ACCIÓN DE TUTELA CONTRA INCIDENTE DE DESACATO - Cumplimiento de la orden de tutela / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA ARGUMENTATIVA MÍNIMA [L]a Subsección estima que la petición de amparo resulta improcedente, porque el señor [M.L.M.] no identificó un solo defecto del que habrían de adolecer las providencias sancionatorias cuestionadas, dictadas, respectivamente, el 19 de marzo de 2019 y el 8 de abril de 2019 por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Santiago de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, por tanto, no edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales.
(…) En definitiva, en el caso bajo estudio, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dictadas, además, en el curso de un incidente de desacato por incumplimiento de un fallo de tutela, dado que ni siquiera identificó cuál(es) defecto(s) estaría(n) configurado(s).
Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 38 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03732-00(AC) Actor: MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Miguel Largacha Martínez, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito presentado el 9 de agosto de 2019[1], el señor Miguel Largacha Martínez instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Diecinueve Administrativo del circuito de Santiago de Cali, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “1. DECRETAR IMPROCEDENTE la sanción impuesta frente al no cumplimiento del fallo del 14 de noviembre de 2018, teniendo en cuenta que se está obligando a un imposible jurídico y material, toda vez que no tiene en cuenta que el cumplimiento de la orden judicial está precedida del cumplimiento de terceros.
Con lo cual se estaría en contra de los derechos fundamentales de debido proceso y todos aquellos que se puedan evidenciar por parte del despacho judicial. “2. Solicito dejar sin efectos la sanción por parte del Juzgado Diecinueve Administrativo de Cali y confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, bajo el entendido que está sancionando a mi poderdante en su condición de representante legal de Porvenir S.A. por la omisión de un tercero en el suministro oportuno de la información necesaria para culminar la actuación administrativa tendiente a hacer efectiva la devolución de aportes a favor el señor EWALDO BOTERO RODRÍGUEZ”[2]. 2.- Hechos El señor Ewaldo Botero Rodríguez interpuso demanda de tutela contra el Ministerio de Transporte, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Porvenir S.A. y Colpensiones, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, los que se habrían vulnerado porque “no me han solucionado mi situación respecto de mi bono pensional”.
Por fallo del 14 de noviembre de 2018, el Juzgado Diecinueve Administrativo de Santiago de Cali amparó los derechos fundamentales del señor Botero Rodríguez, le ordenó “al FONDO DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR, a través de su Presidente, Doctor MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ o quien haga sus veces, que en el término de dos (2) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, culmine el trámite encaminado a la devolución efectiva de los aportes del accionante, señor Ewaldo Botero Rodríguez”.
Además, exhortó al Ministerio de Defensa Nacional, al departamento del Cauca, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a Colpensiones para que “suministren la información que sea requerida por el Fondo de Pensiones y Cesantías – Porvenir, para efectos de culminar la actuación administrativa objeto del presente trámite constitucional”.
El 5 de febrero de 2019, el señor Botero Rodríguez radicó incidente de desacato por el incumplimiento del fallo de tutela del 14 de diciembre de 2018. En dicho trámite, Porvenir S.A. informó sobre la imposibilidad jurídica para dar cumplimiento al fallo de tutela, por cuanto “las entidades MINISTERIO DE TRANSPORTE y COLPENSIONES no se han puesto de acuerdo frente a la obligación de asumir los tiempos del 21 de septiembre de 1973 al 10 de febrero de 1975, lo cual impide la actualización de la historia laboral del accionante”.
Pese a lo anterior, el 19 de marzo de 2019, el Juzgado Diecinueve Administrativo de Santiago de Cali sancionó al señor Miguel Largacha Martínez, en su condición de representante legal de Porvenir S.A., con multa de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, por el incumplimiento del fallo de tutela del 14 de diciembre de 2018. A instancias del grado jurisdiccional de consulta, por decisión del 8 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca modificó la sanción en el sentido de “imponer multa de un salario mínimo mensual legal vigente al Doctor MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ, en calidad de Presidente del FONDO DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR […] de no darse cumplimiento a lo ordenado en el término de cinco (5) días contados a partir de su notificación, se procederá a sancionar con un día de arresto”. 3.- Fundamentos de la acción El accionante indicó que la decisión de los jueces del incidente de desacato del fallo de tutela fue desproporcionada y vulnera su derecho fundamental al debido proceso, porque desconocieron que “PORVENIR S.A. ha desplegado todas las acciones con el fin de actualizar la historia laboral del accionante, pero está detenido por el debate entre COLPENSIONES y el Ministerio de Transporte”.
