CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / GESTIÓN FISCAL – La ejerce quien tiene a cargo cumplir el objetivo misional de la entidad / RESPONSABILIDAD FISCAL - Del líder de laboratorio de una Empresa Social del Estado por el manejo y administración irregular de recursos públicos [E]sta Sala considera que la parte demandante en su condición de Líder de Laboratorio de ASSBASALUD E.S.E., sí era una servidora pública que ejercía gestión fiscal y por consiguiente era sujeto de responsabilidad fiscal, en primer lugar, porque entre las funciones que le fueron asignadas de acuerdo con el manual de funciones, tenía a su cargo dirigir el laboratorio en los aspectos clínico, administrativo y financiero, es decir, su función era controlar de acuerdo con la ley que se cumpliera el objetivo misional de la entidad pero solo en lo relacionado con sus competencias.

Las pruebas allegadas al proceso también permiten evidenciar que las actuaciones que desplegó la parte demandante en calidad de líder de laboratorio clínico se relacionaron con el manejo y administración irregular de recursos públicos y que asumió un poder decisorio sobre los mismos, razón suficiente para atribuirle responsabilidad fiscal.

Ahora bien, a juicio de la parte demandante en el presente caso no existe detrimento patrimonial del Estado, porque el dinero que producía el laboratorio siempre se reinvirtió en el mismo, sin embargo, al analizar el material probatorio aportado se encuentra que en efecto incurrió en una serie de irregularidades con las que finalmente se causó el detrimento patrimonial, el cual tal y como lo indicó la sentencia apelada, no solo consiste en la falta o pérdida de dinero, sino también en la indebida utilización de los mismos, puesto que no se cumplió el procedimiento establecido por la entidad para el recaudo, cobro y facturación. Además, está claramente demostrado que la demandante recibió y dispuso de dineros en efectivo que ingresaban al laboratorio por los servicios que prestaba, que lo hizo a través de personas que no tenían esa función; que se realizaron consignaciones a su cuenta personal; que realizó una facturación diferente a la que manejaba la entidad a través del sistema SICS; que no cumplió los procedimientos contractuales, contables y presupuestales; tampoco incluyó los contratos de servicios del laboratorio en el sistema SICS, acordaba tarifas especiales, es decir, actuó por fuera de los lineamentos fijados para el manejo de los recursos públicos.

ATRIBUCIONES DE LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES – Marco normativo PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Marco normativo y jurisprudencial / RESPONSABILIDAD FISCAL – Elementos / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Naturaleza / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Objetivo / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Garantías GESTIÓN FISCAL – Marco normativo y jurisprudencial / GESTIÓN FISCAL – Alcance CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Actos demandables / AUTO DE IMPUTACIÓN DE CARGOS – Es un acto preparatorio no demandable El artículo 59 de la Ley 610 de 2010, dispone: “[…] Artículo 59.

Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme. […]” La anterior disposición ha sido atendida en su tenor literal por esta Sección que en asuntos similares ha considerado que se debe dar aplicación preferente a la norma especial antes citada, en el sentido de que, ante esta jurisdicción, solo se demanda el acto administrativo con el cual se termina el proceso, una vez se encuentre en firme, de manera que en los procesos de responsabilidad fiscal no es necesario demandar actos preparatorios como ocurre con el auto de imputación de cargos.

La Corte Constitucional en sentencia C-557 de 2001, declaró exequible la expresión “solamente” contenida en el artículo 59 de la Ley 610 […] De acuerdo con los anteriores planteamientos la Sala considera que en este caso no era necesario demandar la nulidad del auto de imputación de cargos y en ese orden no se realizará ningún pronunciamiento, tan solo se realizara el análisis respecto de los fallos de responsabilidad fiscal.

FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2010 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-31-000-2010-00313-01 Actor: DIANA ISABEL CASTRILLÓN BEDOYA Demandado: MUNICIPIO DE MANIZALES Y CONTRALORÍA GENERAL DEL MUNICIPIO DE MANIZALES Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Responsabilidad fiscal/gestión fiscal/actuaciones relacionadas con el manejo, administración y disposición de recursos pertenecientes al erario por parte de servidores públicos implican gestión fiscal y los hace sujetos de responsabilidad fiscal cuando con su actuar se causa un detrimento patrimonial al Estado SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación, presentado por la apoderada de Diana Isabel Castrillón Bedoya contra la sentencia proferida el 5 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en primera instancia. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Diana Isabel Castrillón Bedoya, en adelante la parte demandante, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[1], en adelante C.C.A., contra el Municipio de Manizales y la Contraloría General del Municipio de Manizales para que se declare la nulidad del auto de imputación de responsabilidad fiscal núm. 003 de 16 de marzo de 2009 proferido en el expediente núm. 008100306, por medio del cual la Coordinación de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales estableció que “[…] existen serios motivos de credibilidad e indicios graves que comprometen a mi representada en el daño o detrimento económico al Estado en su calidad de Líder de Laboratorio de ASSBASALUD E.S.E. […]” 2.

Pidió igualmente que se declare la nulidad del fallo de responsabilidad fiscal núm. 005 de 9 de noviembre de 2009, por medio del cual la Coordinación de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales condenó a la parte demandante a pagar la suma de trescientos veintinueve mil trescientos veinte pesos moneda corriente ($329.829.320), como consecuencia de su responsabilidad fiscal como líder del Laboratorio ASSBASALUD E.S.E. 3.

Solicitó que se declare la nulidad de la Resolución núm. 047 de 26 de febrero de 2010, por medio de la cual el Contralor Municipal de Manizales confirmó en todas sus partes el fallo de responsabilidad fiscal núm. 005 de 9 de noviembre de 2009. 4. Pretendió que a título de restablecimiento del derecho se declare la ausencia de responsabilidad fiscal por los hechos a los que se alude en el expediente IP-08062012 que adelantó la Contraloría General del Municipio de Manizales en contra de la demandante. 5.

Asimismo pidió que se declare que no adeuda suma alguna por concepto de responsabilidad fiscal, que se ordene el reconocimiento de la condena a las entidades demandadas y se efectúe conforme a lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A y la condena en costas. Pretensiones 6. En la demanda se solicitaron las siguientes pretensiones[2]: “[…]

PRIMERO: Que se declare la nulidad del Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal No. 003 del 16 de marzo de 2009 dentro del expediente No. 008100306, por medio del cual la Coordinación de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales, aseguró que existen serios motivos de credibilidad e indicios graves que comprometen a mi representada en el daño o detrimento económico al Estado en su calidad de Líder de Laboratorio de ASSBASALUD E.S.E.

SEGUNDO: Que se declare la nulidad del Fallo de Responsabilidad Fiscal No. 005 del 09 de Noviembre (sic) de 2009, por medio del cual la Coordinación de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales, condenó a la demandante a pagar la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS VEINTINUEVE MIL TRESCIENTOS VEINTE PESOS MONEDA CORRIENTE ($329.829.320,oo) como consecuencia de su responsabilidad fiscal como Líder del Laboratorio de ASSBASALUD E.S.E.

TERCERO: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 047 del 26 de Febrero (sic) de 2010, por medio de la cual el Contralor Municipal del Municipal (sic) de Manizales, confirmó en todas sus partes el Fallo de Responsabilidad Fiscal No. 005 del 09 de Noviembre (sic) de 2009 contra mi representada, expedido por esa misma Corporación, quedando de esta manera agotada la vía gubernativa.

CUARTO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se disponga la ausencia de responsabilidad fiscal de la demandante por los hechos a los que se alude en el expediente IP-08062012, que se adelantó por la Contraloría General del Municipio de Manizales en contra de la señora Castrillón Bedoya.

QUINTO: Que se declarar (sic) igualmente que la señora Diana Isabel Castrillón Bedoya no adeuda suma alguna, por concepto de la responsabilidad fiscal determinada por la Contraloría General del Municipio de Manizales en cabeza de la demandante.

SEXTO: Que se ordene el reconocimiento de la condena a las entidades demandadas y se efectúe conforme a lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

SÉPTIMO: Que se condene en costas a las entidades demandadas. […]” Presupuestos fácticos 7. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 8. Manifestó que fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Coordinadora de Área (Laboratorio) en ASSBASALUD E.S.E. el 5 de agosto de 1996. 9.

Informó que para proveer el cargo en el que fue nombrada se realizó concurso abierto mediante Convocatoria núm. 04 de 5 de noviembre de 1996, en la que quedó en lista de elegibles y fue posteriormente inscrita en carrera administrativa el 25 de noviembre de 1997. 10. Afirmó que nunca tuvo llamados de atención por su conducta y por el contrario recibió felicitaciones por parte de la Gerencia y la jefe de la División de Gestión Humana por el buen manejo del Laboratorio Clínico. 11.

Mediante Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal núm. 003 de 16 de marzo de 2009, en el expediente núm. 008100306, la Contraloría General del Municipio de Manizales inició indagación preliminar en proceso de responsabilidad fiscal por supuesto detrimento al patrimonio económico del Estado en ASSBASALUD E.S.E. 12. La Contraloría General de Manizales mediante Auto núm. 006 de 3 de octubre de 2008, inició formalmente el proceso de responsabilidad fiscal. 13.

Expresó que la Coordinación de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales profirió el auto de imputación de responsabilidad fiscal con radicado núm. 008100306 en el que determinó que la parte demandante era presunta responsable por una cuantía de trescientos quince millones trescientos veintidós mil quinientos ochenta y nueve ($315.322.589,oo). 14.

Agregó que mediante escrito allegado a la Contraloría General de Manizales el 7 de abril de 2009, se pronunció sobre el auto de imputación y sostuvo que las actividades que realizó en el Laboratorio de ASSBASALUD E.S.E. no eran desconocidas por las directivas y la Oficina de Control Interno Disciplinario. 15. Finalmente la Contraloría General de Manizales profirió fallo de responsabilidad fiscal el 9 de noviembre de 2009 en contra de la demandante, calificó la falta como culpa grave y aseguró que dispuso de dineros públicos en una indebida forma y sin conceptos de planeación contractual, contable y presupuestal que dieran fe de un correcto manejo de los recursos del erario. 16.

La Previsora S.A., actuando en calidad de tercero civilmente responsable, interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación y la parte demandante presentó el recurso de apelación el 27 de noviembre de 2009, junto con el apoderado de Seguros Generales Suramericana S.A., también tercero civilmente responsable. 17. Agregó que mediante Resolución núm. 047 de 26 de febrero de 2010 notificada el 25 de marzo del mismo año, se confirmó en todas sus partes el fallo del proceso de responsabilidad fiscal núm. 08100306 y quedó agotada la vía gubernativa. 18.

Expresó que el 17 de julio de 2010 presentó solicitud de conciliación prejudicial y el 24 de agosto siguiente se celebró la audiencia ante la Procuraduría Judicial Veintinueve Delegada para Asuntos Administrativos. 19. Informó que el 19 de abril de 2011 dentro de la investigación penal adelantada en contra de la demandante por los delitos de peculado por apropiación, falsedad ideológica en documento público y concurso de conductas punibles, se realizó un acta de preacuerdo en la cual la Fiscalía reconoció que el monto por el cual debía responder ascendía a la suma de $134.758.566.oo.

Normas violadas 20. La parte demandante invocó en su escrito de demanda como normas violadas las siguientes: • Artículos 29, 267 y 268 numeral 5.° de la Constitución Política. • Artículos 1.°, 2.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 7.°, 16, 23, 26,47, 48, 53 y 54 de la Ley 610 de 15 de agosto de 2000[3]. • Artículo 63 del Código Civil. Concepto de violación 21.

El concepto de violación fue abordado desde dos puntos de vista, el primero relacionado con la gestión fiscal, en el entendido que la parte demandante en su labor de líder de laboratorio no realizaba gestión fiscal y por tanto no era sujeto de responsabilidad fiscal; el segundo consiste en que si del acontecer fáctico y probatorio se encuentra que sí realizaba gestión fiscal el punto se debe abordar desde las falencias presentadas en el proceso de responsabilidad fiscal que adelantó la Contraloría General del Municipio de Manizales. 22.

Respecto a la gestión fiscal argumentó lo siguiente: 22.1. De la lectura de los artículos 267 y 268 de la Constitución Política se entiende con claridad que el control fiscal lo realiza la Contraloría General de la República con el objeto de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Además, su rango de competencia se limita a aquellas entidades o particulares que realicen efectivamente dicha gestión, es decir, está claramente delimitada. 22.2.

Afirmó que para que se configure la responsabilidad fiscal es necesaria la existencia de un nexo causal entre la conducta dolosa o gravemente culposa del agente que ejerza gestión fiscal en los términos señalados en la ley y el daño al patrimonio del Estado. Si existe alguna irregularidad o pérdida, daño o deterioro de bienes, sin desarrollo de gestión fiscal, se sale dicha situación del ámbito del control de la Contraloría, tal como ocurrió en este caso. 22.3.

Dijo que en el presente caso es evidente que, dentro de las labores asignadas en el manual de funciones a la líder de laboratorio, ninguna se enmarca en lo que corresponde a la gestión fiscal en atención a que, de acuerdo con el organigrama de la entidad, los grupos de interés se clasifican en estratégicos, control, misionales y de apoyo.

En el caso de ASSBASALUD quien tiene atribuciones, facultades y titularidad jurídica para ser nominador u ordenador del gasto es el gerente. 22.4. Afirmó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.° de la Ley 610 de 2000, la gestión fiscal se constituye como el requisito o presupuesto determinante para establecer la responsabilidad fiscal.

Al respecto se refirió a la sentencia C-840 de 9 de agosto de 2001, en la cual la Corte Constitucional manifestó: “[…] Al amparo de la nueva concepción que sobre control fiscal incorpora la Constitución de 1991, la ley 610 de 2000 prescribe en su artículo 3 la noción de gestión fiscal…como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades. […]” 22.5.

Expresó que para la época de los hechos en el Manual de Funciones del Líder de Proyecto del Laboratorio Clínico de ASSBASALUD E.S.E., entre las funciones estaba: “[…] 5. Establecer las necesidades que en materia de automatización, recurso físico y talento humano presente el laboratorio e informar al superior jerárquico […] 13. Presentar oportunamente del (sic) diagnóstico de las necesidades del laboratorio, propuestas y sugerencias que mejores la eficiencia y rendimiento del área […] 18.

Solicitar y distribuir los suministros requeridos para un adecuado funcionamiento del laboratorio, firmar las requisiciones y presentar su correspondiente justificación […]” 22.6. De acuerdo con lo anterior, sustentó que debía informar a su superior jerárquico sobre las necesidades de recursos físicos que tuviera el laboratorio, para que este que sí realizaba gestión fiscal procediera a solucionar, contratar o gestionar.

Asimismo, los suministros debían ser solicitados por la parte actora, entendiendo que no era de su resorte la consecución directa de los mismos, por tanto, no tenía la competencia ni la capacidad jurídica para realizar gestión fiscal. 22.7. Afirmó que es notoria la falta de capacidad fiscal o contractual que tenía que cuando en el laboratorio clínico se requería algún tipo de obra tal como reformas locativas, levantamiento de divisiones, ampliación, instalación de puertas, pintura, entre otros, las órdenes de gasto para realizarlas las firmaba el Gerente de la entidad, es decir, no ejercía gestión fiscal. 22.8.

Explicó que existen sendas pruebas con las que se corrobora que no tenía la titularidad ni el poder jurídico para manejar fondos o bienes del Estado, toda vez que su responsabilidad en el proceso misional del laboratorio clínico era la atención en salud en hematología química, sanguínea y especial, inmunología, hormonas, marcadores tumorales, microbiología, uroanálisis, parasitología, electroforesis, inmunofluorescencia, biología molecular, citometría de flujo, pruebas especiales y pruebas infecciosas, secciones del laboratorio clínico. 22.9.

Recalcó que, en el Manual de Funciones del cargo líder de proyecto de laboratorio clínico, se lee que el título requerido es el de profesional en bacteriología y posgrado en áreas relacionadas con las funciones del cargo, es decir, estudios técnicos en el área de la salud y de la “para-medicina”. No es requisito asuntos relacionados con contratación, contabilidad, economía, administración, ni afines. 22.10.

Indicó que los conocimientos básicos y esenciales que debe tener la persona que desempeña el cargo son relacionados con la atención en salud y a procedimientos de primer nivel de atención, enfocados en el manejo bacteriológico, es decir, como el manejo de reactivos, prácticas de esterilización y asepsia. El manual de instrucciones no establece tareas relacionadas con la función fiscal por tanto la parte actora no tenía poder decisorio sobre los bienes o rentas de ASSBASALUD. 22.11.

Informó que todas las actuaciones que desarrolló iban dirigidas a optimizar el laboratorio y eran avaladas por la gerencia, por el personal de compras y la sección financiera (gestores fiscales), en esa medida recibió diversas felicitaciones por su desempeño y laboró por espacio de 12 años, tiempo en el que recibió felicitaciones y el laboratorio funcionaba a la perfección con el respaldo de todos los funcionarios de mayor jerarquía, porque ninguno dio voz de alerta por lo ocurrido en el laboratorio clínico. 22.12.

Finalmente sostuvo: “[…] Es tan clara la falta de gestión fiscal que desempeñaba la señora Diana Isabel, que entre los cargos disciplinarios que le formularon (dentro del proceso de responsabilidad disciplinaria) estaban los siguientes: - Ordenar compras y gastos en el laboratorio sin tener la facultad para ello. - No ajustarse a las normas del proceso de contratación de la entidad ni al Estatuto Orgánico de Manejo del Presupuesto. - El incumplimiento de sus deberes de servidora pública al no informar al área de gestión administrativa y financiera la existencia la existencia de otros contratos del laboratorio con laboratorios privados.

