ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE CESANTÍAS / ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - / DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala advierte que el [defecto por violación directa de la Constitución] no está configurado puesto que la Sección Segunda - Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró de oficio la excepción del “acto no susceptible de control judicial” bajo la consideración que el accionante debió demandar el que ordenó y reconoció el pago de sus cesantías definitivas y no el que le negó la reliquidación de dicha prestación con las inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, sin que dicha decisión constituya una transgresión al principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, pues tal previsión existe para evitar que el trabajador sea llevado a la renuncia de lo que le corresponde frente a su patrono y no para limitarle al juez su independencia y autonomía funcional.
(…) En el caso bajo examen, la parte actora fundamenta el defecto [sustantivo] en que “(…) contaba con el término de 3 años para realizar la reclamación de sus derechos laborales tal como lo establecen los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 (…); no obstante, la Sala itera que la controversia planteada por la Sección Segunda - Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca giró en torno a que el acto demandado por el accionante no era pasible de control judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01866-01(AC) Actor: JORGE ESTEBAN ESPINOSA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela del 2 de julio de 2019 proferido por la Sección Tercera – Subsección A de esta Corporación que negó la solicitud de amparo. 1.- SÍNTESIS DEL CASO El señor Jorge Esteban Espinosa, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela contra la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, para lo cual formuló la siguiente pretensión[1]: “[…] 1.- Que se ordene Tutelar los derechos fundamentales de mi mandante Jorge Esteban Espinosa (…) a la igualdad, a la seguridad social, a la favorabilidad y al debido proceso y en su lugar disponer que el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “E” proceda a fallar el proceso de conformidad con el precedente jurisprudencial vertical establecido por el H. Consejo de Estado en sentencia de la Sección Segunda del 28 de junio de 2012, con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren expediente nro. 25000-23-25-000-2007-00433-01 cuales (sic) ordenó tener en cuenta para la liquidación de las cesantías retroactivas TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS […]”.
(Negrillas en el escrito de tutela)
2. SITUACIÓN FÁCTICA El actor informó que nació el 30 de abril de 1952 y que trabajó desde el 28 de mayo de 1971 hasta el 30 de enero de 2015. Explicó que, para el 27 de diciembre de 1996, fecha de entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996[2], “(…) ya se encontraba vinculado teniendo derecho al reconocimiento y pago de las cesantías retroactivas liquidadas con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios (…)”[3].
Indicó que por Resolución nro. 0765 del 15 de mayo de 2015 fueron liquidadas las cesantías por el tiempo que laboró en la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, esto es, desde el 1 de abril de 1971 hasta el 30 de enero de 2015. Arguyó que “(…) como (…) se encuentra dentro del régimen de transición de la Ley 344 de 1996, tiene derecho a que sus cesantías se liquide con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios (…)”[4].
Sostuvo que el 30 de septiembre de 2016 solicitó la revisión de las cesantías “(…) en cuantía del 100% del promedio de todos los factores salariales devengados multiplicado por los 15. 780 días laborados (…)”[5]; la cual fue resuelta desfavorablemente por la Gobernación de Cundinamarca a través del acto administrativo nro. 2225 del 20 de octubre de 2016.
Señaló que, por lo anterior, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra del Departamento de Cundinamarca – Gobernación de Cundinamarca, pretendiendo la reliquidación de las cesantías retroactivas con todos los factores salariales devengados. Agregó que del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Zipaquirá que, en sentencia del 14 de diciembre de 2017 accedió a lo pedido; no obstante, la parte demandada interpuso recurso de apelación y la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 18 de octubre de 2018, la revocó “(…) con fundamento en que se había presentado el fenómeno de la caducidad (…)”[6].
Precisó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente toda vez que no aplicó “(…) la posición mayoritaria de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado quien en sentencia del 28 de junio de 2012 Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren Expediente nro. 25000232500020070043301 el cual ordenó tener en cuenta para la liquidación de las cesantías retroactivas TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS (…)”[7].
