ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECMIENTO DEL DERECHO / REINTEGRO DE SERVIDOR PÚBLICO EN PROVISOINALIDAD – INDEMINIZACIÓN POR TODO EL TIEMPO DE DESVINCULACIÓN – Es contraria al precedente de la Corte Constitucional / LÍMITE INDEMINIZATORIO A LA ORDEN DE REINTEGRO - Fijado vía jurisprudencial / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Regla fijada en cuanto a liquidación de condena / VULNERACIÓN DE DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD En los términos de la demanda de tutela, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 4 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado en las sentencias SU-917 de 2010, SU- 556 de 2014 y SU-354 de 2017, en lo referente al límite indemnizatorio establecido para los casos de nulidad de actos que declaran la insubsistencia de nombramientos provisionales en cargos de carrera administrativa.
(…) A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Caldas sí desconoció las reglas de interpretación previstas en la sentencia de unificación SU-556 de 2014 para los caso[s] de nulidad de actos que declaran insubsistentes nombramiento provisionales en cargos de carrera administrativa. Esto es, la decisión aquí acusada no se ajusta a las reglas de interpretación fijadas por esa Corporación, que, para casos como el de la referencia, dispuso que se descontaran las sumas que por cualquier concepto laboral hubiese percibido entre la desvinculación y el reintegro, y que la suma a pagar a título de indemnización no podría ser inferior a 6 meses ni superior a 24 meses de salario.
Si bien el tribunal demandado estimó que no debía pronunciarse sobre las sentencias SU-917 de 2010 y SU- 556 de 2014, por cuanto nada se dijo en el recurso de apelación, lo cierto es que sí estaba obligado a hacerlo, pues las reglas de interpretación fijadas en la sentencia de unificación SU-556 de 2014 tienen fuerza vinculante, por, justamente, fijar la forma cómo deben interpretarse las normas.
La aplicación de la sentencia SU-556 de 2014 no desconoce el principio de congruencia entre lo alegado en la apelación y lo decidido en la sentencia de segunda instancia, pues, se insiste, dicha decisión de unificación es obligatoria y tiene efecto en todos los casos en los que deba decidirse el restablecimiento del derecho derivado de la nulidad de actos que declaran la insubsistencia de nombramientos provisionales en cargos de carrera administrativa.
Se resuelve, entonces, el problema jurídico planteado: la sentencia del 4 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 y, por lo tanto, se concederá el amparo solicitado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03697-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE PALESTINA (CALDAS) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el municipio de Palestina contra la sentencia del 4 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001-33-33-0004-2012-00084-02.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderada judicial, el municipio de Palestina pidió la protección del derecho fundamental a la igualdad, que estimó vulnerado por la sentencia del 4 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. Por consiguiente, pidió que: «en virtud de la decisión de tutela, se dé aplicación a las sentencias de unificación Nos. SU 917 de 2010, SU 556 del 2014 y SU 354 del 17, emitidas por la Corte Constitucional y como tal se aclare y modifique la sentencia No. 149 del 04 de julio de 2019, dictada dentro del proceso 2012- 084-02, aplicando el precedente jurisprudencial contenido en las citadas sentencias»[1]: 2.
Hechos De la revisión del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. La señora Olivia Restrepo Osorio interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 013 del 10 de enero de 2012 y 071 del 14 de marzo de 2012, proferidas por el alcalde municipal de Palestina, que declararon terminado el nombramiento provisional en el cargo de secretaría, código 440, grado 01. 2.2.
Mediante sentencia del 2 de mayo de 2014, el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales declaró la nulidad de los actos cuestionados y, a título de restablecimiento del derecho, dispuso el reintegro de la señora Olivia Restrepo Osorio y el pago de los emolumentos dejados de percibir entre el 10 de enero de 2012 y hasta que se produzca el reintegro efectivo. 2.3.
El municipio de Palestina apeló dicha decisión, por cuanto, en su criterio, la insubsistencia estuvo debidamente motivada en que la señora Olivia Restrepo Osorio no cumplía los requisitos para ocupar el cargo de secretaría, código 440, grado 01. 2.4. Por sentencia del 4 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas confirmó la decisión de primera instancia, por cuanto encontró demostrada la falsa motivación, en la medida en que la señora Restrepo Osorio sí cumplía los requisitos para ocupar el cargo (dos años de educación básica secundaria). 2.5.
