ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA [L]a competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, privación injusta de la libertad o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda instancia, sin consideración a la cuantía del proceso.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Auto del 9 de septiembre de 2008 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente: 11001-03-26-000-2008-00009-00. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / CONTEO DEL TÉRMINO EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / EFECTOS DE LA SENTENCIA ABSOLUTORIA / SENTENCIA ABSOLUTORIA Tratándose de acciones de reparación directa por la privación injusta de la libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado, lo último que ocurra, momento a partir del cual se configura el carácter injusto de la limitación del derecho a la libertad.
NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de febrero de 2002, expediente: 13.622, M.P. María Elena Giraldo Gómez, reiterada en sentencia del 11 de agosto de 2011 por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, expediente: 21.801, M.P. Hernán Andrade Rincón. También puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 19 de julio de 2010, expediente: 37.410, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 - NUMERAL 8 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA / DOLO / CULPA GRAVE / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA La Sección Tercera venía sosteniendo que en los casos en que una persona era detenida preventivamente, por disposición de una autoridad judicial, y luego recuperaba la libertad, bien porque resultaba absuelta bajo supuestos de que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, la conducta no era constitutiva de hecho punible o en aplicación del principio in dubio pro reo, inmediatamente surgía un daño que esa persona no estaba en la obligación de soportar y que, por tanto, el Estado era patrimonialmente responsable, en aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad bajo el título de daño especial.
Esto, sin importar si el agente judicial actuó o no conforme a la ley, por cuanto estaban en juego derechos y principios de estirpe constitucional como la libertad personal y la presunción de inocencia, la cual, al no ser desvirtuada por el Estado, tornaba en injusta la privación la privación. Debe aclararse, en todo caso, que la Sección Tercera del Consejo de Estado no descartaba la aplicación de la falla del servicio para la declaración de responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad.
Así lo ha declarado en asuntos donde resulta evidente que se trata de una detención ilegal o arbitraria, en eventos de homonimia o cuando se trata de capturas realizadas para efectos de indagatoria, surtidas las cuales, no se dicta una medida de aseguramiento en contra del imputado, en los términos previstos en la ley. ( ) Dicho criterio jurisprudencial, sin embargo, fue modificado recientemente en la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de esta Sección, en la cual se concluyó que no basta con probar la restricción de la libertad y la posterior ausencia de condena, sino que es menester analizar si el daño derivado de la privación de la libertad es o no antijurídico, a la luz del artículo 90 de la Constitución Política, lo que implica tres pasos: i) si el privado de la libertad incurrió en dolo o culpa grave; ii) cuál es la autoridad llamada a reparar y, iii) en virtud del principio iura novit curia encausar el asunto bajo el título de imputación que se considere pertinente y, claro está, de acuerdo con el caso concreto y expresando de forma razonada los fundamentos de la decisión. ( ) En conclusión, las sentencias de unificación del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, establecen que en eventos de privación injusta de la libertad no se determina un régimen único de responsabilidad subjetivo u objetivo.
Sin embargo, cualquiera sea el que se aplique se debe tomar en cuenta, frente al caso concreto, si la medida fue razonable y proporcionada. En todos los eventos posibles, será necesario descartar si el imputado o sindicado con su conducta dolosa o gravemente culposa dio lugar a la medida de privación de la libertad. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, entre otras múltiples de la subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado se pueden consultar las siguientes sentencias: 19 de julio de 2017, exp. 45466, 14 de septiembre de 2017, exp. 47800, 12 de octubre de 2017, exp. 48048, 1 de febrero de 2018, expedientes 46817 y 45146, 10 de mayo de 2018, exp. 45358, 5 de julio de 2018, exp. 47854, 19 de julio de 2018, exp. 52399, 27 de septiembre de 2018, exp. 52404.
La posición actual de la corporación se encuentra en la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia de Unificación de 15 de agosto de 2018, expediente 46.947, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / SENTENCIA ABSOLUTORIA / CULPA GRAVE / TEMERIDAD PROCESAL / EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD La jurisprudencia de esta Sección ha reiterado que cuando la conducta del procesado justificó la actuación judicial, particularmente en lo que atañe a la restricción de su libertad, es posible concluir que el daño irrogado proviene de la propia víctima, aun cuando no hubiere sido condenada, siempre que su actuar, ya sea activo u omisivo, hubiese sido la causa eficiente y determinante en la producción del resultado lesivo.
( ) la culpa exclusiva de la víctima se configura cuando se acredita que el afectado actuó con temeridad dentro del proceso penal o que incurrió en comportamientos irregulares que ameritaban el adelantamiento de la respectiva actuación y, de manera consecuente, justificaban la imposición de una medida que le privara de su libertad. ( ) la causa determinante del daño en el caso bajo estudio no fue la actuación de la Fiscalía General de la Nación al imponer medida de aseguramiento contra el ahora demandante, sino, justamente, las reprochables omisiones anotadas, que dieron lugar a la investigación que se adelantó en su contra.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver sentencias del Consejo de Estado: de 5 de abril de 2017, exp. 41977, de 26 de abril de 2017, exp. 45313, de 7 de junio de 2017, exp. 42021, entre muchas otras. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 63 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00808-01(48652) Actor: ORLANDO ORTIZ SANDOVAL Y OTROS Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - absolución por aplicación del principio de in dubio pro reo / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA – la actuación del procesado justificó la actuación judicial, particularmente en lo que atañe a la restricción de su libertad – si bien la conducta no alcanzó a tener connotación frente la responsabilidad penal, el comportamiento irregular del demandante, atendiendo además a su condición de servidor público, llevó a que se le investigara y se le impusiera medida de aseguramiento.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de julio de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda. I.SÍNTESIS DEL CASO En el presente caso, la Fiscalía 150 Seccional de Bogotá abrió investigación penal contra el señor Orlando Ortiz Sandoval, en razón a una denuncia presentada por un asesor del Ministerio de Transporte.
El Juzgado 59 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bogotá le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva, por la posible comisión de los delitos de concierto para delinquir, falsedad ideológica en documento público, concusión, cohecho impropio y falsedad marcaria. Posteriormente, se profirió acusación en su contra.
En la etapa de juzgamiento, se le concedió la libertad al señor Ortiz Sandoval por vencimiento de términos. Finalmente, el Juzgado 12 Penal del Circuito Especializado de Bogotá absolvió al señor Orlando Ortiz Sandoval de los delitos por los cuales se le procesó, con fundamento en la aplicación del principio in dubio pro reo, decisión que fue confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. II.
A N T E C E D E N T E S 1. Demanda Mediante escrito presentado el 4 de agosto de 2011 (fl. 1 del c. 1), los señores Orlando Ortiz Sandoval, María del Carmen Sandoval de Ortiz, Abelardo Ortiz Betancourth y Gladis Pulido Beltrán, esta última actuando en nombre y representación de sus hijos Paula Andrea, Gladys Shirley, Sandra Viviana y Anyull Vanessa Ortiz Pulido, por conducto de apoderado judicial (fls. 1,2 y 3 del c.1), interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables de la privación injusta de la libertad que soportó el primero de los mencionados, como consecuencia de medida de aseguramiento que se le impuso, durante el período comprendido entre el 20 de mayo de 2008 y el 1° de abril de 2009.
Los demandantes solicitaron que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 1 -6 del c.1): PRIMERA. Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación – Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación, en forma solidaria, de los perjuicios ocasionados a los demandantes con motivo del daño antijurídico sufrido por el señor Orlando Ortiz Sandoval al ser privado injustamente de la libertad por más de diez (10) meses, siendo absuelto en forma definitiva el 20 de abril de 2010 por el juzgado 12 penal del circuito de conocimiento de Bogotá. SEGUNDA.
Condenar a la Nación – Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación, en forma solidaria, a pagar a cada uno de los demandantes a título de perjuicios morales, el equivalente en pesos de las siguientes cantidades de salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de la sentencia. Para Orlando Ortiz Sandoval, la suma de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria o lo máximo aceptado por la jurisprudencia, en su calidad de víctima directa de la privación injusta de la libertad.
Para Gladis Pulido Beltrán, Paula Andrea Ortiz Pulido, Gladys Shirley Ortiz Pulido, Sandra Viviana Ortiz Pulido, Anyull Vanessa Ortiz Pulido, María del Carmen Sandoval de Ortiz y Abelardo Ortiz Betancourth, (…) (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la sentencia o lo máximo aceptado por la jurisprudencia, para cada uno, en su calidad de esposa, hijos y padres del señor Orlando Ortiz Sandoval.
