ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DECRETO Y PRÁCTICA DE PRUEBAS / OPORTUNIDAD PROCESAL PARA SOLICITUD DE PRUEBAS / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En el presente caso la sociedad accionante acudió en acción de tutela, con el fin de que se revocara la decisión dictada en la audiencia inicial realizada el 18 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó la práctica de las pruebas solicitadas en el escrito de oposición a las excepciones formuladas por la entidad demandada INVÍAS, dentro del medio de control de controversias contractuales (…), con el objeto de que le sea amparado el derecho fundamental al debido proceso y se le garantice el derecho de defensa y contradicción. (…) De lo anterior, observa la Sala que la parte accionante dentro del proceso de controversias contractuales, de acuerdo a las excepciones propuestas por la demandada y dentro de la oportunidad que le confiere la ley –CPACA- solicitó las pruebas que, a su juicio, consideró pertinentes para enervar las excepciones que le estaba formulando la demandada contra sus pretensiones.

(…) Para la Sala es claro que al tenor literal del artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, el legislador no limitó, las pruebas que la parte demandante en un proceso ordinario podía solicitar, pues en la norma citada se señaló, expresamente que en primera instancia la partes podían solicitar pruebas en las siguientes etapas procesales: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

(…) Así las cosas, la Sala puede concluir que la interpretación dada por el tribunal accionado configuró un defecto sustantivo por interpretación errónea de la norma, toda vez que, el alcance dado por la autoridad judicial al artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011- para negar las pruebas solicitadas por las sociedades demandantes dentro del proceso de controversias contractuales en el escrito de oposición a las excepciones, no es el establecido en la citada norma, pues se reitera en ella no se señala expresamente que tipo de pruebas puede solicitar y tampoco para controvertir cuales excepciones.

(…) De conformidad con lo expuesto, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso invocado por la parte accionante y dejará sin efectos la decisión acusada, esto es la dictada el 18 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en lo tiene que las pruebas solicitadas por las sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S., en el escrito de oposición a las excepciones, para que dicho tribunal estudie la conducencia, pertinencia y utilidad de las mismas, de conformidad con los artículos 211 del CPACA y 176 del CGP y profiera una decisión de remplazo dentro de los 20 días siguientes a la notificación de la presente sentencia, teniendo en cuenta las consideraciones hechas en esta providencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 212 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03259-00(AC) Actor: PROCOPAL S.A. E INGENIEROS DE VÍAS S.A.S. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta por las sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S. contra el Tribunal Administrativo de Caldas.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1-. El 15 de julio de 2019, las sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S., a través de apoderado judicial, solicitaron la protección del derecho fundamental al debido proceso, que consideraron vulnerado por el auto del 18 de julio de 2019 dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el trámite de la audiencia inicial –art. 180 del CPACA-, mediante el cual negó el decreto y práctica de las pruebas solicitadas en el traslado de las excepciones propuestas por la entidad demandada –INVÍAS-, dentro del trámite del medio de control de controversias contractuales radicado bajo el No. 17001-23-33-000-2018-00006-00 (fls. 1 – 10, exp. de tutela)[1]. 2.- Como amparo constitucional, la parte accionante, expresamente, solicitó lo siguiente: <<PRIMERA: Que se REVOQUE la decisión adoptada en audiencia inicial llevada a cabo el 18 de julio de 2019, dentro del proceso radicado 17001 23 33 000 2018 00006 00, mediante la cual se dispuso negar la práctica de las pruebas solicitadas en el escrito de oposición a las excepciones, descorridas por mi parte como apoderado de la sociedad demandante PÓRTICOS S.A (sic) e INGENIERÍA DE VÍAS S.A.S. y en su lugar decretar la práctica de las pruebas solicitadas en el escrito mediante el cual se decreta el traslado de las excepciones.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaratoria, se ordene el DECRETO y PRACTICA de las pruebas negadas>>. 2. Hechos Como fundamentos fácticos de la solicitud de tutela, la parte accionante expuso los siguientes: 3.- El 22 de enero de 2018, ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas, las sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S., a través de apoderado judicial, presentaron demanda de controversias contractuales contra del Instituto Nacional de Vías–INVIAS.

A esta demanda le correspondió el radicado No. 17001-23-33-000-2018-00006-00 y por reparto al Despacho 001, Magistrado Ponente Carlos Manuel Zapata Jaimes. 4.- Las pretensiones perseguidas con la demanda son las siguientes: <<PRIMERA DECLARATIVA PRINCIPAL. Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS incumplió con sus obligaciones contractuales en el contrato de obra No. 0663-2009, suscrito con el CONSORCIO VÍAS DEL CENTRO, integrado por las sociedades PROCOPAL S.A e INGENIERÍA DE VÍAS S.A.S, al negarse a pagar el valor de las obras ejecutadas dentro del plazo del contrato y con el visto bueno de interventoría. PRIMERA SUBSIDIARIA DE LA PRIMERA DECLARATIVA PRINCIPAL.

Que se declare que en la ejecución del contrato de obra 0663-2009, suscrito entre INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS y el CONSORCIO VÍAS DEL CENTRO integrado por las sociedades PROCOPAL S.A e INGENIERÍA DE VÍAS S.A.S, se alteró el equilibrio económico en contra del contratista por razones imputables a la entidad contratante, al no serle reconocidos al contratista.

SUBSIDIARIA DE LA PRIMERA SUBSIDIARIA DE LA PRIMERA DECLARATIVA PRINCIPAL. Que se declare que el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, se enriqueció sin justa causa por la ejecución de actividades autorizadas por este en ejecución del contrato de obra No. 0663-2009, suscrito entre el INVIAS y el CONSORCIO VÍAS DEL CENTRO, integrado por las sociedades PROCOPAL S.A e INGENIERÍA DE VÍAS S.A.S, ya que lo obligó a ejecutar actividades y obras no contempladas en el contrato, induciéndolo a que pasara que lo hacía en ejecución del contrato.

En caso de prosperar esta pretensión y no prosperar alguna de las anteriores, con base en el artículo 165 del CPACA, manifiesto que el medio de control inherente a la misma es el de reparación directa>> (negrilla del texto). 5.- Admitida la demanda y notificadas debidamente las partes, la entidad demandada Instituto Nacional de Vías-INVÍAS propuso excepciones de: <<cobro de lo no debido; pago; ausencia de causa legal y/o contractual sobre la suma pretendida; extemporaneidad por parte del Consorcio Vías del Centro en cuanto al reclamo de mayores cantidades de obra por omisión atribuible tanto al contratista de obra, así como al contratista de interventoría, quienes siendo responsables de la elaboración de las preactas y actas de obra, durante el desarrollo y ejecución del contrato 0663 de 2009, guardaron silencio, sobre el valor de las presuntas cantidades de obra que afirma la Actora, le adeuda el Instituto Nacional de Vías; culpa exclusiva de los integrantes del Consorcio Vías del Centro y de los Integrantes del consorcio ETSA – PEBSA; inexistencia de autorización por parte del Instituto Nacional de Vías, en relación con las supuestas cantidades de obra que reclama la actora, e inexistencia de la constancia, observación y/o reclamación de las sumas pretendidas por la actora en acta de entrega y recibo definitivo del 4 de diciembre de 2015>>. 6.- Dentro del término del traslado de las excepciones propuestas por INVÍAS, de conformidad con el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las sociedades demandantes solicitaron el decreto de las siguientes pruebas: 6.1.- Para enervar las excepciones de: cobro de lo no debido; pago; ausencia de causa legal y/o contractual sobre la suma pretendida; extemporaneidad por parte del Consorcio Vías del Centro en cuanto al reclamo de mayores cantidades de obra por omisión atribuible tanto al contratista de obra, así como al contratista de interventoría, quienes siendo responsables de la elaboración de las preactas y actas de obra, durante el desarrollo y ejecución del contrato 0663 de 2009, las demandantes guardaron silencio, sobre el valor de las presuntas cantidades de obra que afirma la Actora, le adeuda el Instituto Nacional de Vías; culpa exclusiva de los integrantes del Consorcio Vías del Centro y de los Integrantes del consorcio ETSA – PEBSA; inexistencia de autorización por parte del Instituto Nacional de Vías, en relación con las supuestas cantidades de obra que reclama la actora, solicitó el decreto y práctica de las siguientes pruebas: <<PRUEBA TESTIMONIAL: Con el fin de que declare acerca de las circunstancias en las cuales se adelantaron las obras objeto del presente medio de control de controversias contractuales, de las circunstancias de modo tiempo y lugar en las que se ejecutaron y demás cuestiones de orden fáctico que puedan interesar al proceso y se encuentren relacionadas con los hechos de la demanda, solicito se reciba la declaración de la siguiente persona: Ingeniero Civil BRIAN ARNEDO quien se localiza en la dirección Carrera 43ª No. 19 – 17 Int. 506 de la ciudad de Medellín. TESTIGO TÉCNICO: De conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 220 del Código General del Proceso, cordialmente solicito se decrete el siguiente testimonio de Ingeniero Civil experto en ejecución de contratos de obra pública, con el fin de que declare acerca de las circunstancias en las cuales se adelantaron las obras objeto del presente medio de control de controversias contractuales, de la medición de las mismas, de su valor, de las circunstancias de modo tiempo y lugar en las que se ejecutaron y demás cuestiones de orden fáctico que puedan interesar al proceso y se encuentren relacionadas con los hechos de la demanda: Ingeniero Civil JUAN DAVID BOTERO BEDOYA quien se localiza en la dirección Calle 8B No. 65 – 191 de la ciudad de Medellín. EXHIBICIÓN DE DOCUMENTOS Si bien los documentos cuya exhibición se solicita hacen parte de los documentos administrativos que la entidad se encuentra obligada a aportar en virtud del Parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA, con base en el artículo 186 del Código General del Proceso, se solicita la exhibición por parte del INVIAS de los siguientes documentos: La totalidad de la correspondencia cruzada entre el INVIAS y el CONSORCIO VÍAS DEL CENTRO desde el momento en el que se inició el contrato y hasta el día de la práctica de la exhibición o aporte de lo solicitado.

La totalidad de la correspondencia cruzada entre el INVIAS y el CONSORCIO ETSA – PEBSA desde el momento en el que se inició el contrato y hasta el día de la práctica de la exhibición o aporte de lo solicitado. Es importante mencionar que el Consorcio ETSA – PEBSA y/o sus integrantes>>. 6.2.- Para enervar la excepción de: inexistencia de la constancia, observación y/o reclamación de las sumas pretendidas por la actora en acta de entrega y recibo definitivo del 4 de diciembre de 2015, con el objeto de acreditar <<su esfuerzo para que se finiquitara la liquidación bilateral del contrato y que, de manera previa a la admisión de la presente demanda, se había remitido a la entidad el texto de la salvedad correspondiente y que el INVIAS se negó a incorporar>>, las demandantes solicitaron el decreto y práctica de la siguiente prueba: <<testimonio de la siguiente testigo, la cual declarará sobre las circunstancias de ejecución, terminación e intentos de liquidación bilateral del contrato No. 063-2009, así como cualquier otro hecho relacionado con el presente proceso: LUZ MERCEDES VÉLEZ quien se localiza en la dirección Carrera 43 A No. 19 – 17 Int. 506 de la ciudad de Medellín>>. 7.- El 30 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas fijó como fecha para la realización de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, el día 18 de junio de 2019 a las 10:00 de la mañana, audiencia que fue efectuada en la fecha y hora programada. 8.- En el trámite de la audiencia inicial, en la etapa de decreto de pruebas, el Magistrado Ponente, decidió NEGAR las pruebas que fueron solicitadas dentro del escrito que descorrió el traslado de excepciones, argumentando que <<esa no era la etapa procesal para solicitarlas, pues, en su sentir, el artículo 212 del CPACA, establece en su inciso segundo esta oportunidad probatoria solamente para pruebas relacionadas con las EXCEPCIONES PREVIAS>>. 9.- Afirmó la parte accionante que contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, con fundamento en los artículos 212, 242, 243, de la Ley 1437 de 2011, bajo los siguientes argumentos: <<…el recurso procedente frente al auto que negó el decreto de pruebas es el de reposición, pues al encontrarnos ante un Tribunal Administrativo, surtiendo el trámite inicial de la demanda en primera instancia, este auto no es susceptible de apelación, según redacción expresa del artículo 243 del CPACA, solo sería apelable el auto que niegue el decreto de pruebas dictado por un Juez Administrativo.

Tenemos entonces, que el auto negó el decreto de pruebas, solicitadas en el escrito de oposición a las excepciones, fue emitido por un Magistrado de un Tribunal Administrativo, no por un Juez cómo lo requiere el inciso segundo del artículo transcrito, pues el mismo artículo hace la salvedad de qué numerales son apelables cuando sea emitido por un Tribunal Administrativo.

Apoyado en estos argumentos sustenté el recurso de reposición, el cual fue resulto de manera negativa>> (subrayas del texto). 10.- Sostuvo la sociedad accionante que frente a la decisión desfavorable del tribunal se encontró <<en imposibilidad de presentar otro recurso de alzada>>, <<por que el anterior auto no era susceptible de apelación, y por qué el recurso de súplica no era procedente dado que no fue una decisión dictada en el trámite de una demanda de segunda o única instancia, como lo enuncia el artículo 246 de la Ley 1437/2011>> (subrayas del texto). 11.- Afirmó la parte accionante que el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pruebas solicitadas con el argumento de que, si bien, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 212 no discriminaba entre excepciones de mérito y de fondo, <<se debía entender, que las pruebas a las que tenía derecho la parte demandante en el traslado de las excepciones, es lo tocante a las excepciones previas y no a las excepciones de fondo, porque se repiten las pruebas de cargo (…)>> (subrayas del texto). 3.

Fundamentos de la vulneración 12.- Como fundamentos de la solicitud de amparo, la parte accionante señaló que el Tribunal Administrativo de Caldas, al negar las pruebas solicitadas, le vulneró el derecho fundamental al debido al proceso, toda vez que desconoció su derecho a su defensa y la ritualidad procesal establecida en la Ley 1437 de 2011. 13.- Afirmó que el tribunal accionado desconoció la jurisprudencia aplicable al caso concreto dictada por el Consejo de Estado, concretamente i) el auto de 17 de febrero de 2014 proferido por la Sección Cuarta, radicado No. 25000-23-27-000-2012-00239-01(20645) que <<rechazó por improcedente el recurso de apelación contra la providencia del 21 de octubre de 2013, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó el decreto de prueba>> y ii) el auto de 30 de mayo de 2019 de la Sección Quinta, radicado No. 11001-03-28-000-2018-00124-00, que señaló que el recurso de súplica procede contra el auto que niega la práctica de pruebas, cuando éste es proferido en segunda instancia o en única. 13.1.- De lo anterior concluyó la accionante que: i) el recurso procedente contra el auto que niega pruebas era el de reposición, no el de apelación, razón por la cual tampoco podía interponer el recurso de queja y ii) era requisito sine qua non para la procedencia del recurso de súplica que la decisión fuera proferida en segunda o única instancia. 14.- Puso de presente la parte accionante que el Tribunal Administrativo de Casanare, en un asunto similar precisó que, respecto de las oportunidades procesales, la parte demandante tenía la opción adicional de allegar o pedir pruebas con ocasión del traslado de las excepciones, de conformidad con el artículo 175, parágrafo 2 de la Ley 1437 de 2011. 15.- Finalmente, la parte accionante sostuvo que las oposiciones a las excepciones constituían, también un medio de defensa, por medio del cual se pretendía mantener un equilibrio entre las partes, siempre y cuando no se incluyeran hechos nuevos a los de la demanda inicial. 4.

Oposición 4.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionado) 14.- El Tribunal Administrativo de Caldas, a través del magistrado ponente, solicitó declarar la improcedencia de la acción de la referencia, con fundamento en que la parte accionante no agotó los recursos ordinarios pertinentes. Señaló que en su criterio, ni en el trámite del proceso, ni en el auto acusado se puede afirmar que se ha configurado defecto alguno que amerite la calificación de una vía de hecho, y menos la vulneración al debido proceso alegada por la sociedad accionante (fl. 47, exp. de tutela). 4.2.

Instituto Nacional de Vías-INVÍAS (tercero con interés) 15.- INVÍAS, luego de oponerse a los hechos y pretensiones de la tutela de la referencia y de referirse a la demanda de controversias contractuales, solicitó que se declarara la improcedencia de la presente acción. Señaló que la accionante no puede pretender el decreto de unas pruebas que omitió pedir con la demanda inicial o con su corrección, la que fue ordenada dentro del proceso o con la adición de la demanda si hubiere hecho uso de la oportunidad conferida por la Ley 1437 de 2011 (fl. 50-53, exp. de tutela).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 16.- La Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 1983 de 2017 y en el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico 17.- La parte accionante afirma que la decisión acusada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, porque, pese a que interpuso el recurso ordinario de reposición dentro de la oportunidad procesal a que había lugar, le negó el decreto y práctica de las pruebas solicitadas como medio de defensa para enervar las excepciones formuladas por la demanda INVÍAS dentro del medio de control de controversias contractuales. 17.1.- Para resolver lo anterior, es necesario entrar a exponer i) si en este caso se encuentran satisfechos los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) dejar demostrado si en la decisión dictada el 18 de junio de 2019, dentro del trámite de la audiencia inicial, por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó la reposición contra el auto que denegó la práctica de pruebas solicitadas dentro del trasladado de las excepciones propuestas por el INVÍAS se vulneró o no el derecho fundamental al debido proceso; iii) comprobar si la providencia antes citada se incurrió o no en el defecto sustantivo, por inaplicación e interpretación errónea de normas exigibles para el caso y afectación al derecho fundamental de contradicción y defensa y iv) si hay o no lugar a tutelar el amparo invocado. 3.

Del cumplimiento de los requisitos de procedencia 18.- Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala verificará si la acción constitucional presentada cumple los requisitos generales de procedencia, conforme los lineamientos establecidos en la materia por la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3]. 19.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 19.1.- El accionante presentó demanda de controversias contractuales contra el Instituto Nacional de Vías-INVÍAS bajo el radicado No. 17001-23-33-000- 2018-00006-00, sin que una vez proferido el auto que negó la reposición interpuesta, controvertido en la tutela de la referencia, contara con otro medio para la defensa de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados, razón por la cual se entienden agotados los medios de defensa judicial y satisfecho el requisito de subsidiariedad, toda vez que, de conformidad con el artículo 243 del CPACA no procede la apelación, porque el auto cuestionado fue proferido por un Tribunal Administrativo. 19.2.- El requisito de inmediatez se cumplió, toda vez que la providencia acusada se profirió el 18 de junio de 2019, notificado en estrados (fl. 11- CD de la audiencia inicial, c. ppal.) y dado que la tutela de la referencia se interpuso el 15 de julio de 2019, se concluye que fue presentada dentro del plazo razonable fijado por la jurisprudencia para ello[4]. 19.3.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como el derecho afectado. 19.4.- El asunto es de relevancia Constitucional, toda vez la litis se dirige a la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 de la C. P.) de la parte accionante, con ocasión del auto que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión que negó el decreto y práctica de las pruebas solicitadas en el escrito de oposición a las excepciones formuladas contra sus pretensiones dentro del medio de control de controversias contractuales. 19.5.- La tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza. 20.- En conclusión, dado que se satisfacen los requisitos generales, la Sala analizará si en la decisión acusada se configuró el defecto sustantivo. 4.

Análisis del caso concreto 21.- Examinado el asunto, la Sala advierte que en la tutela de la referencia será amparado el derecho fundamental invocado, por las razones que se exponen a continuación: 21.1.- En el presente caso la sociedad accionante acudió en acción de tutela, con el fin de que se revocara la decisión dictada en la audiencia inicial realizada el 18 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó la práctica de las pruebas solicitadas en el escrito de oposición a las excepciones formuladas por la entidad demandada INVÍAS, dentro del medio de control de controversias contractuales radicado No. 17001-23-33-000-2018-00006-00, con el objeto de que le sea amparado el derecho fundamental al debido proceso y se le garantice el derecho de defensa y contradicción. 21.2.- Por su parte, el Tribunal Administrativo de Caldas, accionado en el presente asunto, negó las pruebas pedidas por la aquí accionante en el proceso de controversias contractuales, en el traslado de las excepciones formuladas por el Instituto Nacional de Invías-INVÍAS, con fundamento en que, por tratarse de pruebas dirigidas a enervar las excepciones de mérito era improcedente el decreto de las mismas, por cuanto, si bien el artículo 212 del CPACA le permitía a la parte demandante solicitar pruebas en la oposición a las excepciones formuladas por la demandada, dicha oportunidad debía entenderse que se trata para controvertir las excepciones previas y no las de mérito. 21.3.- Lo anterior, por cuanto, según el tribunal accionado cuando se habla de excepciones de mérito o de fondo, se entiende que se ataca el derecho que pide o reclama la parte actora y para apoyar probatoriamente el mismo, tiene como oportunidad procesal para solicitarlas con la demanda, su reforma o su adición, <<pero no se puede aprovechar el traslado de las excepciones para apoyar los hechos de cargo, sino para contra argumentar las excepciones previas, por cuanto de aceptarse la solicitud de pruebas para atacar las excepciones de fondo se estaría asaltando el equilibrio de las cargas de las partes>>, toda vez que del escrito de la oposición a las excepciones no se corre traslado a la parte demandada. 1.

Oportunidad para solicitar pruebas en primera instancia 22.- El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011- normatividad aplicable al medio de control de controversias contractuales tramitada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, establece expresamente las oportunidades procesales que tienen las partes en contienda para solicitar las pruebas que pretenden hacer valer para comprobar y/o enervar los hechos y pretensiones, así: <<ARTÍCULO 212.

OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada (resaltado fuera de texto).

(…)>>. 23.- De conformidad con la norma antes transcrita las partes pueden aportar o solicitar la práctica de pruebas en primera instancia con la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas. En relación con las excepciones, concretamente, respecto a las pruebas tendientes a la oposición a las mismas, la norma citada no distingue si las pruebas aportadas o las solicitadas en el traslado de las excepciones deben dirigirse contra las excepciones previas o de mérito, de manera que, en esa medida puede concluirse que podrán allegarse o pedirse las pruebas que la parte considere necesarias para enervar cualquiera de las excepciones formuladas en contra de sus pretensiones. 2.

El debido proceso como garantía del derecho de defensa y de contradicción 24.- La Constitución Política en su artículo 29 dispone que el debido proceso se aplicará en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. De ahí el que el derecho de defensa se defina como el conjunto de garantías que buscan asegurar a quien así lo demanda, una recta y cumplida administración de justicia y la debida fundamentación de las resoluciones judiciales[5].

Esto es, que el debido proceso debe entenderse como una manifestación del Estado que busca proteger al administrado de cara a las actuaciones de las autoridades públicas, en procura por el respeto a las formas propias de cada juicio. 25.- Lo anterior, significa que las controversias se sujetan a una regulación jurídica previamente establecida en orden a que los asuntos se resuelvan en el marco de reglas dirigidas a garantizar el derecho de defensa.

Se trata de un mandato imperativo que los jueces habrán de garantizar en todos los casos, con sujeción a las reglas pre-establecidas interpretadas y aplicadas con la realización de los principios. 26.- La Corte Constitucional ha definido el debido proceso como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo, dentro de las cuales se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos[6]. 27.- También ha precisado la Corte Constitucional que, dado que el debido proceso es un derecho fundamental que se compone por un sin número de garantías que deben ser observadas tanto en el procedimiento administrativo como en el judicial, es también un principio inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos[7].

Sobre el debido proceso como garantía del derecho de defensa ha señalado la Corte: <<(…) entre los contenidos del debido proceso, se encuentran las garantías mínimas probatorias que deben ser resguardadas en toda actuación. Forma parte de ese mandato constitucional también el derecho fundamental a la defensa, el cual supone, así mismo, las facultades de presentación, controversia y valoración probatoria.

(…) El régimen probatorio ocupa un lugar central dentro del sistema de protecciones del debido proceso, pues solo a partir de un robusto debate fundado en medios de convicción puede establecerse la configuración de los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y la aplicación de las consecuencias jurídicas para cada hipótesis[8].

En este sentido, las garantías mínimas probatorias que hacen parte del debido proceso constituyen un conjunto de posiciones jurídicas esenciales alrededor del papel de los elementos de prueba dentro de los procesos judiciales. Este grupo de posiciones compone a su vez lo que se ha denominado el debido proceso probatorio[9], como salvaguarda del derecho de defensa y de las partes en general>>[10]. 28.- Así las cosas, conforme a la jurisprudencia constitucional expuesta, en aplicación del acceso a la justicia y al debido proceso, los administrados que demandan la solución de sus controversias y la defensa y declaración de sus derechos habrán de ser oídos, con sus alegaciones y pruebas y así mismo les corresponde acatar las decisiones, sin perjuicio del derecho a ejercer los recursos establecidos. 29.- De igual manera, el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011 pone de presente su objeto y principios, esto es la aplicación de sus reglas dirigidas a la efectividad de los derechos sustanciales, conforme a los valores y postulados constitucionales y los principios del derecho procesal.

En relación con las normas procesales destaca <<la aplicación de los principios constitucionales y generales del derecho procesal garantizando en todo caso el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales”[11]. Al tiempo prevé el deber de llenar vacíos y deficiencias “con la observancia de los principios constitucionales y los generales del derecho procesal, procurando hacer efectivo el derecho sustancial>>”[12]. 30.- Finalmente, para la protección de las garantías constitucionales, en particular el derecho de defensa y contradicción y en relación con el asunto que ocupa a la Sala, el debido proceso que impone la posibilidad de probar y contradecir, deviene en trascendental la aplicación del artículo 29 Constitucional que prevé que <<el debido proceso se aplicará en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas>>. 3.

Las pruebas solicitadas en el caso concreto, oportunidad para pedirlas e interpretación del juez de instancia 31.- En el caso concreto, es decir, en el proceso de controversias contractuales adelantado ante el Tribunal Administrativo de Caldas por las sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S. contra el Instituto Nacional de Vías-INVÍAS-, radicado bajo el No. 17001-23-33-000-2018-00006- 00, las accionantes, para enervar las excepciones de: cobro de lo no debido; pago; ausencia de causa legal y/o contractual sobre la suma pretendida; extemporaneidad por parte del Consorcio Vías del Centro en cuanto al reclamo de mayores cantidades de obra por omisión atribuible tanto al contratista de obra, así como al contratista de interventoría, quienes siendo responsables de la elaboración de las preactas y actas de obra, durante el desarrollo y ejecución del contrato 0663 de 2009,. 31.1.-, Sobre el valor de las presuntas cantidades de obra que afirman las demandantes, les adeuda el Instituto Nacional de Vías; culpa exclusiva de los integrantes del Consorcio Vías del Centro y de los Integrantes del consorcio ETSA – PEBSA; inexistencia de autorización por parte del Instituto Nacional de Vías, en relación con las supuestas cantidades de obra que reclama la actora>>, en el escrito de oposición a las excepciones, solicitaron: el testimonio del ingeniero civil Brian Arnedo, un testigo técnico, Ingeniero Civil Juan David Botero Bedoya, con el objeto de que declararan acerca de las circunstancias en las cuales se adelantaron las obras del contrato objeto de la controversia y además expertos en ejecución de contratos de obra pública y la exhibición de los documentos relacionados con la correspondencia cruzada entre el INVIAS y el CONSORCIO VÍAS DEL CENTRO y el INVIAS y el CONSORCIO ETSA – PEBSA desde el momento en el que se inició el contrato y hasta el día de la práctica de dicha prueba y, 31.2.- Para la excepción de inexistencia de la constancia, observación y/o reclamación de las sumas pretendidas por las actoras en acta de entrega y recibo definitivo del 4 de diciembre de 2015, con el objeto de acreditar <<su esfuerzo para que se finiquitara la liquidación bilateral del contrato y que, de manera previa a la admisión de la presente demanda, se había remitido a la entidad el texto de la salvedad correspondiente y que el INVIAS se negó a incorporar>>, solicitaron el decreto y práctica del testimonio Luz Mercedes Vélez.

De esta última prueba el tribunal accionado no se pronunció ni en el decreto de pruebas ni en al resolver el recurso interpuesto. 32.- Las pruebas antes señaladas fueron solicitadas por la parte demandante en el proceso de controversias contractuales -aquí accionante-, en el traslado de las excepciones propuestas por la entidad estatal demandada, de conformidad con el artículo 212 del CPACA que establece como oportunidades probatorias para que sean apreciadas por el juez <<En primera instancia, (…) las excepciones y la oposición a las mismas>>. 33.- De lo anterior, observa la Sala que la parte accionante dentro del proceso de controversias contractuales, de acuerdo a las excepciones propuestas por la demandada y dentro de la oportunidad que le confiere la ley –CPACA- solicitó las pruebas que, a su juicio, consideró pertinentes para enervar las excepciones que le estaba formulando la demandada contra sus pretensiones 34.- Por su parte, el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pruebas solicitadas con fundamento en que, si bien, el artículo 212 del CPACA establece como una oportunidad para pedir pruebas el de las excepciones y su oposición, la intención del legislador no es darle una oportunidad en el traslado de las excepciones a la parte demandante para proponer nuevos hechos y argumentos que no se relacionen con las excepciones previas, ya que para ese se estableció la reforma de la demanda, de la cual además se da traslado a las partes, aspecto que no ocurre cuando se contestan las excepciones[13]. 35.- Para la Sala es claro que al tenor literal del artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, el legislador no limitó, las pruebas que la parte demandante en un proceso ordinario podía solicitar, pues en la norma citada se señaló, expresamente que en primera instancia la partes podían solicitar pruebas en las siguientes etapas procesales: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada. 36.- De lo anterior, se puede inferir que el Tribunal Administrativo de Caldas en el caso concreto debe hacer la respectiva confrontación de las pruebas solicitadas con las excepciones propuestas, independientemente de que se trate de excepciones previas o de mérito. 37.- Así las cosas, la Sala puede concluir que la interpretación dada por el tribunal accionado configuró un defecto sustantivo por interpretación errónea de la norma, toda vez que, el alcance dado por la autoridad judicial al artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011- para negar las pruebas solicitadas por las sociedades demandantes dentro del proceso de controversias contractuales en el escrito de oposición a las excepciones, no es el establecido en la citada norma, pues se reitera en ella no se señala expresamente que tipo de pruebas puede solicitar y tampoco para controvertir cuales excepciones. 38.- De otra parte, debe la Sala advertir que aceptar una interpretación del artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como la realizada por el tribunal accionado, se estaría contrariando el fin del artículo 29 Constitucional del debido proceso el cual garantiza a todos los administrados el derecho de defensa y contradicción con todos los procesos administrativos y judiciales. 39.- De conformidad con lo expuesto, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso invocado por la parte accionante y dejará sin efectos la decisión acusada, esto es la dictada el 18 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en lo tiene que las pruebas solicitadas por las sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S., en el escrito de oposición a las excepciones, para que dicho tribunal estudie la conducencia, pertinencia y utilidad de las mismas, de conformidad con los artículos 211 del CPACA y 176 del CGP y profiera una decisión de remplazo dentro de los 20 días siguientes a la notificación de la presente sentencia, teniendo en cuenta las consideraciones hechas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso invocado por las sociedades Procopal S.A. e Ingeniería de Vías S.A.S.

SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto dictado el 18 de junio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas en el trámite de la audiencia inicial y ORDENAR a dicha autoridad judicial que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera una nueva decisión en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en la parte motiva de esta providencia, respecto a las pruebas solicitadas por las sociedades demandantes en cuanto su conducencia, pertinencia y utilidad de la mismas.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

CUARTO: De no ser impugnada la presente decisión ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] La presente acción de tutela fue sometida a reparto el 16 de julio de 2019 (fl. 62, c. ppal.) [2] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. El Consejo de Estado en dicha sentencia concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos fijados por la Corte Constitucional. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 y Corte Constitucional, sentencias T-001 de 1992, T-328 de 2010, T-217 de 2013, T-505 de 2013 y T- 031 de 2016. [5]Corte Constitucional, sentencia T-458 de 1994. [6] Corte Constitucional C-034 de 2014. [7] Ibídem. [8] Ver sentencias C-034 de 2014.

M.P. María Victoria Calle Correa; C-096 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1114 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-980 de 2010. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-012 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; y C-016 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [9] Sentencia C-496 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [10] Sentencia C-163 de 2019.

M.P. Diana Fajardo Rivera. [11] Artículo 11 Código General del Proceso. [12] Artículo 12 Código General del Proceso. [13] Información tomada de la transcripción de la audiencia inicial.