ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CAUSAL DE CULPA GRAVE - Por omisión en la celebración de contrato estatal / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Adecuada valoración probatoria [La Sala deberá determinar si] ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B en defecto fáctico, porque que no está demostrado que la señora [M.C.G.] actuó con culpa grave? (…) Para la Sala, la valoración probatoria del Tribunal no es arbitraria, caprichosa ni vulnera ningún derecho fundamental.
El hecho de que la actora no comparta esa decisión, no significa que el tribunal hubiese valorado indebidamente las pruebas del proceso. El simple desacuerdo de los sujetos procesales con la valoración judicial no es constitutivo de vías de hecho que hagan procedente el amparo solicitado, pues, de lo contrario, el juez de tutela se convertiría en el permanente revisor de la actividad hermenéutica de los jueces ordinarios, circunstancia que, sin duda, es contraria a los principios de autonomía e independencia jurisdiccional.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C. veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02727-01(AC) Actor: MARIELA CASTILLO GARZÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Decide la Sala la impugnación interpuesta por la señora Mariela Castillo Garzón contra la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 25 de julio de 2019, que negó el amparo solicitado por la actora.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Mariela Castillo Garzón interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, al buen nombre y al trabajo. En consecuencia, solicitó: “(…) dejar sin efectos legales la sentencia del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de once (11) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) mientras la autoridad judicial competente se pronuncia dentro de la demanda de nulidad y/o de revisión extraordinaria que propondrá nuestra representada en esta acción de tutela.”[1] 2.
Hechos De la revisión de los expedientes, la Sala destaca los siguientes hechos: - Antecedentes administrativos y proceso ejecutivo interpuesto por el departamento de Cundinamarca El 31 de diciembre de 2002, se celebró convenio interadministrativo SOP-V- 1119-02 entre la Secretaría de Obras Públicas del departamento de Cundinamarca y el municipio de Tena, cuyo objeto fue el “diagnostico, estudio, diseños y construcción planta de tratamiento de agua potable vereda Catalamonte municipio de Tena”.
El valor del convenio ascendía a la suma de $ 55.000.000, que sería cubierta de la siguiente forma: $ 50.000.000 por el departamento y $ 5.000.000 por el municipio. Además, se estableció como plazo de duración del convenio 180 días, más 120 días adicionales, que se empezarían a contar 5 días después del primer desembolso. Dentro de la ejecución del convenio, el departamento de Cundinamarca realizó un desembolso de $ 25.000.000.
El 4 de septiembre de 2003, fue suscrita prórroga del convenio por 90 días. La representante legal del municipio solicitó prórrogas del convenio. No obstante, a pesar de que el interventor designado las tramitó, estas no fueron suscritas por la representante del ente municipal. El 5 de abril de 2004, las partes del convenio suscribieron Acta No. 2 de liquidación por vencimiento del convenio.
En dicha acta se estableció que el municipio de Tena debía reintegrar al departamento la suma de $ 25.000.000, correspondientes al anticipo. El departamento de Cundinamarca requirió al municipio para que reintegrara la suma que desembolsó a título de anticipo. El municipio hizo caso omiso de ese requerimiento. Por lo anterior el departamento de Cundinamarca inició un proceso ejecutivo contra el municipio de Tena, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien lo remitió por competencia al Juzgado Administrativo de Girardot.
El 16 de julio de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Girardot profirió providencia en la que aprobó la conciliación realizada entre el municipio de Tena y el departamento de Cundinamarca por la suma de $ 37.221.660, y dio por finalizado el proceso. - De la acción de repetición adelantada por el municipio de Tena El 20 de noviembre de 2015, el municipio de Tena interpuso el medio de control de repetición contra la señora Mariela Castillo Garzón, quien se desempeñó como alcaldesa del municipio, con el fin de que se la declarara responsable por los pagos que tuvo que realizar el municipio como consecuencia del proceso ejecutivo adelantado por el departamento de Cundinamarca.
Y, en consecuencia, solicitó que se condene a la demandada a reembolsar la suma de $ 37.221.660. El fundamento de la demanda consistió en que la ex alcaldesa fue negligente y actuó con culpa al no suscribir dos de las prórrogas del Convenio SOP-V- 119-02, a pesar de que habían sido solicitadas. Además, que no le informó al alcalde entrante, Carlos Hernán Villamarin, que el convenio se encontraba vencido.
