ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Reconocimiento y pago de la prima de actualización / CONFIGURACIÓN DE COSA JUZGADA - Proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto al ya resuelto Para la Sala, es claro que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la decisión de primera instancia de declarar la excepción de cosa juzgada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso el señor [OP] contra la CREMIL, fue consecuencia de la interpretación armónica e integral de las normas que rigen ese tipo de procesos en los que, pese a que se demandaron actos administrativos diferentes, el debate jurídico materialmente fue el mismo en las dos oportunidades.
(…) Tal y como lo advirtieron las autoridades judiciales accionadas, se acreditaron los presupuestos de identidad de partes, de hechos y de pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Luego, es razonable que se haya declarado la excepción de cosa juzgada, pues al señor (…), ya le había sido resuelta su situación jurídica en el proceso ordinario.
Lo anterior es suficiente para negar las pretensiones de la acción de tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03685-00(AC).. Actor: BLANCA CECILIA SILVA BELLO..
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.... Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por la señora Blanca Cecilia Silva Bello[1] contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A y el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Blanca Cecilia Silva Bello, mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados los derechos fundamentales, al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Comedidamente solicito a los señores magistrados, conceder la protección a los derechos fundamentales del debido proceso, al de igualdad, y de acceso a la administración de justicia, que han sido vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “A” EN FALLO DEL 23 DE MAYO DEL 2019 Y QUE FUE NOTIFICADO ELECTRÓNICAMENTE EL 28 DE MAYO DEL AÑO 2019, EN EL QUE CONFIRMÓ LA SENTENCIA DICTADA EN EL Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá en fallo del trece (13) de marzo de dos mil diecinueve (2.019), con los cuales negaron la nivelación de la base salarial de la asignación de retiro del esposo de la hoy actora entre los años 1993 y 1995 de conformidad con lo expresado en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992.
De conformidad con lo anterior, pido sean revocados los fallos dictados y se ordene a Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “A” se dicte un nuevo fallo con el que se proceda al restablecimiento del derecho del actor efectuando la nivelación de la base salarial de la sustitución pensional de la actora entre 1993 y 1995 de conformidad con el artículo 13 de la Ley 4 de 1992 y de acuerdo con las pretensiones de la demanda.”[2] 2.
Hechos: De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: El señor Luis Alberto Ochoa Parra solicitó a CREMIL el reajuste de su asignación de retiro, para que fuera liquidada con inclusión de la prima de actualización. Dicha petición fue resuelta desfavorablemente mediante Oficio 2017-JO87 por CREMIL, como consecuencia de lo anterior, el señor Ochoa Parra ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la CREMIL, con la finalidad de que se declarará la nulidad del referido acto administrativo, y en consecuencia a título de restablecimiento se ordenara la reliquidación de la asignación de retiro.
Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá bajo el radicado 2017-00354-00, que, en providencia del 13 de marzo de 2019, declaró probada la excepción de cosa juzgada al determinar que la demanda contenía identidad de partes, hechos y pretensiones con el expediente 2015-00186-00 en el que negó el reconocimiento y pago de la prima de actualización. Contra dicha decisión el señor Ochoa Parra interpuso recurso de apelación y la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal administrativo de Cundinamarca, en decisión del 23 de mayo de 2019, confirmó el auto de primera instancia. 3.
Argumentos de la tutela La señora Blanca Cecilia Silva Bello, en calidad de cónyuge supérstite del señor Luis Alberto Ochoa Parra suboficial retirado del Ejército Nacional, en condición de única beneficiaria de la sustitución pensional de la asignación de retiro de su esposo, indicó que las entidades judiciales demandadas con su decisión causan un grave e inminente perjuicio teniendo en cuenta que tiene derecho al reconocimiento de la nivelación salarial y la prima de actualización. Afirmó que las decisiones objeto de tutela incurrieron en defecto sustantivo pues no se tuvo en cuenta lo estipulado en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992 en relación con el reajuste de la asignación de retiro.
Además, señaló que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2017-000354-00 no se dieron los presupuestos para determinar que se configuró la cosa juzgada, pues lo discutido en esta ocasión era la nivelación salarial y no el reconocimiento de la prima de actualización como se dio en el proceso anterior. 4.
Trámite previo Mediante auto del 9 de agosto de 2019, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), como terceros interesados en el resultado de la presente acción dado que hicieron parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a quienes se les remitió copia de la demanda.[3] 5.
Oposiciones El Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá, informó que las providencias atacadas fueron resultado de la valoración probatoria y de la interpretación normativa propia del principio de autonomía del juez, adujo que no se desconoció ningún precedente pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia coincidió en la decisión e indicó que la misma estuvo ajustada a derecho.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio. 6. Intervenciones El apoderado judicial de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), solicitó que se declare improcedente la acción de tutela pues no hay vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados además las decisiones que se pretende dejar sin efecto, no fueron adoptadas en forma caprichosa o arbitraria, contrario a esto, fueron expedidas con sujeción al ordenamiento jurídico II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[4], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[5] y específicas[6] de procedencia de la acción de tutela.
Planteamiento del problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si la autoridad judicial accionada trasgredió los derechos fundamentales invocados por la señora Blanca Cecilia Silva Bello, al declarar la excepción de cosa juzgada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso su esposo contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL. 2.
Caso concreto La señora Blanca Cecilia Silva, en calidad de única beneficiaria de la sustitución pensional de la asignación de retiro del señor Luis Alberto Ochoa Parra, interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se deje sin efectos la providencia del 23 de mayo de 2019, en la que se confirmó el auto de primera instancia, que declaró probada la excepción de cosa juzgada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso su esposo en contra de la CREMIL.
A juicio de la demandante, las autoridades judiciales transgredieron los derechos fundamentales invocados, porque no se dieron los presupuestos para determinar que se configuró la cosa juzgada, pues las pretensiones del medio de control interpuesto en el año 2015, son diferentes a los invocados en el sub examine. Al respecto se tiene que la decisión acusada, se fundó en lo siguiente: Teniendo en cuenta que el artículo 333 del CGP, previamente referido en esta providencia, dispone que la cosa juzgada se presenta cuando concurren tres circunstancias, a saber (i) que el proceso nuevo verse sobre el mismo objeto, (ii) que este mismo proceso esté fundado en la misma causa del anterior y (iii) que exista identidad jurídica de partes; la Sala procede a determinar cada uno de ellos a efectos de verificar si efectivamente en el asunto sub examine se configura la cosa juzgada.
En lo que respecta a la identidad de objeto (…) Como se puede observar, los restablecimientos del derecho en ambos procesos son básicamente los mismos, esto es, el reconocimiento y pago de la prima de actualización con intereses moratorios e indexada a partir del 1º de enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1995, y que como consecuencia de lo anterior se efectué además el reajuste de la asignación de retiro del demandante.
Ahora bien, en la audiencia inicial llevada a cabo el 8 de noviembre de 2016 por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, dispuso declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y dar por terminado el proceso radicado 11001-33-35-018-2015-00186-00, al considerar que de conformidad con las sentencias del Consejo de Estado del 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997 que declararon la nulidad de las expresiones “QUE LA DEVENGUEN EN SERVICIO ACTIVO” y “RECONOCIMIENTO DE” del parágrafo del artículo 28 de los Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994 y el artículo 29 del Decreto 133 de 1995 los cuales establecían la prima de actualización, el derecho a la citada prima se extendió a los miembros de la Fuerza Pública que se encontraban retirados antes de entrar en vigencia los Decretos que la estipularon, pero sólo para los años 1993 a1995.
(…) Así las cosas, dado que contra la decisión anterior no se interpuso recurso alguno la misma se encuentra en firme, evidenciándose que en ella se tomó la decisión de declarar prescripción extintiva del derecho, respecto de idénticas pretensiones a las planteadas en el sub lite motivo por el cual la Sala concluye que entre el presente y el anterior proceso se suscita identidad de objeto, toda vez que el reajuste salarial y la asignación de retiro reclamada en la demanda bajo análisis ya fue objeto de pronunciamiento expreso por esta Jurisdicción. De igual forma es de resaltar, el hecho de que en el anterior proceso y en el presente no se demande la nulidad de los mismos actos administrativos, esa sola circunstancia no implica que no haya identidad de objeto en ambos procesos puesto que lo que se resolvió en los mencionados actos administrativos consistió básicamente en la decisión de no efectuar el reajuste salarial y de asignación de retiro del demandante en consideración a la prima de actualización. En cuanto a la identidad de causa, la Sala destaca que tanto en el presente como en el anterior proceso, el sustento factico de las dos demandas consistieron en efectuar el reajuste salarial y de asignación de retiro del demandante en consideración a la prima de actualización, pues basta con verificar los fundamentos facticos y jurídicos expuestos en el anterior y en el presente proceso para arribar a la conclusión de que el objeto de ambos es idéntico, máxime si se tiene en cuenta que la prima de actualización precisamente tuvo su fundamento en la necesidad de nivelar los salarios de los miembros de la Fuerza Pública, conforme al Plan Quincenal 1992 -1996, el cual determinó un porcentaje mensual sobre la asignación básica de los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, hasta cuando se estableciera una escala salarial gradual porcentual única, tal y como se señaló en el parágrafo del aludido 15 del Decreto 335 de 1992.
Finalmente, vale precisar, que en razón a que los fundamentos facticos y legales de ambos procesos son idénticos, proceder una vez más a pronunciarse sobre unos aspectos que ya fueron valorados y resueltos por esta jurisdicción atentaría contra los postulados de la seguridad jurídica y el non bis in ídem que orientan la función jurisdiccional, toda vez que frente a unos mismos hechos, con identidad de objeto y coincidencia de partes, se procedería una vez más omitiendo y atentando contra lo que ya fue resuelto en otra oportunidad.” Conforme, a lo expuesto, se tiene que la autoridad judicial demandada verificó los presupuestos de identidad de partes, hechos y pretensiones dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con núm. 2015-00186-00 y núm. 2017-00354-00, lo que llevó a concluir que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada.
Cabe advertir que, de conformidad con lo previsto en el artículo 282 del C.G.P., “en cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda”.
Quiere decir, entonces que, la excepción de cosa juzgada cuando se encuentre probada deberá ser reconocida por el juez, ya sea de primera o segunda instancia. Para la Sala, es claro que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la decisión de primera instancia de declarar la excepción de cosa juzgada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso el señor Ochoa Parra contra la CREMIL, fue consecuencia de la interpretación armónica e integral de las normas que rigen ese tipo de procesos en los que, pese a que se demandaron actos administrativos diferentes, el debate jurídico materialmente fue el mismo en las dos oportunidades.
Tal y como lo advirtieron las autoridades judiciales accionadas, se acreditaron los presupuestos de identidad de partes, de hechos y de pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Luego, es razonable que se haya declarado la excepción de cosa juzgada, pues al señor Ochoa Parra, ya le había sido resuelta su situación jurídica en el proceso ordinario.
Lo anterior es suficiente para negar las pretensiones de la acción de tutela. Con todo, no puede perderse de vista que el papel del juez de tutela en materia de interpretación judicial es extremadamente restringido, al punto que sólo puede interferir cuando advierta que existe una interpretación abiertamente irracional, esto es, contraria al espíritu de la norma.
Respecto al tema, la Corte Constitucional, en la sentencia T-1001 de 2001[7], sostuvo que: “En materia de interpretación judicial, los criterios para definir la existencia de una vía de hecho son especialmente restrictivos, circunscritos de manera concreta a la actuación abusiva del juez y flagrantemente contraria al derecho. El hecho de que los sujetos procesales, los particulares y las distintas autoridades judiciales no coincidan con la interpretación acogida por operador jurídico a quien la ley asigna la competencia para fallar el caso concreto, o no la compartan, en ningún caso invalida su actuación ya que se trata, en realidad, de ‘una vía de derecho distinta’ que, en consecuencia, no es posible acomodar dentro de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales”.
En otras palabras: si bien no corresponde al juez de tutela definir la correcta interpretación de las normas que deban aplicarse al caso concreto, lo cierto es que puede intervenir en pro de los derechos fundamentales, cuando advierta que la interpretación carece de razonabilidad. En todo caso, vale decir que el simple desacuerdo de los sujetos procesales con la interpretación judicial no es constitutivo del defecto sustantivo, pues, de lo contrario, el juez de tutela se convertiría en el permanente revisor de la actividad hermenéutica de los jueces ordinarios, circunstancia que, sin duda, es contraria a los principios de autonomía e independencia jurisdiccional.
En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la tutela interpuesta por la señora Blanca Cecilia Silva Bello. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Blanca Cecilia Silva Bello, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. En caso de no ser impugnada la providencia enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con excusa MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1]Según consta en Resolución 3814 de 9 de abril de 2019 la cual obra a folios 20 y 21 del expediente de tutela, la señora Blanca Cecilio Silva Bello fue reconocida como única beneficiaria de la asignación de retiro del señor Luis Alberto Ochoa Parra, quien falleció el 7 de diciembre de 2018. [2] Folio 16 del expediente de tutela. [3] Folio 33 del expediente de tutela. [4] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [5] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [6] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [7] Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil.