11001-03-24-000-2016-00230-00 — Consejo de Estado

EDUCACIÓN / TÍTULOS DE IDONEIDAD – Homologación y convalidación / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto de los actos por medio de los cuales se negó la convalidación de un título obtenido en el exterior / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – Para homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior / CONVALIDACIÓN DE TÍTULO DE EDUCACIÓN SUPERIOR OTORGADO POR INSTITUCIÓN EXTRANJERA – Trámites, requisitos y criterios para su aprobación. Marco normativo / TÍTULO DE EDUCACIÓN OTORGADO POR INSTITUCIÓN EXTRANJERA – Categorías: oficial y propio / CONVALIDACIÓN DE TÍTULO PROPIO DE EDUCACIÓN SUPERIOR OTORGADO POR INSTITUCIÓN EXTRANJERA – Procedencia / FACULTADES DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – Ahondar en el nivel académico de los programas del título obtenido en el exterior / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada por cuanto no se allegaron las pruebas que permitan la confrontación de los actos acusados con las normas superiores invocadas En el presente asunto la demandante aduce, en síntesis, que los actos acusados son violatorios de los artículos 6, 13 y 29 de la Constitución Política y de los artículos 2 y 3 de la Resolución 5547 de 2005, puesto que, en el trámite de convalidación del título extranjero obtenido por ella, el Ministerio de Educación Nacional aplicó normas posteriores a los hechos e inobservó numeral 3 del artículo 3 de la Resolución núm. 5547 de 2005. […] Sin embargo, lo cierto es que la parte demandante no aportó al plenario del cuaderno de medidas cautelares la Resolución No. 1317 del 16 de marzo de 2007, ni la certificación expedida por Universitat Pompeu Fabra a la que se alude en precedencia. Vale la pena recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, las partes se encuentran en la obligación de probar los supuestos de hecho, así como sus afirmaciones. […] Con base en lo anterior y en atención a que la parte demandante incumplió con dicha carga en el aspecto antes aludido, el Despacho no cuenta con los elementos probatorios necesarios para confrontar las normas superiores cuyo desconocimiento depreca la demandante. […] SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto de los actos por medio de los cuales se negó la convalidación de un título obtenido en el exterior / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisito de sustentación de la solicitud / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada al no advertirse sustentación que permita la comparación para deducir la presunta violación [E]l despacho advierte, de la lectura inicial de los argumentos esbozados en la solicitud de la medida cautelar, que la parte demandante, a pesar de haber señalado que los actos administrativos cuestionados desconocen el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales y los artículos 2°, 3°, 10 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no sustentó el respectivo cargo, omisión que hace imposible efectuar la comparación normativa.

En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar previsto en el artículo 229 del CPACA, defiere al demandante el deber de indicar las normas violadas y el concepto de la violación, previsto en el artículo 162 numeral 4° del CPACA, lo cual equivale a concluir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicita, sin que resulte suficiente la mera enunciación de las normas que a su juicio resultan conculcadas.

Nótese que la exigencia de sustentar en forma expresa y concreta los cargos se explica por la naturaleza propia de esta instancia, cuyo análisis inicial de legalidad no constituye prejuzgamiento y, por lo tanto, la parte actora debe observar aquella carga procesal que garantiza el buen funcionamiento de la administración de justicia. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR ANTICIPATIVA – Para obtener la convalidación de un título obtenido en el exterior / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR ANTICIPATIVA – Negada por no encontrarse probados los requisitos para su decreto Por último, respecto de la solicitud de medida anticipativa tendiente a la convalidación del título de Master en Análisis Económico Aplicado, el Despacho encuentra que si bien la parte actora afirma que la decisión adoptada a través de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014, le puede ocasionar un perjuicio irremediable; lo cierto es que la solicitud cautelar no cumple con los presupuestos para su procedencia previstos en los ordinales 1, 2 y 3 del artículo 231 del CPACA.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 27 de agosto de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2015-00194-00; 14 de noviembre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2016-00213-00, C.P. María Elizabeth García González; 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000- 2013-00503-00; 3 de abril de 2014, Radicación 11001-03-25-000-2005-00166- 01; 13 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2010-00166-00; 18 de septiembre de 2014, Radicación 05001-23-31-000-2011-00032-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala y 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000- 2015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y de la Corte Constitucional, sentencia C- 834 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos; sentencia T-956 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; sentencia T-232 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; sentencia T-430 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 26 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 67 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 30 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 167 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00230-00 Actor: CAROLINA LOZANO KARANAUSKAS Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Tema: NIEGA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos jurídicos de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014 / NIEGA MEDIDA CAUTELAR ANTICIPATIVA de convalidación de título obtenido en el extranjero/ HOMOLOGACIÓN Y CONVALIDACIÓN DE TÍTULO ACADÉMICO marco jurídico y jurisprudencial / INCUMPLIMIENTO DE CARGA PROBATORIA AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, a través de las cuales se negó la convalidación de un título obtenido en el exterior, y la solicitud de medida cautelar anticipativa para obtener su respectiva convalidación. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda I.1.1. La señora Carolina Lozano Karanauskas, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento, previa solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados de la Resolución 11576 de 21 de julio de 2014, “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación”; de la Resolución 18367 de 5 de noviembre de 2014 “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 11576 de 21 de julio de 2014”; y de la Resolución 21508 de 19 de diciembre de 2014, “Por medio de la cual se decide el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 11576 de 21 de julio de 2014”, expedidas por la Subdirección de Aseguramiento para la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional.

I.1.2. La parte actora considera que con ocasión de los referidos actos administrativos, la autoridad ministerial desconoció el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 13, 26, 29, 54, 67, 68, 69, 70, 71, 83, 152 y 2019 de la Constitución Política; el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales “Protocolo de El Salvador”; los artículos 2°, 3°, 10 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y los artículos 2 y 3 de la Resolución 5547 del 1° de diciembre de 2005; incurriendo así, en desviación del poder y en falsa motivación. I.2.

Solicitud de medidas cautelares I.2.1. La parte demandante, en cuaderno separado, presentó solicitud de suspensión provisional de las resoluciones citadas en precedencia, precisando, en esta instancia, que las referidas disposiciones resultan contrarias a lo establecido en el ordenamiento jurídico y, en concreto, desconocen los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6° y 13 de la Constitución Política; el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales; los artículos 2°, 3°, 10 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y los artículos 2° y 3° de la Resolución 5547 de 1° de diciembre de 2005.

I.2.2. Adicionalmente, solicitó la medida anticipativa de convalidación del título extranjero de posgrado negado en los precitados actos administrativos, a efectos de evitar el perjuicio irremediable que le ocasionaría la destitución del cargo desempeñado para la época de la solicitud. I.3. Los hechos I.3.1. El apoderado judicial de la parte actora puso de presente que la señora Carolina Lozano Karanauskas laboró en el Departamento Nacional de Planeación, en el cargo de Técnico Operativo 4080, grado 18, desde el 4 de diciembre de 2000, hasta el 30 de septiembre de 2002.

I.3.2. En el año 2002, la demandante obtuvo la beca DNP – FONDADE - ICETEX para cursar estudios de Maestría en Análisis Económico Aplicado, en la Universitat Pompeu Fabra de la Ciudad de Barcelona (España). I.3.3. Por ello, el 10 de septiembre de 2002, presentó su carta de renuncia, la cual fue aceptada por el Director del DNP, en escrito de 20 del mismo mes y año. I.3.4.

Culminados los citados estudios, el 20 de octubre de 2003 obtuvo el título de Máster en Análisis Económico Aplicado, expedido por la Universitat Pompeu Fabra. I.3.5. Adujo que regresó a Colombia y fue contratada nuevamente por el DNP en el cargo de Subdirector Técnico 0150, grado 20, cuyo requisito para desempeño exige título de posgrado.

I.3.6. Siendo ello así, una vez posesionada en dicho cargo, el 1° de octubre de 2002 firmó carta de compromiso, en cuyo marco se obligó a tramitar ante el Ministerio de Educación Nacional, dentro de los 2 años siguientes, la convalidación de su título de Maestría. I.3.7. Expresó que el 14 de febrero de 2014, presentó la solicitud de convalidación de su título universitario y, posteriormente, esto es, el 18 de junio del mismo año, allegó información adicional con la que pretendía demostrar que esa entidad ministerial, mediante Resolución núm. 5547 de 2005, había convalidado el mismo título a la señora María Victoria Angulo Gonzales.

I.3.8. Adujo que, mediante Resolución núm. 11576 de 21 de julio de 2014, la entidad accionada denegó la convalidación de su título. I.3.9. Aseguró que contra la anterior decisión interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones 18367 de 5 de noviembre y 21508 de 19 de diciembre de 2014, respectivamente, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

I.3.10. Ante el perjuicio irremediable que le ocasionó la negativa de convalidación, la demandante interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de Educación Nacional, resuelta de manera favorable, mediante sentencia de 5 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. I.3.11.

En cumplimiento de la citada orden judicial, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la resolución No. 02887 del 16 de febrero de 2016, resolvió convalidar el referido título, hasta tanto dicha orden judicial fuera confirmada en segunda instancia. I.3.12. Mediante sentencia de 14 de abril de 2016, la Sección Primera del Consejo de Estado, revocó la sentencia del 5 de febrero de 2016, al considerar que la solicitud de amparo resultaba improcedente ante la existencia de un mecanismo de defensa judicial idóneo, eficaz y oportuno. 1.4.

Los fundamentos de derecho y el concepto de violación El apoderado de la parte actora estimó que las resoluciones acusadas desconocieron los artículos 1°, 2°, 4°, 6° y 13 de la Constitución Política; el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales; los artículos 2°, 3°, 10 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y los artículos 2° y 3° de la Resolución 5547 de 1° de diciembre de 2005, para lo cual señaló lo siguiente: 1.4.1.

Desconocimiento del preámbulo y del artículo 1° de la Constitución Política A juicio de la parte demandante, fueron conculcados “[…] los propósitos fundantes del Estado social y democrático de derecho previstos en el propio preámbulo de la Constitución Política de 1991, como lo son el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, puesto que con dicha decisión se le está negando efectivamente el trabajo, al ponerla en riesgo de que se le declare insubsistente en el cargo al no poder acreditar el cumplimiento de los requisitos, como es el de grado de maestría […]”.

En tal sentido, indica que “[…] la actuación del Ministerio es arbitraria contrariando así el valor de la justicia que debe ser intrínseco a toda actuación del Estado; (…) negando el acceso al conocimiento puesto que no es posible en estas condiciones que la demandante pueda favorecerse profesional y académicamente de sus estudios de maestría y de esa manera seguir creciendo en su conocimiento y experiencia […]”.

Añadió que tales actos administrativos son contrarios a la dignidad humana, pues se sustentan en afirmaciones carentes de prueba y en normas inaplicables, “[…] todo lo cual comporta un trato agraviante e indigno […]”. 1.4.2. Desconocimiento del artículo 2° de la Constitución Política Advirtió que el “[…] artículo 2° de la Carta resultó también vulnerado cuando el Ministerio de Educación Nacional omitió su deber de garantizar la eficacia de los derechos constitucionales fundamentales de la demandante, lo que se concretó al negarse la convalidación del título académico obtenido por ella “y al imponerse el arbitrio de la administración por encima de las razones jurídicas que han debido imperar en este asunto” […]”. 1.4.3.

Desconocimiento del artículo 4° de la Constitución Política Según el criterio de la parte demandante, el artículo 4° ejusdem fue vulnerado por las Resoluciones demandadas, pues de haberse tenido en cuenta que las normas constitucionales prevalecen sobre las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, se habría accedido a la homologación o convalidación del título obtenido en España, pues las condiciones materiales y académicas que rodearon la situación, posibilitaban que ello ocurriera. 1.4.4.

Desconocimiento de los artículos 6 y 13 de la Constitución Política Sostuvo que el Ministerio de Educación Nacional “[…] infringió en contra de CAROLINA LOZANO KARANAUSKAS los artículos 6° y 13 de la Constitución, al desconocer que, mediante resolución anterior, ese mismo Ministerio concedió la convalidación del mismo título obtenido por MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ, a pesar de estar en la misma situación fáctica […]”. 1.4.5.

Desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política Expuso que “[…] el Ministerio de Educación Nacional vulneró el derecho fundamental de la actora al debido proceso (art. 29 de la Constitución), puesto omitió de manera radical e injustificada la aplicación de la norma que regula su situación específica, que lo es el artículo 3º de la Resolución 5547 de 2005 […]”. 1.4.6.

Desconocimiento de los artículos 2° y 3° de la Resolución 5547 de 1° de diciembre de 2005 La parte demandante explicó que la entidad ministerial aplicó normas posteriores a los hechos e inobservó el artículo 3° de la Resolución núm. 5547 de 2005, el cual, en su numeral 3°, le impone el deber a la accionada de otorgar la convalidación de los títulos que ya hubiese evaluado con anterioridad, siempre y cuando la diferencia de fechas de otorgamiento entre el uno y el otro no superen los 8 años.

Explicó que el Ministerio de Educación Nacional, desconoció el precedente sentado en esta materia por la Corte Constitucional en las sentencias T 956 de 2011, T 232 de 2013 y T 430 de 2014. En relación con la identidad fáctica de su caso con el de la señora María Victoria Angulo González, manifestó que “[…] ésta no se deriva de haber obtenido exactamente el mismo título, otorgado por la misma universidad, en un lapso entre el otorgamiento de los dos títulos inferior a tres (3) años, muy inferior a los ocho (8) años que determinó la norma que regula estos casos similares.

A solicitud de Carolina Lozano, la Universitat Pompeu Fabra expidió certificación (igual a la que ella hizo llegar en su momento al Ministerio para probar precisamente que se trataba de casos similares y solicitando un trato igual) que en efecto acredita que el programa que Carolina Lozano cursó entre 2002 y 2003 (7ª edición) para obtener dicho título, es prácticamente igual al que cursó MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ entre 1999 y 2000 (4ª edición); que dicho programa existe desde 1996-1997 y que en todas las ediciones ha mantenido la misma acreditación, la misma calidad y excelencia, los mismos requisitos de asistencia, aprobación de pruebas académicas y proyecto final (tesis).

El documento está debidamente apostillado y autenticado, al igual que lo está el que se hizo llegar en su momento al Ministerio […]”. 1.4.7. Del presunto riesgo inminente de sufrir un perjuicio irremediable Puso de presente que, mediante Resolución 4169 de 14 de noviembre de 2014, el DNP actualizó su manual de funciones y competencias, en cuyo marco, el cargo que desempeña requiere de “Título de posgrado en la modalidad de maestría en áreas relacionadas con las funciones del cargo”, razón por la cual puede sufrir un perjuicio irremediable al ser declarada insubsistente.

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Magistrado conductor del proceso ordenó dar traslado a la entidad demanda de la solicitud de medida cautelar, presentada por las accionantes, para que, en el término de (5) días, se pronunciara sobre ella[1]. II.1. El Ministerio de Educación Nacional II.1.1. Mediante escrito de 30 de junio de 2017, el Ministerio de Educación Nacional se opuso al decreto de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014, por cuanto, del análisis de las normas acusadas y de su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, no se advierte contradicción alguna.

II.1.2. Explicó que el trámite de convalidación tiene por objeto establecer la equivalencia en las condiciones de los programas académicos impartidos en Colombia y en el extranjero. Esto es, evaluar el cumplimiento de los requisitos legales encaminados a garantizar que quienes pretendan hacer valer los títulos foráneos acrediten condiciones académicas similares o equivalentes a las nacionales.

II.1.3. Siendo ello así, aclaró que la convalidación de títulos es una actividad de la administración pública reglada. En esa medida, si materialmente el programa cursado en el exterior se ajusta a los estándares de calidad y a los requisitos exigidos por el Estado colombiano, no podrá la administración negarse a la convalidación. Y, por el contrario, de incumplir dichos patrones, no podrá el Ministerio reconocer su equivalencia, garantizando con ello el derecho a la igualdad entre colombianos y extranjeros.

II.1.4. Respecto de la presunta vulneración al derecho a la igualdad, explicó que la convalidación reconocida a “[…] la señora Maria Victoria Angulo González, inicio en el año 2006 y concluyó el 16 de marzo de 2007, es decir, con anterioridad a la expedición del Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007, época para la cual solo se verificaba que el título hubiera sido otorgado por una institución legalmente reconocida por la autoridad competente en el respectivo país, sin que para entonces resultara relevante la distinción entre títulos oficiales y títulos propios, razón por la cual el procedimiento adelantado respecto de la señora Angulo González no puede ser equiparable al de la señora Lozano Karanauskas, quien inicio el trámite de convalidación el 14 de febrero de 2014, es decir, con posterioridad a la expedición del Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007 modificado por el Real Decreto 861 de 2010, época para la cual además de verificarse la legalidad o reconocimiento de la institución otorgante del título, debía revisarse si el título era oficial o propio, en virtud de las nuevas disposiciones españolas […]”.

II.1.5. En efecto, agregó que “[…] los supuestos de hecho y de derecho son diferentes, ya que las actuaciones administrativas de convalidación iniciaron en periodos diferentes (2006 para Angulo González y 2014 para Lozano Karanuskas) y en vigencia de disposiciones legales diferentes (Real Decreto 55 y 56 del 21 de enero de 2005 para Angulo González y Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007 para Lozano Karanuskas) […]”.

II.1.6. Adicionalmente, la apoderada judicial explicó que, al tenor del criterio jurídico sostenido por la Corte Constitucional, mediante sentencias T-956 de 2011, T-232 de 2013 y T-430 de 2014, durante el tramite de convalidación de los títulos propios, el Ministerio de Educación Nacional debe realizar el examen destinado a determinar la idoneidad de estas titulaciones y no denegarlas por el simple hecho de ser propios y no contar con el reconocimiento oficial por parte del Gobierno Español.

Es decir que el estudio de convalidación debe realizarse mediante la aplicación exclusiva del criterio de evaluación académica previsto en el numeral 4° del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005 y no al numeral 3° de la misma norma, como lo pretende la demandante. II.1.7. Agregó que, en virtud de lo anterior y con ocasión del fallo de tutela proferido el 5 de febrero de 2016, sometió el título que ostenta la señora Lozano Karanauskas a la valoración técnico académica de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CONACES, comisión que sostuvo: ”[…]

2. ASPECTOS ACADEMICOS ( ) La sala de evaluación de Administración de Empresas y Derecho del 1 de Febrero de 2016, realiza evaluación académica para el proceso de convalidación del título propio de MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICO APLICADO de la UNIVERSITAT POMPEU FABRA, solicitada por el MEN. Si bien es evidente que las denominaciones de las actividades académicas desarrolladas en temas agrupados en 4 módulos evocan las temáticas cubiertas en un programa de similares características en Colombia, el contenido de las mismas y su desarrollo en términos de intensidad horaria, no se asemejan a lo ofertado como formación de maestría en Colombia.

La convalidante presenta certificación expedida por la Universidad otorgante del diploma, donde se registra que fue desarrollado con un valor académico de 40 créditos, equivalentes a 400 horas (270 lectivas, 55 prácticas y 75 del proyecto), lo anterior permite a la Sala emitir concepto académico de no encontrar razonable equivalencia con un programa de Maestría ofertado en Colombia en términos de intensidad horaria y duración. En Colombia, un programa de ésta naturaleza es ofertado en aproximadamente 2.300 horas 3.

CONCEPTO TECNICO: No Convalidar […]". II.1.8. Finalmente, informó que esta evaluación académica quedó plasmada en la Resolución No. 02387 del 16 de febrero de 2016, por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación según lo ordenado por la sentencia de tutela 20160034800 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Normas acusadas Por la extensión del texto de las citadas resoluciones, el despacho reproducirá los apartes de los actos administrativos acusados que tienen incidencia en la decisión que nos ocupa, a saber: III.1.1. Resolución 11576 de 21 de julio de 2014, a través de este acto la entidad resolvió lo siguiente: “[…] Que revisados los efectos otorgados por la normatividad española a los títulos propios encontramos que estos no son reconocidos como títulos de educación superior por las autoridades competentes en el respectivo país y que por ende no gozan de los efectos académicos y profesionales y de validez en todo el territorio nacional español, como si lo hacen los títulos universitarios oficiales los cuales gozan de validez en todo el territorio nacional español y en el EEES, y es a estos a los que se les conceden efectos académicos y profesionales por parte del gobierno español, razón suficiente para decir que estos títulos oficiales son los que pueden ser objeto del trámite de convalidación de títulos en Colombia.

En este orden de ideas es importante precisar que en la actualidad la normatividad que sustenta la decisión de negar la convalidación de títulos propios, no es otra que la colombiana. Esto es, la normatividad aplicable es la colombiana y no la española, que para este caso se cita a titulo de información en aras de aclarar las notas distintivas entre una y otra clase de formación. Que en lo referente al examen académico solicitado. y como se indicó anteriormente, al mismo se accederá una vez sea aprobado el análisis de legalidad y en éste caso particular, se puede determinar que el título de MASTER EN ANALISIS ECONÓMICO APLICADO, no cumple con las condiciones de legalidad requeridas.

Que la señora CAROLINA LOZANO KARANAUSKAS mediante comunicación No. 2014ER92178 del 18 de junio de 2014 y dando respuesta a la comunicación No. 2014EE27388 del 10 de abril de 2014, presentó información complementaria en una serie de documentos, se procedió a realizar un análisis encontrando que no es aplicable a este caso de estudio.

Que con fundamento en las anteriores consideraciones y después de haber estudiado la documentación presentada. se concluye que no es procedente la convalidación solicitada. En mérito de lo expuesto.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Negar la convalidación del titulo de MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICO APLICADO, otorgado el 20 de octubre de 2003 por la UNlVERSlTAT POMPEU FABRA, ESPAÑA, a CAROLINA LOZANO KARANAUSKAS, ciudadana colombiana, identificada con cédula de ciudadanía No. 52.151.825, por las razones indicadas.

ARTÍCULO SEGUNDO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra la misma proceden los recursos de ley los cuales deberán ser interpuestos dentro del plazo de diez (10) días establecido por el articulo 76 de la Ley 1437 de 2011 […]”. III.1.2. Resolución 18367 de 5 de noviembre de 2014, a través de este acto la entidad confirmó su decisión, sustentando lo siguiente: “[…] Teniendo en cuenta la anterior y al establecer un paralelo entre los títulos colombianos y los títulos españoles, tenemos que los títulos oficiales españoles son los que cuentan con las mismas características legales que los títulos colombianos (reconocimiento oficial y seguimiento de su calidad) mientras que los títulos denominados propios (“otros títulos”) no tienen dicho reconocimiento oficial ni cuentan con los seguimientos su calidad.

Estos se asemejan, en cuanto sus características legales a los diplomados colombianos. Es por ello que no es posible establecer que los títulos propios son equivalentes a los títulos colombianos, puesto que los primeros no cuentan con las mismas características que los segundos. Conceder una equivalente en este sentido, seria una clara violación del derecho a la igualdad de los titulados colombianos, ya que estaría reconociendo como equivalente a sus títulos un título extranjero que no cuenta con los mismos efectos en su país de origen.

Es en este sentido se niega la convalidación del título del recurrente, puesto que el mismo al ser un titulo propio y no contar con similares características de validez, reconocimiento y de seguimiento de calidad de los títulos colombianos, no supera el examen de legalidad del que habla el artículo décimo de la Resolución No.5547 de 2005.

Finalmente se recuerda que convalidando los títulos propios (diplomas que no tienen reconocimiento como mules de educación superior por el Estado español y cuyas características legales se asemejan a los diplomados colombianos) se le estaría dando mayores prerrogativas a los diplomas que no constituyen títulos de educación superior en el extranjero con respecto a sus homólogas colombianos, ya que aquellos se reconocerían como títulos de educación superior en Colombia con todos sus efectos académicos y legales mientras que los diplomados colombianos que no constituyen títulos de educación superior diplomados seminarios no se le reconocen los mismos efectos.

FRENTE AL CASO SIMILAR SUJETO AL DERECHO A LA IGUALDAD La actora argumenta que existe un caso similar mediante el cual se convalidó un titulo afín al que presento la convalidante. Al respecto es necesario tener en cuenta que si bien es cierto que existen títulos propios convalidados con anterioridad el Ministerio de Educación Nacional observó que se viola el derecho a la igualdad de los profesionales colombianos al convalidar un titulo que por su naturaleza nacen en desigualdad a los otorgados por las Universidades colombianas, dando así un trato discriminatorio en perjuicio de quienes realizan sus estudios en nuestro país. (…) En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución No.11576 del 21 de julio de 2014. por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional negó la solicitud de convalidación del título de MASTER EN ANALJSIS ECONOMICO APLICADO, otorgado el 20 de octubre de 2003 por la UNIVERSITAT POMPEU FABRA. ESPANA a CAROLINA LOZANO KARANAUSKAS, ciudadana colombiana, identificada con la cédula de ciudadanía No 52.151.825.

ARTÍCULO SEGUNDO: Se concede el recurso de apelación el cual se surtirá en la Dirección de la Calidad de la Educación Superior […]”. III.1.3. Resolución 21508 de 19 de diciembre de 2014, a través de este acto la entidad reiteró su decisión, sustentando lo siguiente: “[…] Existen grandes diferencias entre Master como títulos propios o los Master títulos oficiales, que permiten su reconocimiento y convalidación en Colombia y son: 1.

Los Master oficiales dan acceso al doctorado los títulos propios no y, 2. Los Master oficiales están reconocidos en todo el territorio de la unión europea. Caso muy diferente a los títulos de master Colombianos que todos permiten el acceso al doctorado y son reconocidos por todos los sectores económicos en Colombia. En el caso que nos ocupa con respecto al titulo de master, estos estudios están orientados fundamentalmente a titulados universitarios de segundo ciclo y excepcionalmente a titulados de sólo primer ciclo cuyas (tutulaciones tengan conexión con las enseñanzas especializadas del título de master.

La duración de los master propios es generalmente menor que los oficiales. 500 horas (50 créditos) aproximadamente, frente a las 1.500 mínimas de los oficiales; aunque siempre dependerá de la programación de cada universidad, puesto que hay algunos que pueden tener una duración de hasta dos cursos académicos. Lo anterior atiende a la legalidad de los títulos otorgados en España frente a los títulos que bajo la razonable equivalencia académica con programas de este mismo nivel en Colombia, para lo cual se deben tomar las orientaciones dadas en la normatividad colombiana tales como Decreto 1295 de 2010, entre otros.

Así, de acuerdo con dicho Decreto, en Colombia un crédito equivale a cuarenta y ocho (48) horas de trabajo académico del estudiante, que comprende las horas con acompañamiento directo del docente y las horas de trabajo independiente que el estudiante debe dedicar a la realización de actividades de estudio, prácticas u otras que sean necesarias para alcanzar las metas de aprendizaje.

Es importante resaltar que las Maestrías oscilan entre los 45 y los 60 créditos; que hacen referencia tanto al trabajo presencial, como al trabajo independiente y al destinado para el trabajo de investigación, es decir que el rango total de horas académicas para una maestría en Colombia es de 2160 a 2880 horas, que si bien se tiene difieren en gran distancia de las horas académicas de un programa de los denominados como "títulos propios".

Finalmente es de recordar que la Ley 1611 de 2013, “Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de reconocimiento mutuo de títulos y grados académicos de educación superior universitaria entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno del Reino de España”, suscrito en Mar del Plata. Argentina, el 4 de diciembre de 2010." Establece en su artículo primero que solo serán reconocidos los títulos oficiales de cada uno de los países que suscriben el acuerdo (…)

RESUELVE

III.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Sobre la finalidad[2] de las medidas cautelares la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera: “[…] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.

De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido […][3]” En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”[4].

En este punto cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cabe advertir, que al juez o magistrado ponente solo se le permite decretar medidas cautelares de oficio, en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en aquellos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos.

En este caso, el juez administrativo actúa como juez constitucional. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.[5] Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”[6]. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto).

Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: “[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]”[7] (Negrillas fuera del texto).

Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: “[…]Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]” [8](Negrillas no son del texto).

Así pues, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses.

III.3. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida a “evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho”.[9] De otra parte, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la “manifiesta infracción de la norma invocada”, indicándose qué en acciones, distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.

Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas[10]. Acerca de la forma en la que el Juez debe abordar este análisis inicial, la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799), sostuvo que: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]” (Resaltado fuera del texto).

Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que, la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sección, se trata de “mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto”.[11] III.6.- Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado Al tenor de lo establecido en el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

Es así como su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad del mismo, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: “[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]” (Negrillas fuera del texto).

Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para que proceda una medida cautelar, a saber: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

IV. EL CASO CONCRETO IV.1. La parte demandante solicita la declaratoria de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014, por cuanto dichos actos administrativos desconocen los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6° y 13 de la Constitución Política; el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales; los artículos 2°, 3°, 10 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y los artículos 2° y 3° de la Resolución 5547 de 1° de diciembre de 2005.

IV.2. Adicionalmente, solicita la medida anticipativa de convalidación del título extranjero de posgrado negado en los precitados actos administrativos, a efectos de evitar el perjuicio irremediable que le ocasionaría la destitución del cargo desempeñado para la época de la solicitud. IV.3. En el presente asunto la demandante aduce, en síntesis, que los actos acusados son violatorios de los artículos 6°, 13 y 29 de la Constitución Política y de los artículos 2° y 3° de la Resolución 5547 de 2005, puesto que, en el trámite de convalidación del título extranjero obtenido por ella, el Ministerio de Educación Nacional aplicó normas posteriores a los hechos e inobservó numeral 3° del artículo 3° de la Resolución núm. 5547 de 2005.

IV.4. A lo anterior agrega que la actuación del Ministerio de Educación Nacional fue arbitraria y constituye un trato agraviante e indigno que le imposibilita el acceso al conocimiento, con un riesgo inminente de ser destituida del cargo que actualmente desempeña y, por lo tanto, se desconoce el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 4° de la Constitución Política.

IV.5. A efectos de resolver la petición de suspensión provisional y la medida cautelar anticipativa, resulta pertinente realizar las siguientes precisiones sobre el contexto jurídico y jurisprudencial que reglamenta el tramite de convalidación de los títulos de posgrado obtenidos en el extranjero, bajo la categoría de “títulos propios”. IV.5.1.

Procedimiento para la convalidación de títulos “propios” de educación superior obtenidos en el exterior. IV.5.1.1. La relación ineludible entre el ejercicio de una profesión y la adquisición de los conocimientos necesarios para su desempeño fue reconocida por el Constituyente, a través de los artículos 26[12] y 67[13] del Estatuto Superior.

En efecto, conforme a las citadas normas, el Estado tiene la delicada responsabilidad de inspeccionar y vigilar la calidad de los servicios educativos, así como el ejercicio de las profesiones. IV.5.1.2. Con miras a lograr dicho cometido la Ley 30 de 1992[14], definió diferentes mecanismos de evaluación de la calidad de las instituciones y de los programas de educación superior colombianos; sin embargo, dicha labor no se agotó con el ejercicio a nivel nacional de las referidas facultades de vigilancia e inspección, sino que, en virtud del principio de igualdad, el Estado conservó la potestad de evaluar la equivalencia entre los estudios cursados en instituciones extranjeras de educación superior y sus homólogos nacionales.

IV.5.1.3. De ahí que, conforme al artículo 38 de la Ley 30 de 1992, al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES, se le encomendó la labor de homologar y convalidar títulos[15] de estudios cursados en el exterior; competencia posteriormente atribuida al Ministerio de Educación Nacional, mediante Decretos 2230 de 2003[16], 4675 de 2006[17], 1306 de 2009[18] y 5012 de 2009[19].

IV.5.1.4. Para tal efecto, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 5547 del 1° de diciembre de 2005, por medio de la cual definió el trámite, requisitos y criterios para la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país. IV.5.1.5.

Los artículos 3°, 9° y 10° de dicha Resolución establecen, en relación con el tema, lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 3. Convalidación de títulos de pregrado y posgrado. Para efectos de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado se deberá hacer una evaluación de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios se aplica para de esta forma proceder al trámite correspondiente:

1. CONVENIO DE RECONOCIMIENTO DE TÍTULOS. Si el título procede de alguno de los países con los cuales el Estado colombiano ha ratificado convenios de convalidación de títulos, éstos serán convalidados en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 2. PROGRAMA O INSTITUCIÓN ACREDITADOS, O SU EQUIVALENTE EN EL PAÍS DE PROCEDENCIA. Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o si los programas académicos cursados por el solicitante se encuentran acreditados, o cuentan con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional, se procederá a convalidar el título.

En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 3. CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años.

Este trámite se adelantará en un término no mayor a cinco (5) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.

PARÁGRAFO. Para efectos de la convalidación de títulos correspondientes a posgrados médico - quirúrgicos, se deberán tener en cuenta lo criterios definidos por la comunidad académica en el documento “Especialidades Médico - Quirúrgicas en Medicina”, publicado por el Ministerio de Educación Nacional ARTÍCULO NOVENO. TRASLADO CONCEPTO ACADÉMICO DESFAVORABLE.

En el evento de la aplicación del criterio de convalidación por evaluación académica, en todo caso, deberá darse traslado del concepto académico desfavorable a la solicitud del interesado, para que fije su posición explicando, aclarando o aportando información adicional, en los términos del artículo séptimo de la presente Resolución. De no obtenerse respuesta dentro del plazo señalado, se procederá a expedir el correspondiente acto administrativo que decide de fondo la solicitud.

ARTÍCULO DÉCIMO. DECISIÓN. Cumplidos los procesos de evaluación legal y académica, el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución motivada decidirá de fondo la solicitud. Contra el acto administrativo que decida el trámite de convalidación procederán los recursos de ley. […]”. IV.5.1.6. Respecto del citado trámite, esta Sección ha advertido que este “[…] implica la realización de un riguroso examen de legalidad y una valoración académica de los estudios cursados, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior en la cual se cursaron los estudios, el pensum adelantado, la intensidad horaria y la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, todo lo cual se dirige a garantizar la idoneidad académica del solicitante previa comprobación de que los títulos que ostentan son equivalentes a los conferidos en nuestro país […]”[20].

IV.5.1.7. Ahora bien, es claro que no todos los programas de educación superior prestados por instituciones educativas extranjeras, cuentan con mecanismos de control de calidad de dicho gobierno. Por ello, los títulos extranjeros se dividieron en dos categorías: “oficiales” y “propios”. Los primeros haciendo referencia a aquellos que gozan del aval oficial del Estado; mientras que los segundos, son proferidos por las instituciones educativas extranjeras reconocidas en dichos Estados, pero que gozan de un marco total de autonomía, sin que lo anterior comporte un juicio respecto de la calidad formativa.

IV.5.1.8. Ante la aludida diferencia de títulos educativos, se presentó una problemática a nivel nacional ocasionada por la negativa del Ministerio de Educación Nacional de convalidar aquellos títulos que, siendo expedidos por instituciones de educación superior extranjeras, no contaban con el aval gubernamental del Estado foráneo. IV.5.1.9.

Es por ello que la Corte Constitucional y esta corporación judicial se han pronunciado sobre el procedimiento de convalidación aplicable a dichos casos. Por su parte, el máximo tribunal constitucional, mediante sentencias T-956-11[21], T-232-13[22] y T-430-14[23], encontró que el Ministerio de Educación Nacional, al haber negado la convalidación de los títulos propios limitándose “únicamente a realizar unas consideraciones sobre la validez de esa clase de títulos”, había incurrido en una violación de los derechos al debido proceso y a la igualdad de los accionantes[24].

IV.5.1.10. Precisamente, la Corte Constitucional, siguiendo la postura sostenida en la sentencia T-956-11, a través de la sentencia T-232-13, formuló la siguiente regla interpretativa respecto del procedimiento que debe guiar el proceso de convalidación de títulos propios: “[…] a partir de los presupuestos de la Resolución 5547 de 2005 y la aplicación que se le ha dado a ésta, para efectos de la convalidación de títulos en Colombia, la naturaleza del título, propio u oficial, no puede ser motivo para negar su reconocimiento.

De allí que se haya concluido que, para determinar la viabilidad de la convalidación de un título propio en el territorio nacional, se requiere de la evaluación académica, para determinar, con base en el programa, que valor se le da al título en el ordenamiento jurídico, y así garantizar la calidad de la educación que se recibió […]”.

IV.5.1.11. Para el máximo tribunal constitucional, la negativa del aludido ministerio de convalidar un título propio, motivado únicamente en argumentos de validez, constituye una vulneración de los precitados derechos fundamentales, puesto que desconoce el artículo primero de la Resolución 5547 de 2005[25]. De allí que en esta tipología de eventos el estudio del título deba continuar con el procedimiento establecido en el artículo tercero de la Resolución 5547 de 2005 y, en tal sentido, verificar si el solicitante cumple con el supuesto de caso similar o de evaluación académica.

IV.5.1.12. Por su parte, la jurisprudencia de esta Sección también ha sido enfática al afirmar que son nulas las resoluciones que resuelven de forma negativa solicitudes de convalidación de títulos propios, de forma negativa, fundándose exclusivamente en motivos formales de validez y, en consecuencia, del análisis probatorio, ha verificado la necesidad de convalidar “títulos propios” siguiendo el supuesto de caso similar o de evaluación académica.

IV.5.1.13. Siendo ello así, la Sección Primera de esta corporación judicial, a través de sentencia de 2 de junio de 2016, al resolver una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de dos actos administrativos proferidos por el Ministerio de Educación Nacional, a través de los cuales negó la convalidación de un título obtenido en el exterior, advirtió que: “[…] Alega el actor, que en su caso el Ministerio debió aplicar el denominado “caso similar”, de que trata el artículo 3°, numeral 3°, de la Resolución núm. 5547 de 2005, antes transcrito.

Ya desde la vía gubernativa, el actor había solicitado la aplicación del criterio “caso similar”, cuando manifestó que el Ministerio de Educación Nacional convalidó mediante la Resolución núm. 4766 de 18 de octubre de 2005, el título obtenido el mismo día -2 de octubre de 2003-, por la ciudadana colombiana NANCY MILENA SEPÚLVEDA OTALVARO quien cursó en la misma UNIVERSITÉ PANTHEON ASSAS- PARIS II - FRANCIA, el programa académico por el cual recibió el título de DIPLOME SUPERIEUR DE L’UNIVERSITE – DROIT ADMINISTRATIVE, estimando que se pudo establecer que la mencionada Universidad se encontraba acreditada; el título se consideró equivalente al de “ESPECIALISTA” EN DERECHO ADMINISTRATIVO, que otorgan las Instituciones de Educación Superior colombianas de acuerdo con la Ley 30 de 1992.

(…) Para la Sala, teniendo en cuenta los principios de la sana crítica, lo probado indica que el actor cumplía con los presupuestos de la norma Colombiana, por lo que su título debió convalidarse aplicando ésta y no una norma extranjera, que si bien sirve de parámetro para convalidar un título, por remisión que hace la propia disposición colombiana, no puede aplicarse con desconocimiento de nuestro ordenamiento jurídico.

Así mismo, el Ministerio de Educación, en el análisis de convalidación del título extranjero, pudo aplicar el criterio consagrado en el artículo tercero de la Resolución núm. 5547 de 1o. de diciembre de 2005, numeral “4. EVALUACIÓN ACADEMICA”, en caso de no existir para convalidar otro criterio o certeza sobre el nivel académico de los estudios […]”.

IV.5.1.14. Dicho criterio ya había sido sostenido por la Sección Primera en la sentencia de 13 de marzo de 2014, en la cual se dijo: “[…] Dando un primer vistazo a la situación planteada, podría colegirse que por tratarse de títulos de educación superior idénticos, otorgados por las mismas instituciones extranjeras y por no haber entre ellos una diferencia superior a los ocho (8) años, debe procederse a la convalidación del título obtenido por el señor CÓRDOBA LARRARTE, con fundamento en el artículo 3° numeral 3 de la Resolución 5547 del 1° de diciembre de 2005, cuyo texto se trascribió en páginas precedentes.

No obstante lo anterior, el apoderado del Ministerio de Educación se opone a que se le brinde al actor el mismo tratamiento, argumentando que los títulos propios que fueron convalidados con anterioridad, fueron otorgados en momentos en los cuales dichos títulos tenían reconocimiento oficial el España, mientras la realización de los estudios de maestría por parte del señor CÓRDOBA LARRARTE y la obtención del título cuya convalidación solicita, ocurrieron con posterioridad a la expedición de la Ley 4 de 2007 y del Real Decreto 1393 de 2007, mediante los cuales se derogaron de manera expresa las disposiciones que regulaban la materia desde el año 2005.

A pesar de lo expuesto, la Sala considera que la situación debe ser objeto de mayores consideraciones, teniendo en cuenta que está de por medio el derecho fundamental a la igualdad. A este respecto, resulta oportuno traer a colación los siguientes apartes de la Sentencia T-232 de 18 de abril de 2013, Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien al referirse a un caso similar, expresó: “[…] el Ministerio de Educación Nacional niega la petición del actor únicamente por el hecho de tratarse de un título propio, por lo que no cabría la convalidación, teniendo como base normativa el artículo primero de la Resolución 5547 de 2005, el cual estipula que “La convalidación prevista en la presente Resolución se efectuará únicamente respecto a títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior.” (…) Lo anterior, sin embargo, no resulta ser una consideración suficiente para negar la solicitud que había realizado el actor, puesto que, si bien la legislación española diferencia entre los títulos oficiales y los títulos propios, el Ministerio de Educación Nacional previamente ha convalidado títulos propios provenientes de España. (…) Tal como quedó demostrado en el caso estudiado en la sentencia T-956 de 2011, el Ministerio había admitido que de 420 solicitudes recibidas, 357 fueron aceptadas, entre las cuales hay tanto títulos propios como oficiales, argumento a partir del cual se dijo en dicha sentencia que no se podía rechazar las solicitudes de convalidación de títulos propios provenientes de España exclusivamente basado en la naturaleza del mismo, so pena de desconocer derechos fundamentales.

De allí que el estudio del título del actor, debía superar ese primer filtro de consideraciones de validez, pues sólo así se le garantizaba su derecho a la igualdad y al debido proceso. (…) En esos términos, se debía continuar con el procedimiento establecido en el artículo tercero de la Resolución 5547 de 2005. De acuerdo con dicha normatividad, el accionante estaba comprendido en el supuesto del caso similar o de la evaluación académica, y al no habérsele aplicado la norma correspondiente, se le desconoció su derecho a la igualdad y al debido proceso.(…)El Ministerio omitió hacer consideraciones de fondo en torno al título del actor, limitándose a establecer cuestiones de validez que, en casos del mismo tipo de títulos no habían impedido la convalidación, por lo que no era razón suficiente para negarle la petición. Así las cosas, la administración requería darle una respuesta en torno al nivel académico de los estudios realizados, remitiendo el concepto de evaluación académica al interesado, en caso de ser desfavorable, como ya lo había señalado la jurisprudencia en la Sentencia T-956 de 2011.” En ese orden de ideas, como quiera que los títulos propios conferidos a los señores ENRIQUE JOSÉ NATES GUERRA, JOSÉ ANDRÉS O´MEARA RIVEIRA y CARLOS FELIPE CÓRDOBA LARRARTE, corresponden al mismo programa adelantado por el actor en las mismas instituciones españolas, no hay razón jurídicamente admisible para denegarle la convalidación que solicita, pues al fin y al cabo todos ellos obtención debieron cumplir los mismos requisitos y satisfacer las mismas exigencias académicas, lo cual es motivo más que suficiente para acceder a las pretensiones de la demanda […]”.

IV.5.1.15. En igual sentido y mediante sentencia de 18 de octubre de 2012, en un asunto similar, esta Sección expresó: “[…] En la contestación de la demanda el Ministerio de Educación Nacional acepta que los estudios cursados por el actor, fueron evaluados por la Sala de Ingenierías, Arquitectura, Matemáticas y Ciencias Físicas de la Comisión Intersectorial de aseguramiento de la calidad de la Educación Superior – CONACES, “la cual emitió concepto académico, señalando que el título obtenido es equivalente al de MASTER HISTORIA, ART, ARQUITECTURA, CIUTAT, no obstante, no es procedente esta convalidación, toda vez que académicamente existe una equivalencia con el sistema educativo Colombiano, pero jurídicamente, este Ministerio no le puede dar validez en Colombia a un título que no cuenta con ella en el país de origen”.

Conforme a lo anterior, se tiene que el título otorgado al actor, es el mismo que el otorgado a los dos ciudadanos mencionados, esto es, Máster en Historia, Arte, Arquitectura, Ciudad; fue otorgado por la misma Institución, Universidad Politécnica de Catalunya, España; el título corresponde a un programa académico evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional y por el ICFES; la diferencia de las fechas de otorgamiento entre los títulos que se convalidaron y el del actor, no supera los ocho años, puesto que solo transcurrieron dos años y menos de dos meses; y los títulos anteriores no fueron convalidados mediante el criterio “caso similar”.

Lo probado indica que el actor cumplía con los presupuestos de la norma Colombiana, por lo que su título debió convalidarse aplicando ésta y no una norma extranjera, que si bien sirve de parámetro para convalidar un título, por remisión que hace la propia disposición colombiana, no puede aplicarse con desconocimiento de nuestro ordenamiento jurídico […]”.

IV.5.1.16. De la citada jurisprudencia, advierte el Despacho que tanto la Corte Constitucional como esta Sección, al pronunciarse respecto de la aplicación en el trámite de convalidación de títulos propios del procedimiento previsto en la Resolución 5547 de 2005, han considerado que la labor de vigilancia y control ejercida por el Ministerio de Educación Nacional debe ir más allá de un análisis formal de reconocimiento institucional, para ahondar en el nivel de académico de los programas cuestionados, lo cual es posible en el marco de los supuestos contemplados en los ordinales 3° y 4° del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005.

IV.6. En ese orden, el Despacho procede a analizar los cargos propuestos como fundamento de la solicitud de suspensión provisional de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014, a saber: IV.6.1. Presunta violación de los artículos 6°, 13 y 29 de la Constitución Política y de los artículos 2° y 3° de la Resolución 5547 de 2005, por la inaplicación del supuesto de caso similar en el procedimiento de convalidación del título de Máster en Análisis Económico Aplicado, expedido por la Universitat Pompeu Fabra.

IV.6.1.1. La parte demandante sostiene que los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Educación Nacional durante el trámite de convalidación del aludido titulo de posgrado, se profirieron en desconocimiento del supuesto fáctico contenido en el ordinal 3° del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005, esto es: “[…] CASO SIMILAR.

Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años.

En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Una convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación […]”. IV.6.1.2. Como sustento de su alegato manifiesta que “[…] a través de la Resolución No. 1317 del 16 de marzo de 2007, el Ministerio de Educación Nacional decidió a favor de MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ "Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICA APLICADA, otorgado el 15 de noviembre de 2000, por la UNIVERSITAT POMPEU FABRA, ESPAÑA, como equivalente al título de MAGÍSTER EN ECONOMÍA, que otorgan las instituciones de educación superior colombianas de acuerdo con la Ley 30 de 1992 […]".

IV.6.1.3. Agrega a lo anterior que el fundamento jurídico de la Resolución No. 1317 de 2007 “[…] es la Resolución 5547 de 2005 y, en correspondencia, la evaluación académica que de ese específico programa de estudios realizó la entidad competente (la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES), "la cual emitió concepto favorable, señalando que el título obtenido por MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ [que es exactamente el mismo otorgado a CAROLINA LOZANO menos de tres años después] es equivalente al de MAGÍSTER EN ECONOMÍA […]".

IV.6.1.4. En relación con la identidad fáctica de ambos casos, manifestó que “[…] la Universitat Pompeu Fabra expidió certificación (igual a la que ella hizo llegar en su momento al Ministerio para probar precisamente que se trataba de casos similares y solicitando un trato igual) que en efecto acredita que el programa que Carolina Lozano cursó entre 2002 y 2003 (7ª edición) para obtener dicho título, es prácticamente igual al que cursó MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ entre 1999 y 2000 (4ª edición); que dicho programa existe desde 1996-1997 y que en todas las ediciones ha mantenido la misma acreditación, la misma calidad y excelencia, los mismos requisitos de asistencia, aprobación de pruebas académicas y proyecto final (tesis).

El documento está debidamente apostillado y autenticado, al igual que lo está el que se hizo llegar en su momento al Ministerio […]”. IV.6.1.5. En tal sentido, la accionante considera que el Ministerio de Educación Nacional le conculcó el derecho a la igualdad, consagrado en los artículos 6° y 13 de la Constitución Política, y el derecho al debido proceso, contemplado en el articulo 29 superior, por el desconocimiento del articulo 3° de la Resolución 5547 de 2005.

IV.6.1.6. Sin embargo, lo cierto es que la parte demandante no aportó al plenario del cuaderno de medidas cautelares la Resolución No. 1317 del 16 de marzo de 2007, ni la certificación expedida por Universitat Pompeu Fabra a la que se alude en precedencia. Vale la pena recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 [26], las partes se encuentran en la obligación de probar los supuestos de hecho, así como sus afirmaciones.

“[…] Artículo 30º.- Carga de la Prueba. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. […]” IV.6.1.7. Igualmente, dicha carga procesal se encuentra plasmada en el artículo 167 del Código General del Proceso, en los siguientes términos: “[…] Carga de la prueba.

Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.

Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. […]”[27] IV.6.1.8.

Con base en lo anterior y en atención a que la parte demandante incumplió con dicha carga en el aspecto antes aludido, el Despacho no cuenta con los elementos probatorios necesarios para confrontar las normas superiores cuyo desconocimiento depreca la demandante. IV.6.1.9. Por el contrario, el Despacho encuentra que, a efectos de resolver el precitado cuestionamiento, es necesario realizar un estudio de fondo sobre la legalidad del acto acusado, análisis que de hecho, implica agotar las etapas del proceso y el estudio respectivo en la sentencia. IV.6.1.10.

Ello por cuanto a la luz de las evidencias obrantes en esta etapa inicial, no se probó que la situación fáctica del caso sub examine se encuadre en el supuesto fáctico contenido en el ordinal 3° del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005, mas aun cuando, mediante Resolución 18367 de 5 de noviembre de 2014, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 11576 de 21 de julio de 2014”, el Ministerio de Educación Nacional, respecto del caso similar, sostuvo que: “[…] FRENTE AL CASO SIMILAR SUJETO AL DERECHO A LA IGUALDAD La actora argumenta que existe un caso similar mediante el cual se convalidó un titulo afín al que presento la convalidante.

Al respecto es necesario tener en cuenta que si bien es cierto que existen títulos propios convalidados con anterioridad el Ministerio de Educación Nacional observó que se viola el derecho a la igualdad de los profesionales colombianos al convalidar un titulo que por su naturaleza nacen en desigualdad a los otorgados por las Universidades colombianas, dando así un trato discriminatorio en perjuicio de quienes realizan sus estudios en nuestro país. A partir de lo observado y por la falta de reconocimiento como títulos de educación superior por el Gobierno español, él Ministerio de Educación Nacional actualmente no convalida los títulos propios, por ende no se podrá aplicar al presente asunto caso similar establecido en la Resolución 5547 de 2005 […]”.

IV.6.1.11. Aunado a lo anterior, la misma entidad ministerial, en cumplimiento del articulo 10 de la Ley 1437 de 2011, relacionado con la aplicación uniforme de la jurisprudencia y el deber inexcusable de atender la ratio decidendi de las sentencias T-956 de 2011, T 232 de 2013 y T430 de 2014, de manera oficiosa, sometió el título que ostenta la señora Lozano Karanauskas a la valoración técnico académica de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CONACES, comisión que sostuvo: ”[…]

CONCEPTO TECNICO: No Convalidar […]"[28]. IV.6.2. Presunta violación de los artículos 1°, 2° y 4° de la Constitución Política, en virtud de la supuesta actuación arbitraria del Ministerio de Educación Nacional. IV.6.2.1. En relación con la precitada solicitud y al igual que acontece con el numeral anterior, la parte demandante pretende cuestionar el contenido de los actos administrativos con ocasión de la inaplicación del trámite previsto para su formación, sin aportar para ello ningún medio probatorio que sustente aquellas afirmaciones, lo cual resulta improcedente y desconoce lo previsto en el artículo 30 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 167 del Código General del Proceso.

IV.6.3. De la inexistente sustentación del cargo de desconocimiento del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales y de los artículos 2°, 3°, 10 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

IV.6.3.1. Finalmente, el despacho advierte, de la lectura inicial de los argumentos esbozados en la solicitud de la medida cautelar, que la parte demandante, a pesar de haber señalado que los actos administrativos cuestionados desconocen el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales y los artículos 2°, 3°, 10 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no sustentó el respectivo cargo, omisión que hace imposible efectuar la comparación normativa.

IV.6.3.2. En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar previsto en el artículo 229 del CPACA, defiere al demandante el deber de indicar las normas violadas y el concepto de la violación, previsto en el artículo 162 numeral 4° del CPACA, lo cual equivale a concluir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicita, sin que resulte suficiente la mera enunciación de las normas que a su juicio resultan conculcadas.

IV.6.3.3. Nótese que la exigencia de sustentar en forma expresa y concreta los cargos se explica por la naturaleza propia de esta instancia, cuyo análisis inicial de legalidad no constituye prejuzgamiento y, por lo tanto, la parte actora debe observar aquella carga procesal que garantiza el buen funcionamiento de la administración de justicia. IV.7.

Por último, respecto de la solicitud de medida anticipativa tendiente a la convalidación del título de Master en Análisis Económico Aplicado, el Despacho encuentra que si bien la parte actora afirma que la decisión adoptada a través de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014, le puede ocasionar un perjuicio irremediable; lo cierto es que la solicitud cautelar no cumple con los presupuestos para su procedencia previstos en los ordinales 1°, 2° y 3° del artículo 231 del CPACA.

IV.8. Con base en lo anteriormente expuesto, el Despacho negará la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, a través de las cuales se negó la convalidación de un título obtenido en el exterior, así como la solicitud de medida cautelar anticipativa efectuada por la demandante para obtener la respectiva convalidación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014, expedidas por la Subdirección de Aseguramiento para la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, así como la medida cautelar anticipativa tendiente a ordenar la convalidación del título de Master en Análisis Económico Aplicado, expedido por la Universitat Pompeu Fabra de España, por parte del Ministerio de Educación Nacional, por las razones expuestas en este proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Lo anterior mediante obrante a folio 54 del cuaderno medida cautelar. [2] Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar también la providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “[…] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” [3] Corte Constitucional, Sentencia C-834/13.

Referencia: Expediente D -9509. Demandante: Martín Bermúdez Muñoz. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso”. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013). [4] Constitución Política, artículo 238. [5] Artículo 230 del C.P.A.C.A. [6] Artículo 229 del C.P.A.C.A. [7] Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del CPACA. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” [9] Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [10] Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo CPACA, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional.

Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones.

Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto). [11] Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente núm. 2013 00503.

Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del C.P.A.C.A. expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’.

De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. // La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ].

Negrillas fuera del texto). [12] “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.” [13] Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; [14] "Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior", [15] El término de titulo fue efinido por el artículo 88 de la Ley 115 de 1994, modificado por el artículo 2° de la Ley 1650 de 2013, como: “el reconocimiento expreso de carácter académico otorgado a una persona natural por haber recibido una formación en la educación por niveles y grados y acumulado los saberes definidos por el Proyecto Educativo Institucional.

Tal reconocimiento se hará constar en un diploma. El otorgamiento de títulos en la educación es de competencia de las instituciones educativas y de las instituciones del Estado señaladas para verificar, homologar o convalidar conocimientos y su entrega estará sujeta, única y exclusivamente, al cumplimiento de los requisitos académicos establecidos por cada institución.” [16] “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se dictan otras disposiciones”. [17] “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se dictan otras disposiciones” [18] “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias.” [19] “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias.” [20] Sentencia de 13 de marzo de 2014, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00166-00 [21] Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO [22] Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ [23] Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS [24] Respecto del carácter vinculatorio de los aludidos precedente debe considerarse que aun cuando los efectos de las sentencias T-956-11, T-232- 13y T-430-14, son inter partes, lo cierto es que la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996, concluyó que los apartes que fijan el contenido y alcance de los derechos constitucionales en los fallos proferidos por esa corporación judicial al realizar el control concreto mediante sentencias de tutela, sirven de criterio auxiliar de la actividad de los jueces.

En este contexto y en virtud del principio de igualdad, la ratio decidendi de las sentencias de revisión vinculan a todos los funcionarios judiciales al momento de resolver una controversia judicial (Sentencias T-351 de 2011, C- 104 de 1993, T-566 de 1998 y T-292 de 2006. [25] conforme al cual “la convalidación prevista en la presente Resolución se efectuará únicamente respecto a títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior.” [26] “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” [27] En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala en sentencia de 18 de septiembre de 2014.

C.P. Guillermo Vargas Ayala. Proceso No. 2011 00032 01 (AP) [28] Resolución N 02387 de 16 de febrero de 2016, por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación según lo ordenado por la sentencia de tutela 2016-00348-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D.