ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINSITRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO - El funcionario judicial de la realizó mal el computo del término estipulado en la norma aplicable al caso / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Debe computarse a partir del momento de la consolidación del daño y no a partir de su notificación / DAÑO CAUSADO POR ACTO [C]ontrario a lo afirmado por el tribunal accionado, no resultaba procedente imponerle al señor Quintero Cárdenas la carga procesal de promover un litigio ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde la notificación de la Resolución No. 188 del 15 de septiembre de 2019, cuando la existencia del daño reclamado aún no se había evidenciado, pues incluso el actor podía haber quedado electo, pese al aparente error en el reporte de las inhabilidades al mencionado señor, lo que bien podría extinguir su deber de demandar.
(…) Lo dicho, en aplicación de la tesis según la cual, en los casos en los que la producción del daño se consolida con posterioridad a la actuación que lo causó, para efectos de garantizar los derechos de las víctimas, en especial, el de acceso a la administración de justicia, el término de caducidad se debe computar a partir del momento de la consolidación, es decir, cuando se tiene la certeza de que se causó una afectación o daño, por ser este elemento la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.
(…) Entonces, se considera que el momento desde el que debió iniciarse el conteo del término de caducidad es a partir de que el señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas tuvo la certeza de la existencia del daño por el que reclama, su no elección como Concejal del municipio de Dosquebradas. (…) Así las cosas, a juicio de la Sala, se configuró un defecto sustantivo, ante una indebida interpretación y aplicación de la norma de caducidad del medio de control de reparación directa por parte del tribunal accionado, pues, se reitera, no podía exigírsele al actor que demandara por un daño que todavía no sabía si en efecto iba a causársele o no (no ser elegido como Concejal).
(…) Por lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas y, como consecuencia, dejará sin efectos el proveído de 8 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, para que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, se sirva dictar una nueva decisión respecto de la excepción de caducidad, teniendo como punto de partida del plazo para ejercer la acción, el conocimiento que el actor tuvo de su daño, desde que se dio a conocer el formulario de los candidatos que resultaron electos para el Concejo de Dosquebradas (Risaralda) para el período 2016- 2019.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa con ocasión a los daños que permanecieron ocultos por un tiempo y eran imposibles de determinar por el afectado, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de abril de 1997, Exp. 11.350, C.P. Jesús María Carrillo; Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 11 de mayo de 2000, Exp. 12.200, C.P. María Elena Giraldo;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 2 de marzo de 2006, Exp. 15.785, C.P. Maria Elena Giraldo y; Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de abril de 2011, exp. 15.518, C.P. Danilo Rojas Betancourth FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 / LEY 1437 DE 2011. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04030-00(AC) Actor: MANUEL SALVADOR QUINTERO CÁRDENAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la demanda de tutela instaurada por el señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito presentado el 5 de septiembre de 2019[1], el señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “1ª.
Que se TUTELEN los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los cuales es titular el señor MANUEL SALVADOR QUINTERO CÁRDENAS, vulnerados por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN, al declarar probada la excepción de caducidad y dar por terminado el medio de control de reparación directa adelantado por el señor QUINTERO CÁRDENAS en contra de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, radicado No. 66001-33-33- 006-2017-00402-01 (F-1551-2018).
“2ª. DEJAR SIN EFECTO el auto del 8 de marzo de 2019 proferido por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, dentro del medio de control de reparación directa, radicado No. 66001-33-33-006- 2017-00402-01 (F-1551-2018). “3ª. Se ORDENE al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, que dentro de un término prudencial, proceda a proferir una nueva providencia en reemplazo del auto del 8 de marzo de 2019 dictado dentro del medio de control de reparación directa, radicado No. 66001- 33-33-006-2017-00402-01 (F-1551-2018), en el que se abstenga de declarar la caducidad de la acción”[2]. 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que el señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas se inscribió como candidato al Concejo Municipal de Dosquebradas, para las elecciones del 25 de octubre de 2015.
El 5 de agosto de 2015, en plena campaña electoral, el Consejo Nacional Electoral publicó la lista de candidatos que, según reporte de la Procuraduría General de la Nación, se encontraban inhabilitados, en la que se incluyó al señor Quintero Cárdenas. Mediante auto del 14 de agosto de 2015, el Consejo Nacional Electoral avocó el conocimiento de la solicitud de la revocatoria de la inscripción de los supuestos candidatos inhabilitados, entre ellos, el ahora accionante.