El 19 de junio de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Girardot negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que no estaba demostrada la actuación gravemente culposa de la señora Mariela Castillo Garzón, puesto que, si bien estaba demostrado que dos prórrogas del convenio no fueron suscritas, debía tenerse en cuenta que: i) la elaboración de estas radicaba en cabeza de la Dirección de Contratación del Departamento de Cundinamarca: ii) no existía certeza del momento en que los documentos fueron remitidos a la ex alcaldesa; iii) no estaba probado que existió una alerta para que se suscribieran las prórrogas.
El municipio de Tena interpuso recurso de apelación con fundamento en que estaba demostrada la culpa grave y dolo con las que actuó la señora Mariela Castillo Garzón, porque solicitó las prórrogas del convenio, que fueron avaladas por la supervisora del mismo, pero no las suscribió. Por ello, consideró que la demandada incumplió sus deberes como alcaldesa, porque, al no suscribir dichos documentos, la Gobernación de Cundinamarca liquidó el contrato y solicitó la devolución del anticipo.
El 11 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró responsable a la señora Mariela Castillo Garzón por la suma pagada por el municipio de Tena, dentro del proceso ejecutivo promovido por el Departamento de Cundinamarca. En consecuencia, condenó a la señora Castillo Garzón al pago de $ 43.596.724, correspondientes al valor pagado e indexado.
Adujo que la señora Castillo Garzón actuó de forma gravemente culposa por incurrir en lo previsto en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001[2], al no suscribir las prórrogas del convenio y no informarle al alcalde entrante del vencimiento del acuerdo. Advirtió que, conforme a la Ley 80 de 1993, la competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad pública radica exclusivamente en el representante legal, en el caso del municipio, en el alcalde.
De ahí que la omisión de la señora Castillo Garzón al no suscribir los plazos adicionales del convenio constituya una conducta gravemente culposa, porque no manejo los negocios a su cargo con el cuidado que debía y faltó la vigilancia que debía ejercer sobre el acuerdo. Al respecto, aclaró que el hecho de solicitar las prórrogas del convenio no es justificación a la desatención de los trámites que debían dársele a esas solicitudes, puesto que ese solo hecho no conllevaba a la prórroga automática del acuerdo, máxime si se tenía en cuenta que el municipio era el beneficiario. 3.
Fundamentos de la acción de tutela En síntesis, la parte actora cuestionó la decisión proferida por la autoridad judicial demandada y los argumentos expuestos en la sentencia que se sustentan en que estaba demostrada la culpa grave de la señora Castillo Garzón por la omisión de firmar las prórrogas del convenio. Resaltó que en la intervención realizada por el Ministerio Público en el medio de control de repetición, se solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, porque no estaba demostrado el proceder doloso o gravemente culposo de la demandada, pues “no existe certeza de que la doctora Castillo Garzón se hubiese negado de manera consiente a firmar las mencionadas prórrogas o en su defecto que de manera descuidada y sin la menor prudencia hubiese dejado de firmar las mismas”.
Citó jurisprudencia proferida por esta Corporación[3] y por la Corte Constitucional[4], atenientes a la configuración de dolo y la culpa grave en las acciones de repetición. De otro lado, adujo que no estaba demostrado que se hubiese ocasionado un perjuicio patrimonial porque la obra se ejecutó. 4. Trámite previo Mediante auto del 19 de junio de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes, al Juzgado Primero Administrativo de Girardot y al Municipio de Tena. 5.
Oposición El Alcalde del municipio de Tena expresó que la alcaldía siguiente a la de la actora encontró que el convenio interadministrativo fue liquidado de forma unilateral por el departamento de Cundinamarca, debido al vencimiento del plazo, pues la señora Castillo Garzón no firmó las prórrogas del mismo. Frente al caso concreto, consideró que la autoridad judicial demandada garantizó el derecho al debido proceso de la actora y fundamentó en debida forma la sentencia controvertida, pues encontró que estaba demostrado que obró con culpa grave al incumplir injustificadamente sus obligaciones como alcaldesa del municipio de Tena.
Por ello, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B pidió que se declare improcedente el amparo invocado por la señora Castillo Garzón, porque está haciendo uso de la tutela como una tercera instancia del juicio de repetición. Consideró que la decisión controvertida se encuentra fundamentada en consideraciones fácticas y jurídicas razonables, y que las pruebas aportadas el proceso fueron analizadas bajo las reglas de la experiencia y sana crítica. 6.
Providencia impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de julio de 2019, negó el amparo solicitado en la acción de tutela. Señaló que si bien la actora no indicó el defecto en el que posiblemente incurrió la autoridad judicial accionada, era posible inferir que lo alegado corresponde a un defecto sustantivo por interpretación irracional de lo previsto en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001.
Consideró que la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto sustantivo porque la actora no demostró que la interpretación de la norma fuese grosera o arbitraria. Al respecto, señaló que el ejercicio hermenéutico realizado por el Tribunal demandado del artículo 6 de la Ley 678 se realizó de forma razonable, pues, con base en las pruebas, concluyó que la actora obró con culpa grave al no suscribir las prórrogas de los convenios de financiación suscrito entre el municipio de Tena y el departamento de Cundinamarca. 5.
Impugnación La demandante reiteró que la autoridad judicial demandada violó el derecho al debido proceso porque, a su juicio, “en ninguna parte del proceso quedó demostrado prueba del supuesto dolo o culpa grave que se me acusa, pues siempre actué de forma diligente en cada uno de los procesos de contratación a mi cargo”. Así mismo, advirtió que el juez de segunda instancia no le endilgó ninguna responsabilidad al alcalde entrante.
Advirtió que estaba demostrada la mala fe de los apoderados del municipio, porque, después de finalizado su periodo de gobierno como alcaldesa de Tena, interpusieron distintas acciones sin que ninguna prosperara. No obstante, esas situaciones atentaron contra los derechos al buen nombre y al trabajo. De otro lado, señaló que el Tribunal demandado no tuvo en cuenta lo expuesto por el Ministerio Público y el Juzgado Primero Administrativo de Girardot, que concluyeron que no se demostró la culpa grave y, por ende, negaron las pretensiones de la demanda de repetición. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[5] y especiales[6] que deben cumplirse de forma estricta.
Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.
Problema jurídico Previo a plantear el problema jurídico, es necesario precisar que en el escrito de tutela y en la impugnación la actora cuestiona el análisis probatorio que realizó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, especialmente en lo atinente a los supuestos que conllevaron a concluir que la señora Mariela Castillo Garzón procedió de manera gravemente culposa.
De modo que el análisis que efectuará esta Sala se centrará en determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico. Por ende, se abordará el siguiente problema jurídico: ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B en defecto fáctico, porque que no está demostrado que la señora Mariela Castillo Garzón actuó con culpa grave? - Del defecto fáctico Respecto de defecto fáctico, la Corte Constitucional ha señalado que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez[7].
En esta situación se incurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[8]. Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que para que se constituya una vía de hecho por defecto fáctico es necesario que “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.” El defecto fáctico se presenta en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto.
Se configura, entre otros, en los siguientes supuestos: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; (ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva;
(iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso[9]. Caso concreto La actora considera que la autoridad judicial demandada violó el derecho al debido proceso porque, en la providencia controvertida, no efectuó un análisis razonable del material probatorio, que, a su juicio, acreditaba que no actuó de manera gravemente culposa o dolosa.
Además, cuestionó que no se tuvo en cuenta lo expresado por el juez de primera instancia y el concepto rendido por el Ministerio Público. Para resolver el problema jurídico, la Sala considera necesario traer en cita lo resuelto por el Tribunal demandado en la sentencia controvertida, que fundamentó la decisión del siguiente modo: “Conforme a la Ley 80 de 1993, la competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad pública única y exclusivamente recae en el jefe o representante de la entidad, en el municipio específicamente en el alcalde Municipal.
(…) En el caso concreto, se evidencia que por virtud de la Ley 80 de 1993, Mariela Castillo Garzón incurrió en una grave conducta omisiva, dado que no manejó los negocios a su cargo con el cuidado que debía y faltó a la vigilancia sobre el contrato y las actividades que se desarrollarían en torno a ello tal y como se obligó en el referido convenio; no es de recibo para la sala que el sólo hecho que hubiese realizado las dos peticiones de prórrogas la haya posibilitado para desatender los trámites que debía efectuar, es que el solo hecho de elevar peticiones al contratante no implica que el acuerdo vaya a ser prorrogado automáticamente y que no deban suscribirse los adicionales.
Es clara que las prórrogas fueron solicitadas y convalidadas por quienes participaban de una u otra manera en la ejecución del convenio como el supervisor y el Director de Agua Potable y Saneamiento Básico, pero no existe prueba que el municipio de Tena como interesado y beneficiario de la financiación que otorgaba el departamento de Cundinamarca para la realización de la planta de tratamiento de agua potable para una parte de su territorio, a través de su representante haya requerido por una sola vez cual había sido la decisión de dicho ente frente a la solicitud y en qué fecha serían suscritas las mismas para que legalmente el plazo del convenio encontrara respaldo, es que su actuación no radica en la simple radicación de oficios, huelga repetir, era el beneficiario y por tanto, era lo lógico deducir que la obra y el anticipo entregado para la ejecución se encontraba en riesgo.
No comparte la Sala la posición del a quo y del Ministerio Público en el sentido de indicar que no se encuentra probado el actuar negligente de la alcaldesa municipal de Tena aquí demandada y su culpa grave, por el solo hecho de existir varios vistos buenos o que a los participantes en la ejecución les pareciera procedente, o que de puño y letra haya sido consentida por la supervisora como sostiene la demandante en el interrogatorio de parte, y en que no existe prueba que acredite que fue requerida por el departamento para la firma o suscripción de los mismos, en tanto, la prórroga del convenio en una oportunidad anterior había sido peticionada y suscrita por ella misma y por ende, le asistía la obligación de insistir y lograr que ello se materializara por parte del competente, pero de las pruebas únicamente se acredita meras solicitudes, pero no insistencias y muestras de interés para que se plasmara por escrito los competentes de suscripción. A su turno se halla que el único reparo del departamento de Cundinamarca para la liquidación del convenio y por ende la devolución del anticipo se fundamentó en el vencimiento del plazo contractual (…) luego, es fácil concluir que la actuación de Mariela Castillo Garzón en calidad de representante legal del municipio de Tena fue determinante en la suma que debió retornar dicha municipalidad y que debió posteriormente invertir, porque la obra fue ejecutada en años posteriores (…)” Entonces, la decisión controvertida se fundamentó en que se demostró la culpa grave de la actora, porque: i) conforme a la Ley 80 de 1993, como alcaldesa del municipio de Tena, era la competente para suscribir contratos; ii) estaba acreditado que si bien las prórrogas del convenio fueron tramitadas, la actora no las suscribo, lo que conllevó al vencimiento del convenio y a la liquidación unilateral por parte del departamento de Cundinamarca y; iii) el actuar omisivo de la actora fue determinante en la suma que debió retornar el municipio de Tena al departamento de Cundinamarca.
Para la Sala, la valoración probatoria del Tribunal no es arbitraria, caprichosa ni vulnera ningún derecho fundamental. El hecho de que la actora no comparta esa decisión, no significa que el tribunal hubiese valorado indebidamente las pruebas del proceso. El simple desacuerdo de los sujetos procesales con la valoración judicial no es constitutivo de vías de hecho que hagan procedente el amparo solicitado, pues, de lo contrario, el juez de tutela se convertiría en el permanente revisor de la actividad hermenéutica de los jueces ordinarios, circunstancia que, sin duda, es contraria a los principios de autonomía e independencia jurisdiccional.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1. Confirmar la decisión de primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. | JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | | | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Folio 10, cuaderno de tutela. [2] ARTÍCULO 6o.
CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de noviembre de 2018, expediente número 2005-00239-01, Consejera Ponente María Adriana Marín. [4] Sentencia C-778 de 2003. [5] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [6] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [7] Sentencia T-015 de 2012, de 20 de enero de 2012, Corte Constitucional. [8] Ibídem. [9] Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011.