ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RETIRO DISCRECIONAL DE LOS MIEMBROS ACTIVOS DE LA FUERZA PÚBLICA [E]l a quo al analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la declaró improcedente, por falta de cumplimiento del criterio de relevancia constitucional, lo cual constata esta Sala que fue aplicado adecuadamente.
(…) [A]teniendo a que los argumentos expuestos por el accionante se circunscribieron a que, en su criterio, no se cumplieron los requisitos que se exigen jurídicamente para proferir actos de retiro discrecionales, o que el juez ordinario no valoró adecuadamente su hoja de vida, es claro que tales cuestionamientos no tienen relevancia constitucional, por lo que, al no superar los requisitos generales de procedibilidad, no se pasarán a examinar los errores aducidos.
En otros términos, una vez constatada la falta de relevancia constitucional, no se hace necesario estudiar si el juez ordinario valoró la hoja de vida integralmente o aplicó una regla con error grave de interpretación, pues ellos son requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02887-01(AC) Actor: WILMAR ASENCIÓN GUZMÁN MARTÍNEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” I. ASUNTO A TRATAR 1.
La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por parte de Wilmar Asensión Guzmán Martínez, en contra de la sentencia de 24 de julio de 2019, mediante la cual la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor. II.
ANTECEDENTES El 18 de junio de 2019, el actor presentó acción de tutela, con el fin de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y al acceso a la administración de justicia que, a su juicio, le fueron vulnerados por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ‘A’, al emitir la sentencia de 1º de diciembre de 2011, con la cual negó las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que lo retiraron del servicio, y por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, con la decisión que profirió el 15 de noviembre de 2018, en la que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión que presentó en contra de la mencionada decisión. El actor pidió, en consecuencia, se emita una nueva providencia en la que atienda la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que, según su interpretación, unificó su criterio «respecto del estándar de motivación de los actos de retiro discrecional de los miembros activos de la Fuerza Pública»[1], ya que ni el acta de la junta que recomendó su retiro, ni la decisión que lo resolvió, fueron motivadas.
En tal sentido, consideró que el acto administrativo demandado no gozaba de legalidad, por lo que se vulneraron los principios de favorabilidad y legalidad, así como los derechos fundamentales a la igualdad[2], al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social y a la pensión[3]. Refirió que no se tuvo en cuenta su condición de padre cabeza de familia, ni se valoró integralmente su hoja de vida, entre ellas, las 25 felicitaciones públicas y las 4 individuales.
III. TRÁMITE DE LA TUTELA El 20 de junio de 2019, la Subsección “C” de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. Vinculó como terceros interesados al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ‘A’, en tanto que emitió la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, y a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, como parte demandada en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en la que el actor fue parte demandante.
La Policía Nacional, dentro del plazo concedido, presentó informe sobre los hechos de la tutela: manifestó que el actor fue retirado del servicio activo de la institución mediante Resolución nro. 214 de 1º de diciembre de 2014, con fundamento en la causal denominada ‘voluntad de la Dirección General’. Contó que, respecto de la demanda de nulidad y restablecimiento incoada por el actor, en la que demandó la resolución aducida, el a quo despachó favorablemente sus pretensiones, en tanto que el ad quem revocó dicha decisión y, en su lugar, negó sus pretensiones.
Agregó la Policía Nacional que el actor interpuso el recurso extraordinario de revisión en contra del fallo de segunda instancia, el cual fue declarado infundado por parte de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado. Con fundamento en lo anterior, planteó la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales del accionante y la improcedencia de la acción de tutela, puesto que, en su criterio, no existe un perjuicio irremediable ocasionado con el fallo de revisión que se cuestiona.
IV. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA IMPUGNADO En decisión de 24 de julio de 2019, la Subsección ‘C’ de la Sección Tercera de esta Corporación declaró improcedente la solicitud de amparo solicitada, puesto que no observó el cumplimiento del requisito de procedibilidad consistente en la carga que tiene el actor de argumentar la relevancia constitucional, debido a que el accionante se limitó a reiterar «los argumentos que ya había presentado sobre la legalidad de los actos administrativos controvertidos en el proceso ordinario»[4].
Concretamente, el juez constitucional adujo que el cargo que el actor planteó en el escrito de tutela, respecto de la falta de valoración de la hoja de vida, es de legalidad y no de constitucionalidad, puesto que el juez del proceso ordinario ya se pronunció sobre dicho punto, y no alega ninguna razón consistente en una acción y omisión de la decisión que se cuestiona como vulneradora de los derechos fundamentales, a saber, la que negó el recurso extraordinario de revisión. En dicho sentido, el juez constitucional también concluyó que el escrito de tutela en contra de providencia judicial no satisface el criterio de subsidiariedad, puesto que pretende que el juez de tutela vuelva a valorar la cuestión contenciosa que ya fue objeto de pronunciamiento por los jueces ordinarios competentes.
