tutela. [6] Folios 108 y 109 ibídem. [7] Folio 111 ibídem. [8] Folio 112 ibídem. [9] Folio 113 ibídem. [10] Folios 119, 120, 129 y 130. [11] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [12] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [13] SU-573 de 2017. [14] Sentencia T- 123 de 2007. [15] Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014.

Exp. Nº 11001-03-15- 000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [16] Folio 68 del expediente de tutela. [17] Folio 1 ibídem. [18] EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud.

Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.