AUTO QUE DECLARA NO PROBADA EXCEPCIÓN - NIEGA PROBLEMA JURÍDICO: Con el fin de resolver el recurso de apelación formulado, el despacho considera que se debe establecer si en el presente caso existe una relación entre los hechos y pretensiones planteadas en la demanda con el demandado Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y, dependiendo de ello, si es o no procedente declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por dicha entidad.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - De conocer el recurso de apelación / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - Por el factor cuantía Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en los términos del artículo 150 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto, toda vez que al superar el presente proceso la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia cuestionada es susceptible de apelación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 615 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL La legitimación en la causa ha sido entendida por esta Corporación como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación estén habilitadas por la ley para actuar procesalmente.

(…) Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso debe entenderse en el marco del concepto de capacidad para ser parte, figura que hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

En esa razón, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ora desde la parte activa, como demandante, o desde la pasiva, como demandado. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Acreditada / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – Dentro de sus funciones no se encuentra las de velar por la seguridad y protección En ese orden de ideas, en el presente asunto resulta innecesario que se mantenga la vinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República como representante de la Nación, más aún cuando ya se encuentran vinculadas al proceso tanto las entidades públicas o autoridades que ejercieron las actuaciones objeto de reproche, como aquellas que tenían a su cargo el ejercicio de funciones tendientes a velar por la seguridad y protección de los habitantes del territorio nacional (ver artículos 217 y 218 Constitución Política).

(…) Además, si bien los demandantes señalaron que el motivo de vinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República obedecía a una supuesta falla en el servicio de aquella por la omisión del jefe de Estado de velar y tomar las medidas necesarias de proteger a los ciudadanos, estima el despacho que esta afirmación general (poco desarrollada en la demanda) no es suficiente para tener como legitimada en la causa por pasiva a dicha entidad.

(…) En este orden de ideas, comoquiera que en este asunto la Nación ya se encuentra representada por las entidades o autoridades que participaron en los hechos presuntamente generadores de daño, y que la participación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no es necesaria para efectos de determinar la responsabilidad, se procederá a revocar la decisión objeto de apelación y, en su lugar, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la demandada Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D. C., nueve (09) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-02696-02(64793) Actor: OMAIRA RAMOS Y OTROS Demandado: NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL INTERIOR, MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Procede el despacho a pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado por la demandada Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en contra de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Tercera de Decisión Oral en audiencia inicial del 13 de agosto de 2019, en la que se declaró entre otras no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por dicha entidad (fol. 912 a 920 c.ppl.).

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 6 de diciembre de 2016, los señores Albenis Enrique Fernández Ramos, Omaira Ramos, y Diego Alonso Fernández Ramos, formularon demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Presidencia de la República, la Nación – Ministerio del Interior y la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Policía Nacional.

Lo anterior con el propósito de que se declare responsable a las entidades demandadas por los diferentes daños y perjuicios de orden material e inmaterial que presuntamente se le causó a la parte demandante, con ocasión del desplazamiento forzado subsiguiente a la muerte del señor Miguel Francisco Fernández Martínez, ocurrida el 26 de febrero de 1997, quien era miembro del movimiento político de la Unión Patriótica -UP- (fol. 1 - 50 c. 1). 2.

En síntesis, los hechos y circunstancias relevantes que se adujeron en la demanda fueron los siguientes (fol. 275 a 284 c.1.): 2.1. De acuerdo con la demanda el señor Miguel Francisco Fernández Martínez fue un miembro activo del partido político “Unión Patriótica” y trabajó para ese movimiento en diferentes campañas electorales que se adelantaron en el municipio de Chigorodó – Antioquía, así como en distintas causas sociales ligadas al partido. 2.2.

Según la demanda, en razón de su ideología política, el señor Miguel Francisco Fernández Martínez se convirtió en un objetivo militar para las autodefensas unidas de Colombia ACCU-AUC Bloque Bananero, quienes, según se asegura lo asesinaron el 26 de febrero de 1997, cuando se dirigía hacía su domicilio en el municipio de Chigorodó – Antioquía. 2.3.