Manifestó que el proveído del 18 de octubre de 2018 no tuvo en cuenta lo dispuesto en la sentencia de unificación del “(…) 25 de agosto de 2016 Radicación número: 08001 23 31 000 2011 00628 01 (0528 14) (…) sobre la prescripción del derecho de las cesantías (…)”[8]. Acotó que en la providencia cuestionada se configura una violación directa de la Constitución, puesto que los derechos laborales y pensionales son irrenunciables, de conformidad con los artículos 48, 53 y 93 de la norma en cita.
Adujo que la autoridad judicial accionada “(…) incurrió en una vía de hecho por violación directa de la Ley ya que mi mandante contaba con el término de 3 años para realizar la reclamación de sus derechos laborales tal como lo establecen los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 (…)”[9].
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 7 de mayo de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[10] y correspondió en reparto a la Sección Tercera – Subsección A, que por auto del 10 adiado[11] la admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como vincular, en calidad de tercero con interés, al Gobernador del Departamento de Cundinamarca[12]. 3.2.
La apoderada judicial del Departamento de Cundinamarca presentó informe dentro del término[13], solicitando que se declare improcedente la acción de tutela, puesto que la autoridad judicial accionada actuó de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley 1437 del 18 de enero de 2011[14]; manifestando que el accionante pretende por vía de tutela “(…) revivir términos y tergiversar la caducidad que opera sobre la resolución nro. 0765 de 15 de mayo de 2015 (…)”[15]; sin embargo, no allegó poder para actuar en el proceso. 3.3.
El Magistrado ponente de la decisión cuestionada radicó en oportunidad el informe pedido[16], señalando que la providencia cuestionada explicó plenamente las razones por las cuales revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción del “acto susceptible de control judicial”; de modo que, luego de interpretar las normas aplicables al caso concreto y de conformidad con lo probado en el proceso, el Tribunal concluyó que el accionante “(…) debió demandar el acto administrativo del reconocimiento de cesantías sobre el cual ya operó el fenómeno de la caducidad (…)”[17]. 3.4.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 4.- EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 4.1. La Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de julio de 2019, dispuso lo siguiente[18]: “[…]
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de amparo presentada por el señor Jorge Esteban Espinosa contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E […]”. Para llegar a dicha conclusión analizó que la autoridad judicial accionada no incurrió en desconocimiento del precedente por cuanto entre la providencia que citó el actor como desconocida y el asunto que resolvió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no existe identidad fáctica ni jurídica.
Lo anterior, dado que la sentencia que el actor aseguró constituye precedente se refiere a los factores que se deben incluir para liquidar las cesantías definitivas, mientras que “(…) el argumento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, fue el no haber demandado el acto administrativo mediante el cual tuvo conocimiento de la liquidación de sus cesantías definitivas y, por el contrario, cuestionar aquel por medio del cual se le negó la revisión de dicha liquidación, y por tanto, declaró la excepción innominada de “acto no susceptible de control judicial”(…)”[19]. 4.2.
Por escrito radicado el 9 de julio de 2019 la apoderada judicial del Departamento de Cundinamarca presentó solicitud de aclaración y/o adición del precitado fallo de tutela, con el objeto que se le reconociera personería adjetiva, para lo cual allegó poder conferido por la Directora de Defensa Judicial y Extrajudicial de la Secretaría Jurídica de la aludida entidad, y, como consecuencia de ello, se tuviera por contestada la acción[20]. 4.3.
En proveído del 25 adiado la Sección Tercera – Subsección A de esta Corporación[21] denegó la petición formulada por el Departamento de Cundinamarca y reconoció personería para actuar en el presente trámite tutelar a la apoderada de dicha entidad.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora lo impugnó, con fundamento en lo siguiente[22]: Arguyó que la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los defectos de violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente por cuanto “(…) se apartaron de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado quien en sentencia del 25 de agosto de 2016 Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero Expediente nro. 08001 23 31 000 2011 00628 01 (0528 14) el cual manifestó la imprescriptibilidad de las cesantías por ende no se podría presentar el fenómeno de la caducidad (…)”[23].