En desarrollo del respectivo trámite, el señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas demostró que no poseía ninguna inhabilidad, razón por la que, mediante Resolución 188 del 15 de septiembre de 2015, el Consejo Nacional Electoral negó la revocatoria de su inscripción como candidato al Concejo de Dosquebradas. Dicha decisión se le notificó el 25 de septiembre de 2015.
Con ocasión de lo anterior, el señor Quintero Cárdenas participó en las elecciones de 2015, pero no fue elegido como Concejal del municipio de Dosquebradas, según acta de escrutinio E-26 del 30 de octubre de 2015. Posteriormente, en ejercicio del medio de control de reparación directa, el señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas demandó a la Nación – Rama Judicial, a la Procuraduría General de la Nación y al Consejo Nacional Electoral, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables del daño consistente en su no elección como Concejal del municipio de Dosquebradas, el que, a su juicio, se causó por “la información ampliamente publicitada según la cual estaba inhabilitado”.
El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo Oral de Pereira, el que, en audiencia inicial del 16 de noviembre de 2018, declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el Procuraduría General de la Nación. Contra dicha decisión, el Consejo Nacional Electoral interpuso el recurso de apelación, el que fue coadyuvado por la Procuraduría General de la Nación y la Rama Judicial.
Mediante auto del 8 de marzo de 2019 (notificado por estado del 11 de marzo de 2019), el Tribunal Administrativo de Risaralda recovó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, tras considerar que (trascripción literal): “… el demandante tuvo conocimiento del daño el 25 de septiembre de 2015 (cuando se le notificó la resolución que niega la revocatoria de su inscripción como candidato al concejo), por lo tanto, manifestó que el término o sic de caducidad de 2 años empezó a contabilizarse el 26 de septiembre de 2015 y expiró el 26 de septiembre de 2017, pero como la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 27 de octubre de 2017 y la radicación de la demanda se hizo el 11 de diciembre de 2017, a su juicio, para dichas calendas el medio de control había caducado”. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora indicó que, al declararse probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto sustantivo “en el proceso de interpretación y aplicación de la norma, por ser producto de una hermenéutica abiertamente errónea e irrazonable”.
Puntualmente, la parte accionante indicó (trascripción literal): “… el Tribunal contabiliza el término de caducidad desde el momento en que le notificaron al demandante la resolución que negaba la revocatoria de su inscripción como candidato al Concejo del municipio de Dosquebradas (25 de septiembre de 2015), cuando esa resolución, per se, no fue la causante del daño, por el contrario, esa fue la que corrigió el hecho dañoso, pues fue la que lo habilitó para ser candidato.
El tribunal confunde la fecha del hecho dañoso con el daño. Para el 25 de septiembre de 2015 no se había producido el daño alegado, que es la no elección como Concejal. “En la demanda se alega, y así se demostrará en el proceso, que la concreción del daño se produce el 30 de octubre de 2015 cuando la Registraduría expide el formulario E-26 y el demandante NO es elegido como Concejal del municipio de Dosquebradas.
“(…). “Por lo tanto, el término de caducidad de la acción de reparación directa debe contabilizarse desde el día 31 de octubre de 2015, día siguiente a la fecha en la que la Registraduría expide el formulario E- 26 y determina que mi poderdante NO es elegido como Concejal del municipio de Dosquebradas. “(…). “Si el daño que se alega en la demanda es no haber sido como Concejal del municipio de Dosquebradas, dicho daño solo se produce en el momento en que la Registraduría Nacional del Estado Civil expide el formulario E-26 el 30 de octubre de 2015, cuando determina quiénes son los elegidos concejales y quiénes no. por lo tanto, es imposible que el daño se haya producido antes de la elección y del escrutinio, como lo consideró el juez de segunda instancia en el auto objeto de esta acción de tutela, incurriendo así en una interpretación abiertamente errónea e irrazonable”. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto del 10 de septiembre de 2019, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó al Consejo Nacional Electoral, a la Rama Judicial y a la Procuraduría General de la Nación, como terceros interesados en el proceso.
Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[3]. 4.2.- El Tribunal Administrativo de Risaralda solicitó que se declarara improcedente el amparo solicitado o, en su defecto, se denegaran las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, porque, a su juicio, la providencia cuestionada no adolece de ningún vicio para dejarla sin efecto.
Adujo que, contrario a lo alegado por el accionante, la decisión cuestionada obedeció al análisis ponderado e integral de la normativa y la jurisprudencia aplicables al caso concreto, así como del material probatorio allegado al expediente, el que le permitió establecer que debía revocarse la decisión de primera instancia, dado que la litis giraba en torno a la responsabilidad administrativa de la Rama Judicial, la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Nacional Electoral, aduciéndose que el daño que se pretende imputar a esas entidades surgió de la no elección del actor como Concejal del municipio de Dosquebradas.
Explicó (trascripción literal): “… luego de analizar los supuestos fácticos relatados en el proceso, así como las pruebas arrimadas en su momento, se advirtió que para el día 30 de octubre de 2015, el libelista ya tenía conocimiento de la consolidación del daño, por tanto, no era dable considerar que solo hasta la expedición del formulario E-26 cuando se conoce oficialmente que el actor no salió electo como Concejal del municipio de Dosquebradas es que se concreta el daño, pues si el presunto perjuicio se atribuya a la falla de las entidades demandadas debido a las inhabilidades que se pregonaron en contra del actor, las cuales fueron descartadas en la resolución del 15 de septiembre de 2015, fue en el momento en el que se le notifica al libelista dicho acto que tiene conocimiento del daño (25 de septiembre de 2015), pues de un lado está el hecho generador del daño y de otra muy diferente la consecuencia de ese hecho, tal diferencia nace porque el primero, es decir, el hecho, tiene relevancia para el conteo del término de caducidad para intentar la acción reparatoria; mientras que la segunda, es determinante para establecer la profundidad e intensidad del daño y con ello precisar el resarcimiento y no la contabilización de la caducidad”[4]. 4.3.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, tras considerar que los hechos que originan la demanda de tutela de la referencia no guardan relación con las funciones asignadas a esa entidad[5]. 4.4.- La Procuraduría General de la Nación solicitó que se denegara el amparo solicitado, porque, según su dicho, no se vulneraron los derechos fundamentales del señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas.
Precisó que la autoridad judicial accionada no basó su decisión respecto de la operancia del fenómeno jurídico de la caducidad en un criterio personal, sino en razonamientos serios y debidamente sustentados en el material probatorio allegado al expediente. Por tanto, concluyó que la autoridad judicial accionada no incurrió en ningún tipo de irregularidad.
Mencionó que (trascripción literal): “… la interpretación expuesta por la segunda instancia al momento de declarar probada la excepción, es la materialización de los hechos expuestos por el peticionario en el libelo de la demanda junto con la documentación que obraba en el plenario, pues muy contrario a lo que se refiere en la presente acción constitucional, la realidad es que la demanda se estructuró bajo el supuesto perjuicio que las entidades accionadas le ocasionaron porque bajo su criterio se le disminuyó la posibilidad de participación en su campaña de elección en la medida que tuvo que emplear tiempo defendiéndose ante los organismos electorales, lo que finalmente se vio reflejado en su no elección como Concejal”[6]. 4.5.- La Rama Judicial, por conducto de la Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Pereira, también solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, por cuanto no se trasgredieron los derechos fundamentales del señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas y, además, porque lo que se plantea “no es más que una interpretación infundada que hace el accionante de los mismos”.
Refirió que el asunto que dio lugar a la presente acción de tutela fue definido en aplicación de la normativa tanto sustancial como adjetiva y que lo que se pretende esta acción es que se analice: “un alegato que ya fue suficientemente esbozado ante la autoridad judicial con la garantía de la doble instancia, quien lo despacho de manera desfavorable, lo cual lejos de constituir una transgresión a un derecho fundamental, es la concreción del proceder en un Estado Social de Derecho en el que las autoridades están investidas con la legitimidad para dirimir este tipo de controversias, sin que se les someta cada una de estas a un reproche, toda vez que entraríamos en una cadena de recursos y acciones ad infinitum”[7].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11]. 2.- El caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procede a verificar si se configura el defecto sustantivo alegado por la parte actora, materializado en la providencia del 8 de marzo de 2019, en la que el tribunal accionado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): “De acuerdo con el precepto normativo citado, el medio de control de reparación directa en tratándose del acaecimiento de un hecho dañoso producido por la administración, el término para accionar empieza a correr a partir del día siguiente de su ocurrencia. Lo anterior, por cuanto se ha entendido el fenómeno de la caducidad como una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio de control, independientemente de consideraciones diferentes al solo transcurso del tiempo.
“Así entonces, teniendo en cuenta que la presente litis gira en torno a la declaratoria de la responsabilidad administrativa de la Nación – Rama Judicial, la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Nacional Electoral, aduciéndose que el daño que se pretende imputar a esas entidades surge de la no elección del actor como concejal del municipio de Dosquebradas, se hace necesario traer a colación las actuaciones que obran en el expediente, así: “- El día 6 de agosto de 2015, la Procuraduría General de la Nación remite al Consejo Nacional Electoral el primer listado de candidatos presuntamente inhabilitados, dentro del que se encuentra reportado el señor Manuel Salvador Quintero.
“- El 14 de agosto de 2015 el Consejo Nacional Electoral profiere auto ‘por el cual se avoca conocimiento de la revocatoria de inscripción de los candidatos presuntamente inhabilitados, remitidos por la Procuraduría General de la Nación de conformidad con el artículo 33 de la Ley 1475 de 2011’, relacionándose al señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas; así mismo se dispuso en dicho auto comunicar la decisión al Comité de inscritos y a los candidatos relacionados en éste, para pronunciarse sobre lo decidido.
El mencionado acto es notificado al demandante el 3 de septiembre de 2015. “- Con ocasión del requerimiento efectuado por el Consejo Nacional Electoral el señor Quintero Cárdenas, mediante escrito del 9 de septiembre de 2015 visible a folio 16 del cuaderno 1, solicita la revocatoria del acto, ya que según constancia expedida por el Juzgado Tercero Penal Municipal con función de conocimiento de Pereira, se aclara que por error involuntario los antecedentes del señor Ever Ríos Cadavid fueron anotados al número de cédula del señor Manuel Salvador Cárdenas.
“Posteriormente, el Consejo Nacional Electoral profiere la Resolución No. 188 del 15 de septiembre de 2015, la cual es notificada al actor el 25 de septiembre de dicha anualidad, en la cual se niega la revocatoria de la inscripción del candidato Manuel Salvador, debido a que el certificado de la Procuraduría General de la Nación no reporta inhabilidades para el cargo.
“Finalmente, el 30 de octubre de 2015 se expide el formulario E-26 por el cual se da a conocer los resultados para el Consejo Municipal de Dosquebradas, encontrándose no electo como concejal el actor. “Como puede verse, si bien el fenómeno de la caducidad se configura transcurridos dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho, en el presente asunto, de acuerdo con las piezas procesales obrantes en el plenario, se tiene que la acción que dio lugar al hecho dañoso respecto del cual pretende sea indemnizado el actor, se evidenció al momento en el que se notifica la Resolución No. 188 del 15 de septiembre de 2015 que niega la revocatoria de la inscripción como candidato al Concejo de Dosquebradas, esto es, el 25 de septiembre de 2015, y no desde el auto del 14 de agosto de 2015 como lo señala el recurrente no del 30 de octubre de 20015, fecha en que se suscribe el formulario E-26 como lo consideró la juez de instancia, pues fue a partir de que se niega la revocatoria de su inscripción, al no evidenciarse en el certificado de la Procuraduría General de la Nación inhabilidades para ejercer el cargo a nombre del actor, que el demandante conoce de las presuntas irregularidades cometidas por las entidades demandadas, dado que la decisión adoptada en auto de 14 de agosto de 2015 por la cual se avoca conocimiento de la revocatoria de inscripción de los candidatos presuntamente inhabilitados, tuvo como génesis el reporte de antecedentes a su nombre por parte de la Procuraduría, el cual no correspondía al demandante.
“Lo anterior, implica que la caducidad deba iniciar a contarse, no a partir del día siguiente al que tuvo ocurrencia la acción u omisión causante del daño, sino cuando el demandante tuvo y debió tener conocimiento del mismo, puesto que en el sub examine el conocimiento de la acción u omisión causante del daño se produjo con posterioridad a la ocurrencia de la misma.
“Al respecto la jurisprudencia ha señalado que, en virtud de los principios pro actione y pro damnato, la contabilización del término de caducidad se debe realizar a partir del momento en que alguno de aquellos –conocimiento o concreción del daño– tenga ocurrencia. “(…). “En consecuencia, en el asunto puesto a consideración de la Sala, y luego de analizar los supuestos fácticos relatados en el proceso, así como las pruebas arrimadas al dossier, se advierte que para el 30 de octubre de 2015, el libelista ya tenía conocimiento de la consolidación del daño, por tanto, no es dable considerar que solo hasta la expedición del formulario E-28 cuando se conoce oficialmente que el actor no salió electo como concejal del municipio de Dosquebradas es que se concreta el daño, pues si el presunto perjuicio se atribuye a la falla de las entidades demandadas debido a las inhabilidades que se pregonaron en contra del actor, las cuales fueron descartadas en la resolución del 15 de septiembre de 2015, fue en el momento en que se le notifica al libelista dicho acto que tiene conocimiento del daño (25 de septiembre de 2015), pues de un lado está el hecho generador del daño y de otra muy diferente la consecuencia de ese hecho; tal diferencia nace porque el primero, es decir, el hecho, tiene relevancia para el conteo del término de caducidad para intentar la acción reparatoria; mientras que la segunda, es determinante para establecer la profundidad e intensidad del daño y con ello precisar el resarcimiento y no la contabilización de la caducidad.
“Así entonces, al iniciar el término de caducidad a partir del día siguiente al que se tuvo conocimiento de la ocurrencia del daño, esto es, el día 26 de septiembre de 2015, el mismo habría de expirar el 26 de septiembre de 2017; sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el día 27 de octubre de 2017 y la demanda fue impetrada el día 11 de diciembre de 2017, lo que permite concluir que para el momento de promoverse la conciliación prejudicial y la radicación de la demanda, el medio de control había caducado”.
Como se dijo, la parte accionante alega que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto sustantivo porque interpretó incorrectamente las normas que regulan la caducidad del medio de control de reparación directa, lo que conllevó a que se realizara un cómputo equivocado en el proceso en el que el señor Quintero Cárdenas demandó al Consejo Nacional Electoral, a la Procuraduría General de la Nación y a la Rama Judicial, por los perjuicios materiales y morales por su no elección como Concejal del municipio de Dosquebradas.
La Corte Constitucional ha establecido que el “… defecto sustantivo parte del ‘reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta’[12]. En consecuencia este defecto se materializa cuando ‘la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto’[13]”[14] (negrilla del original).
En el sub lite, el Tribunal Administrativo de Risaralda afirmó que la demanda de reparación directa se ejerció por fuera de la oportunidad prevista en la ley, pues el término de caducidad debía contabilizarse desde el 25 de septiembre de 2019, fecha en que se notificó la Resolución No. 188 del 15 de septiembre de 2015, mediante la cual el Consejo Nacional Electoral resolvió, entre otras cosas, “negar la revocatoria de la inscripción del candidato Manuel Salvador Quintero Cárdenas”, porque se estableció que el mencionado señor no reportaba inhabilidades para el cargo de elección popular al que aspiraba.
A juicio del tribunal accionado, una vez se notificó esa decisión, el señor Quintero Cárdenas “conoce de las presuntas irregularidades cometidas por las entidades demandadas”. Para la Subsección, este momento no puede tomarse para el cómputo del término de caducidad, como pasa a explicarse. Es cierto que con la expedición de la Resolución No. 188 del 15 de septiembre de 2015 se habría evidenciado la supuesta irregularidad en la que se incurrió al reportarle inhabilidades al entonces candidato Manuel Salvador Quintero Cárdenas cuando no las tenía, lo que, según lo planteado en la demanda de reparación directa, habría generado el daño (causa del daño), habida cuenta de que “… de los tres meses de campaña que permite la ley dos de ellos fueron bajo el estigma de estar inhabilitado y defendiéndose ante los organismos electorales, este perjuicio se ve reflejado en la NO elección (daño) de mi cliente, quien tenía trabajo serio por varios años como dirigente comunal y cívico en el municipio de Dosquebradas”[15].
La Sala estima que la expedición de ese acto administrativo no era suficiente para establecer la materialización del daño por el que se demandó –no elección como Concejal del municipio de Dosquebradas–, pues ello se concretaría o se conocería una vez se realizaran las elecciones de octubre de 2015, en las que efectivamente el señor Quintero Cárdenas no resultó electo, de lo contrario, vale destacar, no se cumpliría con el presupuesto de existencia del daño, consistente en que la afectación sea cierta, concreta y determinada[16].
Por tanto, contrario a lo afirmado por el tribunal accionado, no resultaba procedente imponerle al señor Quintero Cárdenas la carga procesal de promover un litigio ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde la notificación de la Resolución No. 188 del 15 de septiembre de 2019, cuando la existencia del daño reclamado aún no se había evidenciado, pues incluso el actor podía haber quedado electo, pese al aparente error en el reporte de las inhabilidades al mencionado señor, lo que bien podría extinguir su deber de demandar.
Lo dicho, en aplicación de la tesis según la cual, en los casos en los que la producción del daño se consolida con posterioridad a la actuación que lo causó, para efectos de garantizar los derechos de las víctimas, en especial, el de acceso a la administración de justicia, el término de caducidad se debe computar a partir del momento de la consolidación, es decir, cuando se tiene la certeza de que se causó una afectación o daño, por ser este elemento la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.
Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado, sostuvo (trascripción literal): “21. No obstante, en casos especiales, en particular, en aquellos en los cuales el daño se produce, se manifiesta o se consolida con posterioridad a la actuación o al hecho administrativo que lo causó, esta Corporación ha considerado que es necesario acoger una interpretación flexible del término de caducidad –fundada en el principio pro damato[17]–, ‘pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria’[18].
Sin embargo, en consonancia con la razón de ser de dicho término, la misma Corporación ha fijado reglas claras para la determinación del momento a partir del cual debe empezar a computarse[19]. “22. En efecto, en estos casos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley positiva no podrá empezar a contabilizarse a partir del ‘acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa’, sino a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad[20] -cuando esta última no coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo[21]-, o cuando aquel se entiende consolidado –en los eventos en que el daño se prolonga en el tiempo[22]-, circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso y, a su vez, criterios susceptibles de verificación y generalización. “23.
Así, por ejemplo, la Sala ha precisado que el momento en que el daño adquiere notoriedad no siempre es aquel en el cual la víctima conoció efectivamente de su ocurrencia –circunstancia subjetiva de difícil verificación en ciertos eventos-, sino aquel en que debió conocerlo[23] y, en el mismo sentido, también ha sostenido que si bien en ciertas circunstancias el término de caducidad debe empezar a contarse a partir de la cesación del hecho dañoso, porque es a partir de allí que es posible determinar precisamente los perjuicios causados[24], el mismo no puede quedar suspendido indefinidamente[25]”[26] (se destaca).
Entonces, se considera que el momento desde el que debió iniciarse el conteo del término de caducidad es a partir de que el señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas tuvo la certeza de la existencia del daño por el que reclama, su no elección como Concejal del municipio de Dosquebradas. Así las cosas, a juicio de la Sala, se configuró un defecto sustantivo, ante una indebida interpretación y aplicación de la norma de caducidad del medio de control de reparación directa por parte del tribunal accionado, pues, se reitera, no podía exigírsele al actor que demandara por un daño que todavía no sabía si en efecto iba a causársele o no (no ser elegido como Concejal).
Por lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas y, como consecuencia, dejará sin efectos el proveído de 8 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, para que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, se sirva dictar una nueva decisión respecto de la excepción de caducidad, teniendo como punto de partida del plazo para ejercer la acción, el conocimiento que el actor tuvo de su daño, desde que se dio a conocer el formulario de los candidatos que resultaron electos para el Concejo de Dosquebradas (Risaralda) para el período 2016-2019.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Manuel Salvador Quintero Cárdenas.
Como consecuencia, dejar sin efectos el proveído de 8 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda y ordenar a dicha corporación que, en el término de 20 días contados a partir de la notificación de la presente providencia, dicte una nueva decisión respecto de la configuración de la excepción de caducidad, en la que tenga en cuenta las consideraciones de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folio 4 del cuaderno principal. [3] Folio 65 del cuaderno principal. [4] Folios 79 a 82 del cuaderno principal. [5] Folios 84 a 86 del cuaderno principal. [6] Folios 124 a 127 del cuaderno principal. [7] Folios 146 a 148 del cuaderno principal. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [12] Original de la cita: “Ver sentencia SU-210 de 2017”. [13] Original de la cita: “Cfr. Sentencia T-156 de 2009.
Ver también Sentencias T-008 de 1998 y C-984 de 1999”. [14] SU – 632 de 17. [15] CD a folio 121 del cuaderno principal. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de abril de 2019, radicación número: 130012331000200000316 01 (45143). [17] Original de la cita: “La aplicación del principio pro-damato ‘implica un alivio de los rigores de la caducidad con respecto a las víctimas titulares del derecho a resarcimiento’.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de abril de 1997, exp. 11954, C.P. Ricardo Hoyos Duque y auto de 7 de marzo de 2002, exp. 21189, C.P. Ricardo Hoyos Duque”. [18] Original de la cita: “En este sentido se pronunció la Sección Tercera en providencia de 7 de septiembre de 2000, exp. 13126, C.P. Ricardo Hoyos Duque”. [19] Original de la cita: “Al respecto ver, entre muchas otras, Sección Tercera, sentencia de 15 de abril de 2010, exp. 17815, C.P. Mauricio Fajardo Gómez”. [20] Original de la cita: “Sobre el particular, pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 30 de abril de 1997, exp. 11.350, C.P. Jesús María Carrillo; 11 de mayo de 2000, exp. 12.200, C.P. María Elena Giraldo; 2 de marzo de 2006, exp. 15.785, C.P. Maria Elena Giraldo y 27 de abril de 2011, exp. 15.518, C.P. Danilo Rojas Betancourth”. [21] Original de la cita: “Condición que, como se deriva de lo sostenido por la Sala Plena de la Sección, debe analizarse de manera rigurosa.
En efecto, en palabras de esta última: ‘Frente a estos supuestos la Sala aclara, como lo ha hecho en otras oportunidades, que el término de caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho término (nota n.° 9 del auto en cita: ‘Ver, entre otras, la sentencia del 24 de abril de 2008.
C. P. Myriam Guerrero de Escobar. Radicación No. 16.699. Actor: Gilberto Torres Bahamón’), razón por la cual, en los casos en que el conocimiento del hecho dañoso por parte del interesado es posterior a su acaecimiento, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a aplicación de los criterios que ha establecido la sala para el cómputo del término de caducidad en casos especiales’.
Auto de 9 de febrero de 2011, exp. 38271, C.P. Danilo Rojas Betancourth”. [22] Original de la cita: “En lo que tiene que ver con los daños de tracto sucesivo, de naturaleza inmediata y su diferenciación con la continuidad en sus efectos, perjuicios y agravación del daño, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de octubre de 2007, exp. 25000-23- 27-000-2001-00029-01(AG), actor: Gloria Patricia Segura Quintero, C.P. Enrique Gil Botero”. [23] Original de la cita: “Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2004.
Exp. 18273. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez y de la Subsección B, sentencia de 5 de abril de 2013, exp. 24544, C.P. Danilo Rojas Betancourth”. [24] Original de la cita: “Como sería el caso de las ocupaciones temporales de bien inmueble, hipótesis en la cual, según la jurisprudencia consolidada de la Sala, el momento en el cual empieza a contarse el término de caducidad es aquel de la cesación de la ocupación ‘como quiera que la pretensión del afectado es reclamar los perjuicios que se dieron durante el lapso que permaneció ocupado el terreno y éstos sólo pueden determinarse, cuando aquella haya cesado’.
Sección Tercera, sentencia de 10 de junio de 2009, exp. 22461, C.P.: Enrique Gil Botero. En dicha sentencia se citan otras proferidas por esta Sala, a saber: 28 de enero de 1994, expediente 8610; 2 de noviembre de 2000, expediente 18.086; y 17 de febrero de 2005, expediente 28.360. También puede consultarse el auto de 25 de agosto de 2005, exp. 26721 C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
Allí se dijo: ‘Entratándose de ocupación temporal o permanente de inmuebles, el término para accionar, empieza a correr a partir del día siguiente a su ocurrencia, es decir desde cuando cesó la ocupación temporal porque en ese momento se consolida el perjuicio, o desde cuando se termine la obra en relación con la ocupación permanente’. Esta posición fue reafirmada recientemente por la Sala Plena de la Sección Tercera en el auto de 9 de febrero de 2011, exp. 38271, ya citado”. [25] Original de la cita: “Así por ejemplo para el caso de la ocupación permanente de inmueble la jurisprudencia consolidada es que el término de caducidad empieza a contar a partir de la terminación de la obra por la cual se produjo la ocupación”. [26] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. C.P.: Danilo Rojas Betancourth.
Sentencia del 31 de mayo de 2016. Radicación número: 25000-23- 26-000-2003-01670-01(36746).