Cabe resaltar y reiterar que la gestión fiscal recae encabeza del gerente y del área administrativa de la entidad y no en cabeza de una persona técnica del área de la salud como Diana Isabel y a propósito de esto, vale la pena hacer el análisis de el por qué si lo que ella hacía no estaba autorizado ni por el área de presupuesto de la entidad, ni por la gerencia, ni avalado por control interno, nadie notaba la realización de las obras, ni ejercían el poder jerárquico sobre ella?[…]” 23.

En relación con el proceso de responsabilidad fiscal planteó los siguientes argumentos: 23.1. Sostuvo que la Contraloría Municipal de Manizales incurrió en una serie de inconsistencias en el fallo de responsabilidad fiscal, si en gracia de discusión se aceptara que realizaba gestión fiscal y por tanto era sujeto pasivo de responsabilidad fiscal. 23.2.

Indicó que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1.° y 2.° de la Ley 610 de 2000, que definen el proceso de responsabilidad fiscal y los principios que lo regulan, la Contraloría Municipal de Manizales en el proceso fiscal que adelantó en contra de la demandante vulneró el derecho al debido proceso y defensa porque contrarió principios constitucionales y no recaudó el material probatorio. 23.3.

Afirmó que la Ley 610 de 2000 en los artículos 16 y 47 respectivamente, otorga la posibilidad de archivar el proceso en cualquier estado cuando entre otras razones se establezca que el hecho no es constitutivo de daño o detrimento patrimonial al Estado, no comporta el ejercicio de gestión fiscal o se pruebe que el hecho no existió. 23.4.

Sostuvo que los fallos de responsabilidad fiscal vulneran los artículos 53[4] y 54[5] ibídem, por las siguientes razones: “[…] son varios los factores que hacen violatorios los fallos que declararon la responsabilidad fiscal a la señora Castrillón Bedoya; como primer elemento se tiene “la certeza” de la configuración de los tres elementos, que implica que no exista ni sombra de duda, cosa que en el presente caso como ha sido probado no existe; seguidamente está el “daño patrimonial al Estado”, que tampoco se configuró en este caso, como se explicará en capítulo aparte; a continuación, se desvirtúa igualmente la certeza en la “cuantificación del daño”, pues si en algo hubo dudas y fallas por parte de la Contraloría, fue precisamente en este factor, puestos que eludiendo su responsabilidad legal, se limitó a establecer una suma elevadísima sin sustento fáctico ni probatorio alguno, tomando un valor que estimó control interno de la entidad, sin haber sido corroborado por la misma; y por último se tiene que el sujeto pasivo sea “gestor fiscal”, cosa que no sucede en el presente caso, como se explicó atrás en el capítulo de Gestión Fiscal. […] Estos dos artículos muestran sin vacilación alguna que lo procedente era haber dictado fallo sin responsabilidad fiscal o haber archivado el proceso, puesto que Diana Isabel Castrillón Bedoya ni realizaba gestión fiscal, ni existió daño patrimonial al Estado con su proceder; yendo más allá, la última de las normas en cita es clara en establecer que para que se pueda proferir fallo, debe existir CERTEZA de uno o vario de los elementos que estructuran la responsabilidad fiscal y tal como se probará a lo largo de este proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, el proceso de responsabilidad fiscal estuvo lleno de dudas y vacíos.[…]” De la culpa 24.

Informó que en el fallo se calificó la supuesta falta como culpa grave, en consideración a que dispuso de dineros públicos de indebida forma y sin conceptos de planeación contractual, contable y presupuestal que dieran fe del correcto manejo de los recursos del erario, al no ejecutarlos y legalizarlos de acuerdo con los procedimientos contables de la empresa, además de no haber reportado al sistema de información los contratos realizados con laboratorios y de los que según la contraloría viene la pérdida patrimonial. 25.

Sustentó que como la Ley 610 de 2000 no define la culpa grave es necesario remitirse al artículo 63 del Código Civil, el cual prevé que es la que “[…] consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa equivale al dolo. […]” 26.

En ese orden, expresó que la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal es de carácter subjetivo, porque busca determinar si el imputado obró con dolo o con culpa. En este caso se calificó el actuar de la parte demandante como constitutivo de culpa grave. 27. La parte demandante argumentó que la culpa supone la voluntaria omisión de diligencia en calcular las consecuencias posibles y previsibles del propio hecho, se manifiesta por la imprudencia, negligencia, impericia o inobservancia de reglamentos o deberes. 28.

Igualmente precisó que la culpa se desvirtúa con el hecho de que el sujeto haya actuado con la debida diligencia y prudencia, tal y como en efecto ocurrió, pues fue diligente al prestar un excelente servicio al laboratorio y a los usuarios, no se puede predicar una omisión voluntaria en la diligencia comoquiera que el dinero que pasó por sus manos fue reinvertido en el mismo laboratorio, incluso con el aval de la gerencia de ASSBASALUD, en otras dependencias y servicios prestados por la entidad.

Ello se prueba con las facturas de compra del mobiliario para el laboratorio, dotación para los empleados y en las reformas locativas. De la gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna 29. La parte demandante adujo que la responsabilidad fiscal supone un daño patrimonial al Estado producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna y en este caso no se reúne ninguna de esas condiciones porque de acuerdo con los resultados financieros que se dieron en el laboratorio durante el tiempo que se desempeñó como líder, se encuentra mejora en el servicio, ampliación de la cobertura de los exámenes que allí se practicaban y en general que se buscaba un excelente rendimiento del mismo y entendimiento del marco competitivo en el que se desenvuelven las Empresas Sociales del Estado como el caso de ASSBASALUD constituida como IPS pública en abierta competencia con entidades que ejecutan el mismo objeto social en el sector privado. 30.

La gestión no fue ineficaz ni ineficiente, sino todo lo contrario, la actora siempre se distinguió por la eficiencia en el desempeño de sus funciones, nunca obtuvo un llamado de atención por su conducta y por el contrario recibió felicitaciones por el buen manejo del laboratorio clínico. 31. informó que con su actuar siempre veló por los usuarios del laboratorio y la comunidad en general y de igual manera, con los dineros que recibían se esmeró por mejorar las condiciones laborales de los empleados del laboratorio y la infraestructura de este.

Del daño patrimonial al Estado 32. La Ley 610 de 2000 en el artículo 5.° prevé que para que se predique responsabilidad fiscal es necesario que se configuren 3 elementos a saber: i) una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal, ii) un daño patrimonial Estado y iii) un nexo causal entre los dos elementos anteriores. 33.

Dijo que de conformidad con el artículo 6.° ibídem un factor decisivo en el proceso de responsabilidad fiscal es la determinación de un daño del cual depende que se pueda hablar de la existencia de un perjuicio patrimonial causado al Estado y que se pueda hacer efectivo el cobro de una suma de dinero a cargo del responsable, es decir, no hay responsabilidad fiscal sin daño. 34.

Recalcó que el conjunto de actividades realizadas no ocasionó un daño o un perjuicio patrimonial al Estado y por ello no se puede argumentar que exista una responsabilidad fiscal comoquiera que no hubo daño. 35. Puso de presente lo siguiente: “[…] Basta con hacer un cotejo del inventario de bienes muebles que existían a la fecha de su ingreso al laboratorio en el año 1997 y la dotación real y actual del mismo, para probar que el dinero fue invertido en el mismo laboratorio; de igual manera, de esto dan cuenta los múltiples recibos y facturas de compras ya que el daño patrimonial al Estado, consagrado como uno de los elementos necesarios para que exista la responsabilidad fiscal, se ha desvirtuado, al determinar la real existencia de los bienes, reformas y mejoras.

Al momento del retiro de ASSBASALUD, la demandante realizó un Acta de Entrega del inventario del Laboratorio Clínico, en el que se incluían los bienes adquiridos por ella; el Acta fue entregada al área financiera de ASSBASALUD, a los señores Claudia Riaños (Jefe de recursos humanos) y Humberto Marín (Jefe de Almacén) sin embargo, no fue firmada puesto que manifestaron que primero debía ser sometida a verificación. Revisando el Acta de Entrega, se observa que la gran inversión en el Laboratorio en adecuaciones, mejoras y adquisición de inmuebles, fue posible por las gestiones de mi representada y no obstante la Contraloría no concederle valor probatorio a los documentos aportados, no significa que los bienes no existieron y actualmente existan y a los cuales se les da uso en la actualidad, lo cual podrá ser verificado en su momento a través de inspección judicial a las instalaciones del laboratorio, en la que se podrá verificar claramente la existencia de los bienes, mejoras y adecuaciones.

De igual forma, hay que tener en cuenta la cantidad de insumos que fueron adquiridos directamente por Castrillón Bedoya para la correcta prestación del servicio en el Laboratorio Clínico de ASSBASALUD, los cuales eran de vital importancia dentro de las funciones diarias y el cumplimiento de las obligaciones contraídas con diferentes instituciones; […]” Violación al debido proceso 36.

Informó que los hechos que fueron investigados guardan estrecha relación con el software de ASSBASALUD que contiene los sistemas SICS y DATALAB. 37. Comunicó que a raíz de la auditoría que realizó control interno el 28 de mayo de 2008, toda la facturación del laboratorio se empezó a hacer a través del sistema SICS y ante la falta de abastecimiento del laboratorio clínico de la entidad, en cuanto a reactivos, insumos necesarios para la toma de muestras y entrega de resultados, decayó en sus servicios, existiendo incluso desde junio de 2008 quejas de los usuarios. 38.

Advirtió que para entender como la Contraloría cuantificó el supuesto daño patrimonial producido al Estado era necesario referirse al informe de control posterior realizado por funcionarios de control interno de ASSBASALUD. 39. En ese sentido, manifestó que la forma como control interno de ASSBASALUD cuantificó los supuestos servicios prestados por fuera del SICS consistió en que consideró que la prueba más relevante para determinar cuántas órdenes o pruebas de laboratorio fueron recibidas y realmente realizadas, eran las que estaban consignadas en los cuadernos que se manejaban en el Laboratorio Clínico por cada uno de los laboratorios pequeños y en los que se relacionaban las órdenes o pruebas solicitadas como forma de control. 40.

Además, se tomaron de DATALAB los reportes con los cuales la parte demandante supuestamente realizaba los cobros a los laboratorios registrados en ese sistema, es decir, el número de órdenes de servicio que fueron prestados fueron costeados con valores de 2008, dando como resultado una suma de $315.322.589. 41. Aclaró sobre ese punto en particular que los cuadernos de cada laboratorio que sirvieron de sustento a la parte demandada no tenían injerencia en el manejo de dineros del laboratorio y no eran manejados por la parte demandante. 42.

Respecto a la forma como control interno estableció el valor que tomó la contraloría expresó: 42.1. Muchos de los laboratorios que estaban registrados en DATALAB, también estaban en el SICS, toda vez que DATALAB es una herramienta para el procesamiento de todo tipo de muestras y los servicios de los laboratorios registrados en ambos sistemas se facturaban a través del SICS, es decir, el pago ingresaba directamente a la contabilidad de ASSBASALUD y el dinero nunca llegaba al laboratorio clínico, por eso no debieron incluirlos en el listado en el que se cuantificó el servicio prestado por fuera del SICS. 42.1.1.

Los laboratorios y sus montos son: |LABORATORIO |CUANTÍA DETERMINADA POR | | |CONTROL INTERNO | |Laboratorio Silvio Alfonso Marín |$49.236.735 | |Clínica AMAN |$61.073.301 | |Laboratorio Ana Milena Devia |$319.940 | |Laboratorio Gloria Lucía Cuellar |$7.830.160 | |Centro Médico de Salamina |$319.695 | |Laboratorio Alternativo |$794.210 | |Laboratorio Dr. Héctor Mario Buriticá |$1.501.900 | |Laboratorio Clínico Caldas (Sandra |$11.877.619 | |Milena Corrales) | | |Laboratorio José Frasscia |$5.445.540 | |Laboratorio Unirsalud (Hernando |$3.538.700 | |Bernal) | | |Laboratorio Inmunohematológico |$17.317.520 | |Especializado | | |TOTAL |$159.255.320 | 42.2.

Destacó que, si los laboratorios estaban incluidos en el SICS, el valor de los servicios prestados en el 2006, 2007 y 2008, debieron descontarse y esa labor le correspondía a la Contraloría porque era fácilmente comprobable en la contabilidad de ASSBASALUD. 42.3. De acuerdo con lo anterior afirmó: “[…] Si estos laboratorios estaban incluidos en el SICS, el valor de los servicios prestados para el 2006, 2007 y 2008, debieron ser descontados, labor que debió ser hecha por la Contraloría, además, era fácilmente comprobable en la contabilidad de Assbasalud.

No es concebible que el dinero haya ingresado a las arcas de la entidad y de igual manera pretenda recaudársele a la demandante a título de daño patrimonial por la declaratoria de responsabilidad fiscal. Toda prueba tiene un valor referencia en el sistema DATALAB, el cual es asignado automáticamente por el mismo una vez la prueba es ingresada a éste; por este motivo algunas por eso algunas pruebas aparecían en el sistema, pero no eran efectivamente facturadas o no implicaba un ingreso para la entidad.

El ingreso al sistema en estos casos buscaba llevar un control de las pruebas que efectivamente se realizaba y determinar su costo para la entidad, sin que implicara un ingreso de dineros para la misma. […]” 42.4. Indicó que todas las pruebas fueron “costeadas” por la contraloría determinando su valor con tarifas vigentes para el año 2008, sin tener en cuenta que la información la extractaron de los años 2006 y 2007, cuyo costo era menor, comoquiera que al iniciar cada año las tarifas eran incrementadas, es decir, que el valor obtenido e imputado es inexacto por aumento. 42.5.

Agregó que no se tuvieron en cuenta las devoluciones de dinero sobrante hechas a la contabilidad de ASSBASALUD, por los servicios prestados a laboratorios no incluidos en el SICS y que ingresaban como “ADULTO SIN IDENTIFICAR”, “VENTA PARTICULAR” o con la cuenta de “HOSPITALES DE CALDAS”. Al respecto afirmó: “[…] Esta situación se daba cuando de los dineros que eran cancelados el día a día por los laboratorios no incluidos en el SICS, luego de realizar todas las compras o pagos necesarios o de abastecerse de insumos para el laboratorio, para su correcto funcionamiento, existía algún sobrante, éste se entregaba a la tesorería de la entidad; este punto será explicado en detalle más adelante. […]” 42.6.

Señaló que la parte demandada omitió hacer un análisis global y crítico de toda la información que obraba en el expediente y tomó como única referencia el informe de control interno que además referenciaba que “se tiene un valor estimativo del daño” desvirtuando el proceso de responsabilidad fiscal por falta de certeza en el mismo, en otras palabras, de detrimento patrimonial. 43.

La parte demandante en relación con el informe de control posterior realizado por funcionarios de control interno de ASSBASALUD, expuso los siguientes argumentos: 43.1. Si bien es cierto se hizo la labor de establecer el monto de los servicios supuestamente prestados por fuera del sistema de información de ASSBASALUD SICS, también lo es que se incurrió en imprecisiones al incluir laboratorios que si lo estaban, tales como la Clínica AMAN, el Laboratorio Ana Milena Devia y Centro Médico Salamina, el Laboratorio Mario Buriticá y el Laboratorio Clínico Caldas, entre otros. 43.2.

Enfatizó que el no manejar ese valor a través del SICS, no es indicativo ni se relaciona con el monto del supuesto daño patrimonial a la entidad, ni implica que el dinero no fuera reinvertido en el mismo laboratorio, pues tal y como lo expresó la misma contraloría en el fallo de responsabilidad fiscal de 9 de noviembre de 2009 “En el proceso de determinación del monto del daño, por consiguiente ha de establecerse no solo la dimensión de este, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio. […]” 43.3.

Recalcó que el informe de control posterior realizado por control interno de ASSBASALUD, estableció unas cantidades de servicios prestados por el laboratorio por fuera del SICS y cuantificó económicamente esos servicios, no obstante, en el informe se evidencia que la actora hizo compras de bienes y servicios y que esos montos fueron reinvertidos, no siendo posible su cuantificación en el fallo. 43.4.

Dijo que al analizar lo expuesto en el informe se pone en evidencia la falta de gestión fiscal de la parte demandante al considerar una extralimitación en el ejercicio de sus funciones fungir como ordenadora del gasto, función que solo le compete al gerente de la entidad y que los dineros recaudados por servicios prestados a los laboratorios que no estaban registrados en el SICS fueron revertidos a la propia institución en la compra de insumos para una correcta y oportuna prestación del servicio, así como para la realización de adecuaciones en las instalaciones del laboratorio y las sumas de dinero que no eran requeridas por las necesidades del servicio, eran ingresadas a la contabilidad del ASSBASALUD. 43.5.

Precisó que Control Interno de ASSBASALUD para cuantificar el daño, se valió de los cuadernos en los que se registraban las órdenes de determinados laboratorios no incluidos en el CICS (documentos no oficiales), es decir, que la Contraloría los tuvo como medio de prueba, sin hacer la revisión que por ley le correspondía. 43.6. En ese sentido, llama la atención que los cuadernos en los que consignaban todos los valores de las compras hechas por la líder del laboratorio y la auxiliar en pro del servicio que se prestaba en el Laboratorio Clínico, la Contraloría no los tuviera en cuenta porque eran no oficiales, lo cual configura una clara falsa motivación y violación al derecho de defensa. 43.7.

Finalmente informó que existen pruebas testimoniales y documentales en las que se evidencia que el dinero sobrante por los servicios prestados a laboratorios no incluidos en el SICS ingresó a la contabilidad de ASSBASALUD. 43.8. Concluyó que la contraloría incurrió en falsa motivación y no fue justa al fallar y considerar que hubo daño patrimonial al Estado por $315.322.589, toda vez que el dinero recaudado por servicios prestados a laboratorios no incluidos en el SICS, “[…] parte se reinvirtió en Assbasalud y el remanente fue recaudado directamente por la entidad a través de la Tesorería misma. […]” Contestación de la demanda Contraloría General del Municipio de Manizales 44.

Se opuso a todas y cada una de las pretensiones incoadas por la parte demandante y solicitó negar las súplicas de la demanda con fundamento en las razones que pasan a exponerse: 44.1. La figura de la gestión fiscal tiene como finalidad la protección integral, permanente y oportuna del patrimonio público para garantizar con claridad y transparencia la correcta utilización de los bienes públicos. 44.2.

Informó que antes del proceso de responsabilidad fiscal, el operador fiscal si a su juicio lo considera, agota una actuación de carácter administrativo la cual se perfecciona con la expedición del auto de apertura de indagación preliminar. 44.3. Expresó que en este caso y dentro del proceso fiscal se profirió el auto de apertura de indagación preliminar, figura jurídica que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 610 de 2000 tiene por objeto “[…] verificar la competencia del órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal, determinar la entidad afectada e identificar a los servidores públicos y a los particulares que hayan causado el detrimento o intervenido o contribuido a él.[…]” 44.4.

Dijo que con posterioridad al auto de apertura de indagación preliminar y con base en las pruebas allegadas, se profirió el auto de apertura de responsabilidad fiscal. 44.5. Posteriormente se profiere el auto de imputación responsabilidad fiscal donde se corre traslado a la parte implicada para que presente sus alegatos de conclusión. 44.6.

Aclaró que si bien es cierto el proceso de responsabilidad fiscal es una labor eminentemente administrativa, también lo es que respeta el debido proceso porque se da desde el inicio del proceso auditor, donde se brinda la oportunidad de controvertir el informe, hasta el proceso de responsabilidad fiscal, en el que se ofrecen todas las garantías procesales, sin contar que ante un fallo adverso de la contraloría el afectado puede promover acciones ante el Tribunal Contencioso Administrativo, como en efecto ocurrió. Además, el mencionado proceso fue objeto de revisión por el juez de tutela y no se encontró reparo frente al debido proceso. 44.7.

Agregó que de acuerdo con lo expuesto por el Consejo de Estado por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación y su protección busca que los recursos del Estado se administren de manera eficiente y responsable de acuerdo con lo dispuesto en normas presupuestales. 44.8.

Comunicó que la actividad desplegada por la parte demandante no acusó una adecuada gestión fiscal, sino que por el contrario fue inapropiada e irracional, lo cual fue objeto de reproche por la entidad demandada. 44.9. Afirmó que la parte demandante no puede alegar el desconocimiento de las actividades realizadas toda vez que conocía las disposiciones internas que ella misma vulneró y que dieron lugar a imponer una sanción de carácter disciplinario. 44.10.

Indicó que de conformidad con el artículo 4.° de la Ley 610 de 2000 el objeto de la responsabilidad es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la entidad estatal.

Es por ello que la responsabilidad fiscal se relaciona con el manejo de los recursos públicos y se configura a partir de: i) un daño patrimonial al Estado; ii) una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; y iii) un nexo causal entre los dos elementos anteriores. 44.11. En ese orden, sustentó que el daño debe ser generado por el ejercicio de una gestión fiscal antieconómica, deficiente, ineficaz e inequitativa de quien administre, maneje o recaude fondos o dineros públicos, respecto de cuyos verbos rectores debe centrarse el título y grado de responsabilidad. 44.12.

Textualmente indicó: “[…] Es importante precisar, tal como se ha explicado, que no en todos los casos la gestión fiscal y la responsabilidad se predica de los servidores públicos que tienen la titularidad jurídica para decidir sobre la administración de los recursos públicos, a su vez, existen otros servidores públicos e incluso particulares que con su conducta inciden de manera directa sobre las decisiones de la administración y en razón de ello se convierten en gestores capaces de orientar el accionar de los recursos estatales.

Estos sujetos han sido llamados del segundo nivel de la gestión fiscal, o del círculo secundario. La intencionalidad de la líder de laboratorios se traduce de igual forma en el NO reporte de contratos, y que ella solo conocía y facturaba, además que efectivamente cobraban, los cuales solo fueron reportados luego del informe de control interno de ASSBASALUD.

Es en este punto donde radica su intencionalidad, y reproche legal, que solo puede verse avocado dentro de sus competencias laborales, ya que era la única que podía o no realizar dichas labores en contra de los intereses del Estado. Así, al momento de valorar si un agente es o no responsable fiscal es necesario analizar sus deberes funcionales derivados del reglamento que materialice su responsabilidad, que para el efecto correspondería al manual de funciones. […]” 44.13.

Respecto a la forma de culpabilidad manifestó que la parte demandante exige que se declare que no es responsable, ante lo cual no está de acuerdo, ya que, si bien las responsabilidades son independientes, no estaría destituida y ni siquiera con medida carcelaria, en el entendido de que ya se comprobó que por su actuar la entidad sufrió un detrimento patrimonial y agregó: “[…] Frente a la culpa grave, la misma está perfeccionada cuando al observar el acervo probatorio y las declaraciones de diferentes actores y personas que entregaron sus dineros a la Líder de Laboratorio, se evidencia que se entregaron dineros públicos de manera fraudulenta.

El objeto de la Responsabilidad Fiscal es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal, es decir, en este se establece claramente que un determinado servidor público o particular debe responder por las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público. […] Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento a patrimonio público.

Referente al daño patrimonial al Estado, esta Oficina ha sostenido: El daño patrimonial al Estado, como su nombre lo indica, es un fenómeno de carácter estrictamente pecuniario o económico; consiste en la pérdida de recursos por parte del Estado. Es el empobrecimiento del erario. De esta forma, dentro de la tipología de los perjuicios podemos establecer que el daño patrimonial al Estado es un perjuicio material – quedando excluida la posibilidad de que existe un perjuicio inmaterial.

La negligencia administrativa por parte de la señora Líder de Laboratorio no puede ser fuente de un injustificado perjuicio para los intereses de una Empresa Social del Estado ESE, como ASSBASALUD, si la misma conocía la reglamentación interna, y a sabiendas de que su actuar era contrario a la ley. […]” 44.14. Indicó que el capítulo relativo a normas violadas y concepto de violación, se limita a consideraciones extrajurídicas en la mayoría de sus apartes, que no se relacionan con la explicación de las normas que se invocan, es decir, que el juez administrativo no podrá pronunciarse sobre el fundamento de las pretensiones de la demanda, sin interpretarla en cumplimiento de sus facultades oficiosas. 44.15.

Informó que el preacuerdo que se llevó a cabo en el proceso penal no fue avalado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Caldas, toda vez que en la decisión adoptada por ese despacho judicial se lee lo siguiente: “[…] La multa será el valor de lo apropiado, pero ciertamente existió una restitución del 24% de lo apropiado, se disminuirá ese porcentaje, o sea a la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS VEINTINUVE MIL TRESCIENTOS VEINTINUVE PESOS (329.829.320), se le disminuirá el 24 % quedando la multa definitiva a pagar por DOSCIENTOS CINCUENTA MILLONES SEISCIENTOS SETENTA MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS CON VEINTE ENTAVOS ($250.670.283.20) que deberá cancelar a favor del Consejo Superior de la Judicatura en la cuenta número 30070-000030- 4 en el banco Agrario de Colombia de esta localidad. […]” 44.16.

Solicitó con fundamento en lo dispuesto en el artículo 164 del C.C.A., declarar la excepción consistente en que nadie puede sacar provecho de su propia culpa, comoquiera que no solo en las instancias disciplinarias sino también en la penal donde se encontraron irregularidades cometidas. 44.17. Pidió igualmente declarar la excepción de inepta demanda en consideración a que los argumentos de hecho y de derecho son confusos respecto a las normas enunciadas.

Municipio de Manizales 45. Solicitó la desvinculación del presente asunto por las siguientes razones: 45.1. La Ley 610 de 2000, establece que el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal son competencia de las Contralorías. En ese sentido precisó que no tiene ningún reproche frente a la actuación surtida por la entidad demandada, pues no es de su resorte conocer ninguna de las actuaciones que en ejercicio de la facultad de control fiscal le fue asignada por la Constitución Política. 45.2.

Sin embargo, pidió vincular a ASSBASALUD E.S.E. al presente proceso a título de litisconsorte necesario, toda vez que es una entidad pública de régimen especial, descentralizada con autonomía propia, y patrimonio independiente. Sentencia apelada 45. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 5 de marzo de 2015, resolvió lo siguiente[6]: “[…]

PRIMERO. DECLÁRASE de oficio fundada la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva” por parte del demandado Municipio de Manizales, de acuerdo con lo señalado en la parte considerativa de esta Providencia.

SEGUNDO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del derecho presentada por la señora DIANA ISABEL CASTRILLÓN DEBOYA (sic) contra el MUNICIPIO DE MANIZALES y la CONTRALORÍA GENERAL DE MANIZALES, por lo considerado en la parte motiva de esta Sentencia.

TERCERO: SIN COSTAS por lo considerado. […]” 46. Para adoptar la anterior decisión consideró lo siguiente: 46.1. Empezó por dejar claro que a lo largo del proceso no se desvirtuó y tampoco se negó por parte de la demandante el recibo o manejo de dineros en efectivo en el Laboratorio Clínico de ASSBASALUD E.S.E., pues la discusión se centra en el manejo que se les dio a los recursos, el cual consistía en reinvertirlos en insumos y elementos para el laboratorio clínico en el que trabajaba y por ello no debería plantearse el tema del detrimento patrimonial. 46.2.

Dijo que en el proceso se encuentra probado suficientemente que al laboratorio clínico ingresaba diariamente dinero en efectivo, proveniente de pagos que otros laboratorios o entidades hacían con ocasión de la prestación de servicios que ASSBASALUD les daba y para corroborarlo hizo referencia a los testimonios rendidos por los señores Gustavo Betancurt López, Sandra Patricia Valencia López, Sandra Liliana Ortiz Ruiz, Alba Elena Cardona de Aristizábal, Gilberto García Valencia y Jorge Eliecer González Serna. 46.3.

Al respecto señaló que si bien es cierto el testimonio rendido por el señor Jorge Eliecer Gonzáles Serna fue tachado de falso al finalizar la audiencia de recepción del mismo, también lo es que el testimonio fue coherente y guarda relación con lo mencionado por los demás testigos. 46.4. Resaltó que la coherencia y coincidencia que guardan las versiones rendidas en el proceso son de vital importancia en este proceso y por ello no prospera la tacha formulada por la apoderada de la Contraloría General del Municipio de Manizales. 46.5.

En relación con el recibo de dineros en efectivo transcribió apartes del fallo de responsabilidad fiscal y argumentó que no fueron desvirtuados, tachados ni reputados como falsos, así como tampoco se demostró lo contrario en la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, se demostró que la demandante recibía dinero en efectivo por parte de los otros laboratorios y entidades, el cual tenía origen en la prestación de los servicios prestados a otras entidades. 45.6.

Asimismo, se demostró mediante prueba testimonial que al laboratorio clínico no debía ingresar dinero en efectivo, toda vez que para ello estaban las cajas registradoras o la pagaduría y la demandante efectivamente de manera periódica recibió dinero de esa manera. 45.7. Agregó que la responsabilidad que se le atribuyó a la demandante en el fallo fiscal es porque el dinero que ingresó directamente al laboratorio clínico de ASSBASALUD debió surtir un trámite diferente, tal como el registro de los dineros en los diferentes softwares que tenía la entidad previsto para el efecto, realizar las facturaciones de los servicios prestados, seguir el procedimiento de ingreso de dinero por la tesorería y cajas que ASSBASALUD tenía dispuesto solo para eso, entre otros. 45.8.

Afirmó que no basta indicar que el dinero se reinvirtió, cuando no fue facturado ni ingresado en debida forma a los sistemas de facturación de ASSBASALUD E.S.E. 45.9. Indicó que en este caso tienen trascendencia los elementos de la responsabilidad fiscal, toda vez que con fundamento en ellos queda claro que la demandante manejó y dispuso de dineros en efectivo que ingresaban al laboratorio clínico por fuera de los procesos establecidos por la entidad, así como que esas sumas de dinero no fueron ingresadas en debida forma a los sistemas de facturación que tenía la entidad en ese momento. 45.10.

Asimismo, indicó que hay prueba suficiente de la compra de bienes para el laboratorio clínico los cuales ingresaron de manera irregular, por encima no solo de los principios rectores de la contratación estatal, tales como planeación, publicidad, transparencia, imparcialidad y selección objetiva, sino de los parámetros fijados para la entidad en tales eventos, comoquiera que se demostró que había un comité de compras, que los insumos necesarios se pasaban en listado a comienzo de año y se sometían a estudio, donde la junta de la entidad definía el paso a seguir. 45.11.

Agregó que: “[…] la discusión se genera en dos sentidos; uno el ingreso de dinero en efectivo al laboratorio clínico de Assbasalud E.S.E., que al no ser ingresado oficialmente al sistema financiero y de cuentas de la entidad, mal podría decirse que dicho dinero ingresó a la misma. De igual manera, el hecho de que obren pruebas de compra de insumos y elementos para el área del laboratorio clínico, dicha situación por sí sola no desvirtúa el detrimento patrimonial que se le atribuye a la demandante.

Se puede concluir entonces que hay un dinero que dejó de ingresar de manera oficial a las cuentas y al sistema de Assbasalud E.S.E., es decir, que un dinero no ingresó a Assbasalud E.S.E., y a su vez, se adquirieron bienes para el laboratorio clínico, sin orden, autorización, proceso o revisión alguna por parte del ordenador del gasto de la E.S.E. Así las cosas, y pese a que se diga que la demandante, señora Diana Isabel Castrillón Bedoya, era tan diligente que recogía los dineros de manera directa para prestarlos al mismo laboratorio en la compra de bienes que a su exclusiva consideración asumía que se requerían, dicha actuación, no la deja por fuera de la responsabilidad fiscal que debe asumir por el indebido manejo de recursos públicos, tal como así lo hizo la Contraloría. […]” Recurso de apelación 46.

La parte demandante inconforme con la sentencia proferida en primera instancia interpuso recurso de apelación en el cual solicitó revocarla y declarar la nulidad de los actos acusados que declararon la responsable fiscal por la suma de $329.829.920 con el correspondiente restablecimiento del derecho con fundamento en las razones que se exponen a continuación: 46.1.

Destacó que una de las características del proceso de responsabilidad fiscal es que es administrativa, porque juzga la conducta de personas que tienen el poder de manejar bienes o recursos públicos y que lesionan el erario, y es patrimonial, en consideración a que se refiere a un daño y a su resarcimiento, es decir que para que se configure, debe existir un daño patrimonial cierto y debidamente cuantificado para el Estado, lo cual implica entonces que en un proceso administrativo de carácter estrictamente pecuniario o económico, consistente en la declaratoria de responsabilidad devenida de la pérdida de recursos por parte del Estado. 46.2.

Agregó que además de los principios generales de la responsabilidad fiscal, es necesario para que el daño sea indemnizable que tenga el carácter de cierto, situación que implica que en el trámite que se adelante para determinarlo se acredite que la acción lesiva (dolosa o gravemente culposa) del agente produzca una disminución patrimonial del Estado. 46.3.

Afirmó que en el caso sub examine no existe detrimento patrimonial del Estado, toda vez que el dinero que producía el laboratorio clínico de ASSBASALUD se invertía en el mismo con el fin de poder seguir operando y así prestar un excelente servicio a la comunidad. 46.4. Aclaró que si en algunas ocasiones se extralimitó en sus funciones lo hizo para mantener el buen funcionamiento de la dependencia de la cual estaba encargada, al estar convencida que se encontraba haciendo lo correcto y al no recibir ningún reclamo por parte de la misma entidad tal como quedó acreditado con el material probatorio testimonial, documental y pericial allegado al expediente. 46.5.

Informó que antes de ingresar al laboratorio clínico de ASSBASALUD no se prestaba un servicio acorde a las necesidades de la comunidad, pues los equipos que se utilizaban hasta ese momento eran obsoletos e insuficientes y su gestión fue tan excelente que cuando asumió el cargo de Líder de Laboratorio Clínico se convirtió en el mejor laboratorio del eje cafetero. 46.6.

Dijo que el laboratorio clínico de ASSBASALUD contaba con equipos de última tecnología y que las instalaciones del laboratorio fueron modificadas, lo cual se realizó con los mismos recursos que producía, es decir, era sostenible por si solo y era necesaria la inversión de dinero. Además, anotó que, con órdenes de gasto firmadas por el gerente de la entidad, realizó varias reformas locativas, tales como la ampliación del mismo, el levantamiento de divisiones o cubículos, la instalación de unas puertas, pintura del laboratorio, instalación de redes, compra de equipos de última tecnología para el procesamiento de muestras del laboratorio y adecuación para la instalación de los mismos. 46.7.

Señaló que con las pruebas allegadas al expediente (testimoniales, documentales y pericial), se logró desvirtuar la existencia del detrimento del que se declaró responsable, comoquiera que fueron coherentes y consistentes en acreditar que el dinero recaudado siempre se invirtió en la institución con miras a mejorar el servicio público. 46.8.

Lo anterior se probó con el inventario de bienes que reposa dentro del proceso y allí es clara la inversión que se realizó en el laboratorio, lo contrario implica la configuración de un enriquecimiento sin justa causa por parte de ASSBASALUD, ya que el dinero que supuestamente falta, esta invertido en el laboratorio y como ya se dijo obra en el inventario de bienes de la institución como lo concluyó la auditoría contable. 46.9.

En consecuencia, citó lo manifestado en la sentencia de primera instancia así: “[…] De igual manera, el hecho de que obren pruebas de compra de insumos y elementos para el área del laboratorio clínico, dicha situación por sí sola no desvirtúa el detrimento patrimonial que se le atribuye a la demandante. No obstante, el hecho de que no arroje prueba contundente del daño, cuantía y demás aspectos referidos en el fallo de responsabilidad fiscal, no implica que por ese hecho el mismo contenga un error grave […]” 46.10.

Expresó que la sentencia del a quo concluyó que el daño no fue cuantificado debidamente por la parte demandada así: “[…] Hace notar la Sala, cómo en el caso presente, frente al análisis del dictamen objetado, efectivamente este no es concluyente para lo pretendido en este caso, así como no determina con precisión el daño ocasionado a la entidad. […]”.

El detrimento es un elemento esencial para que se configure la responsabilidad fiscal y en este caso no se menoscabaron los recursos del Estado. 46.11. Agregó que la sentencia de primera instancia ratificó que no existió un daño patrimonial del Estado porque los dineros sí ingresaron a la entidad, al considerar que “[…] hay prueba suficiente de la compra de bienes para el laboratorio clínico los cuales ingresaron a este de manera irregular, […]”. 46.12.

Insistió en que uno de los factores decisivos para la determinación de la responsabilidad fiscal es la configuración de un daño, pues de éste depende que exista un perjuicio patrimonial causado al Estado, el cual se hace efectivo mediante la declaratoria de responsabilidad fiscal tal como ocurrió con los actos administrativos aquí demandados.

Así las cosas, para que sea indemnizable se requiere de la plena acreditación de sus características, es decir, certeza, actualidad, realidad y precisión en su cuantificación. 46.13. Destacó que mediante prueba pericial se realizó una auditoría contable en la que se demostró que los valores que dieron origen a la apertura del proceso fiscal no son los mismos que arrojó la auditoría contable que realizó la parte demandada y que las utilidades del laboratorio eran superiores a las que dejaba el resto de la entidad. 46.14.

Afirmó que el daño atribuido no es indemnizable ante la inexistencia de certeza, sino que el mismo no es producto de una mala o indebida gestión fiscal, toda vez que es evidente que los dineros que producía el laboratorio clínico se invertían en el mismo y ante la ausencia de titularidad para administrar bienes del Estado en el cargo de líder de laboratorio clínico, se puede concluir que no tenía la condición de gestora fiscal. 46.15.

Concluyó que actuó de buena fe y que en un caso extremo se podría configurar eventualmente una falta disciplinaria pero no una responsabilidad fiscal porque no existe detrimento patrimonial, ni certeza en la cuantía, ni en el monto del daño, es decir que sin presencia del daño patrimonial al Estado no es posible establecer si es culpable y resulta inoficioso indagar si se presenta o no el vínculo de causalidad.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Parte demandante 47. Reiteró los argumentos expuestos tanto en el escrito de demanda como en el recurso de apelación, los cuales consisten en síntesis en que no le es atribuible responsabilidad fiscal porque carece de los elementos esenciales, es decir, ostentar la condición de gestora fiscal y existir un daño patrimonial al Estado.

Concepto del Ministerio Público 48. El Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 49. Visto el artículo 129 del Decreto 01 de 1984, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[7] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[8], sobre el régimen de transición y vigencia, y del artículo 1.º del Acuerdo núm. 80[9] de 12 de marzo de 2019[10], sobre distribución de negocios entre las secciones, esta Sección es competente para conocer del presente asunto.

Cuestión previa 50. La parte demandante en el presente asunto solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Auto de imputación de responsabilidad fiscal núm. 003 de 16 de marzo de 2009, por medio del cual la Coordinación de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales aseguró que existen serios motivos de credibilidad e indicios graves que la comprometen en el daño o detrimento económico al Estado en su calidad de Líder de Laboratorio de ASSBASALUD E.S.E.; ii) Fallo de responsabilidad Fiscal núm. 005 del 9 de noviembre de 2009, por medio del cual se condenó a la demandante a pagar la suma de $329.829.320,oo como consecuencia de la responsabilidad fiscal; y iii) Resolución núm. 047 de 26 de febrero de 2010, por medio de la cual el Contralor Municipal de Manizales resolvió el recurso de apelación y confirmó en todas sus partes el fallo de primera instancia. 51.

La Sala previo a tomar la decisión a que haya lugar hará las siguientes precisiones, frente a la solicitud de nulidad del auto de imputación de cargos: 51.1. El artículo 59 de la Ley 610 de 2010, dispone: “[…] Artículo 59. Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme. […]” 52.2.

La anterior disposición ha sido atendida en su tenor literal por esta Sección[11] que en asuntos similares ha considerado que se debe dar aplicación preferente a la norma especial antes citada, en el sentido de que, ante esta jurisdicción, solo se demanda el acto administrativo con el cual se termina el proceso, una vez se encuentre en firme, de manera que en los procesos de responsabilidad fiscal no es necesario demandar actos preparatorios como ocurre con el auto de imputación de cargos. 52.3.

La Corte Constitucional en sentencia C-557 de 2001, declaró exequible la expresión “solamente” contenida en el artículo 59 de la Ley 610 y respecto de los actos que se profieren durante el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, consideró lo siguiente: “[…] 4.1. Buena parte de la fuerza del cargo que presenta el actor contra el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 se basa en el hecho que al establecerse que únicamente será demandable -ante la jurisdicción contencioso administrativa- el acto administrativo con el cual termina el proceso de responsabilidad, se restringe el derecho del interesado de acceder a la administración de justicia y, por ende, se desconoce su derecho al debido proceso.

Por esta razón, la Corte debe definir si las decisiones adoptadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal, diferentes al acto definitivo con el que termina el proceso, tienen un contenido sustancial y unos efectos que hacen imperioso que deban ser controladas judicialmente en forma autónoma o, por el contrario, si se trata de decisiones de trámite, por regla general, no sujetas a dicho control. 4.2.

La doctrina en materia administrativa[12], ha distinguido a los actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se articula y sus efectos, en actos de trámite o preparatorios y en actos definitivos. Los primeros son los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.

Los segundos son, obviamente, los actos que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. En este sentido, los actos de trámite son “actos instrumentales”, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser invalido, v.gr., por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto.

Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite. Ahora bien: ciertos actos previos al fallo pueden tornarse definitivos cuando pongan fin a la actuación administrativa o hagan imposible su continuación. En este caso, tales actos serán enjuiciables. 4.3.

Pero acudir exclusivamente a la doctrina cuando el sentido de un concepto y los alcances de una institución han sido fijados por la jurisprudencia es un procedimiento insuficiente porque (i.) impide al juez constitucional apreciar cuál es el significado real de las normas juzgadas –dentro del proceso de adjudicación- y porque (ii) no brinda elementos de juicio relevantes para analizar la función que éstas cumplen en el Estado y en la sociedad.

Por eso, es necesario en este caso observar la jurisprudencia del Consejo de Estado, respecto de la relación entre los actos preparatorios o de trámite, por un lado, y los actos definitivos, por el otro, en punto a determinar cuándo procede la impugnación judicial respecto de unos y de otros. 4.4. En efecto, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo se ha ocupado de las consecuencias de esta distinción al aplicar e interpretar el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “son actos definitivos, que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla […]”[13].

Además, el Consejo de Estado (especialmente la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo), ha reiterado que no procede la demanda de actos de trámite o preparatorios que no pongan fin a la actuación administrativa ni imposibiliten su continuación. En este sentido, se ha sostenido, por ejemplo, que no son susceptibles de impugnación ante los tribunales contencioso administrativos por tratarse de actos de trámite o preparatorios, entre otros: las comunicaciones y oficios[14], los certificados que se expidan con el fin de obtener determinado permiso o autorización por parte de la administración[15], los pliegos de cargos y el auto que ordena la apertura de la investigación[16], el auto que ordena la realización de una inspección tributaria y el acta que se extiende en dicha diligencia[17], el auto de mandamiento ejecutivo expedido dentro de un juicio de jurisdicción coactiva[18], y los actos dentro de los procesos electorales diferentes al declaratorio de elección[19]. 52.4.

De acuerdo con los anteriores planteamientos la Sala considera que en este caso no era necesario demandar la nulidad del auto de imputación de cargos y en ese orden no se realizará ningún pronunciamiento, tan solo se realizara el análisis respecto de los fallos de responsabilidad fiscal. Actos administrativos acusados 53. El acto administrativo que contiene el fallo con responsabilidad fiscal núm. 05 de 9 de noviembre de 2009, del cual se destaca: “[…] ASUNTO En ejercicio de la competencia que asigna la Constitución Política de Colombia artículos 268 y 272;

Ley 42 de 1993, Ley 610 de 2000, Acuerdo Municipal 527 de mayo 24 de 2002 y Resolución No. 332 de junio de 19 de 2002, el Coordinador de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales procede a dictar fallo con Responsabilidad Fiscal dentro del expediente No. 08100306, toda vez que después de surtirse la etapa instructiva se ha demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existen serios motivos de credibilidad, e indicios graves que comprometen la presunta Responsabilidad Fiscal de la señora DIANA ISABEL CASTRILLON BEDOYA, en su calidad de Líder de Laboratorio de ASSBASALUD para la época de los hechos y de las compañías aseguradoras La Previsora y Compañía Agrícola de Seguros, en su calidad de tercero civilmente responsable. […] DAÑO Y CUANTÍA […] Es por lo anterior que una vez practicadas las pruebas, se determinó por parte del despacho que en el laboratorio clínico de ASSBASALUD E.S.E. se han presentado irregularidades que van en contravía de una correcta gestión económica, toda vez que se vulneraron principios fiscales, generándose irregularidades en diferentes procesos contractuales, administrativos, financieros y de facturación; por cuanto se prestaban servicios a diferentes entidades, sin evidenciarse ingreso de recursos a ASSBASALUD E.S.E. Se demuestra según las diferentes pruebas testimoniales que para facturar un servicio cualquiera dentro del sistema de información de la entidad, es necesario que exista entonces como mínimo un contrato activo y un subcontrato activo del contrato creado.

Lo anterior es consecuencia del no registro en el módulo de facturación SICS de los contratos celebrados para su control, y poder facturar en debida forma y ejercer las labores de recaudo de cartera respecto de los saldos pendientes. Además de lo anterior se comprobó el ingreso de dineros por servicios del laboratorio, en forma diferente a la contemplada en las normas internas de ASSBASALUD E.S.E., eludiéndose procesos presupuestales, contables y de tesorería, por cuanto además de la caja menor legalmente utilizada para el funcionamiento del laboratorio, se disponía de recursos remitidos por laboratorios y otros de manera equivoca y sin los requerimientos exigidos por la ley, además de que estos nunca entraron al presupuesto de la entidad.

Por lo anterior la Líder de proyectos de laboratorio omitió los requisitos establecidos para el ejercicio de su cargo, que vulneran los principios fiscales de la empresa a la cual esta adscrita. Se tiene entonces que de las labores adelantadas en la indagación preliminar se determinó el detrimento al erario en cuantía de: • Recepción de dineros cuenta diario.

LABORATORIOS CUADERNO DE AUXILIAR DE LABORATORIO 37 |LAB. INMUNOHEMATOLOGICO MARTHA CORDOBA |Manizales |3.990.100 |7.902.100 |5.425.320 |17.317.520 | |38 |LABORATORIO FRACICA JOSE |Manizales |1.967.100 |2.457.800 |1.020.640 |5.445.540 | |69 |LABORATORIO DR HECTOR MARIO BURITICA |Manizales |359.900 |864.000 |278.000 |1.501.900 | |72 |LABORATORIO ALTERNATIVO |Manizales |344.390 |266.670 |183.150 |794.210 | |106 |LABORATORIO CLINICO E.U. – JORGE RAAD |Manizales |7.501.730 |8.088.140 |3.135.800 |18.725.670 | |116 |DIAGNOSTICAR LABORATORIO |Supía | 1.661.300 |3.229.200 |1.253.300 |6.143.800 | |138 |FUNSALUD-CLAUDIA MARÍA LOPEZ TREJOS |Riosucio |1.213.000 |2.743.000 |1.457.800 |5.413.800 | |151 |LABORATORIO MAYA |Pacora |107.300 |1.278.776 |28.300 |1.414.376 | |159 |LABORATORIO CLINICO SANGAR Elsa García |Aguadas |- |640.320 |563.940 |1.204.260 | |184 |LABORATORIO MAGDALENA AMORTEGUI |Viterbo |- |- |512.000 |512.000 | |101 |CENTRO MEDICO BOSQUES DEL NORTE |Manizales |30.000 |176.100 |192.500 |398.600 | | |SUBTOTAL | |17.174.820 |27.646.106 |14.050.750 |58.871.676 | | En atención al informe de control interno de ASSBASALUD E.S.E., existe la posibilidad de ocurrencia de faltas que atentan contra el patrimonio público de la entidad, más exactamente en lo que respecta al área del laboratorio, al no registrar contratos en el SICS para su correcta correspondencia con el área de tesorería y facturación. • SERVICIOS DE LABORATORIO PRESTADOS POR FUERA DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN DE CENTROS DE SALUD SICS.

CODIGO DATALAB |LABORATORIO |MUNICIPIO |AÑO |AÑO |ENERO- MAYO |TOTAL | | | | |2006 |2007 |2008 |ENTIDAD | |39 |LABORATORIO UNIDSALUD (Hernando Bernal y/o Clara Helena Gómez) |Manizales |1.194.000 |1.594.700 |750.000 |3.538.700 | |40 |LABORATORIO GLORIA GOMEZ (Barrio estrella) |Manizales |3.417.420 |9.143.500 |4.088.651 |16.649.571 | |41 |LABORATORIO DIAGNOSTICAR (Centro Médico Sta.

Helena Mónica Rivera) |Manizales |4.879.480 |3.916.290 |1.677.620 |10.473.390 | |42 |LABORATORIO INTERDIAGNOSTICO (Centro médico los rosales Mónica Ruiz) |Manizales |450.060 |951.500 |792.700 |2.194.800 | |43 |CENTRO MEDICO EL PARQUE |Villamaría |3.641.101 |7.870.811 |4.159.267 |15.671.179 | |45 |LABORATORIO CLINICO CALDAS (Sandra Milena Corrales) |Manizales |3.511.530 |5.991.929 |2.374.160 |11.877.619 | |49 |LABORATORIO BIOCLINICO |Manizales |1.319.399 |1.291.089 |1.863.240 |4.473.728 | |50 |LABORATORIO CLINICO MIRIAN ARAGON |Dorada |2.865.800 |5.475.700 |3.049.135 |11.390.635 | |53 |CENTRO MEDICO SANTA LUCIA (Diana Guarin) |Chinchiná |222.400 |1.974.944 |1.912.591 |4.109.935 | |56 |LABORATORIO SILVIO ALFONSO MARIN |Manizales |12.831.875 |22.502.020 |13.902.840 |49.236.735 | |65 |LABORATORIO GLORIA MARÍA ALARCÓN |Palestina |1.008.950 |1.949.450 |194.950 |3.153.350 | |76 |LABORATORIO MARIA LILIANA GALLEGO (Centro médico San Martín) |Manizales |742.600 |1.249.280 |538.800 |2.530.680 | |84 |LABORATORIO GLORIA LUCIA CUELLAR |Riosucio |2.168.400 |4.238.100 |1.423.660 |7.830.160 | |91 |HOSPITALSANTA TERESITA DE PACORA |Pácora |1.153.759 |3.067.020 |1.795.900 |6.016.679 | |95 |LABORATORIO LUZ STELLA CACERES |Dorada |810.380 |2.342.754 |1.048.225 |4.201.359 | |104 |LABORATORIO SANDRA CORDERO |Dorada |495.000 |2.721.812 |313.300 |3.530.112 | |114 |CENTRO MEDICO LA CAMELIA (Olga García Báez) |Manizales |916.720 |2.110.584 |1.004.262 |4.031.566 | |147 |CLINICA AMAN |Manizales |14.642.560 |31.355.413 |15.075.328 |61.073.301 | |158 |LABORATORIO MARCELA HOYOS |Manizales |- |26.393.692 |7.434.087 |33.827.779 | |171 |LABORATORIO ANA MILENA DEVIA |Dorada |- |319.940 |- |319.940 | |180 |CENTRO MEDICO SALAMINA |Salamina |- |- |319.695 |319.695 | | |SUBTOTAL | |56.271.974 |136.460.528 |63.718.411 |256.450.913 | | En el numeral 1 de la comunicación GER 360 de junio 11 de 2009, y remitido por el Gerente encargado Doctor Jesús Bernardo Gallego Mejía, se manifestó lo siguiente: 1.

El periodo comprendido entre el 1° de enero y el 28 de mayo de 2008, en cuyo caso los laboratorios objeto de la auditoria no habían sido registrados en la contabilidad de la empresa. Se advierte según lo anterior, y según los análisis de la investigación que los laboratorios que se describen a continuación, no aparecían registrados antes de la auditoría del 28 de mayo de 2008 en el archivo oficial del laboratorio clínico de la entidad.

Los laboratorios a los cuales hacemos referencia son: • Diagnosticar. • Dra. Marcela Hoyos. • Gloria Gómez. • María Liliana Gallego. • Centro Médico El parque. • Dra. Luz Stella Cáceres • Dr. Silvio Alfonso Marín • Laboratorio Clínico Caldas • Dra. Olga García Báez. • Unirsalud • Gloria María Alarcón • Sandra Patricia Cordero. • Miriam Aragón Triviño. Para este despacho, no es claro, porque un día después de la citada auditoria, es decir 28 de mayo de 2007, los anteriores laboratorios fueron inscritos a solicitud de la actual implicada, según documento LAB 046 del 29 de mayo de 2008 y dirigido al profesional de cartera.

Movimiento de cuentas BBVA El despacho tuvo conocimiento del ingreso a las cuentas personales, de dineros provenientes del Municipio de la Dorada, por presuntos servicios prestados a laboratorios de La Dorada. Frente a esta situación se observó el movimiento de cuentas y se evidenció que efectivamente fueron consignados dineros en efectivo desde dicho municipio a la cuenta personal de la Doctora Diana Isabel Castrillón Bedoya.

Frente a este hecho el despacho no entrará en mayor detalle por cuanto se tuvo conocimiento de que en el informe de control interno que obra como prueba en el expediente, se tiene un valor estimativo del daño, del cual harían parte los dineros girados por laboratorios no registrados oficialmente y entre los cuales aparecen algunos que se encuentran ubicados en dicho municipio. […] DAÑO CUANTIFICADO Se tiene entonces que existe una disposición de CINCUENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y UN MIL SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS ($58.871.676) respecto de la entrega de dineros que eran remitidos de diferentes laboratorios y los cuales eran recibidos por la Auxiliar de Laboratorio de ASSBASALUD E.S.E., según orden expresa de la Líder de Proyectos.

Adicional a lo anterior se tiene que el sistema DATALAB generó un registro por DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL NOVECIENTOS TRECE PESOS ($256.450.913), dinero que nunca ingresó al presupuesto de ASSBASALUD y del cual no se tiene registros en el SICS. Por lo anterior se estima entonces un daño patrimonial de ASSBASALUD E.S.E. en cuantía de TRESCIENTOS QUINCE MILLONES TRESCIENTOS VEINTIDÓS MIL QUINIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($315.322.589) Lo anterior por cuanto como se observa, se vulneró una actividad económica inmersa dentro de la adecuada y correcta gestión fiscal, por cuanto se intervino de manera atípica en la recaudación de dineros, sin tener dichas funciones, según el manual interno de funciones.

Lo anterior también va en contravía de los principios de legalidad, economía y eficacia. Partimos de la base entonces, de que la ejecución del presupuesto público a través de la Contratación que requería realizar ASSBASALUD, no es discrecional, improvisada, ni libre de responsabilidades para sus intervinientes; por el contrario, debe orientarse única y exclusivamente hacía el cumplimiento de los fines del Estado, consagrados en la Constitución y al Ley, y debe cumplir estrictamente los requisitos legales y de forma, establecidos en el ordenamiento jurídico, los cuales fueron vulnerados por la señora Diana Castrillón quien se valió de su posición dentro de la entidad para realizar dichas actividades.

Esta etapa de Planeación Contractual, como un todo congruente, debe partir de un análisis de conveniencia y oportunidad del objeto a contratar de manera concertada con la Gerencia, y debe tener en cuenta su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o de compras, presupuesto y ley de apropiaciones. Siendo entonces esta conducta aquí enjuiciada atribuible a la señora DIANA ISABEL CASTRILLÓN BEDOYA, dañina, culpable y por ende social y jurídicamente reprochable y, al no aparecer en la foliatura circunstancia de justificación o inculpabilidad, sin otra opción, el despacho debe proceder a dictar fallo con responsabilidad fiscal contra la señora DIANA ISABEL CASTRILLÓN BEDOYA, en su calidad de líder de proyectos del laboratorio de ASSBASALUD E.S.E., en cuantía de TRESCIENTOS QUINCE MILLONES TRESCIENTOS VEINTIDOSMIL QUINIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS (315.322.589), que debe ser llevado a términos del valor actual del peso Colombiano, según lo ordenado en el artículo 53 de la Ley 610, para lo cual se aplicará la siguiente fórmula aceptada por la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado. […] Después de realizar las operaciones matemáticas pertinentes se establece que el daño patrimonial, una vez reajustado a valor actual del peso colombiano, asciende a la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS VEINTINUEVE MIL TRESCIENTOS VEINTE PESOS (329.829.320), la cual será dejada a cargo de la encartada en las presentes diligencias. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Proferir fallo con responsabilidad fiscal contra la señora DIANA ISABEL CASTRILLÓN BEDOYA, portadora de la cédula de ciudadanía No. 30.302.567 de Manizales, en su condición de Líder del Laboratorio DE ASSBASALUD E.S.E. para la época de los hechos, de conformidad con lo establecido en el artículo 48 de la Ley 610 de 2000.

ARTÍCULO SEGUNDO: Incorporar al fallo las pólizas de la Previsora y Compañía agrícola de Seguros quienes responderán en calidad de terceros civilmente responsables, según pólizas: Compañía La previsora. Tomador y beneficiario: Atención en Seguridad Social, bienestar y salud E.S.E. ASSBASALUD. • Póliza 1002603 vigencia 15-04-05 a 15-04-2006. • Póliza 1002603 vigencia 15-04-2006 a 15-10-2006.

Compañía Agrícola de Seguros: Tomador y beneficiario: Atención en Seguridad Social, bienestar y salud E.S.E. ASSBASALUD. • Póliza 500000016401 vigencia 15-10-06 a 15-04-07. Compañía La Previsora S.A. según pólizas: Tomador y beneficiario: Atención en Seguridad Social, bienestar y salud E.S.E. ASSBASALUD. • Póliza 1003027 vigencia 15-04-2007 a 15-03-08. • Póliza 1003027 vigencia 15-03-2008 a 15-04-08. • Póliza 10003027 vigencia 15-04-2008 a 15-05-2008. • Póliza 10003027 vigencia 15-05-2008 a 15-06-08. • Póliza 10003027 vigencia 15-06-2008 a 15-07-08. • Póliza 10003027 vigencia 15-07-2008 a 15-08-08. • Póliza 10003027 vigencia 15-08-2008 a 15-09-08.

ARTÍCULO TERCERO: Elevar a faltante de fondos públicos la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS VEINTINUEVE MIL TRESCIENTOS VEINTE PESOS (329.829.320)

ARTÍCULO CUARTO: Dejar vigente la medida cautelar decretada dentro del proceso, mediante auto No. 001-08, del 22 de octubre de 2008. (Folio 2703) y acatada por la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales, según lo manifestado en oficio L-18942 obrante en el cuadernillo de medidas cautelares. […]” 54. Resolución núm. 047 de 26 de febrero de 2010, mediante el cual se resolvió el recurso de apelación dentro del proceso de responsabilidad fiscal, así: “[…] Confirmar el Fallo con Responsabilidad Fiscal N° 005 de noviembre de 09 de 2009, radicado bajo el N° 008100306 proferido por Coordinador Área de Responsabilidad Fiscal, en contra de la señora DIANA ISABEL CASTRILLON BEDOYA, con Cédula de ciudadanía. Nro. 30.302.567, en su calidad de Líder Proyecto de Laboratorio Clínico de Assbasalud, LA PREVISORA S.A., y SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A., como terceros civilmente responsables. […]” Problema jurídico 55.

De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante el problema jurídico que la Sala debe resolver, se contrae a determinar lo siguiente: 56. Si es procedente o no declarar la nulidad de los actos administrativos enjuiciados que contienen los fallos con responsabilidad fiscal núm. 05 de 9 de noviembre de 2009 y 047 de 26 de febrero de 26 de febrero de 2010, expedidos por la Contraloría General del Municipio de Manizales, mediante los cuales, se declaró a la parte demandante responsable fiscal en su condición de Líder de Laboratorio de ASSBASALUD E.S.E., por la suma de $329.829.920. 57.

Para el efecto, deberá determinar esta Sala si la sentencia proferida por el a quo incurrió en error en la apreciación y valoración de las pruebas allegadas al expediente con las cuales a juicio de la parte demandante se logra desvirtuar que con su proceder en calidad de Líder del Laboratorio Clínico de ASSBASALUD E.S.E. no daba lugar a la existencia de un detrimento patrimonial y que no realizaba gestión fiscal, por lo que no le es atribuible responsabilidad fiscal. 58.

En ese orden, la Sala procederá a estudiar, seguidamente, el problema jurídico planteado, analizando los siguientes aspectos: i) Marco normativo de las atribuciones desarrolladas por las contralorías departamentales, distritales y municipales; ii) Marco normativo y jurisprudencial del proceso de responsabilidad fiscal aplicable en el presente caso; iii) marco normativo y jurisprudencial sobre la gestión fiscal y iv) análisis del caso en concreto, los cuales se desarrollarán infra: Marco normativo de las atribuciones desarrolladas por las contralorías departamentales, distritales y municipales 59.

Visto el artículo 268 de la Constitución Política, sobre las atribuciones del Contralor General de la República, en especial, el numeral 5.º que señala “[…] Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma […]”.

Esta vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados. 60. Asimismo, el artículo 272 de la Constitución Política, entre otros asuntos, determinó que: i) la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas y se ejercerá en forma posterior y selectiva; ii) La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de las contralorías municipales y iii) los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor general de la República establecidas en el artículo 268 ibídem y podrán, según lo autorice la Ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la función fiscal.

Marco normativo y jurisprudencial sobre el proceso de responsabilidad fiscal 61. Visto el artículo 1.° de la Ley 610, sobre el proceso de responsabilidad fiscal, que textualmente señala: “[…] Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado […]”. 62.

Del mismo modo, el artículo 3.° de la Ley 610 definió el alcance de la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos y cuyo objeto, conforme el artículo 4.º ibídem, es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público[20] como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizaron la gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

A su vez, el parágrafo 1.º del citado artículo determinó que “[…] la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]”, correspondiéndole a cada uno consecuencias diferentes. 63. Por su parte el artículo 5.° ibídem prevé los elementos de la responsabilidad fiscal de la siguiente manera: “[…] ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL.

La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores. […]” 64. De lo anterior se coligen tres elementos de la responsabilidad fiscal: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público, y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa y iii) elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal. 65.

En cuanto al daño patrimonial al Estado, el artículo 6.°, lo define como la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado[21]. 66.

La disposición mencionada supra también señala que el daño puede ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por persona natural o jurídica de derecho privado que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento del patrimonio público. 67. En suma, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario por su conducta dolosa o culposa. 68.

Ahora bien, sobre la naturaleza, objetivos y garantías del proceso de responsabilidad fiscal, la Corte Constitucional ha manifestado[22]: “[…] 6.1. Como función complementaria del control y de la vigilancia de la gestión fiscal que ejerce la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales, existe igualmente, a cargo de éstas, la de "establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma", la cual constituye una especie de la responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas, por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio público, e incluso a los contratistas y a los particulares que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (arts. 6, 29, 90, 121, 123 inciso 2, 124, 267, 268-5 y 272 C.P., 83 y 86 de la ley 42 de 1993). 6.2.

Es decir, que la responsabilidad fiscal podrá comprender a los directivos de las entidades y demás personas que profieran decisiones que determinen la gestión fiscal, así como a quienes desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, y a los contratistas y particulares a los cuales se les deduzca responsabilidad dentro del respectivo proceso, en razón de los perjuicios que hubieren causado a los intereses patrimoniales del Estado.

Dicha especie de responsabilidad es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa. […]” Marco normativo y jurisprudencial de la gestión fiscal 69. La Corte Constitucional en sentencia C-840 de 9 de agosto de 2001[23], respecto a la gestión fiscal consideró: “[…] Con arreglo a la nueva Carta Política la gestión fiscal no se puede reducir a perfiles económico-formalistas, pues, en desarrollo de los mandatos constitucionales y legales el servidor público y el particular, dentro de sus respectivas esferas, deben obrar no solamente salvaguardando la integridad del patrimonio público, sino ante todo, cultivando y animando su específico proyecto de gestión y resultados.

Proceder éste que por entero va con la naturaleza propia de las cosas públicas, por cuanto la efectiva realización de los planes y programas de orden socio-económico, a tiempo que se sustenta y fortalece sobre cifras fiscales, funge como expresión material de éstas y de la acción humana, por donde la adecuada preservación y utilización de los bienes y rentas del Estado puede salir bien librada a instancias de la vocación de servicio legítimamente entendida, antes que de un plano y estéril cumplimiento normativo, que no por obligatorio garantiza sin más la realización práctica de las tareas públicas.

Por esto mismo, a título de corolario se podría agregar que: el servidor público o el particular -dentro de una dimensión programática-con apoyo en los bienes y fondos estatales puestos a su cuidado pueden alcanzar los objetivos y resultados de la gestión proyectada, al propio tiempo que dichos bienes y fondos despliegan su eficiencia económica manteniendo la integralidad patrimonial que la vida útil y la circulación monetaria les permite.

Se trata entonces de abogar por la integridad y fortalecimiento de un patrimonio público dinámico, eficiente y eficaz, en la senda de la gestión estatal que por principio debe privilegiar el interés general sobre el interés particular; lo que equivale a decir que: la mejor manera de preservar y fortalecer el patrimonio público se halla en la acción programática, que no en la mera contemplación de unos haberes “completos” pero inertes. […]” 70.

En cuanto a la naturaleza y sentido del concepto de gestión fiscal, la sentencia mencionada supra, al analizar el artículo 3.° de la Ley 610, expresó: “[…] Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades.

Escenario dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el responsable de la caja menor, y por supuesto, los particulares que tengan capacidad decisoria frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo.

Siendo patente que en la medida en que los particulares asuman el manejo de tales fondos o bienes, deben someterse a esos principios que de ordinario son predicables de los servidores públicos, a tiempo que contribuyen directa o indirectamente en la concreción de los fines del Estado. (Se subraya) Por lo tanto, cuando alguna contraloría del país decide crear y aplicar un programa de control fiscal en una entidad determinada, debe actuar con criterio selectivo frente a los servidores públicos a vigilar, esto es, tiene que identificar puntualmente a quienes ejercen gestión fiscal dentro de la entidad, dejando al margen de su órbita controladora a todos los demás servidores.

Lo cual es indicativo de que el control fiscal no se puede practicar in sólidum o con criterio universal, tanto desde el punto de vista de los actos a examinar, como desde la óptica de los servidores públicos vinculados al respectivo ente. Circunstancia por demás importante si se tienen en cuenta las varias modalidades de asociación económica que suele asumir el Estado con los particulares en la fronda de la descentralización por servicios nacional y/o territorial.

Eventos en los cuales la actividad fiscalizadora podrá encontrarse con empleados públicos, trabajadores oficiales o empleados particulares[24], sin que para nada importe su específica condición cuando quiera que los mismos tengan adscripciones de gestión fiscal dentro de las correspondientes entidades o empresas. Bajo tales connotaciones resulta propio inferir que la esfera de la gestión fiscal constituye el elemento vinculante y determinante de las responsabilidades inherentes al manejo de fondos y bienes del Estado por parte de los servidores públicos y de los particulares.

Siendo por tanto indiferente la condición pública o privada del respectivo responsable, cuando de establecer responsabilidades fiscales se trata. […]” 71. Esta Sección ha considerado sobre el alcance de la definición de gestión fiscal lo siguiente[25]: “[…] El contenido de la gestión fiscal está delimitada en su definición legal, jurisprudencial y doctrinaria, en la que se destaca que lo sustancial es que dicha gestión está referida a recursos o fondos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, tal como se lee en el artículo 3.° de la Ley 610 de 2000, a saber: “Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”.

Al punto de ahondar en esa definición, conviene desglosar esos aspectos sustanciales de la misma, especialmente en cuanto hace a los conceptos de recursos o fondos públicos. Como tales, se han de entender los elementos o medios de carácter financiero o que tienen expresión económica y patrimonial o que son susceptibles de una conversión monetaria, de los cuales el Estado es su titular, de allí que sean parte de su patrimonio, y pueda disponer de los mismos para su funcionamiento y el desarrollo de sus actividades.

Parte importante de esos recursos o fondos son los dineros públicos, que al decir de la Sala Plena de esta Corporación “Se ha estimado que los dineros públicos -en plural- son el género y hacen relación a su representación ‘porque la Hacienda Pública se nutre de dineros provenientes de los impuestos, las tasas, las contribuciones, las cuotas parafiscales, los recursos provenientes del crédito interno y externo, entre otros, y todos estos dineros pueden estar representados en moneda, nacional o extranjera, en recursos financieros o en bienes y servicios ’”.

(Subrayas de la Sala) De modo que es válido señalar que hacen parte de los fondos públicos todos los dineros que ingresan a las arcas del Estado, sea cual fuere la fuente o mecanismo constitucional y legal para su obtención, y de los cuales él puede disponer para sufragar los gastos, costos y erogaciones que le imponen sus fines esenciales, funciones y actividades. […]” 72.

En el mismo sentido precisó acerca del alcance de la expresión gestión fiscal[26]: “[…] El concepto de gestión fiscal, cuyo contenido va más allá del simple comportamiento fiscal apegado al principio de legalidad, comprende igualmente la verificación de los resultados que se quieren alcanzar con ella. En ese sentido quienes tengan bajo su responsabilidad el manejo de los recursos presupuestales, están llamados a orientar dicha actividad hacía la consecución efectiva de los fines del Estado, con un apego estricto e incondicional a las normas vigentes, buscando alcanzar de manera exacta y puntual los objetivos a los cuales apunta el manejo de tales recursos. […]” 73.

De acuerdo con los apartes citados, esta Sala considera que la gestión fiscal es un elemento que forma parte de la estructura de la responsabilidad fiscal que se puede realizar por parte de servidores públicos o particulares y opera siempre que se manejen o administren fondos o bienes del Estado que les hayan sido asignados. Las actividades, tal y como lo precisó la parte demandada, pueden ser de orden económico, jurídico y tecnológico y el manejo puede consistir en la adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, disposición, recaudo e inversión de fondos, bienes o valores públicos.

Análisis del caso concreto 74. Visto el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 75. En este acápite es preciso poner de presente que la inconformidad expuesta por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida en primera instancia, radica en síntesis en que hubo una indebida valoración probatoria pese a que al proceso se allegaron suficientes pruebas, es decir, testimonios, documentos y peritaje, con las cuales se podía evidenciar que no ejercía gestión fiscal y que no era sujeto de responsabilidad. 76.

Por consiguiente, la Sala procederá a relacionar el material probatorio que fue aportado y valorado tanto en el proceso de responsabilidad fiscal y el tenido en cuenta por el Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia apelada, para luego determinar si tal y como lo considera la parte demandante se desvirtúa que no le era atribuible responsabilidad fiscal porque no ostentó la calidad de gestora fiscal y que no hubo detrimento patrimonial al Estado.

Análisis y valoración probatorios 77. En el caso sub examine, el material probatorio que se tuvo en cuenta en el proceso de responsabilidad fiscal de acuerdo con lo consignado en el fallo núm. 05 de 9 de noviembre de 2009, es el siguiente: “[…] Mediante comunicación del 30 de mayo de 2008 suscrita por la señora Mariela Restrepo Marulanda, auxiliar de laboratorio, manifestó lo siguiente (folios 4, 5, 6): “Quiero dejar constancia que hace mas o menos dos años, por orden directa de la Doctora Diana recibo y manejo la plata solamente de los laboratorios a continuación: Clínica Aman, Martha Lucia Córdoba, Frassica, Héctor Mario Buriticá, Alternativo, Funsalud, Diagnosticar Supía, Sangar, Bosques del Norte etc.

La cual cuando llega, queda consignada en el cuaderno que entregué a la doctora Alba Lucía y su gasto es ordenado solamente por la Doctora Diana y ejecutado en el momento que ella lo indiqué, lo cual queda anotado en dicho cuaderno. Quiero aclarar que las platas de los laboratorios de: Silvio Alfonso Marín, Gloria Gómez, Diagnosticar, Interdiagnóstico, Sandra Cordero, Luz Stella Cáceres, Clínico Caldas, La Camelia, Miriam Arangón, Centro Médico el Parque Villamaría, Marcela Hoyos (Clínica Santillana), Liliana Gallego (San Martín), Bioclínico, Frassica, Alternativo, Clara Elena Gómez, etc., son manejadas directamente por la Doctora Diana y solo me la entregan los conductores a mí cuanto (sic) ella no está en el laboratorio pero cuando llega yo se la entrego contada conforme me la entregaron y esa plata nunca regresa a mí por lo cual no es consignada en el cuaderno que yo manejaba, pero si se que es anotada por ella misma en el cuaderno que solamente ella maneja en donde anota las cuentas mensuales de esos laboratorios.

A mi nunca me es dejada esa plata para utilizarla como parte de pago de las compras necesarias para el laboratorio. No soy yo quien realiza los recibos que se envían a esos laboratorios como comprobantes y en últimas yo no se como se maneja o ingresa esa plata al laboratorio solo lo conoce la doctora Diana. Los recibos que yo realizaba por orden de la doctora diana para los laboratorios que yo manejaba eran realizados inicialmente en el programa omega, luego ella me enseño como hacerlos en datalab y ocasiones cuando había mucha plata recogida ella determinaba que no se recogiera mas por el momento y esa plata se pasaba a facturar por un número determinado de pruebas que correspondiera al valor recaudado en el momento, por eso muchas órdenes no aparecen registradas en el cuaderno. (…) Yo le entregué el cuaderno y las órdenes de los laboratorios a la Doctora Alba Lucía que cancelaban cuando enviaban el exámen y una carpeta donde había parte de las facturas canceladas, ya que las otras facturas del 2007 fueron destruidas por la doctora Diana, en este cuaderno se relacionaban todos los abonos y gastos que se hacían por orden de la doctora Diana.” MATERIAL PROBATORIO Dentro de la etapa probatoria se practicaron las siguientes pruebas: DOCUMENTALES: • Solicitud OCI del 12 de junio de 2008 suscrita por la Jefe de Control Interno de ASSBASALUD donde se remite copia del oficio OCI 037 donde se relacionan unos hallazgos evidenciados en un proceso de auditoría. • Comunicación OCI 37 del 4 de junio de 2008. • Comunicación del 30 de mayo de 2008 suscrita por auxiliar de Laboratorio. • Acta de visita a las instalaciones del laboratorio el 20 de junio de 2008. • Cuenta de cobro 02-325 del 27 de febrero de 2008. • Cuenta de cobro 01-58 del 25 de enero de 2007. • Cuenta de cobro 10-122 del 25 de octubre de 2006. • Certificado de Paz y Salvo del 19 de junio de 2008 expedido por la Líder del Laboratorio clínico. • Decreto 234 del 15 de julio de 1996. • Cuenta de cobro 08-67 del 22 de agosto de 2006. • Cuenta de cobro 04-028 del 21 de abril de 2006. • Cuenta de cobro 1-012 del 19 de enero de 2006. • Factura de venta 705990 fecha 05/07/06 Laboratorio Bioclínico por valor de $500.000 por concepto cuota del mes de abril. • Factura de venta 228990 del 28/02/06 por valor de 500.000 laboratorio Bioclínico. • Factura de venta 908990 del 08/09/06 por valor de 500.000 por concepto de cuenta del mes de julio de 2006. • Factura de venta 117900 del 17/01/06 por valor de $500.000. • Factura de venta 111990 del 11-01-07 por valor de $500.000. • Factura 3220999 del 22-09-07 del Laboratorio Bioclínico por valor de $500.000. • Relación contratos. • Memorando OCI 040 del 11 de junio de 2008. • Memorando OCI 041 del 11 de junio de 2008. • Memorando FAC 8-300 del 11 de junio de 2008. • Relación DATALAB MODULAR E170 del 20 de junio de 2008. • Reporte de facturación generado por DATALAB a nombre de Mariana Echeverry. • Reporte de facturación generado por SICS a nombre de Marina Echeverry. • Contrato de prestación de servicios, contratante Marcela Hoyos. • Contratos subcontratos activos con fecha del 27-05-2008. • Contrato de prestación de servicios suscrito con Marcel Hoyos de febrero de 2008. • Circula FAC 004 de 14 de mayo de 2003. • Circular DAF 11 del 1 de octubre de 2003. • Circular FAC 010 de 2003. • Circular DAF 001 del 14 de enero de 2004. • Circular FAC 002 del 18 de febrero de 2004. • Circular FAC 003 del 5 de abril de 2004. • Circular FAC 005 del 17 de junio de 2004. • Circular FAC 006 del 6 de julio de 2004. • Circular FAC 007 del 22 de julio de 2004. • Circular FAC 008 del 27 de julio de 2004. • Circular FAC 011 del 18 de agosto de 2004. • Circular OSS 39 del 20 de agosto de 2004. • Circular FAC 001 del 4 de enero de 2005. • Circular LAB 001 del 4 de enero de 2005. • Circular FAC 002 del 20 de enero de 2005. • Circular PSY N° 001 001 de febrero 4 de 2005. • Manifestación notoria de requisitos de facturación. • Circular DAF 007 del 26 de abril de 2005. • Circular FAC 023 del 6 de septiembre de 2005. • Circular FAC 001 del 02 de enero de 2006. • Circular FAC 002 del 26 de enero de 2006. • Circular FAC 004 del 22 de febrero de 2006. • Circular FAC 005 del 3 de marzo de 2006. • Circular 013 del 26 de diciembre de 2006. • Circular FAC 003 del 8 de marzo de 2007. • Circular FAC 008 del 31 de julio de 2007. • Circular FAC 010 del 22 de agosto de 2007. • FAC 012 del 12 de septiembre de 2007. • Resolución 1000 del 3 de abril de 2002 por la cual se conforma el conforma el comité de compras. • Resolución 1480 de 29 de marzo de 2004 por la cual se documentan las políticas de calidad. • Circular 002 del 8 de enero de 2002. • Circular 003 del 22 de enero de 2002. • Circular DGH 012 del 2 de septiembre de 2002. • Resolución 841 del 2 de abril de 2001. • Diccionario de datos sistema de información del SICS. • Resolución 276 del 5 de marzo de 2008. • Resolución 0008 del 2 de enero de 2008. • Resolución 0693 del 28 de diciembre de 2006. • Reporte tarifario del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007. • Resolución 1019 del 28 de diciembre de 2007. • Reporte tarifario único 2008. • Manual de funciones Líder de proyecto de laboratorio. • Resolución 796 del 30 de octubre de 2007. • Acuerdo 006 del 20 de marzo de 2007. • Acuerdo 17 del 5 de marzo de 2008. • Relación facturas. • Facturación empresa DATALAB. • Memorando FAC 8-321 del 20 de junio de 2008. • Memorando LAB 066 del 20 de junio de 2008. • Memorando OCI 46 del 23 de junio de 2008. • Comunicación OCI 067 del 7 de julio de 2008. • Memorando DAF 288 del 7 de julio de 2008. • Memorando OCI 040 del 11 de junio de 2008. • Memorando 8-300 del 11 de junio de 2008. • Memorando OCI 035 del 28 de mayo de 2008. • Memorando PYS 061 del 30 de mayo de 2008. • Memorando OCI 047 del 25 de junio de 2008. • Memorando FAC 8-329 del 25 de junio de 2008. • Memorando OCI 48 del 25 de junio de 2008. • Memorando PYS 78 del 25 de junio de 2008. • Informe técnico de control interno a los procesos de control interno. • Pruebas traslada proceso disciplinario. • Comunicación OJU 122 del 21 de agosto de 2008. • Relación de contratos de ASSBASALUD 2006, 2007, 2008. • Copia contentiva de 233 folios de material probatorio. • Comunicación GER 360 de 2009. • Comunicación Lab 046 de 2008. • Certificación del 21 de mayo de 2009 suscrito por la Líder de proyecto de laboratorio clínico (e) • Declaración de Nohora Helena Arango Patiño. • Declaración de José Vicente Aguirre Arango • Declaración de Pedro Antonio Quintero. • Auxiliar de contabilidad año 2007 y 2008 Productos Roche. • Auxiliar de contabilidad año 2008 Distribuciones MEDIFE Ltda • Auxiliar de contabilidad año 2008 Laboratorio Luz Elena Ramírez • Auxiliar de contabilidad año 2008 Vinalab • Auxiliar de contabilidad año 2008 Laboratorios Ltda. • Auxiliar de contabilidad año 2007 Biosystems Antioquia. • Auxiliar de contabilidad año 2008 Biosystems Antioquia. • Auxiliar de contabilidad año 2008 Biología Molecular • Auxiliar de contabilidad año 2008 Annar Diagnostica Import SA • Auxiliar de contabilidad año 2007 Biosystems Antioquia • Auxiliar de contabilidad año 2008 Biomeriux Antioquia • Auxiliar de contabilidad año 2007 Printintas • Comportamiento de caja menor mes de febrero de 2008. • Modelo de orden de pago Laboratorio Luz Elena Ramírez Sánchez. • Certificado de comportamiento presupuestal años 2007 y 2008. • Sistema de información de ASSBASALUD modulo de presupuesto y reservas.

TESTIMONIALES Obran en el expediente las declaraciones juramentadas rendidas por varios empleados de ASSBASALUD y Gerentes de Laboratorios, entre ellos, Mariela Restrepo, Richard Nelson, Diva Nelly Ruiz, Silvio Alfonso Marín, Sandra Cordero, Jorge González, Gustavo Betancourt López, Gilberto García Valencia. PRUEBAS TRASLADADAS Expediente disciplinario Control Disciplinario ASSBASALUD VERSIÓN LIBRE Diana Isabel Castrillón Bedoya. […]” 78.

En el fallo con responsabilidad fiscal se señaló: “[…] De igual forma y a folio 23, como queda registrado en acta de visita administrativa, la señora Mariela Restrepo manifiesta que: “por autorización de la Doctora Diana desde el 21 de febrero de 2006 está recibiendo dineros de algunos laboratorios (los que cancelan diariamente) […]” 79.

En el mismo sentido manifestó: “[…] la señora DIANA ISABEL CASTRILLÓN BEDOYA encaja en todas aquellas conductas, no solo por lo vislumbrado en el estudio del mencionado proceso, sino también por el reconocimiento expreso que ella hizo en la versión libre, donde se denota la vulneración de normativas internas. Es así como se desprende de la versión libre (folios 2716-2717) al expresar lo siguiente: “[…] Del folio 155 al 312 se encuentran todos los soportes de los gastos realizados en el laboratorio clínico con el dinero que era manejado por la auxiliar del laboratorio Mariela Restrepo y se encuentra además el cuadro donde se explica la forma como se realizaban los gastos.

En el folio 313 a 337 se encuentran los soportes de los gastos realizados por el dinero que yo manejaba como líder de proyecto de laboratorio. […]” 80. También se indicó que a folios 209, 213, 214, 217, 221, 223, 228, 232, 234, 236, 241, 242, 243, 244 del expediente que la parte demandante entregó como prueba, se evidencian irregularidades y pagos a diversos laboratorios mediante consignación por parte del mensajero de ASSBASALUD quien reconoció que las realizaba por orden expresa de la señora Castrillón. Además, informó sobre la destrucción de facturas de 2006 y 2007por parte de la demandante, según consta en el acta de visita. 81.

De igual forma el proceso disciplinario refirió: “[…] los gastos reconocidos por la Líder de proyectos no cuentan con soportes que evidencien que efectivamente se realizaron, además de que se trataba de bienes que nunca ingresaron al inventario, que obra a folios 1412 a 1443 del expediente, y que como tales no reportaban ningún valor en dinero para la contabilidad de la entidad. […]” 82.

Precisó que en cuanto a las copias de las facturas y cotizaciones que reportó la parte demandante con las cuales se evidenciaba que realizó gastos sin ser planeados por la administración ni estar presentes en el plan de compras de la entidad[27], “[…] realizó un estudio pormenorizado de cada documento aportado, encontrándose que varios de estos no corresponden a gastos legalmente realizados por ASSBASALUD, esto es, que hubiesen podido ser sufragados con recursos de la caja menor legalmente constituida, dejándose en claro, que los mismos nunca pudieron ser en las cuantías reportadas. […] 83.

La parte demandada, analizó un total de 63 documentos correspondientes a los años 2007 y 2008, en consideración a que por caja menor mensual el Laboratorio de ASSBASALUD podía gastar recursos hasta por la suma de $400.000 y para el año 2008 de $600.000 mensuales. A su juicio ese dinero era suficiente si se tenía en cuenta que el presupuesto de la entidad para el área de laboratorio en materiales para el año 2007 era de $1.343.155.000, el cual se ejecutó en un 99.74% y para el año 2008 de $1.480.000.000 que se ejecutó en un 98%.

El análisis de los documentos fue el siguiente: “[…] • Copia factura 348 del 19 de marzo de 2008 expedida por taller de soldadura por valor de $130.000 (folio 171): Se realizó valoración de los documentos de legalización de caja menor entre el 1 al 31 de marzo de 2008 y no aparece soporte alguno. • Cotización del 10 de septiembre de 2007 por concepto de 3 gabinetes por valor de $1.152.684: Se descarta por ser cotización. • Constancia de cobro a nombre de María Patricia Robledo con fecha de 27 de septiembre de 2007: Se descarta. • Cotización del 24 de mayo de 2007 por concepto de 1 gabinete por valor de $384.228 (folio 174): Se descarta por ser cotización. • Cuenta de cobro del año 2007 por valor de 136.000 en el que se especifica la presunta adquisición a nombre de Diana Isabel Castrillón Bedoya de un (1) celular y un (1) teléfono inalámbrico.

Se descartan por ser cuenta de cobro y a nombre de persona natural. • Cuenta de cobro del año 2007 por valor de $3.840.000 por concepto de 192 tarjetas COMCEL de $20.000 cada una. Se descartan por ser cuenta de cobro y a nombre de persona natural. • Estado de cuenta de cobro de ASSBASALUD Logros Publicidad por valor de $3.745.000. Una vez analizados los datos con la División administrativa y Financiera de ASSBASALUD se tiene que la cuenta de cobro 336 efectivamente fue cancelada por ASSBASALUD.

El resto de los cobros corresponden a dineros cancelados ($2.650.000) por el laboratorio con los dineros que se administraban de manera irregular. Lo anterior según nota de egreso 19846 del 27 de septiembre de 2007. • Factura 7456 del 21 de febrero de 2008 por valor de $248.000 y que tenía por concepto la adquisición de 4 chalecos y 4 gorras, se realizaron con dineros que se manejaron irregularmente en el laboratorio. • Constancia de compra de sangre de cordero expedida por Luz Helena Ramírez Sánchez.

Una vez realizadas las pruebas de rigor, y analizado el sistema de ASSBASALUD, se tiene que dicha entidad para el año 2007 no requirió de dicho bien. Para el año 2008 se adjunta registro auxiliar de contabilidad donde solo se reflejan gastos por $554.000. el calor de $960.000 corresponde a gastos realizados con dineros manejados irregularmente. • Documento en el que se desconoce si es cuenta de cobro, pedido, cotización y/o remisión por concepto de 3 impermeables 3 chalecos por $201.000.

Se descarta. • Documento en el que se desconoce si es cuenta de cobro, pedido, cotización y/o remisión por concepto de 4 impermeables completos por $168.000. Se descarta. • Documento en el que se desconoce si es cuenta de cobro, pedido, cotización y/o remisión por concepto de 3 cascos para motocicleta por $156.000. Se descarta. • Factura 9199 del 24 de septiembre de 2007 por concepto de 20 talonarios por valor de 208.800.

No aparecen en contabilidad lo que quiere decir que adquirieron con dineros irregularmente manejados en el laboratorio. • Movimiento de cuenta VINALAB. Se tiene que la misma se originó en 2007, pero en contabilidad de ASSBASALUD solo aparecen registrados a partir de 2008. Respecto a la restante documentación, aparece sin soporte. Dicho reporte aparece a nombre de Diana Isabel Castrillón y no de ASSBASALUD. • Relación de compras rendida por Clínicos del Café por valor de $1.747.168.

Realizadas las pruebas de rigor se tiene que es un tercero con el cual nunca ASSBASALUD ha contratado. • Relación de caja menor irregular según compras realizadas a laboratorios Ltda. Medellín. Observados los auxiliares de contabilidad durante los años 2007 y 2008, se tiene que solo aparece reportada en la contabilidad una factura 28738 por valor de $243.600.

Los otros dineros corresponden a sumas que presuntamente fueron gastadas con dineros de la caja menor que funcionaba de manera irregular. Frente a este laboratorio en particular efectivamente se adjuntan los soportes respectivos salvo la situación antes planteada. • Factura 215255 de Byosistem por valor de $ 174000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 2 de enero de 2007 por valor de $180000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 13 de enero de 2007 por valor por de $119658 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 24 de abril de 2007 por valor de $116000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 16 de mayo de 2007 por valor de $474780 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 28 de mayo de 2007 por valor de $25000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 26 de septiembre de 2007 por valor de $150000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 24 de octubre de 2007 por valor de $200000 se canceló con recurso de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 16 de mayo de 2007 por valor de $550513 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 6 de noviembre de 2007 por valor de $607004 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 13 de noviembre de 2007 por valor de $723750 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 03 de diciembre de 2007 por valor de $120000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 21 de diciembre de 2007 por valor de $90000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 13 de marzo de 2007 por valor de $50000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 10 de abril de 2007 por valor de $62000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 02 de junio de 2007 por valor de $48750 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 04 de junio de 2007 por valor de $46500 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 07 de septiembre de 2007 por valor de $159000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Byosistem del 4 de enero de 2008 por valor de $180000 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura de Biología Molecular de septiembre 28 de 2007 por valor de $515.202 se canceló con recursos de la caja menor por cuanto no aparece en los auxiliares con dicho proveedor. • Factura 80167 del 8 de abril de 2008 por valor de $322160.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente. • Factura 81292 del 2 de mayo de 2008 por valor de $174000. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 80045 del 7 de abril de 2008 por valor de $116000. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 1354 del 8 de abril por $174.000.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 106730 por $277.000 de Bomeriux. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 106149 del 22 de marzo de 2008 por $84680 de Biomerieux.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408103184 del 19 de abril de 2008 por valor de 370.000 de Roche. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408108609 del 17 de mayo de 2008 por valor de 736.700 de Roche.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408108201 del 14 de abril de 2008 por valor de $865.300 de Roche. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408109303 del 24 de abril de 2008 por valor de $802.100 de Roche.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408069889 del 27 de febrero de 2007 por valor de $837.2709 (sic) de Roche. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Acrilujos factura 5539 del 8 de febrero de 2008 por valor de $40.000 por concepto de 2 tejas minibús. No aparece en contabilidad. • Acrilujos factura 0603 del 8 de febrero de 2008 por valor de $31.000 por concepto de 1 juego de tapetes y un reloj digital.

No aparece en contabilidad. • Printintas factura 12916 del 24 de septiembre de 2007 por valor de $55.000 por compra de cartucho EPSON. No aparece reportado en la contabilidad de la empresa. • Ferretería Construcaldas facturas 83701, 83702, 816868, aparecen a nombre de Diana Castrillón. • Frente a la facturación del almacén CESAR OSORIO GONZALEZ y que tiene por actividad comercial la fabricación de puertas, escalas, muebles, pisos lacados y cocinas integrales, se manifiesta que se dará traslado de la misma a la Fiscalía Genera de la Nación por presentarse irregularidades. • Frente a los soportes entregados en el laboratorio UNISAF se tiene que de los mismos se desprende la adquisición de varios muebles, cortinas y fichas en acrílico, manifestando esta entidad que no es un objeto propio de dicho laboratorio prestar este tipo de servicios. • Factura 9408065269 del 17 de enero de 2007 por valor de $4.327.873 de Roche.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408066644 del 29 de enero de 2007 por valor de $1116720 de Roche. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408067594 del 2 de febrero de 2007 por valor de $2.215.000 de Roche.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408075833 del 4 de mayo de 2007 por valor de $835.000 de Roche. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408080640 del 26 de junio de 2007 por valor de $1.403.232 de Roche.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408089274 del 18 de septiembre de 2007 por valor de $3.753.600 de Roche. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408089691 del 21 de septiembre de 2007 por valor de $4.219.800 de Roche.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente en el Laboratorio. • Factura 9408092557 del 19 de octubre de 2007 por valor de $8.624.847 de Roche. No aparece en la contabilidad de ASSBAASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408099386 del 11 de enero de 2008 por valor de $3.150.700 de Roche.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408099386 del 11 de enero de 2008 por valor de $3.150.700 de Roche. No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. • Factura 9408104052 del 27 de febrero de 2008 por valor de $11.561.312 de Roche.

No aparece en la contabilidad de ASSBASALUD y se realizó con dineros manejados irregularmente por el Laboratorio. […]” 84. La parte demandada en el acápite correspondiente al análisis probatorio se refirió concretamente al acta de visita y señaló que en el sistema DATALAB se constató el código de una tarifa, 1 ASSBASALUD, 2 SOAT, 3 referencia y 4 Seguro Social y expresó: “[…] Cotejadas dichas tarifas se evidencian no solo en las declaraciones, sino en el informe de control interno, la potestad de la señora Diana de manejar las tarifas a su entera discrecionalidad. […]” 85.

Además tuvo en cuenta las declaraciones rendidas por Mariela Restrepo Marulanda de 26 de agosto de 2008, del cual pudo constatar la existencia de un procedimiento irregular para el recaudo, cobro y facturación del dinero que debía ingresar por servicios prestados por el Laboratorio Clínico de ASSBASALUD E.S.E., por cuanto “[…] se evidencia que existió una orden expresa de recibir dineros en efectivo, existiendo un cuaderno de apuntes de dineros que se manejaban directamente por parte de la líder del laboratorio, sin que estos procedimientos fueran conocidos por la parte administrativa de ASSBASALUD E.S.E. […]” 86.

En declaración de 28 de julio de 2008 el Gerente de ASSBASALUD E.S.E., Gustavo Betancur López, explicó el procedimiento luego de que se genera un contrato para su posterior facturación y cobro; con ello encontró que la fijación de tarifas en ASSBASALUD E.S.E., es una atribución de la Junta Directiva, que el único ordenador del gasto y autorizado para suscribir contratos en la entidad es el gerente y que hubo irregularidades en cuanto al cobro de los servicios prestados, recaudo de dinero en efectivo y expedición de paz y salvos. 87.

El señor Silvio Alfonso Marín Duque, propietario del Laboratorio Clínico Silvio Alfonso Marín, manifestó que él remitía los dineros en efectivo por intermedio de un mensajero, según negociación de tarifas con la líder del laboratorio, estableciéndose cifras por cuantías indeterminadas que nunca fueron ingresadas al presupuesto de la entidad. 88.

El señor Jorge Eliécer González Serna quien ejercía labores de mensajería, con su declaración permitió que se evidenciara que no solo se recibía dinero, sino que también se hicieron compras por orden de la líder de proyectos. 89. A través de la declaración de la señora Sandra Milena Corrales Mejía quien se desempeñaba como Jefe de Laboratorio Clínico Caldas, la parte demandada encontró: “[…] Se deduce de lo anterior el pago mensual y en efectivo con dinero público, la elaboración de cuentas de cobro y la expedición de paz y salvos por parte de la Líder de proyectos, labor que no le compete y la cual se abrogó sin ninguna normativa que así lo dispusiese.

De igual forma se acepta el cambio de la forma de pago a raíz de las irregularidades, pagándose a través de consignación. Se constata igualmente un estimativo de dineros que nunca entraron a ASSBASALUD que fueron recaudados en efectivo por la Líder de proyectos por intermedio del mensajero de ASSBASALUD. […]” 90. El Jefe de la Oficina Asesora de Planeación y Sistemas, se refirió a la necesaria coherencia que debe existir entre varios procesos respecto del SICS y el DATALAB para dar trámite al cobro y recaudo de los dineros por servicios prestados. 91.

En cuanto a la declaración de la señora Nohora Helena Arango Patiño manifestó: “[…] En cuanto al requerimiento que hiciera el apoderado de la Doctora Castrillón, se solicitó prueba trasladada la cual después de su análisis se tiene que: Los hechos que se exponen en dicha declaración son anteriores a las situaciones que se investigan, por cuanto la citada exfuncionaria da fe de las operaciones hasta cuando laboró en ASSBASALUD, esto es, hasta enero de 2005.

Es equivoco pensar, como se manifiesta en esta declaración que el sistema DATALAB era para facturar, ya que como esta claro en el estudio sub judice, dicha herramienta, era un apoyo tecnológico y de calidad, que en ningún momento permitía facturar, opción que no era de la potestad de dicho software, y que por cuestiones aún desconocidas por este despacho se puso dicha opción a disposición del laboratorio clínico de ASSBASALUD.

Preocupa lo expresado en dicha declaración por cuanto la citada ex funcionaria, no reconoció entonces directivas, memorandos y comunicaciones donde se prohibía la actividad por ella realizada, en especial lo estipulado en la resolución 1758 de 2004, donde se establecían políticas claras frente a temas presupuestales, de facturación y contabilidad. […] 92.

De la declaración rendida por el señor José Vicente Aguirre Arango, extractó: “[…] PREGUNTADO: El sistema DATALAB coincide con el sistema de ASSBASALUD E.S.E. RESPONDE: Precisamente la razón de la diferencia fue la causa para que apareciere la hoja de Excel. Cuando alguna vez se extrajo un reporte del programa SICS y cruzarlo con un reporte del DATALAB, y marcaban tantas diferencias, fue cuando sugerí la hoja en Excel.

Considero que si la idea es darle credibilidad al SICS, debería ser ajustado a la realidad de que acontece en el laboratorio clínico y en tal evento desaparecería la hoja en Excel. […]” 93. La parte demandada también tuvo en cuenta la certificación expedida por la doctora Alba Elena Cardona el 21 de mayo de 2009, la comunicación LAB 066 y su respuesta con radicado FAC 8 321, con las cuales encontró que se habían presentado irregularidades. 94.

El Tribunal Administrativo de Caldas al realizar el análisis del acervo probatorio que se allegó al expediente precisó lo siguiente: “[…] Se pone de presente, que el expediente consta de 6 cuadernos a saber: el cuaderno principal (Fls. 1 a 597 C.1. y Fls. 580 a 1062 C. 1A), el cuaderno de pruebas de la parte demandante (Fls. 1 a 217 C.2); el cuaderno de pruebas de la parte demandante, demandada y pruebas comunes (Fls. 1 a 141 C.3), el cuaderno de pruebas de la parte demandada (Fls. 1 a 36 C.4) y el despacho comisorio 58741 (1 a 95) De las pruebas que obran en el expediente de la referida acción, se resaltan las siguientes, por ser de vital importancia en el estudio que se hace del caso: - Copia auténtica de la resolución número 003 de 16 de marzo de 2009, mediante la cual se profiere auto de imputación de responsabilidad fiscal (Fls. 87 a 110 C.1) - Copia auténtica del fallo con responsabilidad fiscal, proferido dentro dentro del proceso 008100306, de fecha 9 de noviembre de 2006 contra la señora Diana Isabel Castrillón Bedoya (Fls. 111 a 161 C.1) - Copia auténtica de la resolución número 047 de 26 de febrero de 2010, mediante el cual se resuelve un recurso de apelación contra el Fallo de Responsabilidad fiscal, proferido dentro del proceso 008100306, de fecha 9 de noviembre de 2006 contra la señora Diana Isabel Castrillón Bedoya, y el cual lo confirma (Fls. 162 a 185 C.1). - Copia del informe de control posterior practicado a procesos realizados en el laboratorio clínico de Assbasalud ESE (Fls. 499 a 565 C.1) - Copia auténtica de los acuerdos 005 y 007 del Manual específico de funciones y de competencias para los empleados de la planta de personal de Assbasalud ESE (Fls. 644 a 653 C.1). - Dictamen pericial rendido por el Contador Rigoberto Cardona Gaviria (Fls. 201 a 216 C.2). - Aclaración al dictamen mencionado (Fls. 985 a 987 C.1A). - Testimonios rendidos dentro del proceso (Fls. 1 a 13 C.2). […]” 95.

La autoridad judicial mencionada supra con fundamento en los siguientes testimonios, consideró en la sentencia objeto del recurso de apelación que al laboratorio clínico ingresaba diariamente dinero en efectivo, con ocasión de la prestación de los servicios que ASSBASALUD suministraba a otros laboratorios o entidades, así: “[…] Señor Gustavo Betancurt López (Fl.2 C.2) En cuanto a la irregularidad presentada en falta de darle seguimiento al procedimiento de recaudos en la entidad pues según las investigaciones realizadas por la oficina de control interno disciplinario de la entidad se violó lo establecido en cuanto a que todos los recaudos de la institución debieran realizarse por los facturadores nombrados y con esa función dentro de la institución y esos recaudos debían estar pues soportados junto con los recibos pertinentes, ser incluidos dentro de un sistema de facturación establecido para la entidad.

Adicionalmente esos ingresos o recaudos debieran ser todos ingresados a tesorería de la institución, pues las investigaciones recaudadas encontraron que no todos esos recaudos realizados en el laboratorio clínico eran recaudados por las personas autorizadas por la entidad, lo mismo que los dineros provenientes de venta de servicios de laboratorio clínico no fueron ingresados a tesorería […] Señora Sandra Patricia Valencia López (Fl. 5 C.2) “[…] Según la versión o en el tiempo en que yo estuve allá, la doctora Diana Isabel Castrillón tenía unos contratos con unos laboratorios pequeños, como que directamente con ella y le daban el dinero directamente a ella, la plata no entraba a Assbasalud, sino que le daban el dinero directamente a ella.

(…) Según tengo entendido, esa plata que le entraba a ella, ella la invertía en cosas para el mismo laboratorio. […] Sandra Liliana Ortiz Ruiz (Fl. 7 C.2.) “[…] lo que sé es que ella le decía a mi compañera cuando ya había el dinero para los reactivos, por favor facture para los reactivos, la misma suma que prestó, la misma suma facturaba, lo veía como un préstamo en su momento. […]” Señora Alba Elena Cardona de Aristizábal (Fl. 8 C.2) De lo único que me consta es de una auditoría que se realizó en el laboratorio de Assbasalud en mayo de 2008 y de ahí se desprenden una serie de investigaciones que no tengo conocimiento […] Doctor los dineros deben entrar directamente por las cajas registradoras, o sea, ningún funcionario puede recibir dinero aparte de los facturadores. […] me consta porque yo reemplacé a la doctora Diana Isabel, y dentro de la inducción que a mí me dieron era que solamente el dinero entraba por caja [ ] las niñas recaudadoras, facturadoras tenían que hacer una planilla y luego subir esos dineros a la tesorería de la empresa, allá se les hacía el recaudo. […]” Señor Gilberto García Valencia (Fl. 11 C.2) “[…] Soy consiente que la doctora Diana Isabel Castrillón en su afán de mantener el laboratorio al día, para poder dar cumplimiento a todas las obligaciones que esto conllevaba… esto conllevó a que ella tuviera que aplicar una metodología para que esto no se fuera a parar y darle cumplimiento preciso a todas las obligaciones que tenía contraídas, y fue así como se utilizaron procedimientos, de utilización por ejemplo, de algunos dineros que ingresaban en efectivo al laboratorio y eran invertidos en el mismo laboratorio, para la compra de insumos, para la compra de reactivos, mejoras locativas, publicidad, para una cantidad de cosas; […] pero además, allí ingresaban unos dineros día a día, cien doscientos, ciento cincuenta mil pesos, de laboratorios que pagaban de una forma directa el análisis de las muestras que así se recogían. […] Si, había unos laboratorios que pagaban de contado las muestras… yo recepcionaba las muestras junto con el dinero, y yo día a día, ese dinero se los entregaba a Mariela.

Parte de esos dineros se utilizaban como parte del manejo del laboratorio […]” Señor Jorge Eliécer González Serna (Fl. 13 C.2) “[…] Yo ingresé a Assbasalud en el año 2001, a partir del año 2003, ingresé como vigilante, en esa época la jefa era doctora Diana Isabel Castrillón Bedoya, luego pase como mensajero del laboratorio, y a mí me tocaba que salir, recoger muestras, traer plata, hacer consignaciones, […] por la tarde yo llevaba los resultados, ellos me entregaban la plata, una paga diario, yo inmediatamente llegaba al laboratorio, yo entregaba esa plata a Mariela Restrepo, que era la que manejaba las platas del laboratorio, y ella después me entregaba un recibo, lo cual, yo se lo llevaba a la persona que me había entregado la plata. […]” 96.

Además encontró demostrado de acuerdo con los testimonios rendidos por los señores Gustavo Betancurt López, Javier Antonio Ruiz Toro, Sandra Patricia Valencia López, Sandra Liliana Ortiz Ruiz, Alba Elena Cardona de Aristizábal, Daniel Cuervo Sierra, Gilberto García Valencia y Jorge Eliecer González Serna, que al laboratorio no debía llegar dinero en efectivo, porque para ello existían otros medios por los cuales debían ingresarse las sumas correspondientes al área de laboratorio, que la demandante realizó compras sin cumplir los protocolos establecidos por la E.S.E., y que no cumplió el conducto regular en cuanto a la planificación y contratación de acuerdo con los parámetros establecidos por la entidad. 97.

Ahora bien, contrario a lo manifestado por la demandante en el sentido que no se tuvieron en cuenta las facturas que aportó en el proceso de responsabilidad fiscal y que fueron referidas supra, la Sala encuentra que el Tribunal en la sentencia apelada si las valoró una a una tal como se hizo en el fallo de responsabilidad fiscal en primera instancia, y comparte lo allí expuesto en el sentido de que con fundamento en ellas se llegaba a la conclusión que parte de los gastos que allí aparecían no correspondían con los legalmente realizados con la entidad, las cotizaciones no tienen el valor de una factura y otras no reunían los requisitos para ser facturas. 98.

En este punto es importante poner de presente, así como lo hizo el a quo que, de acuerdo con los testimonios rendidos, la parte demandante realizó una serie de compras que constituyen gastos que no fueron autorizados por la entidad, simplemente en calidad de líder de laboratorio clínico asumió facultades que no le correspondían, es decir que de forma discrecional manejó y ejecutó recursos públicos para hacer una serie de compras sin seguir los parámetros establecidos por la entidad. 99.

En este caso, la parte demandante considera en síntesis que no incurrió en algún actuar que hiciera atribuible responsabilidad fiscal porque no ostentó la condición de gestora fiscal y no existió daño patrimonial al Estado, planteamiento que esta Sala no comparte por las razones que pasan a exponerse: 100. Mediante los Acuerdos[28] núm. 005 y 007 de 16 de marzo de 2006 y 2009, respectivamente, se fijaron las funciones del Líder del Laboratorio Clínico de ASSBASALUD E.S.E., así: “[…] 1.

Dirigir las acciones del laboratorio clínico en todos sus aspectos: clínicos administrativos y financieros. […] 6. Supervisar y asesorar las actividades de toma y transporte de muestras realizadas en clínicas, centros y puestos de salud de la empresa y otras entidades, a fin de garantizar un servicio oportuno y eficiente. […] 8.

Adelantar acciones que permitan incrementar día a día la demanda de los servicios prestados por el laboratorio clínico, contribuyendo a mantener su equilibrio económico. […] 12. Velar porque los exámenes solicitados por las instituciones demandantes sean recibidos oportunamente y mantener una comunicación permanente con todos los clientes para lograr la prestación de un óptimo servicio. 18.

Solicitar y distribuir los suministros requeridos para un adecuado funcionamiento del laboratorio, firmar las requisiciones y presentar su correspondiente justificación. 19. Cumplir o hacer que se cumpla la ley, los estatutos de la entidad, los acuerdos de la junta directiva, las resoluciones de gerencia, las órdenes cuando correspondan a la esencia de las funciones. 20.

Las demás funciones afines a la esencia del cargo que le sean asignadas. 101. En el Acuerdo 007 de 2009, se destaca en cuanto a las funciones esenciales: “[…] Gestionar los procesos asignados con criterios de eficiencia, eficacia y efectividad, de conformidad con los lineamientos estratégicos, establecidos en la entidad y reportar oportunamente las necesidades identificadas en cuanto a recursos físicos, tecnológicos, materiales, financieros y de talentos humanos a líderes de los demás procesos a fin de garantizar una prestación de servicios con calidad. […]” 102.

Desde la perspectiva anteriormente expuesta esta Sala considera que la parte demandante en su condición de Líder de Laboratorio de ASSBASALUD E.S.E., sí era una servidora pública que ejercía gestión fiscal y por consiguiente era sujeto de responsabilidad fiscal, en primer lugar, porque entre las funciones que le fueron asignadas de acuerdo con el manual de funciones, tenía a su cargo dirigir el laboratorio en los aspectos clínico, administrativo y financiero, es decir, su función era controlar de acuerdo con la ley que se cumpliera el objetivo misional de la entidad pero solo en lo relacionado con sus competencias. 103.

Las pruebas allegadas al proceso también permiten evidenciar que las actuaciones que desplegó la parte demandante en calidad de líder de laboratorio clínico se relacionaron con el manejo y administración irregular de recursos públicos y que asumió un poder decisorio sobre los mismos, razón suficiente para atribuirle responsabilidad fiscal. 104.

Ahora bien, a juicio de la parte demandante en el presente caso no existe detrimento patrimonial del Estado, porque el dinero que producía el laboratorio siempre se reinvirtió en el mismo, sin embargo, al analizar el material probatorio aportado se encuentra que en efecto incurrió en una serie de irregularidades con las que finalmente se causó el detrimento patrimonial, el cual tal y como lo indicó la sentencia apelada, no solo consiste en la falta o pérdida de dinero, sino también en la indebida utilización de los mismos, puesto que no se cumplió el procedimiento establecido por la entidad para el recaudo, cobro y facturación. 105.

Además, está claramente demostrado que la demandante recibió y dispuso de dineros en efectivo que ingresaban al laboratorio por los servicios que prestaba, que lo hizo a través de personas que no tenían esa función; que se realizaron consignaciones a su cuenta personal; que realizó una facturación diferente a la que manejaba la entidad a través del sistema SICS; que no cumplió los procedimientos contractuales, contables y presupuestales; tampoco incluyó los contratos de servicios del laboratorio en el sistema SICS, acordaba tarifas especiales, es decir, actuó por fuera de los lineamentos fijados para el manejo de los recursos públicos. 106.

En cuanto a la falta de análisis y valoración del material probatorio referido por la parte demandante en el recurso de apelación, la Sala debe decir que los testimonios, los documentos presentados y la prueba pericial, fueron debidamente valorados y tenidos en cuenta en el proceso de responsabilidad fiscal y en el curso de la primera instancia y con fundamento en ellos fue posible que el a quo comprobara que la demandante en su calidad de líder del Laboratorio Clínico de ASSBASALUD E.S.E., si fungió como gestora fiscal y de manera anormal adelantó y desarrolló actividades y actuaciones económicas relacionadas con el manejo, recaudo y administración de los recursos. 107.

En consecuencia, las pruebas presentadas tanto en el proceso de responsabilidad fiscal como en el presente caso fueron suficientes para establecer la existencia del perjuicio patrimonial comoquiera que la parte demandante incurrió en una serie de irregularidades realizadas al interior del Laboratorio Clínico de ASSBASALUD, relacionadas con el cobro de servicios prestados, el recaudo de dinero en efectivo y la expedición de paz y salvos, entre otros. 108.

Del mismo modo, se evidencia que destruyó facturas, no acató los parámetros fijados por la entidad para contratar, realizó gastos en bienes y servicios que no fueron legalizados de conformidad con las normas establecidas para el efecto, manejó documentos sin soportes contables y como ya se dijo ordenó el ingreso de dinero a cuentas bancarias personales. 109.

En ese orden, la Sala debe manifestar que no puede la parte actora excusarse en que su actuar fue de buena fe y que lo pretendido era proteger el derecho a la salud y prestar un excelente servicio, tal y como lo expone en el recurso de apelación, pues lo mínimo que debía hacer era cumplir con los parámetros y protocolos establecidos por la entidad de lo cual no cabe la menor duda no fue acatado. 110.

En cuanto a las pruebas que a juicio de la parte demandante no fueron tenidas en cuenta, como las copias de las facturas y las cotizaciones con las que pretende demostrar que se realizaron gastos y compras de insumos y elementos para el laboratorio, así como que lo recibido siempre se reinvertía, la Sala considera que dichos documentos fueron analizados y valorados de manera acertada y coherente, puesto que en efecto varios de ellos no correspondían con los gastos realizados por la entidad, no aparecían en el inventario y no se reportaron en la contabilidad. 111.

La parte demandada en el fallo con responsabilidad fiscal consideró que los gastos se podían sufragar con los recursos de la caja menor, y frente a ello argumentó que realizó un estudio detallado de cada documento y los mismos nunca pudieron ser en las cuantías indicadas, planteamiento que la parte demandante no logró desvirtuar ni en vía administrativa ni judicial. 112.

En relación con el argumento del posible enriquecimiento sin causa por parte de ASSBASALUD porque el dinero se reinvirtió en el laboratorio, la Sala considera que en este particular caso no se configura, toda vez que, de acuerdo con los documentos, los testimonios y los demás elementos probatorios allegados al proceso de responsabilidad fiscal, la parte demandada estableció un detrimento patrimonial real estimado en una cuantía de $329.829.320, que se determinó por las distintas irregularidades en las que incurrió la parte demandante con ocasión de la gestión que realizó en la entidad, en otras palabras, por prestar servicios a diferentes laboratorios sin demostrar que los recursos ingresaban a ASSBASALUD E.S.E. y por recibir dinero sin cumplir con procesos presupuestales, contables y de tesorería establecidos por la entidad. 113.

Además, en este punto la Sala acoge los argumentos expuestos en el fallo de responsabilidad fiscal cuando sustentó que no se configura el enriquecimiento sin causa por lo siguiente: “[…] se estableció que los gastos que reconoció la implicada no tienen soporte alguno donde se pueda verificar que efectivamente se realizaron, bienes adquiridos que nunca entraron en el inventario de la entidad reportando ningún valor en dinero para la entidad, de acuerdo a los documentos aportados se evidencia que la gran cantidad de los gastos que realizaba la implicada no fueron legalmente ejecutados por la entidad y que hubieran podido ser sufragados por la base de la caja menor mensual legalmente constituida para tales fines en relación a los años 2007 y 2008, sumando a esto que el presupuesto para el área de laboratorio en materiales para los mismos años fueron ejecutados en 99.74% y 98.08% en su orden, de ahí que no se justifican los gastos realizados en bienes y servicios aplicados por la implicada que no fueron ejecutados y legalizados en debida forma en la contabilidad de la empresa, manifestándose irregularidades por la negligencia en la violación de normas propias de la entidad pertenecientes a la planeación contractual, contable y presupuestal.

Se insiste que la cuantía actualmente valorada es la que efectivamente se probó pues el detrimento pudo haber sido mayor al estimado en cuanto se desconocía efectivamente el giro de los dineros que no se ingresaban en las cuentas diarias, que se supone eran de cuantía superior y que era función propia de otro funcionario de la entidad. [ ]” 114.

En cuanto al dictamen pericial la Sala comparte los argumentos expuestos en la sentencia objeto de apelación en el sentido de que el mismo no contiene un error grave por no mostrar pruebas contundentes del daño, la cuantía y otros aspectos contenidos en el fallo de responsabilidad fiscal. Además, el hecho de no pronunciarse ampliamente sobre la información solicitada y en los aspectos puestos a consideración por la parte demandante, no significa que resulte opuesto a lo debatido en el proceso o que sea contradictorio con las demás pruebas que obran en el plenario. 115.

Finalmente, esta Sala considera que la responsabilidad fiscal que le fue atribuida a la parte actora consistió en síntesis en que intervino en el recaudo de dinero perteneciente a la entidad de manera irregular, realizó compras sin cumplir los parámetros dispuestos para esos efectos y en últimas con las pruebas presentadas no demostró ni desvirtuó que su actuar era contrario a lo encontrado en el proceso que adelantó en su contra por la parte demandada. 116.

Por las razones que anteceden, los argumentos expuestos por la parte demandante en esta instancia no están llamados a prosperar toda vez que no tienen la entidad jurídica para revocar la sentencia proferida en primera instancia y acceder a las súplicas de la demanda, puesto que no demostró que la gestión realizada fue óptima y por consiguiente que con sus actuaciones no causó detrimento patrimonial a la entidad pública.

Conclusiones de la Sala 117. En suma, la Sala: i) confirmará la sentencia proferida el 5 de marzo de 2015, en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Diana Isabel Castrillón Bedoya, por cuanto no se desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados en el presente asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 5 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente de la referencia al tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] Por el cual se expide el Código Contencioso Administrativo [2] Folios 2 y 3 del cuaderno 1. [3] Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. [4] “Artículo 53.

Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa leve del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable.

Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos correspondientes.” Texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-619 de 2002. [5]“Artículo 54.

Fallo sin responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo sin responsabilidad fiscal, cuando en el proceso se desvirtúen las imputaciones formuladas o no exista prueba que conduzca a la certeza de uno o varios de los elementos que estructuran la responsabilidad fiscal.” [6] Folio 1082 del cuaderno 1A. [7] “[…] Artículo 308.

Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”. [8] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [9] Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado está a cargo de conocer los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones, como corresponde al presente caso. [10] “Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado”. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 20 de noviembre de 2014, Expediente: 250002324000200600428 01, Actor: Condor S.A. Compañía de seguros [12] Entre otros: García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo, Tomo I. Editorial Civitas, Madrid, 1992;

González Pérez, Jesús, Manual de derecho procesal administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1992; Gordillo, Agustín, Tratados de derecho administrativo, Tomo III. Editorial Macchi, Buenos Aires, 1979 y en Francia Auby Jean-Marie y Drago Roland. Traité de Contentieux Administratif. L.G.D.J., París, 1984, pág. 165. [13] Ya desde 1972 el punto suscitó un salvamento de voto sobre el grado de precisión con el cual debía identificarse cada acto administrativo (Salvamento de voto de Miguel Lleras Pizarro a la Sentencia del 27 de octubre de 1972;

C.P. Carlos Portocarrero M. Anales del Consejo de Estado LXXXIII, nos. 435- 436 pág. 429 de 1972. En dicha sentencia, el Consejo de Estado definió las características de los actos administrativos complejos). [14] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 3 de marzo de 1980;

C.P. Ignacio Reyes Posada (En dicha sentencia, el Consejo de Estado confirmó una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que se declara inhibido para pronunciarse sobre una acción de nulidad interpuesta en contra de una comunicación expedida por el Ministerio de Justicia. Tanto el Tribunal como el Consejo de Estado encuentran que no es la comunicación un acto administrativo, sino el decreto que da lugar a la misma.

En este orden de ideas, es contra el mencionado decreto contra el que de debió interponer la acción). [15] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 25 de octubre de 1988; C.P. Javier Henao Hidrón. (Citado por: Penagos, Gustavo, El acto administrativo Tomo I. Ediciones Librería del Profesional.

Santa Fe de Bogotá, 1996). [16] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 25 de abril de 1986; C.P. Samuel Buitrago Hurtado (En dicho auto, el Consejo de Estado inadmitió la solicitud de la sociedad actora de que se ordenara la suspensión provisional del acto administrativo dictado por la entidad pertinente, en el cual se dispuso abrir investigación de carácter administrativo).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 25 de abril de 1986; C.P. Enrique Low Murtra (En dicho auto, el Consejo de Estado confirmó un auto expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio del cual se denegó la admisión de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de junio de 1999;

C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz (En dicho auto, el Consejo de Estado confirma el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima que deniega la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, por medio del cual se formulan cargos contra la accionante). [17] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 26 de abril de 1996;

C.P. Consuelo Sarria Olcos (En dicho auto, el Consejo de Estado confirmó la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el que se afirma que el acta de inspección tributaria no requiere, más allá de su adecuada motivación, de fórmulas jurídicas extraordinarias por tratarse de un acto que no tiene la característica de definitivo). [18] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 27 de mayo de 1999 M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz (En dicho auto, el Consejo de Estado confirma el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima en el que se niega la pretensión del actor de declarar la nulidad del juicio de jurisdicción coactiva adelantado por la Contraloría Departamental del Tolima, incluido el auto de mandamiento ejecutivo). [19] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 17 de noviembre de 1995 C.P. Mario Alario Méndez (En dicha sentencia, el Consejo de Estado niega la pretensión del accionante de declarar nulo el acto por medio del cual se hizo la elección del Procurador General de la Nación para el período 1994 - 1998.

El Consejo niega la acción por encontrar que la pretensión del actor consiste en que se declare no la nulidad de la elección, el cual es un acto definitivo, sino el acta de escrutinio de uno de los jurados, el cual es un acto preparatorio). [20] Entendido como el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.

Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público […]”[21].   [22] Mediante sentencia C-340 de 2007, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión “o a los intereses patrimoniales del Estado” contenida en el artículo 6° de la Ley 610 de 2000, así como la inexequibilidad de las expresiones “uso indebido” e “inequitativa” contenidas en la misma disposición. [23] Corte Constitucional, sentencia SU 620 de 1996 proferida el 13 de noviembre de 1996.

M.P. Antonio Barrera Carbonell. [24] Consejo de Estado, Magistrado ponente: Jaime Araujo Rentería. [25] Tal como ocurre en relación con los empleados de las empresas de servicios públicos mixtas; y de las empresas de servicios públicos privadas que incorporen aportes estatales. (arts. 14, numerales 6 y 7, y 41 de la ley 142/94). [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de agosto de 2007, Actor: Carlos Arturo Buriticá Giraldo, radicado número: 25000-23-24-000-2001-01039-01, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado núm. 66001233100020060010201, sentencia de 15 de abril de 2010, M.P. Rafael E. Ostau De Lacón Pianeta. [28] Los gastos fueron: reparación puerta chapa, 3 gabinetes metálicos (cotización), un archivador, 1 gabinete (cotización), 1 celular, un teléfono inalámbrico, 192 tarjetas Comcel, avisos publicitarios, 4 chalecos y gorra bordada, sangre de cordero, 7 impermeables y 3 chalecos, 3 cascos para motocicletas, talonarios papel bond, curitas adhesivas, reactivos, 2 tejas, 1 juego de tapetes, 1 reloj digital, parrilla motocicleta, portamaletas, cartucho impresora, zona azul, 2 cajas de puntillas, 7 tacos, 5 botellas de pegante, 5 pegadit, 2 candados, 1 destornillador, 1 alicate, 3 timbres, 19 multitomas, 10 metros de plástico negro, 5 metros plástico de plástico grueso, 2 brochas, 2 espátulas, 5 lijas, 10 kilos de cemento blanco, 10 metros alambre, 6 pie de amigos, 2 botellas ácido muriático, 2 aceite tres en uno, 12 bisagras para puerta, gabinete, 6 fluid master, 1 cañete pintura blanca, 1 galón de pintura, 10 enchufes, 15 tomacorrientes, 5 extrusiones, 8 rollos de cinta, 33 metros de cable, 7 bolsas grapas, 6 balastre para lámpara de 48, 3 tubos de 48,5 sockets, mesa para toma de muestras, 1 división fabricada en Madecón y fórmica, repisa fabricada en madecon, 1 módulo de gabinete con puertas fabricada en madecón y fórmica, 1 módulo de tomas de muestras con 3 puntos de trabajo, un gabinete en fórmica con 3 puertas, tres cubículos para toma de muestras, cinco puertas fabricadas en madecor, dos puertas para entradas de laboratorio, 3 mesas y una división en toma de muestras, 26.81 mts lineales de fachada con cajoneros en madecor, 3 cubículos para toma de muestras, 13 gabinetes, 6 metros cuadrados en g plac, 2 repisas en madecor, 1 repisa de 45x45 repisas de 35x30, 1 repisa 80x30, 1 puerta de entrada, 2 casilleros, 2 metros lineales de perchero, 11 metros de cubierta postformada, 1 puesto para computador, 1 división en madecor, 4.16 metros cuadrados de división, 2 buzones de sugerencias, 2 sillas para toma de muestras, 1 cortina, fichas en acrílico. [29] Por medio de los cuales se ajustó el Manual Específico de Funciones y de Competencias para los empleos de la planta de personal de ASSBASALUD E.S.E.