Se adujo en la demanda que se presentaron de manera sistemática atentados y asesinatos en contra miembros del movimiento político Unión Patriótica -UP-, motivo por el cual se inició un proceso penal a cargo de una Fiscalía Especializada denominada “Dirección Nacional de Análisis y Contexto de Violencia Contra Miembros de la Unión Patriótica”, la cual catalogó tales homicidios como crímenes de lesa humanidad.

Razón, por la cual se consideró en la demanda que la muerte del señor Miguel Francisco Fernández Martínez, se enmarca en un “crimen de lesa humanidad”. 2.4. De igual forma, exponen los demandantes que la muerte del señor Miguel Francisco Fernández Martínez y el posterior desplazamiento forzoso del cual fueron víctimas los demandantes, es consecuencia del incumplimiento por parte del Estado en sus deberes de prevención y protección de los ciudadanos que se encuentran bajo su cuidado constituyendo una vulneración de los derechos humanos. I. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El 13 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad, entre otras decisiones, declaró no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[1], por considerar que en esa etapa procesal -audiencia inicial- no había lugar a declarar probada la excepción de falta de legitimación por activa o por pasiva, toda vez que del material probatorio obrante, no era posible establecer con exactitud si las partes se encontraban legitimadas, razón por la que se debía recolectar las pruebas solicitadas y, con base en ellas, determinar la legitimación de las partes.

II. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, el apoderado de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República formuló recurso de apelación bajo los siguientes argumentos (cd min. 23:40 a 30:56 fol. 606 c. ppal.): Manifestó que en el presente caso se debía declarar la falta de legitimación por pasiva de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, dado que se discute una aparente falla en el servicio de seguridad y protección ciudadana por omisión, que se habría concretado en la muerte del señor Miguel Francisco Fernández Martinez, quien, se asegura, era militante del partido político Unión Patriótica, función que en modo alguno le corresponde a dicha entidad, razón por la cual se debe estudiar si en su catálogo de funciones de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República que se encuentran en el Decreto 1680 de 1991, en el cual se puede corroborar que está entidad no cumple ninguna función de orden público, no presta seguridad, no ejerce mando sobre la fuerza pública y no investiga delitos, pues es una entidad técnica que esta para facilitar las funciones del jefe de Estado.

Por lo anterior, no es factible considerar que no se encuentra probado que la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República deba ser parte en el presente asunto, dado que no se observa ninguna competencia ni función que habilite a dicha entidad para participar. Por su parte, en el traslado del recurso de apelación, la parte demandante consideró que en esta instancia no existen suficientes elementos de juicio que permitan establecer que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, no tiene relación con los hechos de la demanda.

Además, que de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República tiene a su cargo la dirección de la fuerza pública y disposición de la misma, así como la conservación del orden público donde fue turbado. Consideró la parte demandante que la legitimación en la causa se divide legitimación de hecho y material, motivo por el cual la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia se encuentra legitimada en la causa de hecho y será una vez surtido el periodo probatorio en el proceso que deba decidirse si se encuentra legitimada materialmente, por lo que solicitó no declarar probada dicha excepción frente a esa entidad (cd min. 31:10 a 34:20 fol. 606 c. ppal.).

Por su parte los apoderados de la Policía Nacional y del Ejército Nacional solicitaron dar trámite al recurso de apelación (cd min. 34:27 a 35:07, fol. 606, c. ppal.). Por último, el Ministerio Público expuso la diferencia que existe entre la legitimación en la causa de hecho y material considerando que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, se encuentra legitimado en la causa de hecho, por lo que solicitó no declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva frente a dicha entidad (cd min. 35:12 a 38:32 fol. 606 c. ppal.).

III. PROBLEMA JURÍDICO Con el fin de resolver el recurso de apelación formulado, el despacho considera que se debe establecer si en el presente caso existe una relación entre los hechos y pretensiones planteadas en la demanda con el demandado Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y, dependiendo de ello, si es o no procedente declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por dicha entidad.

IV. COMPETENCIA 1. Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en los términos del artículo 150 del C.P.A.C.A.[2], modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto[3], toda vez que al superar el presente proceso la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia cuestionada es susceptible de apelación[4]. 2.

Además, corresponde al despacho proferir la decisión en el presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley 1437. VII. CONSIDERACIONES El despacho revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Tercera de Decisión Oral en el trámite de la audiencia inicial celebrada el 13 de agosto de 2019, relativa a la legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por los motivos que se exponen a continuación: 1.

Legitimación en la causa 1. La legitimación en la causa ha sido entendida por esta Corporación como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación estén habilitadas por la ley para actuar procesalmente[5].

Sobre el particular se ha sostenido lo siguiente[6]: La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo.

En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público.

Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial. (Subrayado fuera del texto) 2.

Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso debe entenderse en el marco del concepto de capacidad para ser parte, figura que hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

En esa razón, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ora desde la parte activa, como demandante, o desde la pasiva, como demandado. 1. Caso concreto 1. De acuerdo con el escrito de demanda y su posterior reforma, advierte el despacho que las pretensiones formuladas se encuentran orientadas a obtener la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas, básicamente, por dos motivos, a saber: i) por la muerte del señor Miguel Francisco Fernández Martínez, ocurrida el 26 de febrero de 1997, ii) el supuesto desplazamiento forzado que padecieron los demandantes. 2.

De igual forma, encuentra el despacho que la razón por la cual se vinculó como entidad demandada Departamento Administrativo de la Presidencia de la República fue debido a una presunta falla en el servicio, consistente en no disponer de medidas de seguridad eficaces respecto de quienes estaban siendo perseguidos y asesinados por pertenecer a la agrupación política denominada Unión Patriótica. 3.

A pesar de la anterior afirmación, estima el despacho que no se encuentran motivos razonables para mantener vinculada como demandada a la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por cuanto de los hechos y pretensiones formuladas en el escrito de demanda (junto con su reforma) puede evidenciarse que dicha entidad no tuvo incidencia o relación con las presuntas situaciones generadoras de daño, tal como se pasará a explicar. 4.

En efecto, afirman los demandantes que el señor Miguel Francisco Fernández Martínez fue asesinado por pertenecer al partido político “Unión Patriótica” por parte de grupos al margen de la ley, y una frente a una supuesta omisión de los agentes estatales. 5. Así las cosas, para el despacho es claro que las acciones encaminadas a brindar la seguridad a los miembros de la “Unión Patriótica” no eran de la órbita o competencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, pues las autoridades estatales encargadas de mantener la seguridad, orden y protección de los habitantes dentro del territorio nacional eran otras, valga mencionar, Ejército Nacional y Policía Nacional. 6.

