11001-03-15-000-2019-02008-01 — Consejo de Estado

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - No se interpuso en un término razonable En el caso bajo estudio, para establecer si la acción de tutela se ejerció en el plazo razonable, que para esta Corporación es de seis meses, el cómputo debe efectuarse a partir de la notificación del fallo de tutela del 8 de febrero de 2018, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, lo cual ocurrió el 16 de ese mismo mes y año, no obstante, la acción de tutela que ocupa la atención de la Sala se presentó el 10 de mayo de la presente anualidad (fl. 1 del c. ppal), esto es, más de un año después de la notificación de dicha providencia, por lo que, no se cumple el requisito de inmediatez, tal como lo concluyó el a quo.

Adicionalmente, conviene precisar que la demandante no justificó el porqué de su inactividad para ejercer dentro del plazo razonable de seis meses este mecanismo de protección constitucional contra la providencia de tutela que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales. Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, dado que no se cumplió con el requisito de la inmediatez.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02008-01(AC) Actor: MARÍA ELOÍSA OSSA GALEANO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 20 de agosto de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 10 de mayo de la presente anualidad (fl. 1 del c. ppal), la señora María Eloísa Ossa Galeano, por conducto de apoderado judicial (fl. 23 del c. ppal), interpuso acción de tutela contra la Sección Cuarta de esta Corporación, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la participación en política.

Como consecuencia, solicitó que se revoque la sentencia de tutela del 8 de febrero de 2018, mediante la cual se confirmó el rechazo por improcedente de la solicitud de amparo promovida contra la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicado No. 2017-01494-01. 1.2. Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: La señora María Eloísa Ossa Galeano fue elegida como concejal del municipio de Itagüí, Antioquia, para el período 2012-2015.

La Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia presentó demanda de pérdida de investidura contra 17 concejales del municipio de Itagüí, incluida la aquí actora, pues, a su juicio, incurrieron en indebida destinación de recursos públicos al aprobar el Acuerdo No. 005 de 2012, <<por medio del cual se otorga una bonificación en especie a algunos miembros de la policía nacional que prestan sus servicios en el municipio>>.

Mediante sentencia del 20 de enero de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la pérdida de investidura de algunos concejales, entre ellos, de la señora Ossa Galeano, sin que aquella recurriera esa decisión. En providencia del 24 de noviembre de 2016, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, como consecuencia, exoneró de responsabilidad a los concejales que interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Por lo anterior, la señora Ossa Galeano interpuso acción de tutela contra la Sección Primera de esta Corporación, la cual fue decidida el 2 de agosto de 2017 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de declararla improcedente por no cumplir los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, decisión que fue confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2018. 1.3.

Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la participación en política, por cuanto si bien no presentó recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en providencia del 20 de enero de 2016, no lo hizo por voluntad propia, sino por <<negligencia de su apoderada judicial>>.

Señaló que el asunto sí tenía relevancia constitucional, en la medida en que está inmerso el derecho fundamental de ser elegido, situación que permitía realizar un pronunciamiento de fondo. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Una vez se declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados que integran la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, mediante auto del 24 de julio de 2019 (fl. 187 – 188 del c.1), la Sala de Conjueces respectiva admitió la presente acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial accionada y a los terceros con interés, con el propósito de que rindieran informe. 2.2.

La Sección Primera del Consejo de Estado (fls. 196 - 197 del c.1), en su escrito de intervención, solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo, dado que la providencia cuestionada no es fraudulenta, requisito indispensable para estudiar una tutela contra un fallo de tutela. 2.3. La Sección Cuarta del Consejo de Estado (fl. 198 del c.1) manifestó que la acción de tutela es improcedente, por cuanto no cumple el requisito de inmediatez.

Explicó que la sentencia cuestionada fue notificada el 16 de febrero de 2018, mientras que la demanda de la referencia se presentó el 10 de mayo de 2019, esto es, por fuera del término razonable de seis meses. Agregó que tampoco se configuran las excepciones previstas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-627 de 2015, respecto de la procedencia de la tutela contra tutela. 3.

Fallo impugnado La Sala de Conjueces de la Subsección B de la Sección del Consejo de Estado, en sentencia del 20 de agosto de 2019 (fl. 200 – 206 del c. ppal), declaró improcedente la acción de tutela, porque no cumplió el requisito de inmediatez. Señaló que la providencia atacada, esto es, la dictada el 8 de febrero de 2018 por la Sección Cuarta de esta Corporación fue notificada el 16 de ese mismo mes y año, y como la acción de tutela fue radicada 10 de mayo de 2019, era claro que se hizo fuera del plazo mínimo razonable que ha precisado esta Corporación cuando se cuestionan providencias judiciales.

Asimismo, consideró que en el sub lite no se evidenciaban circunstancias especiales que justificaran la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo constitucional. Por último, consideró que no se encontraba acreditada ninguna de las causales de procedencia excepcional de la tutela contra tutela, toda vez que la decisión cuestionada <<no fue objeto de fraude>>. 4.

Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión (fls. 215 – 216 del c. ppal), para lo cual reiteró lo expuesto en la solicitud de amparo. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contr a provid encias judic iales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.

Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.

Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);

(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.

El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”.

Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido el 20 de agosto de 2019 por la Sala de Conjueces de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.

Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la acción de tutela cumple los requisitos exigidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-627 de 2015, para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones dictadas en el trámite de un proceso de tutela. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si la Sección Cuarta de esta Corporación vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora María Eloísa Ossa Galeano. En caso contrario, se impone declarar improcedente la solicitud de amparo. 3.

Análisis de la Sala 3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias dictadas en otro proceso de tutela Conviene señalar que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 del 1 de octubre 2015, unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela.

Al respecto, dijo lo siguiente: 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se (sic) de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.

De conformidad con lo anterior, son tres las excepciones planteadas por la Corte Constitucional, para que proceda la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela: a. Contra la sentencia de tutela proferida por un juez, diferente a la Corte Constitucional, siempre y cuando se demuestre que la nueva tutela no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude, y que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. b. Contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión. Y, c. Contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Sin embargo, para la Corte, en cualquiera de los anteriores escenarios, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, como lo es, por ejemplo, el de inmediatez. En el caso bajo estudio, para establecer si la acción de tutela se ejerció en el plazo razonable, que para esta Corporación es de seis meses[3], el cómputo debe efectuarse a partir de la notificación del fallo de tutela del 8 de febrero de 2018, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, lo cual ocurrió el 16 de ese mismo mes y año[4]; no obstante, la acción de tutela que ocupa la atención de la Sala se presentó el 10 de mayo de la presente anualidad (fl. 1 del c. ppal), esto es, más de un año después de la notificación de dicha providencia, por lo que, no se cumple el requisito de inmediatez, tal como lo concluyó el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 20 de agosto de 2019, proferida por la la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO. Notificar a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Conviene señalar que, a pesar de que la Corte no ha fijado un plazo determinado que se considere razonable para interponer la acción de tutela, sí ha confirmado, en sede revisión, sentencias dictadas por las diferentes secciones de esta Corporación, en las que se ha acogido el criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que estableció como regla general el plazo de 6 meses, contado desde la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente (sentencia SU-090 de 2018, expediente T-6.406.743, M.P. Alberto Rojas Ríos). [4] Al respecto, se puede consultar: http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=110 01031500020170149401