El 12 de julio de 2019, el municipio de Palestina solicitó la aclaración de la sentencia del 4 de julio de 2019, con el fin de que se ajustara la condena a lo previsto en las sentencias C-917 de 2010, SU-556 de 2014 y SU-354 del 2017. 2.6. Mediante providencia del 29 de julio de 2019, el tribunal demandado denegó la solicitud de aclaración, pues el tema del restablecimiento del derecho no fue materia del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Palestina.
Que la apelación se limitó a la legalidad de la decisión de declarar insubsistente el nombramiento de la señora Restrepo Osorio. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. La entidad demandante alegó que la sentencia del 4 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, desconoció el precedente fijado en las sentencias SU-917 de 2010, SU-556 de 2014 y SU-357 de 2017, que señalan que, en los casos de nulidad de actos que declaran insubsistentes nombramientos provisionales, debe descontarse todo lo devengado por concepto de otros trabajos públicos o privados y la indemnización debe oscilar entre los 6 meses y los dos años de salarios y prestaciones.
Que, de hecho, se trata de un precedente aceptado por el Consejo de Estado y por el propio tribunal demandado[2]. 3.1.1. Que, además, debe tenerse en cuenta que la autoridad judicial demandada se demoró más de cinco años en dictar la sentencia cuestionada y eso hace más gravosa la situación de la entidad actora. 4. Trámite procesal 4.1.
Por auto del 22 de agosto de 2019[3], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas y, en calidad de tercero con interés, a la señora Olivia Restrepo Osorio. 4.2. La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio[4]. 5.
Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo de Caldas, por conducto del magistrado ponente de la sentencia cuestionada, pidió que se rechazara la tutela por improcedente, puesto que no incurrió en ninguno de los vicios definidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Que la providencia acusada da cuenta de los motivos concretos por los que se accedió a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Restrepo Osorio. 5.2.
La señora Olivia Restrepo Osorio, por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En síntesis, dijo lo siguiente: 5.2.1. Que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la parte actora no alegó ni demostró que la señora Olivia Restrepo Osorio devengara salarios y prestaciones durante la desvinculación. Que, por el contrario, lo que se demostró fue la falsa motivación del acto administrativo que la desvinculó. 5.2.2.
Que el precedente citado por el municipio de Palestina carece de validez, puesto que no fue fijado por el Consejo de Estado, que es el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Que, además, dicho precedente es «precario», por cuanto fue objeto de aclaraciones de voto. 5.2.3 Que la parte actora omitió cuestionar la providencia del 29 de julio de 2019, que denegó la aclaración de la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Olivia Restrepo Osorio. 5.2.4.
Que el municipio demandante no demostró que el precedente guardara identidad fáctica ni aportó elementos que permitieran realizar un test de igualdad. 5.2.5. Que la tutela simplemente pretende reabrir el debate agotado en el proceso ordinario y desconocer la validez de una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada material. CONSIDERACIONES 1.
De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[5], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.1.1.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.1.2.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.2.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.3.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[7]. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 2.2. En los términos de la demanda de tutela, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 4 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado en las sentencias SU-917 de 2010, SU- 556 de 2014 y SU-354 de 2017, en lo referente al límite indemnizatorio establecido para los casos de nulidad de actos que declaran la insubsistencia de nombramientos provisionales en cargos de carrera administrativa. 2.3.
Para resolver el problema planteado, la Sala analizará: (i) el alcance de las sentencias de unificación que dicta la Corte Constitucional; (ii) el alcance de las sentencias SU-917 de 2010, SU-556 de 2014 y SU-354 de 2017, y (iii) respuesta al problema jurídico planteado. 3. El alcance de las sentencias de unificación que dicta la Corte Constitucional 3.1.
La Sala inicia por decir que el artículo 241 de la Carta confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Las decisiones de esa Corporación y la ratio decidendi de los fallos que emite en ejercicio del control concreto y abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y tienen fuerza vinculante para los operadores jurídicos. 3.1.1.
Esa condición no implica que la Corte Constitucional tenga mayor jerarquía que los demás órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino que, en calidad de guardiana de la Constitución Política, tiene la potestad de fijar los parámetros que se deben atender al resolver asuntos de relevancia, precisamente, constitucional. 3.2. Ahora, en relación con los fallos de tutela emitidos por la Corte Constitucional al cumplir la función de revisión, debe tenerse en cuenta que si bien el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 establece que éstos únicamente son obligatorios respecto de la controversia en la que son emitidos, tal disposición se refiere a la parte resolutiva o decisum, pues los apartes de la motivación, que constituyen la ratio decidendi, sí resultan de obligatorio acatamiento, «Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto Superior»[8]. 3.2.1.
Y así lo ha establecido la propia Corte Constitucional. Por ejemplo, en la sentencia C-634 de 2011 declaró exequible el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, «en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». 3.2.2.
Posteriormente, en la sentencia C-816 de 2011, la Corte declaró exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la ley 1437 de 2011, «entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». 3.2.3.
Como fundamento de esa decisión, se expuso que: «La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias constitucionales de la Corte». 3.3.
La Sala no pasa por alto que la función principal de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas es definir el contenido y alcance de los derechos fundamentales. Sin embargo, para cumplir ese propósito, es necesario que la Corte Constitucional acuda a las normas que los materializan y, de contera, fije la interpretación que salvaguarde los derechos fundamentales. 3.3.1.
Es decir, la Corte Constitucional fija reglas de interpretación de tal modo que las normas guarden armonía con los derechos fundamentales que pudieran verse afectados con las demás posibles interpretaciones. Esa es la razón por la que esa Corporación, en ciertos casos, define el alcance y sentido de una norma jurídica. 3.4. Siendo así, las sentencias que emite la Corte Constitucional, en condición de máximo juez de la jurisdicción constitucional, al ejercer la revisión de sentencias de tutela y al unificar jurisprudencia, tienen fuerza vinculante porque fijan la forma cómo deben interpretarse las normas.
Es decir, cuando se dicta una sentencia de unificación, «el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante»[9]. 3.5. Resulta, entonces, que las sentencias de unificación que establecen el contenido y alcance de la ley, viene a formar parte de la propia ley, de modo que, así como las sentencias de constitucionalidad, la sentencia de unificación y la ley se integran en un mismo cuerpo normativo y esas reglas de interpretación son vinculantes para las autoridades judiciales.
De ese modo, queda garantizado el derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica, en cuanto se afianza la unidad en la interpretación del derecho y la aplicación uniforme. 4. Las sentencias SU-917 de 2010, SU-556 de 2014 y SU-354 de 2017 4.1. En la sentencia SU-917 de 2010, la Corte Constitucional se pronunció frente a demandas de tutela interpuestas por personas que cuestionaban fallos que denegaron la nulidad de actos de declararon la insubsistencia de nombramientos provisionales en cargos de carrera administrativa, con el argumento de que esos actos no requieren motivación. Asimismo, la Corte decidió tutelas interpuestas directamente contra actos administrativos que declararon la insubsistencia de nombramientos provisionales. 4.1.1.
En esta oportunidad, la Corte Constitucional declaró la nulidad de los actos de insubsistencia y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro de los demandantes a los cargos que ocupaban y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta el reintegro efectivo. Además, la Corte aclaró que dicha orden no genera fuero de inamovilidad alguno, «pues el retiro del servicio en todo caso podrá hacerse por las causales previstas en la Constitución y la Ley (por ejemplo ante la provisión del empleo mediante concurso de méritos), siempre con la motivación del acto de retiro en los términos señalados en la presente sentencia». 4.1.2.
La Corte consideró que «La falta de motivación de los actos de insubsistencia o retiro de empleados que ocupan cargos en provisionalidad involucra, por esa sola circunstancia, un vicio de nulidad, en la medida en que, además de la violación del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 CP), desconoce otras normas de superior jerarquía como la cláusula de Estado de Derecho (art. 1 CP), el principio democrático y el principio de publicidad en el ejercicio de la función pública (art. 209 CP), donde se hace imperativo asegurar la interdicción a la arbitrariedad y el derecho a la tutela judicial efectiva». 4.2.
Ahora bien, en la sentencia SU 556 de 2014, la Corte Constitucional unificó criterios sobre la forma cómo debe restablecerse el derecho en los casos en que, mediante acto sin motivación, se desvincula a empleados nombrados de manera provisional en cargos de carrera administrativa. 4.2.1. En lo que aquí interesa, la Corte Constitucional explicó que, en virtud de los principios de equidad y reparación integral, resultaba necesario fijar ciertos límites a la indemnización que los empleados provisionales pueden recibir cuando son retirados del cargo mediante acto sin motivación. Grosso modo, el límite de las indemnizaciones se fundamenta en dos razones.
La primera, en la vinculación precaria que tienen los empleados nombrados en provisionalidad y, la segunda, en el principio de responsabilidad que implica el deber de buscar el propio sostenimiento. En lo pertinente, la Corte Constitucional explicó: Así, es claro que, para el caso de los provisionales que ocupan cargos de carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, el pago de los salarios dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos judicialmente, resulta ser una indemnización excesiva a la luz de la Constitución Política y la Ley, que puede dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa.
Ello por dos razones fundamentales. Inicialmente, por cuanto el servidor público afectado con la medida de retiro se encontraba en una modalidad de vinculación temporal, que desde el punto de vista estrictamente jurídico no tiene vocación de permanencia, lo que claramente inhibe que a la persona se le genere una expectativa de permanencia indefinida, representada en la posible indemnización que tenga derecho a recibir por esa causa.
De allí, que sea contrario a la ley presumir que su permanencia en el cargo habría de superar el plazo máximo para ello consagrado, y que, por tanto, se deba indemnizar más allá de las expectativas legítimamente generadas. Además, porque, constitucionalmente, en la persona radica la responsabilidad de su propio sostenimiento, por lo que al haber sido declarada insubsistente, debe asumir la carga consigo misma, y no pretender trasladarla a su empleador, adelantando las acciones necesarias para recuperar su autonomía y generar sus propios ingresos.
Entonces, no es posible presumir que el daño causado se proyecte sobre la totalidad del tiempo transcurrido desde la desvinculación hasta la decisión judicial de reintegro, ni que al servidor público afectado se le deban pagar los salarios dejados de percibir por un servicio que es imposible que preste en esa entidad hacia el pasado, y que, en contraste, si pudo haber prestado en otra institución de la sociedad. 3.6.3.11.
Por lo anterior, se concluye que el daño que verdaderamente se le causa al administrado es la pérdida del empleo, en la forma de lucro cesante en tanto se refiere a “un bien económico que debía ingresar en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó ni ingresará en el patrimonio de la víctima”. Al evaluarlo de acuerdo con los parámetros legales, se encuentra que para que exista una verdadera reparación integral, es decir una indemnización del daño y nada más que el daño, se debe evaluar su expectativa de permanencia en el cargo, unida a la estabilidad laboral propia del cargo de carrera nombrado en provisionalidad y la carga que le correspondía de asumir su propio auto- sostenimiento y el de sus dependientes. 4.2.2.
Y, en cuanto a la forma de cuantificar debidamente el daño que debía indemnizarse por el retiro de un provisional sin que medie acto motivado, la Corte Constitucional estimó: (…) la fórmula que resulta aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir.
Cabe entender que el salario se deja de percibir, cuando, por cualquier circunstancia, una persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando quiera que la persona accede a un empleo o a una actividad económica alternativa, deja de estar cesante, y, por consiguiente, ya no “deja de percibir” una retribución por su trabajo.
Siendo ello así, como quiera que sólo cabe indemnizar el daño efectivamente sufrido y tal daño es equivalente a lo dejado de percibir, de la suma indemnizatoria es preciso descontar todo lo que la persona, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente.
(…) 3.6.13.4. Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio. 3.6.13.5.
A este respecto, el valor mínimo indemnizatorio en este caso se fija, en razón a que las personas desvinculadas han agotado previamente el respectivo proceso judicial, y, como consecuencia de la congestión y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extienda a periodos de varios años, es decir, a periodos que superen los seis (6) meses.
En el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene lugar, y ésta deberá corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual será equivalente al tiempo cesante. 3.6.13.6. Por su parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determina teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año. 4.2.3.
A partir de lo anterior, la Corte Constitucional unificó las órdenes que se deben dar en los casos en los que se pruebe que los empleados nombrados de manera provisional fueron retirados mediante acto sin motivación, en el siguiente sentido: «(i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario». 4.2.4.
Esas son, pues, las reglas que fijó la Corte Constitucional al interpretar el régimen de los empleados provisionales y la correcta forma de indemnizar el daño causado con el retiro sin motivación. Por lo tanto, tales reglas de interpretación tienen fuerza vinculante para todos los jueces de la República, pues, como se dijo, en las sentencias de unificación la Corte Constitucional fija el contenido y alcance de la ley, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad y el principio de la seguridad jurídica. 4.2.5.
De hecho, la sentencia SU-556 de 2014 modificó la regla de restablecimiento del derecho prevista en la sentencia SU-917 de 2010. En lo que interesa, la Corte dijo lo siguiente: «La Sala Plena varía el remedio constitucional adoptado en las sentencias SU-691 de 2011 y SU- 917 de 2010. Esto es, sustituye la aplicación del derecho viviente del Consejo de Estado relativo a las consecuencias de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de desvinculación, por un instrumento indemnizatorio de mínimos y máximos, similar al empleado por el legislador al sancionar los despidos injustificados de trabajadores privados en el artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo». 4.3.
Por último, en la sentencia SU-354 de 2017, la Corte Constitucional estudió una tutela interpuesta por la Fiscalía General de la Nación contra el Consejo de Estado, por una inconformidad frente a la decisión de desestimar la posibilidad de descuento frente a las sumas recibidas por otros empleos ocupados durante el periodo de desvinculación. En lo que interesa, la Corte dijo: […] la Sala concluye que en el caso concreto el Consejo de Estado desconoció el precedente constitucional sentado por este Tribunal sobre la materia, al disponer que para todos los efectos legales, los salarios y prestaciones dejados de percibir no constituyen doble asignación recibida del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, con lo percibido por el señor Augusto Ramírez Zuluaga desde la fecha de la insubsistencia hasta la fecha del reintegro a la Fiscalía General de la Nación. En virtud de lo anterior, procederá a revocar las decisiones proferidas en sede de tutela por el Consejo de Estado, en primera y en segunda instancia, mediante las cuales se negó la protección invocada por la Fiscalía General de la Nación y, en su lugar, concederá la tutela del derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad en las decisiones judiciales.
Acto seguido, dejará sin efecto el ordinal quinto de la sentencia emitida el 3 de marzo de 2015 por la Sala de Decisión 20 del Consejo de Estado, mediante la cual resolvió el recurso extraordinario de revisión dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Augusto Ramírez Zuluaga. En consecuencia, dispondrá que solo deben pagarse al demandante los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir, descontando todo lo que durante el periodo de desvinculación haya percibido como retribución por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente. 4.3.1.
Como se ve, la Corte Constitucional, al referirse al restablecimiento del derecho derivado de una desvinculación ilegal de una persona con derechos de carrera administrativa, estimó que la indemnización se causa entre la desvinculación y el reintegro y que deben descontarse los emolumentos percibidos como retribución por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente. 5.
Respuesta al problema jurídico planteado 5.1. Lo primero que conviene decir es que la sentencia SU-354 de 2017 no contiene una regla de interpretación aplicable en el sub lite, por cuanto no se refiere a la forma de restablecer el derecho en los casos de desvinculación de personal que ocupaba de manera provisional un cargo de carrera administrativa, como ocurre en este caso.
En efecto, como se vio, dicha sentencia se refirió a la desvinculación de una persona que tenía derechos de carrera administrativa. Luego, no es posible aplicar las reglas de interpretación fijadas en esa sentencia de unificación. 5.2. No ocurre lo mismo con la sentencia SU-556 de 2014, pues en esa decisión sí se fijaron reglas de interpretación sobre la forma de cuantificar debidamente el daño que debe indemnizarse por el retiro ilegal de un provisional.
Como la sentencia SU-556 de 2014 modificó la regla de restablecimiento del derecho prevista en la sentencia SU-917 de 2010, el análisis de la Sala únicamente se hará respecto de las reglas fijadas en la sentencia SU-556 de 2014. 5.3. En el caso concreto, en la sentencia del 4 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas consideró que el acto de insubsistencia es nulo por falsa motivación, pues, contra lo reseñado en ese acto, la señora Olivia Restrepo Osorio sí cumplió los requisitos para ocupar el cargo de secretaria, código 440 grado 01.
En concreto, dijo: «resulta diáfano para esta Sala que, efectivamente en los actos demandados se incurrió en falsa motivación, al haberse demostrado los elementos que la jurisprudencia señala como indicativos de esta anomalía, en especial lo que señala la jurisprudencia sobre, una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del actor y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, pues conforme a la normativa que señala el municipio que establece los requisitos para ejercer cargos administrativos, los indicados por el ente territorial en los actos administrativos de desvinculación, distan mucho de los contemplados en el artículo 5 del Decreto No. 1569 de 1998 reglamentario de la Ley 443 de 1998, careciendo el Decreto No. 015 de 2003 de requisito alguno para el cargo de secretaria código 440 grado 01»[10]. 5.3.1.
En ese contexto y sin consideraciones adicionales, el tribunal demandado confirmó la decisión de primera instancia, que, como se advirtió en los antecedentes, a título de restablecimiento del derecho, ordenó al municipio de Palestina que reintegrara a la señora OLIVIA RESTREPO OSORIO y que reconociera y pagara «los sueldos dejados de devengar desde el 10 de enero de 2012 y hasta cuando se produzca su reintegro efectivo, entendiéndose que no ha existido solución de continuidad»[11]. 5.3.2.
Frente a la sentencia cuestionada, el municipio de Palestina formuló solicitud de aclaración, con el fin de que el restablecimiento del derecho se ajustara a lo previsto en las sentencias SU-917 de 2010 y SU-556 de 2014, esto es, para que de la indemnización se descontaran los salarios y prestaciones devengados durante la desvinculación y para que la indemnización se limitara entre los 6 y 24 meses de salarios y prestaciones. 5.3.3.
Por auto del 29 de julio de 2019, el tribunal demandado desestimó la solicitud de aclaración, pues, a su juicio, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-556 de 2014 no podían ser tenidas en cuenta, por no haber sido objeto de alegación en el respectivo recurso de apelación. 5.4. A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Caldas sí desconoció las reglas de interpretación previstas en la sentencia de unificación SU-556 de 2014 para los caso de nulidad de actos que declaran insubsistentes nombramiento provisionales en cargos de carrera administrativa.
Esto es, la decisión aquí acusada no se ajusta a las reglas de interpretación fijadas por esa Corporación, que, para casos como el de la referencia, dispuso que se descontaran las sumas que por cualquier concepto laboral hubiese percibido entre la desvinculación y el reintegro, y que la suma a pagar a título de indemnización no podría ser inferior a 6 meses ni superior a 24 meses de salario. 5.4.1.
Si bien el tribunal demandado estimó que no debía pronunciarse sobre las sentencias SU-917 de 2010 y SU-556 de 2014, por cuanto nada se dijo en el recurso de apelación, lo cierto es que sí estaba obligado a hacerlo, pues las reglas de interpretación fijadas en la sentencia de unificación SU- 556 de 2014 tienen fuerza vinculante, por, justamente, fijar la forma cómo deben interpretarse las normas.
La aplicación de la sentencia SU-556 de 2014 no desconoce el principio de congruencia entre lo alegado en la apelación y lo decidido en la sentencia de segunda instancia, pues, se insiste, dicha decisión de unificación es obligatoria y tiene efecto en todos los casos en los que deba decidirse el restablecimiento del derecho derivado de la nulidad de actos que declaran la insubsistencia de nombramientos provisionales en cargos de carrera administrativa. 5.5.
Se resuelve, entonces, el problema jurídico planteado: la sentencia del 4 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 556 de 2014 y, por lo tanto, se concederá el amparo solicitado.
En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia cuestionada y se ordenará al tribunal demandado que dicte sentencia de reemplazo conforme con las reglas de interpretación fijadas en la sentencia SU-556 de 2014. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar el derecho fundamental a la igualdad del municipio de Palestina (Caldas), por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se dispone: 2. Dejar sin efecto la sentencia del 4 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas. 3. Ordenar al Tribunal Administrativo de Caldas que, en los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte sentencia de reemplazo, en la que deberá tener en cuenta las reglas de interpretación fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014. 4.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 20 del expediente de tutela. [2] El actor citó la sentencia del 16 de julio de 2015 (expediente 2008- 00605-00). [3] Folio 103. [4] Folios 104 a 107 y 114. [5] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [6] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [7] SU-573 de 2017. [8] Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. [9] Sentencia C-634 de 2011. [10] Folio 85 y 86. [11] Folio 67.