De igual forma, no se observa que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tenga tales funciones o competencias, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 1680 de 1991 como puede verse a continuación: ARTÍCULO 5°. DE LAS FUNCIONES DEL JEFE DEL DEPARTAMENTO. Además de las previstas en el Decreto ley 1050 de 1968, el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cumplirá las siguientes funciones:   a) Asistir al Presidente de la República en la distribución de los negocios y en la coordinación de las actividades de los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y demás organismos y entidades administrativas.   b) Presentar a consideración del Presidente de la República los asuntos provenientes de los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y demás organismos de la administración, cuando según la Constitución y la ley fueren de competencia presidencial.   c) Asistir al Presidente de la República en el ejercicio de las funciones que le corresponde en relación con el Congreso, la administración de justicia y demás organismos o autoridades a que se refiere la Constitución Política.   d) Servir de enlace entre la Presidencia y las Secretarías de las Cámaras Legislativas.   e) Someter a la aprobación del Presidente de la República los proyectos de decretos, resoluciones, contratos y demás actos o documentos que lo requieran.   f) Estudiar los asuntos que le asigne el Presidente, atender las audiencias que le indique y representarlo en los actos que le señale.   g) Asistir al Consejo de Ministros.   h) Vigilar el cumplimiento de las decisiones que se adopten por el Presidente.   i) Ejercer bajo su responsabilidad las funciones que le delegue el Presidente de la República conforme a la ley.   j) Firmar los decretos y resoluciones concernientes a la Presidencia de la República.   k) Suscribir a nombre de la Nación los contratos relativos a asuntos propios de la Presidencia de la República, conforme a la ley, a los actos de delegación y a las demás normas pertinentes.   l) Las demás que le asigne la ley, o que ésta no atribuya expresamente a otro cargo de la Presidencia de la República. 7.

En ese orden de ideas, en el presente asunto resulta innecesario que se mantenga la vinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República como representante de la Nación, más aún cuando ya se encuentran vinculadas al proceso tanto las entidades públicas o autoridades que ejercieron las actuaciones objeto de reproche, como aquellas que tenían a su cargo el ejercicio de funciones tendientes a velar por la seguridad y protección de los habitantes del territorio nacional (ver artículos 217 y 218 Constitución Política). 8.

Además, si bien los demandantes señalaron que el motivo de vinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República obedecía a una supuesta falla en el servicio de aquella por la omisión del jefe de Estado de velar y tomar las medidas necesarias de proteger a los ciudadanos, estima el despacho que esta afirmación general (poco desarrollada en la demanda) no es suficiente para tener como legitimada en la causa por pasiva a dicha entidad. 9.

Esto, porque por una parte, los hechos y pretensiones planteadas brindan suficiente información acerca de los presuntos responsables -dentro de los cuales no estaría el referido Departamento Administrativo- y, por otra parte, no tiene competencia alguna para determinar o establecer algún tipo de política de seguridad tendiente a la protección de los demandantes, ya que dicha función podría ser predicable respecto de otras entidades que ya se encuentran vinculadas al proceso en representación de la Nación, valga decir, el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional. 10.

En este orden de ideas, comoquiera que en este asunto la Nación ya se encuentra representada por las entidades o autoridades que participaron en los hechos presuntamente generadores de daño, y que la participación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no es necesaria para efectos de determinar la responsabilidad, se procederá a revocar la decisión objeto de apelación y, en su lugar, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la demandada Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 11.

Por último, se advierte a las partes que esta decisión no compromete la eventual responsabilidad de las demás entidades demandadas, pues ese asunto corresponderá a la sentencia luego de efectuar una valoración del material probatorio obrante en el proceso. En mérito de lo expuesto, el despacho,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la decisión adoptada el 13 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Tercera de Decisión Oral, mediante la cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por estado conforme lo dispone la ley.

CUARTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Sección, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las desanotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Labm/3c ----------------------- [1] Tampoco declaró la falta de legitimación por pasiva de la Nación Ministerio de Defensa - Policía Nacional. Decisión frente a la cual no se formuló ningún recurso. [2] Dicha norma, en su parte pertinente, dispone: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. [3] Presentada la demanda el 17 de julio de 2015 es claro que el procedimiento aplicable es el contenido en el C.P.A.C.A., tal como lo dispone su artículo 308. [4] Efectivamente, el numeral 5 del artículo 152 del CPACA así lo dispuso.

En ese orden, como el valor de la pretensión tercera es por la suma de $4.357.816.184, es claro que supera los 500 salarios exigidos. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto del 25 de septiembre de 2013, exp. 55205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 13 de julio de 2016, exp. 1997-50330, C.P. Enrique Gil Botero.

También ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 13 de noviembre de 2014, exp. 34313, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.