ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) al dictar la providencia (…) incurrió en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución, por aplicar indebidamente el Decreto 924 de 2012, impidiendo a los demandantes percibir el 100% de la prima creada por el Acuerdo 00005 de 1970, expedido por la Junta Directiva del Ingeominas.
De igual forma, señaló que el Tribunal accionado inaplicó las normas contenidas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos referentes a los principios de progresividad y prohibición de regresividad de los derechos de los trabajadores. (…) es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso de nulidad y restablecimiento, sobre la viabilidad de pagar una prima que fue creada por una norma derogada e inconstitucional, conclusión a la que arribó la autoridad judicial demandada, se insiste, después de una valoración juiciosa del material probatorio y un estudio detallado de la normativa aplicable al caso.
(…) la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03793-00(AC) Actor: JOSÉ GERARDO SÁNCHEZ Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela instaurada por los señores José Gerardo Sánchez, Yeniffer Junco Espinosa, Rocío del Pilar Páez Castañeda, Lina Rocío Martínez Chaparro, Orlando Tapiero Cubillos, Rito Emir Rodríguez Chaparro, Rosalba Beltrán Gutiérrez y Ladislao Carlos Shmidt Kosa, contra las providencias del 27 de octubre de 2017 y 24 de enero de 2019, proferidas, respectivamente, por el Juzgado 39 Administrativo de Oralidad de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Demanda 1.1. Pretensiones El 15 de agosto de la presente anualidad (fls. 1 a 18), los señores José Gerardo Sánchez, Yeniffer Junco Espinosa, Rocío del Pilar Páez Castañeda, Lina Rocío Martínez Chaparro, Orlando Tapiero Cubillos, Rito Emir Rodríguez Chaparro, Rosalba Beltrán Gutiérrez y Ladislao Carlos Shmidt Kosa, por conducto de apoderado judicial (fls. 19 y 20), interpusieron acción de tutela contra Juzgado 39 Administrativo de Oralidad de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por cuanto estimaron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la igualdad.
Como consecuencia, formularon las siguientes pretensiones (fls. 13 y 14): Solicito al honorable Consejo de Estado, se sirva conceder la tutela a los accionantes y demás demandantes iniciales por el efecto inter comunis de la sentencia, a fin de garantizarles sus derechos fundamentales violados, disponiendo la descalificación judicial la sentencia de 24 de enero de 2019, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el n° 1001333500720150027303, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A […], y como consecuencia, ordene: Que se le ordene, que con la garantía de la imparcialidad y debido proceso sustancial y tutela judicial efectiva, entre otros, vuelva a proferir sentencia constitucional, legal y congruente con el Imperio de la Ley, el caudal probatorio donde se haga un análisis racional que conduzca a inferir la existencia del derecho laboral a la bonificación o prima producido constitucionalmente por una fuente formal de derecho como lo es el Acuerdo 00005 de 1970 por parte de INGEOMINAS, que como derecho adquirido entró al patrimonio de los demandantes, desconocido por la ANM, al cual tienen derecho aquellos a que se le reconozca y pague no en un 50]% sino en el 100% como se le venía haciendo cuando laboraban para la primera entidad, y como consecuencia, que se revoque la sentencia de primera instancia y acceda a las pretensiones de la demanda. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los señores José Gerardo Sánchez, Yeniffer Junco Espinosa, Rocío del Pilar Páez Castañeda, Lina Rocío Martínez Chaparro, Orlando Tapiero Cubillos, Rito Emir Rodríguez Chaparro, Rosalba Beltrán Gutiérrez y Ladislao Carlos Shmidt Kosa demandaron a la Agencia Nacional de Minería, con el fin de que se les realizaran las siguientes declaraciones y condenas: 1.
Pido que se anule el Acto Administrativo contenido en el oficio que tiene el número de radicación 20145000110511, proferido por la Agencia Nacional de Minería ANM, por el cual se manifestó que no era posible responder favorablemente al reconocimiento y pago de los valores correspondientes por concepto de la diferencia prestacional de la prima de servicios, equivalente a un mes de sueldo que corresponda a 30 de mayo, reconocida mediante Acuerdo N° 000005 de 1970, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Investigaciones Geológico Mineras ‘INGEOMINAS’, que se les venía cancelando a los demandantes por el valor de un salario hasta el mes de junio de 2011, dejadas de recibir, y que a partir de ese momento solo se le ha pagado en un 50%. 2.
Que como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, que se condene a la Agencia Nacional de Minería ANM, al reconocimiento y pago a favor de cada uno de los demandantes de los valores correspondientes por concepto de la diferencia prestacional de la prima de servicios, equivalente a un mes de sueldo que les corresponda a 30 de mayo de cada año, reconocida mediante Acuerdo N° 000005 de 1970, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Investigaciones Geológico Mineras ‘INGEOMINAS’, que se les venía cancelando a los demandantes por el valor de un salario hasta el mes de junio de 2011, dejadas de recibir, y que a partir de ese momento solo se le ha pagado en un 50%, con desconocimiento de sus derechos laborales adquiridos y derecho a la igualdad respecto de los servidores del Servicio Geológico Colombiano, que gozan de las mismas condiciones laborales que los servidores públicos de la demandada, a los que si se les ha venido cancelando la mencionada bonificación o prima así: a) De los valores correspondientes al 50% de una doceava parte (1/12) dejadas (sic) de recibir por cada uno de los demandantes, durante el periodo 2011-2012, por no haberse reconocido y pagado por la ANM en el 100%. b) De los valores correspondientes al 50% dejados de recibir por cada uno de los demandantes, durante el periodo 2012-2013, por no haberse reconocido y pagado por la ANM en el 100% […].
El Juzgado 39 Administrativo Oral de Bogotá, mediante providencia del 27 de octubre de 2017, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 24 de enero de 2019. 1.3. Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que la sentencia del 24 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, adolece de defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, por aplicación indebida del Decreto 924 de 2012, impidiendo a los demandantes percibir el 100% de prima creada por el Acuerdo 00005 de 1970, expedido por la Junta Directiva del Ingeominas.
De igual forma, señaló que el Tribunal accionado inaplicó las normas contenidas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos referentes a los principios de progresividad y prohibición de regresividad de los derechos de los trabajadores. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 21 de agosto de 2019 (fl. 102), el despacho sustanciador del proceso admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó que aquel se notificara a las autoridades judiciales accionadas y a la Agencia Nacional de Minería y a los demás demandantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-007-2015-00273-00, como terceros con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
La Agencia Nacional de Minería (fls. 112 y 113), por medio de apoderada especial, manifestó que las providencias atacadas mediante la presente acción no adolecen de ningún defecto y que, por el contrario, sus decisiones se encuentran ajustadas a la ley y a la Constitución Política, por lo que solicitó que fueran negadas las pretensiones de la tutela. 2.2.
El Juzgado 39 Administrativo Oral de Bogotá, remitió copia del auto del 4 de abril de 2017 (fls. 122 a 125), mediante el cual se admitió la demanda presentada por el señor José Gerardo Sánchez Contreras y otros contra la Agencia Nacional de Minería. Observa la Sala que en esa misma providencia, el juzgado ordenó escindir los documentos correspondientes a los señores Lina Rocío Martínez Chaparro y Rito Emir Rodríguez Chaparro, entre otros, al considerar que su último lugar de prestación de servicios fue en una ciudad diferente, por lo que remitió los mismos a los distintos circuitos judiciales correspondientes para su reparto entre los juzgados competentes. 2.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, los demás demandantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-007-2015-00273-00 y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la demanda. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1.
Cuestión previa El inciso primero artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona, sin necesidad de ninguna cualificación especial como la de ser abogado, podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales[1]. Empero, dicha regla de antemano impone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida que sólo podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos, como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[2].
De esta manera, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa[3].
La jurisprudencia constitucional precisó que, en los casos en los cuales se ejerza la acción de tutela mediante representante judicial, el poder debe ser otorgado mediante escrito que se presumirá auténtico, únicamente puede estar dirigido a un profesional del derecho y debe ser especial. Por este último motivo, el poder otorgado para iniciar un proceso judicial diferente no supone la facultad para interponer una demanda de tutela por hechos derivados de él[4].
Mientras que, quien actúa como agente oficioso, tiene la carga de manifestar expresamente que actúa en tal calidad, expresar los hechos que permitan inferir que el agenciado está imposibilitado para acudir ante el Juez de Tutela y obtener la ratificación oportuna de las pretensiones por parte del interesado[5]. En el caso bajo estudio, si bien los hoy accionantes interpusieron una sola demanda en contra de la Agencia Nacional de Minería, observa la Sala que mediante providencia del 4 de abril de 2017 (fls. 122 a 125), el Juzgado 39 Administrativo Oral de Bogotá ordenó escindir los documentos correspondientes a los señores Lina Rocío Martínez Chaparro y Rito Emir Rodríguez Chaparro, entre otros, al considerar que su último lugar de prestación de servicios fue en una ciudad diferente, por lo que remitió los mismos a los distintos circuitos judiciales correspondientes para su reparto entre los juzgados competentes, es decir que desligó a los mencionados del proceso que hoy se pretende revisar.
De esta forma, la Sala evidencia que en el proceso ordinario no fueron discutidos los derechos subjetivos de los señores Lina Rocío Martínez Chaparro y Rito Emir Rodríguez Chaparro, motivo por el cual carecen de legitimación en la causa para comparecer como demandantes al presente proceso de tutela. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[6], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[7], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. 3.
Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial el de la relevancia constitucional. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al proferir la providencia del 24 de enero de 2019, vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionantes e incurrió en el defecto alegado. 3.1.
De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[8], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales 4.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al dictar la providencia del 24 de enero de 2019, incurrió en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución, por aplicar indebidamente el Decreto 924 de 2012, impidiendo a los demandantes percibir el 100% de la prima creada por el Acuerdo 00005 de 1970, expedido por la Junta Directiva del Ingeominas.
De igual forma, señaló que el Tribunal accionado inaplicó las normas contenidas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos referentes a los principios de progresividad y prohibición de regresividad de los derechos de los trabajadores. Sería del caso estudiar de fondo el defecto anteriormente señalado; sin embargo, de entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, en el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia, dictada el 27 de octubre de 2017, por Juzgado 39 Administrativo Oral de Bogotá, en el cual la parte actora manifestó lo siguiente (fls.47 a 71): El Juzgado se equivocó al creer erradamente que los derechos de los trabajadores, como en este caso, de la Bonificación o Prima reclamada, que venían recibiendo los demandantes antes de ser incorporados a la Agencia Nacional de Minería, fueron meras expectativas, y por tanto se podían perder o liminar o dejarse de pagar al momento en que pasaron a ser servidores de esta entidad demandada, lo cual no es cierto, puesto que la naturaleza jurídica de ese derecho es del haber sido adquirido y protegido por cualquier fuente de producción normativa posterior.
Mal pudo considerar el Juzgado que si bien el Decreto 924 de 2012, dispuso que los servidores públicos que venían desempeñando los empleos suprimidos del Servicio Geológico Colombiano, continuarán ejerciendo las funciones que venían desarrollando y percibiendo la remuneración correspondiente, mal pudo concluir, que los derechos laborales que ya tenían incorporados a su patrimonio, terminaban hasta la incorporación a la Agencia Nacional de Minería, porque a partir de allí empezaría un nuevo régimen laboral diferente, y obviamente, regresivo […].
Así entonces, fue errado considerar que la Agencia Nacional de Minería carece de facultad para fijar el régimen salarial de sus empleados, pues en este caso, no se trata de esto. No se le está pidiendo la creación de un nuevo derecho laboral, sino que siga pagando en el 100% la Bonificación o Prima pedida que ya estaba creada de desde 1970, por el Acuerdo 00005, y se le venía reconociendo y pagando a los demandantes, y ahora solo se le paga en un 50%, lo cual no es admisible al tenor de los artículos 53 inciso final y 58 de la Constitución, por haber entrado a sus patrimonios corno derecho adquirido.
Fue fatal la consideración del Juzgado, todo ello debido a la confusión inexcusable de las figuras de derecho adquirido, condición más beneficiosa y meras expectativas, que lo llevó a creer que la Bonificación o Prima reclamada se trataba de una mera expectativa, porque en su concepto, solo se trata de una probabilidad de adquisición futura, cuando en realidad es un derecho adquirido por no estarse a la mera esperanza de recibirla algún día, ya que se venía recibiendo y por ello, había ingresado al patrimonio de los trabajadores, gozando de la garantía de la prohibición de la regresividad, ser menoscabada, desconocida o eliminada por normas posteriores.
Es ostensiblemente errado la consideración del Juzgado, al decir que la prestación reclamada establecida en el Acuerdo No 00005 de 1970, se reconoció y pagó a los demandantes hasta su incorporación a la ANM, porque a partir de ese momento por disposición constitucional empezaron a devengar la prima de servicios prevista en el Decreto 1042 de 1978, lo cual es alejado no solo de la realidad jurídica, pues ese derecho siguió reconociéndose más de 35 años después, obviamente con posterioridad a esa norma y Constitución Política, pues, se trató de un derecho adquirido, solo que por la violación de los derechos de los trabajadores en este país, a través de nuevas leyes, reestructuraciones administrativas y los simples cambios de nombres de las entidades, se ha pretendido siempre, desconocerlos, con la complacencia de los jueces y sentencias como la apelada.
De tal manera, no es cierto, que por el cambio de una entidad a otra, ello implique renunciar a los derechos laborales adquiridos, para acogerse al régimen salarial, puesto que sería tanto como admitir la renunciabilidad de lo irrenunciable y la regresión de los derechos, contrariando no solo las disposiciones constitucionales indicadas, sino los artículos 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 40 del Protocolo de San Salvador, adicional a ella.
Desconoció el Juzgado que el Estado empleador es el mismo, y mal puede aceptarse su tesis que los demandantes deben renunciar o perder sus derechos a la Bonificación o Prima reclamada, por el solo hecho de haber sido sometidos a las regulaciones de política económica que crean, extinguen o reestructuran empresas estatales en perjuicio de los trabajadores, lo cual no es cierto, sino violatorio del principio protector y los más elementales derechos y principios mínimos fundamentales de derecho de los trabajadores.
Esos argumentos fueron resueltos razonablemente en la decisión atacada mediante la presente acción, proferida el 24 de enero de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la cual, después de realizar una completa valoración probatoria y un juicioso estudio normativo, concluyó de la siguiente manera (fls. 72 a 98): Conforme a lo anterior, el problema jurídico a dilucidar en el presente asunto radica en establecer si los demandantes tienen derecho a que la Agencia Nacional de Minería les continúe pagando la prima o bonificación establecida en el Acuerdo 00005 de 1970, misma que fue creada por la Junta Directiva del otrora INGEOMINAS, equivalente a un mes de sueldo y la cual devengaron mientras estuvieron vinculados a dicho instituto.
Así las cosas, conforme a lo expuesto en el fundamento normativo de esta providencia, la Sala encuentra que al haber sido concebido el referido emolumento por el INGEOMINAS mediante el Acuerdo 00005 de 1970, es decir, mediante un acto administrativo proferido con posterioridad a la reforma de la Constitución Política de 1886, introducida por el Acto Legislativo 01 del 1 1 de diciembre de 1968, se concluye que esa entidad no podía arrogarse la facultad de establecer emolumentos salariales o prestacionales distintos a los que hubiere determinado el Gobierno Nacional, conforme a las pautas establecidas por el Congreso de la República, pues así lo determina expresamente el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política y la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, se arrima a la conclusión que el referido Acuerdo 00005 de 1970 resulta contrario a las disposiciones establecidas por las Constituciones Políticas de 1886 y 1991 en las que debía fundarse, razón por la cual, dada la primacía normativa de la Constitución, el acuerdo en mención no podrá ser aplicado en el presente asunto por inconstitucional e ilegal (contrario a lo dispuesto por la Ley 4 de 1992).
Aunado a lo anterior, es importante agregar que con la expedición del Decreto 1042 de 1978, mediante el cual se fijaron entre otras disposiciones las escalas de remuneración correspondientes a distintos empleos del orden nacional, en dicho decreto se estableció la derogatoria de todas las disposiciones que le sean contrarias, infiriéndose de esta manera que con la entrada en vigencia del aludido decreto y al establecer en su contenido la prima de servicios contemplada en su artículo 58, la prima establecida por el Acuerdo No. 00005 de 1970 por el extinto INGEOMINAS perdió toda vigencia, lo cual conduce a reforzar la conclusión que el reconocimiento de la prima reclamada en la demanda carece de todo soporte legal, siendo inviable ordenar a la ANM el reconocimiento de ese emolumento, pues únicamente debe dar acatamiento a la prima de servicios contemplada por el Decreto 1042 de 1978, tal y como se manifestó en el acto administrativo demandado.
De otra parte, debe agregarse que si bien los demandantes llegaron a percibir de manera anual la prima o bonificación establecida en el Acuerdo No. 00005 de 1970, dicha situación se presentó hasta tanto aquéllos estuvieron vinculados al INGEOMINAS, pues dicha prestación fue creada por la Junta Directiva de dicho instituto para los empleados del mismo; de ahí que ante su incorporación a la Agencia Nacional de Minería, por motivo de la supresión de sus empleos en el Servicio Geológico Colombiano (anteriormente INGEOMINAS), en principio podría pensarse que aquéllos tendrían derecho a continuar devengando la prima o bonificación dispuesta por el Acuerdo No. 00005 de 1970, teniendo en cuenta que continuaron ejecutando las mismas funciones que desempeñaban en el Servicio Geológico Colombiano. No obstante lo anterior, es del caso señalar que la Agencia Nacional de Minería no puede hacer extensiva la prima que fue creada por la Junta Directiva del INGEOMINAS, hoy Servicio Geológico Colombiano, puesto que al ser establecido ese emolumento en virtud de un acto administrativo que fue proferido por el INGEOMINAS (Acuerdo No. 00005 de 1970), esta disposición normativa no le resulta vinculante y, en consecuencia, no se encuentra en la obligación de dar cumplimiento a normativa distinta, en materia de régimen salarial y prestacional a sus empleados, a la fijada por el Gobierno Nacional, conforme a los parámetros establecidos por el Congreso de la República, es decir, al Decreto 1042 de 1978; de ahí que la entidad demandada al negar en el acto acusado el reconocimiento y pago de la prima reclamada en los términos del Acuerdo No. 00005 de 1970 actúo conforme a la normativa en que debía fundarse.