Agregó que la providencia cuestionada violó de manera directa la Constitución, dado que, los derechos laborales y pensionales son irrenunciables según lo dispuesto en los artículos 48, 53 y 93 de la norma en cita, de modo que el Tribunal de instancia no podía declarar la caducidad del medio de control. Por último, señaló que el “(…) Tribunal incurrió en una vía de hecho por violación directa de la Ley ya que (…) contaba con el término de 3 años para realizar la reclamación de sus derechos laborales tal como lo establecen los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 (…)”[24]. 5.2.
Por auto del 6 de agosto de 2019 se concedió la impugnación interpuesta[25] y la misma fue asignada por acta de reparto el 13 adiado[26]. 6.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,[27] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[28] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[29], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[30], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[31]: 6.2.1. El señor Jorge Esteban Espinosa promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Departamento de Cundinamarca – Gobernación de Cundinamarca, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[32]: “[…] Solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución nro. 2225 del 20 de octubre de 2016 por medio de la cual el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA negó la reliquidación de las cesantías retroactivas incluyendo todos los factores salariales certificados y devengados en el último año de servicio incluyendo la prima técnica.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, a reliquidar las cesantías retroactivas definitivas con la inclusión de todos los factores salariales certificados y devengados en el último año de servicios, incluyendo la prima técnica, actualizando los valores conforme a lo establecido en el artículo 48 y 53 de la Constitución Política […]”. 6.2.2.
La demanda correspondió en reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá que en providencia proferida en audiencia inicial el 14 de diciembre de 2017, resolvió[33]: “[…]
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución nro. 225 (sic) del 20 de octubre de 2016, a través de la cual se niega la solicitud de reliquidación de las cesantías definitivas del señor Jorge Esteban Espinosa, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se CONDENA al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA a que RELIQUIDE las cesantías definitivas reconocidas al señor JORGE ESTEBAN ESPINOSA (…), teniendo en cuenta la PRIMA TÉCNICA devengada el último año de servicios, es decir, el comprendido entre el 1 de febrero de 2014 y el 30 de enero de 2015.
Por lo tanto, deberá efectuar el pago de las diferencias generadas a partir del 1 de febrero de 2015, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia […]”. 6.2.3. La parte demandada y el Ministerio Público interpusieron recurso de apelación en contra de la precitada decisión y la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 18 de octubre de 2018, dispuso[34]: “[…] REVOCAR la sentencia del 14 de diciembre de 2017, proferida por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que accedió a la reliquidación de las cesantías definitivas retroactivas con la inclusión de todos los factores de salario.
En su lugar se dispone: PRIMERO.- Se DECLARA probada de oficio la excepción del acto no susceptible de control judicial, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- NEGAR las pretensiones de la demanda […]”.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, la Sala confirmará el fallo impugnado teniendo en cuenta lo siguiente: 6.3.1. Desconocimiento del precedente De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[35].
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”[36].
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.
A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia- [37].
En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”[38] En el asunto bajo estudio, la parte actora adujo como sustento de la configuración de este defecto, que la autoridad judicial accionada desconoció lo dispuesto por esta Corporación en las sentencias del 25 de agosto de 2016[39] y del 28 de junio de 2012[40].
Así las cosas, en aras de verificar si las sentencias aludidas constituyen o no precedente, se tiene lo siguiente: - En cuanto a la providencia del 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación[41]: En aquel evento, la parte actora interpuso demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho pretendiendo la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el incumplimiento en la consignación anualizada de las cesantías; mientras que, en el presente asunto, el accionante pidió la nulidad de la Resolución nro. 2225 del 20 de octubre de 2015 que negó la reliquidación de las cesantías retroactivas con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio; por consiguiente, no se configura el desconocimiento del precedente respecto de la aludida sentencia dado que la pretensión en uno y otro evento difieren. - Frente a la sentencia del 28 de junio de 2012 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación[42]: En dicho caso, se interpuso demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho pretendiendo la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de las vacaciones y cesantías retroactivas; allí la referida Sección formuló el siguiente problema jurídico: “(…) se trata en este caso de establecer si la señora (…) le asiste derecho o no a que la Personería Distrital reconozca y pague sus cesantías retroactivamente, de igual forma establecer si esta entidad pagó las vacaciones que le correspondían en dinero, conforme a la ley, por renuncia definitiva a su cargo (…)”.En su estudio, la Sección Segunda explicó que la actora tenía derecho al pago de las cesantías retroactivas teniendo en cuenta el tiempo de servicios prestados y el último salario devengado.
Mientras que el problema jurídico que formuló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia del 18 de octubre de 2018 fue si el aquí accionante tenía o no derecho a la reliquidación de las cesantías definitivas con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios; no obstante, antes de descender en el fondo del asunto, encontró que: “[…] En relación con los asuntos en los cuales se pretende la declaratoria de nulidad del acto administrativo que negó la reliquidación de las cesantías con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, ha sostenido el Consejo de Estado que con el acto que le reconoció las cesantías definitivas, se definió el derecho y se indicaron los factores con los cuales se liquidó, es por ello que, lo que tiene que atacar es la resolución inicial y no los pronunciamientos que con posterioridad a la ejecutoria de aquel acto de reconocimiento inicial se hubiera expedido por parte de la administración. (…) Entonces, en este caso, manifiesta la Sala que la reliquidación de las cesantías que se demanda, se debió reclamar con la eventual nulidad de la Resolución nro. 0765 del 15 de mayo de 2015, de lo contrario, y como se pretende con la presente acción, implicaría dejar sin efectos un acto administrativo de reconocimiento de cesantías no controvertido y sobre el cual ya operó el fenómeno de la caducidad, razón por la cual la Sala encuentra probada una de las excepciones conocidas como “innominadas”, que en este caso concreto, será la excepción del acto no susceptible de control judicial, lo cual lleva a declarar probada esa excepción y negar esta pretensión, en ese sentido se revocará la sentencia de primera instancia […]”.
De lo anterior se desprende que no existe identidad fáctica ni jurídica, puesto que, en dicha oportunidad se estudió si había lugar al reconocimiento de las cesantías retroactivas y la sentencia atacada por vía de tutela declaró probada de oficio la excepción de acto no susceptible de control judicial. 6.3.2. Violación directa de la Constitución Esta causal de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales se fundamenta en el principio de supremacía constitucional previsto por el artículo 4 de la Constitución Política, en virtud del cual los preceptos y mandatos allí dispuestos son normas jurídicas de aplicación inmediata, de carácter vinculante y eficacia directa, cuya fuerza normativa impone a todos los administradores de justicia el deber de velar por su cumplimiento y prevalencia[43].
A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que el actual ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, al punto que de ellos se derivan mandatos y previsiones cuya aplicación corresponde a las distintas autoridades y, en determinados eventos, a los particulares; en dichas circunstancias, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados[44].
En esa medida, el defecto por violación directa de la Constitución se asienta en el modelo de Estado Social de Derecho adoptado en 1991 y parte de la obligación “(…) que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)”[45]. En criterio de la Corte Constitucional, esta causal tiene lugar cuando el juez ordinario adopta una decisión que representa la inaplicación de una norma constitucional para el caso concreto, o cuando aplica una norma de rango inferior al constitucional, al margen de los dictados de la Constitución[46].
Ante la evidencia de que muchas de las situaciones caracterizadas coinciden con las causales de configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que entre las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial “no existe un límite indivisible” y que una misma circunstancia bajo análisis puede encuadrarse dentro de varios de ellos.
La Corte ha explicado que la violación directa de la Constitución debe ser entendida como una causal específica autónoma de procedencia del amparo constitucional contra una decisión judicial, ante la exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo que realizan los jueces o autoridades administrativas, el cual siempre estará sujeto, entre otros aspectos, a la concordancia con la Carta Política[47].
Esta causal de procedibilidad de la acción de tutela no supone el desconocimiento de cualquier norma constitucional sino concretamente la infracción de normas superiores relativas a derechos y garantías fundamentales, en consideración a que es precisamente para el amparo de éstos que se encuentra instituida en la Carta Política la acción de tutela.