En lo que atañe a que los jueces de instancia no tuvieron en consideración su situación de ser padre cabeza de familia y, por lo tanto, omitieron su calidad de sujeto especial de protección, el juez constitucional planteó que dicha situación no fue puesta oportunamente en conocimiento de los jueces de instancia, quienes se pronunciaron y decidieron con base en las razones que le fueron sometidas a consideración en su momento, tal y como fue expuesto en su demanda, por lo que «de considerarse en este trámite constitucional se estaría sorprendiendo al juez del proceso ordinario con una situación que no pudo valorar oportunamente por desconocerla»[5].
De lo anterior, sostuvo, «se deriva que tales reproches constituyen nuevos planteamientos que no pueden endilgarse como defectos de la providencia objeto de la solicitud de tutela»[6]. V. LA IMPUGNACIÓN El actor insistió nuevamente en los argumentos de legalidad sobre lo que, en su criterio, son los requisitos que debe cumplir el acto de retiro, en lo que atañe a los motivos para que la Policía Nacional tomara tal decisión, y la falta de valoración de las anotaciones positivas en su hoja de vida.
Adicionalmente, el actor realizó algunas valoraciones sobre la decisión de segunda instancia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de indicar que «el fallo de segunda instancia fue quien motivó el acto de retiro del servicio y no la Policía Nacional»[7] (sic) al tener en cuenta las faltas disciplinarias que le fueron impuestas, las cuales consideró prescritas.
En escrito de 12 de septiembre de 2019, agregó que no se tuvo en cuenta su condición de padre cabeza de familia, por lo que se le debió garantizar su estabilidad laboral; reiteró que con la decisión de desvinculación se afectaron sus derechos y su familia[8]. Por anterior, consideró vulnerados sus derechos a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social y a la pensión. VI.
TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA Mediante Auto de 30 de agosto de 2019[9], el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección ‘C’, concedió la impugnación interpuesta el 26 de agosto de 2019[10], en contra de la decisión notificada el 23 de ese mismo mes y año. VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y el artículo 25 del Acuerdo nro. 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
Análisis de la Sala Esta Sala advierte que el actor, en la impugnación, no realizó ningún reparo concreto a la decisión del juez de tutela de primera instancia; reiteró en ella dos aspectos concernientes a la falta de valoración probatoria de su hoja de vida y la falta de aplicación de las normas que refieren el retiro discrecional de la Policía Nacional, argumentos que constituyen las mismas razones de la solicitud de amparo que configurarían los defectos fáctico y sustantivo que sustentan su petición. Se constata, no obstante, que esos aspectos sí fueron considerados por la decisión de primera instancia, los cuales se evidencian en el problema jurídico que el a quo propuso resolver, así: «La Sala debe determinar si la presente acción de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
De ser así, pasará a establecer si las autoridades judiciales incurrieron en sus sentencias en los defectos: fáctico, por la omisión en la valoración probatoria de la hoja de vida del accionante como elemento preponderante cuando se profieren actos de retiro del servicio; y sustantivo, por desconocer normas de rango legal aplicable al régimen policial y “aplicarlas indebidamente e incurrir en error grave en su interpretación».
En otros términos, el a quo indicó que si se cumplían los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, valoraría si se encontraban demostrados el error fáctico o el error sustantivo que, de ser así, daría lugar a la protección de los derechos fundamentales del actor. Sin embargo, el a quo al analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la declaró improcedente, por falta de cumplimiento del criterio de relevancia constitucional, lo cual constata esta Sala que fue aplicado adecuadamente.
Lo anterior, por cuanto se verifica que el actor, en sede de tutela, trajo a colación los mismos argumentos de legalidad que controvirtió en la instancia del proceso ordinario, atinentes a los requisitos que debe cumplir el acto de retiro y si estos fueron satisfechos, de conformidad con el acervo probatorio allí recaudado. Tal enfoque del mecanismo de protección constitucional lo hace improcedente, puesto que la acción de tutela no es una instancia para debatir asuntos de carácter legal, tal y como pacíficamente se ha expresado oportunidades anteriores.
Por ejemplo, en reciente decisión, en un caso análogo, se dijo lo siguiente sobre los asuntos de relevancia constitucional que pueden ser conocidos en sede de tutela: «La Corte Constitucional ha sostenido que los asuntos sometidos al juez de tutela deben ser constitucionalmente relevantes; es decir, el debate que se plantea en la demanda debe versar respecto de derechos fundamentales.
En ese sentido, se indicó en la sentencia C-590 de 2005: “Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.”6 (Subrayas fuera del texto) De lo anterior se colige que al juez constitucional únicamente le está permitido estudiar cuestiones que cuenten con una clara importancia constitucional; ello, con el fin de impedir que éste se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones, lo que desbordaría el ámbito de aplicación de la acción de tutela.» [11] Así las cosas, ateniendo a que los argumentos expuestos por el accionante se circunscribieron a que, en su criterio, no se cumplieron los requisitos que se exigen jurídicamente para proferir actos de retiro discrecionales, o que el juez ordinario no valoró adecuadamente su hoja de vida, es claro que tales cuestionamientos no tienen relevancia constitucional, por lo que, al no superar los requisitos generales de procedibilidad, no se pasarán a examinar los errores aducidos.