Sin perjuicio de lo previamente expuesto. la Sala no desconoce que si bien el Decreto 924 del 3 de mayo de 2012, por el cual se suprimieron unos empleos en el Servicio Geológico Colombiano, estableció que los servidores públicos a quienes se les suprimió los empleos que desempeñaban en esa entidad, serian incorporados de manera directa en los empleos que se creen en la ANM "en los mismas condiciones de carreta o provisionalidad que ostentan en el empleo del cual es titular”, dicha disposición no puede conducir a que se continúe garantizando el reconocimiento y pago de un emolumento salarial que, conforme a todo lo previamente anotado, resulta abiertamente ilegal e inconstitucional, razón por la cual resulta inviable que la ANM, como nueva entidad empleadora de los demandantes, asuma el pago de ese emolumento que carece de todo soporte legal, de ahí que al limitarse esa entidad a efectuar el pago de la prima de servicios contemplada por el Decreto 1042 de 1978, esa actuación se encuentra conforme a la normativa en que deba fundarse.
Adicionalmente, es importante resaltar que, contrario a lo planteado en la demanda y en el recurso de apelación, en el asunto sub examine no puede predicarse la configuración de un derecho adquirido en relación a la prima contemplada por el Acuerdo No. 00005 de 1970 y que devengaban los demandantes cuando laboraban al servicio del otrora INGEOMINAS, puesto que desde el momento mismo de su creación, dicho emolumento contravino las disposiciones constitucionales y legales en que debía soportarse, de ahí que esa ilegalidad no pueda constituirse en fuente de derecho ni mucho menos en la consolidación de un derecho adquirido razón por la cual carece de viabilidad jurídica sustentar un derecho adquirido en el sub lite.
Finalmente, la Sala destaca que en el presente asunto no es factible sostener que el derecho a la igualdad de los demandantes resulte vulnerado toda vez que si bien se aduce que los empleados que continuaron laborando en el Servicio Geológico Colombiano siguieron percibiendo la prima establecida por el Acuerdo No. 00005 de 1970, contrario a lo acontecido con los demandantes al servicio de la ANM, lo determinante al asunto es que, como se ha señalado en el curso de esta providencia, dicho emolumento carece de todo soporte legal y constitucional para su aplicación al presente asunto, siendo inviable entrar a dilucidar los motivos del porque los empleados que actualmente la perciben en el Servicio Geológico Colombiano ostenten ese derecho, pues se tratan de situaciones jurídicas diferentes al sub lite que no son el objeto de estudio de la presente sentencia. Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso de nulidad y restablecimiento, sobre la viabilidad de pagar una prima que fue creada por una norma derogada e inconstitucional, conclusión a la que arribó la autoridad judicial demandada, se insiste, después de una valoración juiciosa del material probatorio y un estudio detallado de la normativa aplicable al caso.
A juicio de la Sala, los argumentos expuestos en la decisión cuestionada son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Con todo, cabe anotar que de la revisión de la providencia objeto de censura no aparece de bulto que sea irrazonable o arbitraria la valoración del material probatorio, en virtud de la cual el Tribunal accionado confirmó la providencia dictada el 27 de octubre de 2017, por el Juzgado 39 Administrativo Oral de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda presentada por los hoy accionantes en contra de la Agencia Nacional de Minería. De conformidad con lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar la falta de legitimación en la causa por activa respecto de los señores Lina Rocío Martínez Chaparro y Rito Emir Rodríguez Chaparro, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Declarar improcedente la tutela interpuesta por los señores José Gerardo Sánchez, Yeniffer Junco Espinosa, Rocío del Pilar Páez Castañeda, Orlando Tapiero Cubillos, Rosalba Beltrán Gutiérrez y Ladislao Carlos Shmidt Kosa, por la inobservancia del requisito de relevancia constitucional.
TERCERO. Notificar la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Si no se impugna, por Secretaría General, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] “ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…)”. [2] “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”. [3] Sentencia T-417 de 2013, reiterada en la sentencia T-020 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional. [4] Sentencia T-531 de 2002 proferido por la Corte Constitucional. [5] Ibídem. [6] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [7] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [8] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.