Por ende, es indispensable que el análisis que efectúe el juez al examinar esta causal se circunscriba a las citadas normas constitucionales. En el caso concreto, el actor estima que la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto dado que “(…) los derechos laborales y pensionales son irrenunciables, según lo establecido en los Arts. 48 y 53 y 93 de la Constitución Política (…)”[48]; en tal sentido, afirmó que los tales preceptos fueron desconocidos al declarar la caducidad del medio de control.
Sin embargo, la Sala advierte que el aludido defecto no está configurado puesto que la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró de oficio la excepción del “acto no susceptible de control judicial” bajo la consideración que el accionante debió demandar el que ordenó y reconoció el pago de sus cesantías definitivas y no el que le negó la reliquidación de dicha prestación con las inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, sin que dicha decisión constituya una transgresión al principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, pues tal previsión existe para evitar que el trabajador sea llevado a la renuncia de lo que le corresponde frente a su patrono y no para limitarle al juez su independencia y autonomía funcional. 6.3.3.
El Defecto sustantivo Este defecto alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[49].
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[50].
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[51], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
En el caso bajo examen, la parte actora fundamenta el defecto invocado en que “(…) contaba con el término de 3 años para realizar la reclamación de sus derechos laborales tal como lo establecen los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 (…); no obstante, la Sala itera que la controversia planteada por la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca giró en torno a que el acto demandado por el accionante no era pasible de control judicial.
Corolario de lo expuesto, en el asunto bajo análisis, los pretendidos defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente no se configuran, lo que permite concluir que no le asiste razón al accionante y, en consecuencia, será confirmada la sentencia proferida por la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado que negó el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de julio de 2019 por la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado, acorde con los motivos analizados en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 7 vuelto del cuaderno de la acción de tutela. [2] “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”. [3] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Folio 1 vuelto del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folio 2 del vuelto del cuaderno de la acción de tutela. [8] Folio 6 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Folio 5 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Folio 39 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Esta orden se cumplió el 14 de mayo de 2019 según consta de folios 40 a 43 del cuaderno de la acción de tutela. [13] Folio 44 a 51 del cuaderno de la acción de tutela. [14] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [15] Folio 45 del cuaderno de la acción de tutela. [16] Folio 52 a 54 del cuaderno de la acción de tutela. [17] Folio 54 del cuaderno de la acción de tutela. [18] Folio 56 a 61 del cuaderno de la acción de tutela. [19] Folio 61 vuelto del cuaderno de la acción de tutela. [20] Folio 66 a 73 del cuaderno de la acción de tutela. [21] Folio 84 a 86 del cuaderno de la acción de tutela. [22] Folios 74 a 82 del cuaderno de la acción tutela. [23] Folio 75 vuelto del cuaderno de la acción de tutela. [24] Folio 80 del cuaderno de la acción de tutela. [25] Folio 92 del cuaderno de la acción de tutela. [26] Folio 97 del cuaderno de la acción de tutela. [27]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” [28] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [29] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [30] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [31] Lo que se desprende de las pruebas aportadas por las partes. [32] Folio 24 vuelto del cuaderno de la acción de tutela. [33] Folio 21 y 22 del cuaderno de la acción de tutela. [34] Folio 24 a 29 del cuaderno de la acción de tutela. [35] Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [36] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [37] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [38] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. [39] C.P.: Luis Rafael Vergara Quintero. [40] C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [41] Radicada bajo el nro. 08001 23 31 000 2011 00628-01.
C.P.: Luis Rafael Vergara Quintero. [42] Radicada bajo el nro. 25000-23-25-000-2007-00433-01. C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [43] Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. [44]Corte Constitucional, Sentencia SU-1073 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [45] Corte Constitucional, Sentencia SU- 918.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [46] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. En este mismo sentido pueden verse las sentencias T-967 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-310 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [47] Corte Constitucional, Sentencia T-088 de 2018.
M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [48] Folio 79 vuelto del cuaderno de la acción de tutela. [49] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [50] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [51] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera.