IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE REPOSICIÓN - En trámite Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora cuestiona la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta que ordenó el embargo de los dineros que percibe la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche por concepto de estampilla pro hospital, que recauda la tesorería del departamento del Magdalena.
(…) [L]a Sala advierte que la acción de tutela de la referencia no procede por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad, en la medida que contra el auto que dispuso el embargo de dichos valores, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, este último concedido ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, el cual se encuentra pendiente de resolver, según dan cuenta los informes que allegaron el Tribunal, el Jugado demandado y la Tesorería del departamento del Magdalena.
(…) En suma, la acción de tutela de la referencia es improcedente por la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad para cuestionar providencias judiciales y, en esa medida, se impone confirmar la sentencia del 19 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, objeto de impugnación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 47001-23-33-000-2019-00467-01(AC) Actor: ESE HOSPITAL JULIO MELENDEZ BARRENECHE Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 19 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Despacho 004, que resolvió. “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente solicitud de amparo tutelar, de conformidad con las razones expuestas.
(…)”. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La Empresa Social del Estado Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, por conducto del jefe de la Oficina Jurídica y Control Disciplinario, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta y el departamento del Magdalena por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso.
En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Por todos los argumentos esgrimidos y los pronunciamientos jurisprudenciales solicito muy respetuosamente se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29 CP/91), y a la seguridad social, (artículo 48 C.P.), al mínimo vital (art. 53 C.P), en conexidad con los derechos fundamentales (sic) una vida digna y a la seguridad social, o cualquier otro derecho que a raíz del análisis que de los hechos planteados de los usuarios de la E.S.E Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, toda vez que la entidad puede verse abocada a una a una (sic) parálisis administrativa por la difícil situación financiera que se encuentra atravesando lo que complica el no contar con estos recursos para el pago de sus obligaciones, para la cual fue creada la estampilla pro hospital universitario, fin (sic) de evitar su intervención o liquidación, de acuerdo al programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda.
Por lo anterior, se ordene al señor tesorero de la Gobernación del Magdalena, se liberen los recursos embargados por concepto de la estampilla pro Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche contenidos en los depósitos judiciales 47001204500 de fecha 26 de marzo de 2019 por valor de $ 972.496.154 y el depósito judiciales (sic) 47001204501 de fecha 30 de abril de 20019 por valor de $271.153.373 y se le entreguen al señor gerente como representante legal de dicha institución” [1]. 2.
Hechos De la lectura del expediente se advierten como relevantes los siguientes hechos: Inversiones SMP S.A.S. presentó demanda ejecutiva contra la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, antes ESE Hospital Universitario Fernando Tronconis[2], de la que conoció el Juzgado Primero Administrativo Oral de Santa Marta, que, en auto del 13 de febrero de 2019, decretó medida cautelar sobre el tributo de estampilla pro hospitales universitarios que revive la ESE por parte de la Secretaría de Hacienda Departamental del Magdalena.
La apoderada de la ESE interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que decretó las medidas cautelares. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Santa Marta, en auto del 5 de abril de 2019, confirmó la decisión y concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo. El 18 de febrero de 2019 la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche solicitó al Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta levantar las medidas cautelares de embargo y retención de suma de dinero que por concepto de la estampilla pro hospitales universitarios del departamento del magdalena debiera recibir la ESE.
Asimismo, el 4 de abril de 2019, solicitó al pagador o tesorero de la Gobernación del Magdalena y de Caprecom EPS, que se abstuvieran de cumplir la orden judicial con fundamento en la prohibición del artículo 48 Constitucional de destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella y en la inembargabilidad de los recursos que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con el artículo 594 del CGP.
Que, el 6 de mayo de 2019, el tesorero del departamento del Magdalena solicitó al Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta que, con fundamento en el artículo 594 del CGP, explicara las razones por las que consideró procedente el embargo, no obstante, vencido el término del inciso final del parágrafo del mismo artículo, la autoridad judicial no se pronunció respecto de la solicitud y, en esa medida, se entendió revocada la medida cautelar.
En escrito del 13 de mayo de 2019 la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche solicitó al tesorero del municipio que en cumplimiento del artículo 594 del CGP libere los recursos embargados por concepto de la estampilla pro hospital universitario. El 21 de mayo de 2019 solicitó a la Gobernación del Magdalena y al Tesorero del departamento, que se abstuvieran de seguir realizando descuentos por estampilla a la entidad, toda vez que, el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta no ratificó la medida cautelar.
En respuesta, emitida el 23 de mayo de 2019, el Tesorero del departamento del Magdalena informó a la ESE que, con el fin de dar cumplimiento al parágrafo del artículo 594 del CGP y dado que no se recibió respuesta por parte del Juzgado en el tiempo establecido en la misma disposición, la oficina de tesorería se abstendría de seguir aplicando la medida.
El 27 de junio de 2019 pidió información a la Gobernación del Magdalena de las razones por las que no se han liberado los recursos embargados pertenecientes a la estampilla pro Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche y, si bien, el funcionario allegó oficio del 3 de julio de 2019, tal no constituyó la respuesta de fondo a la solicitud planteada. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche afirmó que el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta y el departamento del Magdalena no acataron lo establecido en el artículo 594 del CGP, lo cual constituye una manifiesta violación a los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital.
Señaló que, en la actualidad, la ESE atraviesa una difícil situación financiera, que conllevó a que ingresara a un programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda, con el fin de evitar su intervención o liquidación, razón por la cual, órdenes de embargo y pago de intereses resultarían nefastos dentro del mencionado programa. Se refirió a un texto expedido por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, denominado documento de análisis sobre el marco normativo y jurisprudencial en materia de embargos de recursos públicos y recomendaciones sobre las acciones a seguir en materia de inembargabilidad de recursos públicos, en el que instruyó sobre la aplicación del parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012 y al concepto número 2010042011 del 18 de mayo de 2018, emitido por la Superintendencia Financiera, en el mismo sentido. 4.
Trámite previo El Tribunal Administrativo del Magdalena, en auto del 12 de julio de 2019, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, al Juzgado Administrativo de Santa Marta y al departamento del Magdalena. 5. Oposiciones El Tesorero del departamento del Magdalena reiteró los hechos que fueron expuestos en el escrito de tutela y precisó que, a pesar de que la ESE solicitó dejar de hacer las retenciones en cumplimiento de la orden de embargo, debido a que el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta no ratificó la medida cautelar, la dependencia consideró pertinente para evitar posibles consecuencias por la falta de cumplimiento de la orden judicial seguir reteniendo los dineros en virtud de la orden de embargo, provisionándolos en la cuenta de contingencias hasta tanto la autoridad judicial emitiera pronunciamiento.
Precisó que no es parte en el proceso cuestionado y no ejerce defensa por alguna de las partes, que la intervención únicamente es consecuencia de una orden judicial e informó que existen varios procesos en los que esa dependencia ha cumplido órdenes judiciales relacionadas con embargos del recurso de la estampilla que recibe la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche.
Solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela, comoquiera que no se vulneraron derechos fundamentales de la parte demandante y porque tampoco se demostró la existencia de un perjuicio irremediable. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Santa Marta indicó que contra el auto que decretó la medida de embargo la ESE interpuso recurso de reposición y de apelación, el primero fue resuelto negativamente, el segundo fue concedido y se encuentra pendiente por resolver por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Explicó las razones por las que no se desconoció el artículo 594 del CGP, para lo cual señaló que el inciso primero de la norma prevé que, cuando la medida cautelar de embargo recaiga sobre recursos que sean de carácter inembargable, se deben invocar los fundamentos legales para su procedencia. Contra la decisión la ESE interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación y, en auto del 5 de abril de 2019, el despacho señaló de forma explícita los fundamentos para la procedencia de la aplicación de la excepción al principio de inembargabilidad.
El segundo inciso de la norma establece que la entidad receptora de la orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, se podrá abstener de cumplir la orden judicial, es decir, que no es una obligación de la entidad receptora de la orden de embargo abstenerse de dar cumplimiento y, de ser así, debe informarlo al juez para que se pronuncie respecto de la insistencia en el embargo de los recursos.
En el presente caso el despacho profirió la medida de la estampilla pro hospital universitario Julio Méndez Barreneche y ratificó el embargo mediante auto del 5 de abril de 2019 y la Tesorería del departamento del Magdalena procedió a acatar la orden, sin que eso implique que el dinero embargado se entregue inmediatamente al ejecutante – Empresa Inversiones SMP S.A.S., primero, porque está pendiente que el Tribunal Administrativo del Magdalena resuelva el recurso de apelación y, segundo, porque en el proceso no se ha dictado sentencia y menos hay una liquidación de crédito en firme. 6.
Intervención de los terceros con interés La Secretaría de Salud del departamento del Magdalena allegó escrito en el que señaló que de conformidad con el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, las actividades que relaciona dicha norma como aquellas para las cuales se destina el producido de la estampilla pro hospitales públicos no son las únicas que pueden cubrirse con tales recursos, si bien, tienen prioridad en la inversión, no son exclusivamente el propósito de la inversión, luego, los recursos obtenidos por concepto de estampilla pro hospitales públicos no son de destinación específica y pueden, por tanto, ser embargables.
De otra parte, en el expediente obra el Oficio E – 2017-017048 de 28 de septiembre de 2017, por medio del cual el Jefe de la Oficina de Tesorería de la Gobernación del Magdalena certifica que los recursos consignados a órdenes del proceso son procedentes de la estampilla pro hospital y que son susceptibles de embargo. Indicó que ni la gobernadora del departamento del Magdalena ni el pagador de la entidad ha incurrido en alguna conducta reprochable, pues los descuentos están sujetos al cumplimiento de una orden proferida por el Juez Primero Administrativo de Santa Marta.
Sin embargo, posteriormente señaló que la falta de aplicación del juez de conocimiento de la inembargabilidad de los recursos destinados al sistema se seguridad social, termina por afectar al Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche por su difícil situación financiera y que el juzgado y el tribunal de conocimiento desconocieron el carácter de inembargables de los recursos procedentes de las estampillas pro hospitales universitarios.
Asimismo, la orden desconoció la Circular 014 del 8 de junio de 2018, emitida por la Procuraduría General de la Nación, dirigida a los jueces de Colombia, en el sentido de que se abstuvieran de decretar embargos sobre recursos del Sistema de Salud. Alegó la falta de legitimación en la causa de la gobernadora del Magdalena y solicitó que se desvincule del trámite constitucional de la referencia. 7.
Intervención adicional de la parte actora En escrito radicado el 25 de julio de 2019 allegó copia de la providencia del 18 de julio de 2019, proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta en la que señaló que no son embargables los recursos provenientes de la estampilla pro hospital universitario Julio Méndez Barreneche. 8.
Providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Magdalena, Despacho 004, en sentencia del 19 de julio de 2019, declaro improcedente el amparo solicitado porque la ESE actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, que se encuentra en trámite en el Despacho 002 de ese tribunal, en el que justamente se debate si procede el embargo de la estampilla pro hospitales universitarios, por lo que, no se han agotado todos los medios de defensa judicial para estimar la procedencia de la acción de tutela. 9.
Impugnación La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, indicó que “incurre el fallador en error esencial de derecho, especialmente respecto del ejercicio de la acción de tutela, que resulta insignificante a las pretensiones del actor, por errónea interpretación de sus principios”, para lo cual señaló que discrepa de la decisión porque el Decreto 2591 de 1991 no estableció requisitos de procedibilidad para la presentación de la acción de tutela y que la disposición, en el artículo 5, prevé que la tutela procede contra la acción u omisión de las autoridades públicas que haya violado, viole o amenace derechos fundamentales.
Alegó que en el escrito de tutela se expresó claramente las razones por las que consideró vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, en particular por desconocimiento del artículo 594 del CGP. Dijo que, contrario a la conclusión del a quo, si se acreditó el perjuicio irremediable, porque los recursos que percibe la institución y los contenidos en los depósitos judiciales se han reflejado en la mengua de las finanzas de la institución, lo cual afecta el funcionamiento de la prestación del servicio de salud de la institución y afecta el pago de las obligaciones con los contratistas.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[3], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[4] y específicas[5] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora cuestiona la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta que ordenó el embargo de los dineros que percibe la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche por concepto de estampilla pro hospital, que recauda la tesorería del departamento del Magdalena.
Si bien, la parte actora relacionó como demandado al departamento del Magdalena, concretamente a la Tesorería, los argumentos del escrito de tutela se dirigen contra la decisión judicial que ordenó el embargo. Ahora bien, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia no procede por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad, en la medida que contra el auto que dispuso el embargo de dichos valores, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, este último concedido ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, el cual se encuentra pendiente de resolver, según dan cuenta los informes que allegaron el Tribunal, el Jugado demandado y la Tesorería del departamento del Magdalena.
En esa medida, al juez de tutela no le es posible hacer el estudio de fondo de las múltiples inconformidades que plateó la parte actora en el escrito de tutela contra la providencia que ordenó el embargo, como tampoco emitir pronunciamiento respecto de la procedencia o no de la medida cautelar decretada por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, asunto que es propio del proceso ejecutivo que se encuentra en curso.
De hecho, la controversia del recurso de apelación gira justamente en torno a la discusión planteada respecto de si los valores recaudados por concepto de estampilla pro hospital pueden ser objeto de una medida de embargo, o si por el contrario, resulta ser inembargable, caso en el cual prosperaría el recurso. Luego, no le es dado a la ESE actora ejercer la acción de tutela para buscar un pronunciamiento del juez constitucional frente a un asunto que corresponde a la órbita del juez competente y que se encuentra pendiente por resolver.
La ESE demandante tampoco puede acudir al ejercicio de la acción de tutela para obtener pronunciamiento más célere por el juez constitucional, pues, le corresponde esperar que se surta el trámite del recurso de apelación que se encuentra en curso para que sea el juez del proceso ejecutivo el que determine si procedía o no el embargo decretado.
Mismas razones por las que no procede estudiar si en el presente caso existió o no un desconocimiento o indebida aplicación del parágrafo del artículo 594 del CGP. Con todo, se anota que en el presente caso no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que haga posible la intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio, pues, a pesar de que alega una consecuencia desfavorable en las finanzas de la institución, tal afirmación no fue demostrada y, de todos modos, tal como lo informó el Tesorero del departamento del Magdalena los dineros que han sido retenidos en cumplimiento de la orden judicial son provisionados en un fondo de contingencias.
El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[6] señala que la acción de tutela “es un mecanismo residual y subsidiario que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial”, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir o agilizar los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto.
La acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto. Por lo tanto, no prosperan los alegatos de la parte actora en el escrito de impugnación, pues, si bien, el Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, también lo es, que la acción de tutela contra providencias judiciales requiere del cumplimiento de requisitos generales y específicos, como quedó expuesto, los cuales no se cumplieron en el sub examine.
En suma, la acción de tutela de la referencia es improcedente por la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad para cuestionar providencias judiciales y, en esa medida, se impone confirmar la sentencia del 19 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia del 19 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, objeto de impugnación. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Folios 14 – 15. [2] La Asamblea del Magdalena mediante Ordenanza 083 se aprobó en tercer debate el cambio de nombre del Hospital Universitario Fernando Troconis, por el nombre de Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche. [3] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [4] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [5] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [6] “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. (…)”