De otra parte, expuso que “es necesario indicarle al despacho judicial que la orden impuesta por el juzgado de instancia está ordenando un imposible jurídico, ya que indica como se demostró, la actualización de historia laboral con el fin de proceder con la emisión y reconocimiento del bono pensional, cuando están dos entidades dentro del debate judicial, cual es la legitimada o no para reconocer los tiempos laborados”. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto del 13 de abril de 2019, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas, vinculó al señor Ewaldo Botero Rodríguez, como tercero con interés; denegó la medida provisional solicitada por la parte accionante y ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[3]. 4.2.- Esta última entidad –Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado– solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, tras considerar que los hechos que originan la demanda de tutela de la referencia no guardan relación con las funciones a ella asignadas[4]. 4.3.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca indicó que la decisión del 8 de abril de 2019 da cuenta de las razones de derecho que tuvo esa corporación para confirmar la decisión consultada y modificar la sanción impuesta por el ahora accionante.
Explicó que si bien es cierto que el señor Largacha Martínez justificó el incumplimiento del fallo de tutela en la falta de conformación de la historia laboral del señor Botero Rodríguez a cargo de terceros, también lo es que en el expediente de la consulta del incidente de desacato se constató que “efectivamente hubo desacato de la acción de tutela, lo cual redunda en la extensión en el tiempo de la vulneración de los derechos fundamentales del actor de tutela, que necesariamente conllevó a la imposición de la sanción, misma que fue modificada en sede de consulta y por lo cual debe denegarse el amparo constitucional deprecado”.
De otra parte, refirió que la parte actora incumplió el principal requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto no señaló cuál o cuáles son los defectos en los que supuestamente incurrió ese tribunal[5]. 4.4.- El Juzgado Diecinueve Administrativo del circuito de Santiago de Cali y el señor Ewaldo Botero Rodríguez guardaron silencio.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Cuestión previa En primer lugar, se debe mencionar que en la demanda de tutela se señaló (trascripción literal): “Se debe indicar que por medio de tutela con radicado 2019-01631, esta corporación rechazó la acción de tutela presentada con anterioridad por no encontrar la legitimación por activa de mi parte.
De tal forma que dicha tutela no fue estudiada y por lo mismo no se estaría en temeridad de la acción al ser presentada por el señor Miguel Largacha Martínez por medio de apoderado judicial”. Pues bien, revisados los fallos de dictados dentro del referido proceso de tutela[6], se tiene que, tal como lo manifestó el accionante, se cuestionan las mismas decisiones que se controvierten en la acción de tutela de la referencia, no obstante, en esa oportunidad el accionante fue Porvenir S.A., mientras que ahora es el señor Miguel Largacha Martínez, quien es la persona a la que se le impuso la sanción por desacato.
Dado que no existe identidad de partes, la Sala considera que en el presente asunto no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 38[7] del Decreto 2591 de 1991 y, por tanto, no puede hablarse de la existencia de una acción temeraria. Así las cosas, la Sala procederá a realizar el estudio del cumplimiento de los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser procedente, el análisis de la configuración de los requisitos específicos. 2.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11]. 3.- Caso concreto En cuanto a la procedencia de la acción de tutela cuando se cuestionen decisiones proferidas en un incidente de desacato, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 de 2015, precisó: “[S]i se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”[12].
Posteriormente, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato, reiteró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y, además, exigió que la parte actora alegara, por lo menos, la configuración de uno de los defectos especiales.
Asimismo, enfatizó en que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato. Por ende, indicó que no se pueden invocar nuevos argumentos, no expuestos en el trámite incidental y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas, no solicitadas en el curso del desacato. En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso.
Con fundamento en lo anterior, la Subsección estima que la petición de amparo resulta improcedente, porque el señor Miguel Largacha Martínez no identificó un solo defecto del que habrían de adolecer las providencias sancionatorias cuestionadas, dictadas, respectivamente, el 19 de marzo de 2019 y el 8 de abril de 2019 por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Santiago de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, por tanto, no edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales.
Al respecto, se ha considerado que: “… no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional”[13]. En línea con lo anterior, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado: “Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela[14].
“En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios.
La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales”[15].
En definitiva, en el caso bajo estudio, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dictadas, además, en el curso de un incidente de desacato por incumplimiento de un fallo de tutela, dado que ni siquiera identificó cuál(es) defecto(s) estaría(n) configurado(s).
Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado por el señor Miguel Largacha Martínez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Declarar improcedente el amparo solicitado por el señor Miguel Largacha Martínez, por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, devolver al despacho de origen el expediente remitido a esta Corporación en calidad de préstamo.
CUARTO: enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folios 8 y 9 del cuaderno principal. [3] Folios 142 a 143 del cuaderno principal. [4] Folios 150 a 152 del cuaderno principal. [5] Folio 204 del cuaderno principal. [6] Fallo de primera instancia dictado el 6 de junio de 2019 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y fallo de segunda instancia dictado el 18 de julio de 2019 por la Sección Quinta de dicha corporación. [7] “Artículo 38.- Actuación temeraria.
Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. “El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.
En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar” (se destaca). [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [12] Corte Constitucional. Sentencia SU – 627 de 2015. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada recientemente en fallo de 19 de septiembre del año en curso, exp. 110010315000201903701-00. [14] Original de la Cita: “Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente no. 2014-00552-01”. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada recientemente en fallo de 19 de septiembre del año en curso, exp. 110010315000201903701-00.