En otros términos, una vez constatada la falta de relevancia constitucional, no se hace necesario estudiar si el juez ordinario valoró la hoja de vida integralmente o aplicó una regla con error grave de interpretación, pues ellos son requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela. Ahora bien, respecto del argumento del actor consistente en que los fallos de instancia del proceso ordinario no tuvieron en cuenta su condición de ser padre cabeza de familia, lo cual lo ponía en situación de sujeto especial de protección, el juez de tutela de primera instancia consideró que tal argumento no fue objeto de debate en el proceso ordinario, por lo que no puede invocarse como error judicial un asunto ex post, que en sede de tutela es traído a colación por parte del accionante.
Al respecto, esta Sala considera además lo siguiente: La Corte Constitucional ha expresado la condición de sujeto especial de protección de un padre cabeza de familia, a partir de la extensión de dicha protección al hombre, en igualdad de condiciones que la mujer cabeza de familia[12]. «40. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto anteriormente, existe un mandato constitucional y legal de protección especial a la mujer cabeza de familia, el cual ha sido implementado mediante acciones afirmativas orientadas al logro de la igualdad material entre ambos sexos.
No obstante, algunas de estas medidas pueden extenderse también a los padres cabeza de familia, en razón del interés superior de los niños, niñas y adolescentes y con fundamento en la garantía de los derechos de las personas en situación de discapacidad. Así pues, la condición de madre cabeza de familia requiere la confluencia de los siguientes elementos, a saber: (i) que la mujer tenga a su cargo la responsabilidad de hijos menores de edad o de otras personas “incapacitadas” para trabajar103;
(ii) que la responsabilidad exclusiva de la mujer en la jefatura del hogar sea de carácter permanente; (iii) que exista una auténtica sustracción de los deberes legales de manutención por parte de la pareja o del padre de los menores de edad a cargo; y (iv) que exista una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia.
De igual modo, la verificación de las circunstancias anteriormente enunciadas debe realizarse en el marco de un procedimiento administrativo, que otorgue la plenitud de las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso.»[13] Para considerar que una persona es padre cabeza de familia, de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional, se exige al actor demostrar las siguientes condiciones: i) Que la [persona] tenga a su cargo la responsabilidad de hijos menores de edad o de otras personas “incapacitadas” para trabajar. ii) Que la responsabilidad exclusiva de la [persona] en la jefatura del hogar sea de carácter permanente. iii) Que exista una auténtica sustracción de los deberes legales de manutención por parte de la pareja o del padre de los menores de edad a cargo. iv) Que exista una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia.
Adicionalmente, las circunstancias anteriores deben ser puestas en conocimiento, sin que exista tarifa legal para ello. Por ejemplo, la Corte Constitucional al respecto ha dicho: «en este orden de ideas, conviene resaltar que el análisis probatorio que ha llevado a cabo la Corte Constitucional para establecer que una persona reúne las condiciones necesarias para considerarse madre o padre cabeza de familia de conformidad con el ordenamiento jurídico, se ha fundamentado en distintos medios de convicción, entre los cuales se encuentran con frecuencia las declaraciones extraprocesales de los solicitantes y personas allegadas así como sus manifestaciones dentro del proceso de tutela y los procedimientos administrativos adelantados por las entidades respectivas(95)[14].
También, se han valorado los certificados de estudios de los hijos a cargo menores de 25 años y la copia del documento de identificación de estos últimos96. En tal sentido, dentro de las manifestaciones que hizo el actor, no se colige que él tenga la responsabilidad exclusiva de carácter permanente de sus menores hijos o que su esposa se sustraiga de los deberes de manutención de sus menores.
Por lo anterior, no puede darse por demostrada la condición de padre cabeza de familia del accionante, por lo que no deja de ser una afirmación que, dadas las condiciones expuestas, no está demostrada, razón por la cual no debió valorarse dicha condición para concluir que se trata de un argumento ex post no puesto en conocimiento, no solo por la improcedencia de la tutela que no será estudiada de fondo, sino que ni siquiera está demostrada la condición de ser padre cabeza de familia en sede de tutela.
Así las cosas, se confirmará la decisión, por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de julio de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección ‘C’, mediante la cual denegó por improcedente el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la pensión y al acceso a la administración de justicia, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que cumplidos los trámites respectivos envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, | | | | | | | | | | | | |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN | |Consejero de Estado |Consejera de Estado | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ----------------------- [1] Folio 12 del cuaderno principal. [2] Folio 7 del cuaderno principal. [3] Folio 10 del cuaderno principal. [4] Folio 144 (reverso) del cuaderno principal. [5] Folio 145 del cuaderno principal. [6] Ibídem. [7] Folio 163 (reverso) del cuaderno principal. [8] Folio 202 del cuaderno principal. [9] Folio 181 del cuaderno principal [10] Folio 152 del cuaderno principal. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 15 de agosto de 2019, rad. 11001 03 15 000 2019 00837 01, M.P. Oswaldo Giraldo López. [12] Ver sentencia T-084 de 2018 que cita la regla de extensión de la protección al hombre padre cabeza de familia. [13] Corte Constitucional T-084 de 2018. [numeral 40 de la decisión] [14] 95 Sentencias SU-389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería);
T-200 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra); T-206 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); T-835 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); y T-420 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).