CONFLICTO DE COMPETENCIA / AUTO INTERLOCUTORIO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS Corresponde a esta Sección resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 158 CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS / COMPETENCIA TERRITORIAL / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA – El demandante tiene pretensiones resarcitorias y anulatorias que no tienen naturaleza contractual / LUGAR DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer del asunto de la referencia, al considerar que la demanda se presentó en ejercicio de la acción de controversias contractuales, dado que el conflicto se derivó del contrato de concesión minera “CEL-102”, suscrito entre el Instituto Colombiano de Geología de Minería y el señor (…), por lo cual, en su opinión, el competente es el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ya que en este departamento es donde se está ejecutando dicho contrato.
El despacho no comparte este argumento, pues, según el artículo 141 del C.P.A.C.A., relativo a las “controversias contractuales” (…) De conformidad con la norma transcrita, resulta importante precisar que, si bien es cierto que en el sub examine la controversia surge por unas resoluciones expedidas con ocasión del contrato de concesión minera (…) también es cierto que la demandante no está solicitando la indemnización de perjuicios derivados de la celebración, ejecución o liquidación de ésta y tampoco que se declare su existencia, su nulidad, o el incumplimiento del mismo, ni está formulando alguna de las pretensiones de que tata el citado artículo 141; por el contrato (…) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 141 CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS / COMPETENCIA TERRITORIAL / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA – El demandante tiene pretensiones resarcitorias y anulatorias que no tienen naturaleza contractual / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE OTORGA CONCESIÓN MINERA / ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA PARCIALMENTE LA CONCESIÓN MINERA / ASUNTO MINERO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL [E]l despacho encuentra que la demanda contiene pretensiones resarcitorias y anulatorias, las cuales no se pueden entender como de naturaleza contractual, ya que los perjuicios que la accionante reclama no provienen del mencionado contrato, sino, por una parte, del incumplimiento e inejecución de un acto administrativo que le otorgó el derecho a ser concesionaria de un área dentro del título minero “CEL 102” y, por otra parte, de la expedición de las resoluciones 3137 de 2015 y 320 de 2018 que, sin revocar la decisión inicial, negaron la cesión parcial de área.
Ahora bien, en aras de establecer quién es el juez competente para conocer el proceso de la referencia y, en virtud de que se trata de un asunto minero, ha de tenerse en cuenta lo consagrado en el artículo 295 del Código de Minas. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 13 de febrero de 2014; Exp. 48251 FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE MINAS – ARTÍCULO 295 COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / ASUNTO MINERO / LEY 685 DE 2001 / ASUNTO MINERO CONTRA AUTORIDAD NACIONAL / AUTO QUE REMITE POR COMPETENCIA – A la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Se envía a la Secretaría para su reparto / REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO Bajo este escenario, la competencia para conocer del presente asunto corresponde, en única instancia, al Consejo de Estado, pues se trata de un caso de naturaleza minera, en el que se ejercen acciones diferentes a la de controversias contractuales y las demandadas (Nación – Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería) son entidades estatales del orden nacional; en consecuencia, se remitirá el expediente a la Secretaría de la Sección Tercera de esta corporación para que realice el correspondiente reparto y se comunicará esta decisión a los tribunales que suscitaron el conflicto de competencias.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 54001-23-33-000-2019-00042-01 (63992) Actor: CARBONES EL RECREO S.A.S. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTRO Referencia: Conflicto de competencia Se decide el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
I.
ANTECEDENTES 1. El 8 de noviembre de 2018, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Carbones El Recreo S.A.S., por conducto de apoderado judicial, invocando las acciones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho[1], interpuso demanda contra la Nación – Ministerio de Minas y de Energía y la Agencia Nacional de Minería, mediante la cual formuló las siguientes pretensiones (se transcribe literal): “I. PRINCIPALES.
“PRIMERA: Se DECLARE la responsabilidad patrimonial de la convocada AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA por concepto de daños causados a ÉL CONVOCANTE por incumplimiento del mandato establecido en el artículo segundo de la Resolución No. GTRCT-0109 del 28 (sic) de septiembre de 2008. “SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, se CONDENE a las convocadas al pago de los perjuicios materiales y morales ocasionados a mi poderdante…” “(…) “II.SUBSIDIARIAS: “PRIMERO: Se DECLARE que la Resolución 003137 del 23 de Noviembre de 2015 expedida por la Agencia Nacional de Minería ANM, ‘por medio de la cual se resuelve un desistimiento de un trámite de cesión de áreas dentro del contrato de concesión No. CEL-102 y se toman otras determinaciones’, es nula.
“SEGUNDO: Se DECLARE que la Resolución 000320 de Abril 2 de 2.018 expedida por la Agencia Nacional de Minería ANM, ‘ por medio de la cual resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la resolución 003137 de fecha 23 de noviembre de 2.015, dentro del contrato de concesión No. CEL-102 y se toman otras determinaciones es nula. “TERCERO: Que como consecuencia de las declaratorias de nulidad… y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada proceda a la elaboración del contrato de concesión minera y a su anotación en el registro Minero.
“CUARTO: Que así mismo, como consecuencia de la nulidad y a título de restablecimiento del derecho se condene a las demandadas a reconocer y pagar ala actor … todas las sumas resultantes de lo dejado de percibir por concepto de comercialización del carbón existente como reservas probadas contenidas en el Plan de Trabajo y Obras, PTO, del título minero CEL-102 en el área cedida, entre el 14 de Diciembre de 2.007 y la fecha de ejecutoria de sentencia” (fls. 20 y 22 c. 1).
Como fundamento fáctico de la demanda, la actora señaló que, el 11 de marzo de 2003, el Instituto Colombiano de Geología y Minera –Ingeominas- celebró el contrato de concesión minera “No. CEL 102” con el señor José Libardo Lizcano (concesionario), el cual tuvo por objeto “la exploración y explotación de carbón, localizado en jurisdicción del municipio de Cúcuta”[2].
El concesionario, mediante documento suscrito el 14 de diciembre de 2007, manifestó su voluntad de ceder parcialmente, a favor de la Sociedad Carbones El Recreo Ltda.[3], un área del título minero otorgado, por un valor de $595.000.000. Sostuvo que, mediante resolución GTRC 109 del 29 de septiembre de 2008, Ingeominas aprobó “la cesión parcial de área dentro del contrato No. CEL- 102” y le ordenó a la Subdirección de Contratación y Titulación Minera realizar la “respectiva minuta” del muevo contrato por un término de 25 años, 1 mes y 5 días[4]; no obstante, mediante decreto 4134 del 3 de noviembre de 2011 se creó la Agencia Nacional de Minería y se le asignó, entre otras, la función de hacer seguimiento y control a los títulos de mineros y “confirmar y finiquitar el proceso … establecido en el artículo 25 de la Ley 685 de 2001”[5], razón por la cual quedó a cargo de ésta la cesión parcial de área que se venía adelantando dentro del contrato de concesión minera “CEL – 102”.
Agregó la demandante que la Agencia Nacional de Minería, mediante resolución 3137 del 23 de noviembre de 2015, resolvió un desistimiento y rechazó la cesión de área a favor de Carbones El Recreo S.A.S., dentro del contrato de concesión minera “CEL 102”, al estimar que existía objeto ilícito en ese negocio jurídico, toda vez que en el Registro Minero Nacional del referido título aparecían inscritas tres anotaciones de “Embargo (sic) Derechos Mineros”, lo cual impedía continuar con el trámite.
Esta decisión fue objeto de recurso de reposición y, en resolución 320 del 2 de abril de 2018, la Agencia Nacional de Minería confirmó lo resuelto en el acto recurrido. Finalmente, adujo la actora que las resoluciones 3137 de 2015 y 320 de 2018 se profirieron desconociendo normas superiores y con abuso de poder; además, dijo que “La omisión, renuencia, descuido, negligencia, abuso de poder y falsa motivación en los actos administrativos (sic) en el trámite y materialización del procedimiento para el perfeccionamiento de la Cesión (sic) del área del título minero CEL-102 (CEL-10151X) ha ocasionado daños antijurídicos imputables a título de falla del servicio”[6] (fls. 1 a 28, c. 1). 2.
Mediante auto del 28 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección B declaró su falta de competencia por el factor territorial, para lo cual consideró que, pese a que la demanda se presentó en ejercicio de las acciones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, la controversia surgía del contrato de concesión minera “CEL.102”, suscritos entre el señor José Libardo Lizcano y El Instituto Colombiano de Geología y Minería; así, dijo que la acción procedente era la de controversias contractuales y, por tanto, afirmó que, según el numeral 4 del artículo 156 del C.P.A.C.A., la competencia es del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, toda vez que en ese departamento se está ejecutando el mencionado contrato; en consecuencia, remitió el proceso a este último tribunal (fls. 33 y 34, c. 1). 3.
Mediante auto del 25 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se declaró incompetente para conocer el asunto de la referencia y, en consecuencia, propuso un conflicto negativo de competencia. Para el efecto, señaló que, de conformidad con las pretensiones y el “agotamiento del requisito de procedibilidad”, la acción promovida fue la de reparación directa, pues, la demanda tiene como fundamento una omisión de la Agencia Nacional de Minería, en el cumplimiento de una decisión contenida en la resolución GTRCT 109 del 29 de septiembre de 2008, razón por la cual es competente el tribunal del lugar “donde se produjeron los hechos, las omisiones o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante”[7].
Dijo que, como en este evento la actora eligió el domicilio de las entidades demandadas (Bogotá D.C), el competente es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Corresponde a esta Sección resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8]. 2.
Caso concreto El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer del asunto de la referencia, al considerar que la demanda se presentó en ejercicio de la acción de controversias contractuales, dado que el conflicto se derivó del contrato de concesión minera “CEL-102”, suscrito entre el Instituto Colombiano de Geología de Minería y el señor osé Libardo Lizcano, por lo cual, en su opinión, el competente es el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ya que en este departamento es donde se está ejecutando dicho contrato.
El despacho no comparte este argumento, pues, según el artículo 141 del C.P.A.C.A., relativo a las “controversias contractuales”: “Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene a la responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no la hay liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo, convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
“Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” (negrilla fuera del texto).
De conformidad con la norma transcrita, resulta importante precisar que, si bien es cierto que en el sub examine la controversia surge por unas resoluciones expedidas con ocasión del contrato de concesión minera “CEL 102”, celebrado el 11 de marzo de 2003 entre la Empresa Nacional Minera Ltda –Minercol Ltda- [9] y el señor José Libardo Lizcano (fl. 13, c. 2), también es cierto que la demandante no está solicitando la indemnización de perjuicios derivados de la celebración, ejecución o liquidación de ésta y tampoco que se declare su existencia, su nulidad, o el incumplimiento del mismo, ni está formulando alguna de las pretensiones de que tata el citado artículo 141; por el contrato, lo que pretende es: i) que se le repare por los daños causados con la supuesta omisión en que incurrieron la Agencia Nacional de Minería y el Instituto Colombiano de Geología y Minería[10], pues, a pesar de que mediante resolución GTRC 109 del 29 de septiembre de 2008 (fls. 13 a 15, c. 2) esta última entidad aprobó una cesión de área dentro del título minero CEL 102, “correspondiente a 38 hectáreas y 8.937,70 Metros (sic) cuadrados” a favor de Carbones El Recreo Limitada, ordenó que se realizara “por parte de la subdirección de Contratación y Titulación Minera la respectiva minuta del contrato” [11] y solicitó informar a los interesados para proceder con la inscripción en el Registro Minero Nacional, esto nunca se llevó a cabo, omisión que, según la accionante, “refleja una falla del servicio”[12] imputable a las demandadas y ii) que se declare la nulidad de las resoluciones 3137 del 23 de noviembre de 2015 (fls. 49 a 51, c.2) y 320 del 2 de abril de 2018 (fls. 78 a 95, c.2), por medio de las cuales se rechazó la cesión parcial de área a favor de Carbones El Recreo S.A.S. [cesión que mediante resolución GTRC 109 de 2008 ya había sido aprobada] y se confirmó dicha decisión al resolver el recurso de reposición, respectivamente.
Con base en lo anterior, el despacho encuentra que la demanda contiene pretensiones resarcitorias y anulatorias, las cuales no se pueden entender como de naturaleza contractual, ya que los perjuicios que la accionante reclama no provienen del mencionado contrato, sino, por una parte, del incumplimiento e inejecución de un acto administrativo que le otorgó el derecho a ser concesionaria de un área dentro del título minero “CEL 102” y, por otra parte, de la expedición de las resoluciones 3137 de 2015 y 320 de 2018 que, sin revocar la decisión inicial, negaron la cesión parcial de área.
Ahora bien, en aras de establecer quién es el juez competente para conocer el proceso de la referencia y, en virtud de que se trata de un asunto minero[13], ha de tenerse en cuenta lo consagrado en el artículo 295 del Código de Minas, que dispone: “Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.
Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia[14], así: “… no todo asunto que tenga incidencia en un tema minero puede ser catalogado como tal, en los términos del artículo 295 de la ley 685 de 2001, sino que, por el contrario, solo serán del conocimiento del Consejo de Estado, en única instancia, aquellos que sean eminentemente asuntos de esta naturaleza, es decir, que el objeto de la controversia se refiera de manera directa e inmediata a un tema minero (v. gr.
La prórroga de un título habilitante) … “Como corolario de lo anterior, la ley 1437 de 2011 es una normativa ordinaria general y posterior que: i) al no suprimir o modificar formalmente (expresa o tácitamente) la anterior (Código de Minas), ii) al no contener disposiciones incompatibles con la ley 685 de 2001, y iii) al guardar silencio sobre el tema correspondiente a la competencia en materia minera, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa, es decir, se insiste, la ley 685 de 2001, actual Código de Minas.
“Por lo tanto, sin un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o cualquier otro distinto del de controversias contractuales que se promuevan y relacionen inescindiblemente sobre un asunto minero y donde una de las partes sea una entidad estatal nacional, la competencia está determinada por los preceptos contenidos en la ley 685 de 2001, por ser la norma especial que regula la materia, máxime que la ley 1437 de 2011, que es posterior, guardó silencio sobre este tópico en particular, aunado al hecho que no es posible concluir, desde ningún punto de vista – ya que no existe norma o fundamento que así lo afirme- que la legislación posterior es siempre mejor que la anterior o que una norma posterior deroga en todos los eventos a la anterior”[15] (se subraya).
Bajo este escenario, la competencia para conocer del presente asunto corresponde, en única instancia, al Consejo de Estado, pues se trata de un caso de naturaleza minera, en el que se ejercen acciones diferentes a la de controversias contractuales y las demandadas (Nación – Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería) son entidades estatales del orden nacional; en consecuencia, se remitirá el expediente a la Secretaría de la Sección Tercera de esta corporación[16] para que realice el correspondiente reparto y se comunicará esta decisión a los tribunales que suscitaron el conflicto de competencias.
En mérito de los expuesto, se III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRASE competente para conocer del proceso de la referencia a la Sección Tercera del Consejo de Estado, por la razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección,
COMUNÍQUESE esta decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Con tal propósito, ENVÍENSELES sendas copias de la presente providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría de la Sección SOMÉTASE a reparto el proceso de la referencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA VBA ----------------------- [1] Así dijo en la demanda (se transcribe exactamente): “impetro demanda contencioso-administrativo en ejercicio de las medios de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO por las causales de expedición del acto de forma irregular y la concerniente a la falsa motivación, Y REPARACIÓN DIRECTA, en conformidad con lo preceptuado en los artículos 90 de la Constitución Política … “ (fl.1 c.1). [2] Fl. 13, c. 2. [3] Hoy Carbones El Recreo S.A.S. [4] Esta resolución, dijo, quedó ejecutoriada el 27 de octubre de 2008. [5] Fl. 27, c. 2. [6] Fl. 9, c. 1. [7] Fl. 39, c. Ppal. [8] “ARTÍCULO 158.
CONFLICTOS DE COMPETENCIA: Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: “Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto.” [9] Empresa que fue liquidada y sus funciones las asumió el Instituto Colombiano de Geología y Minería – Ingeominas-. [10] Que mediante decreto 4131 de 2011 cambió su naturaleza jurídica de establecimiento público o Instituto Científico y Técnico y se le denominó Servicio Geológico Colombiano. “Artículo 1°.
Naturalmente y denominación. Cámbiese la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) de establecimiento público a Instituto Científico y Técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica, financiera y patrimonio independiente, que se denominará Servicio Geológico Colombiano, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, el cual hará parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e innovación (SNCTI)”. [11] Fl. 14, c. 2. [12] Fl. 17, c. 1. [13] La ley 685 de 2001 (Código de Minas) en su artículo 2 dispone: “Ámbito material del Código.
El presente Código regula las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí, por cuasa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada.
Se excluyen la exploración y explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos que se regirán por las disposiciones especiales sobre la materia” (se resalta). [14] Posición que no comparte el Consejero Ponente pero la acata. [15] Sentencia del 13 de febrero de 2014, exp. 48.251. [16] Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
“Art. 13. Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: “(…) “Sección Tercera: “1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.
“2. Los procesos de simple nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero. “(…) “7. Los procesos de reparación directa contra las acciones u omisiones de los agentes judiciales a que se refieren los artículos 65 a 74 de la Ley 270 de 1996”.