TERCERA. Condenar a la Nación – Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación, en forma solidaria, a pagar a favor del señor Orlando Ortiz Sandoval, lo perjuicios materiales sufridos con motivo de la privación injusta de la libertad, teniendo en cuenta las siguientes bases de liquidación: 1- Un salario de $3.671.829 (…) que devengaba la víctima como mayor de la Policía Nacional, antes de ser sindicado y detenido en el mes de mayo del año 2008, más un (30%) por concepto de prestaciones sociales. 2- Un tiempo de (10) meses y (10) días que estuvo detenido en una cárcel el señor Orlando Ortiz Sandoval, mas (8) meses que transcurrieron hasta que se presume la víctima se reincorporó por completo a una actividad laboral, pues a raíz del proceso penal iniciado en su contra fue obligado a retirarse del trabajo que tenía en la Policía Nacional y se afectó su carrera de oficial.
En total solicito se liquiden estos perjuicios por un tiempo de (18) meses y (10) días. 3- Actualizada dicha cantidad según la variación porcentual de índice de precios al consumidor existente entre el mes de mayo de 2008 (fecha en la fue la detención) y el que exista cuando quede ejecutoriado el auto que apruebe la conciliación o el auto que liquide los perjuicios materiales (…).
Para un total, por perjuicios materiales a título de lucro cesante de $66’100.000 pesos, para el señor Orlando Ortiz Sandoval, en su condición de víctima directa de la detención, sin perjuicio de lo que se demuestre en el proceso. CUARTA. Condenar a la Nación - Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación, en forma solidaria, a pagar a favor de Orlando Ortiz Sandoval, la suma de $17’000.0000, por perjuicio material a título de daño emergente sufrido por el pago de los honorarios profesionales y gastos procesales pactados con su abogado (…), con motivo de su defensa penal durante todo el proceso (…).
QUINTA. Condenar a la Nación – Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación, en forma solidaria, a pagar a favor de Orlando Ortiz Sandoval, a título de daño a la vida de relación (…) (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes o lo máximo establecido por la jurisprudencia (…). Como fundamento fáctico de la demanda se narró que: El señor Orlando Ortiz Sandoval fue vinculado a una investigación penal, por la supuesta comisión de los delitos de concierto para delinquir, falsedad ideológica en documento público, concusión, cohecho impropio y falsedad marcaria, en virtud de los cuales se le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva.
El 12 de junio de 2008, la Fiscalía 150 Seccional de Bogotá profirió escrito de acusación contra el señor Ortiz Sandoval como coautor de los mencionados delitos. En providencia del 31 de mayo de 2009, el Juzgado 23 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bogotá le concedió la libertad al actor por vencimiento de términos. Según se dijo en la demanda, mediante sentencia del 20 de abril de 2010, el Juzgado 12 Penal del Circuito Especializado de Bogotá absolvió al señor Orlando Ortiz Sandoval de los delitos por los cuales fue procesado, decisión que fue confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en fallo del 20 de abril de 2010.
Por lo anterior, los demandantes solicitaron que se condenara a las entidades demandadas a indemnizarlos por los perjuicios materiales y morales derivados de la privación injusta de la libertad a la que fue sometido el señor Ortiz Sandoval. 2. El trámite en primera instancia 2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante auto del 17 de agosto de 2011 (fls. 20 – 22 del c.1), admitió la demanda solo respecto de la Fiscalía General de la Nación, sin que la parte actora hubiera recurrido esa decisión. Dicho auto fue notificado en debida forma a la Fiscalía General de la Nación y al Ministerio Público (fl. 24 del.c1). 2.2.
La Fiscalía General de la Nación (fls. 25 – 36 del c.1) contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones. En cuanto a los hechos, manifestó que no le constaban y que se atenía a lo que resultara probado. Como sustento de su oposición, indicó que en el presente caso no se configuran los supuestos que permiten estructurar su responsabilidad patrimonial.
En ese sentido, manifestó que actuó conforme a derecho, esto es, dentro del marco de la ley penal, sin que se pudiera advertir irregularidad alguna que ameritara el decreto de una indemnización patrimonial a favor de la parte actora. Además, la entidad demandada planteó las excepciones de <<(i) falta de legitimación en la causa por pasiva y (ii) ausencia de nexo causal entre el daño antijurídico y la actividad realizada por la Fiscalía General de la Nación>>, porque, a su juicio, el daño alegado por los demandantes le resultaba imputable a la Rama Judicial, en tanto fue quien privó de la libertad al señor Ortiz Sandoval. 2.3.
Por auto de 11 de enero de 2012 (fls. 42 – 43 del c.1), se abrió el proceso a pruebas y una vez concluido el término probatorio, mediante proveído del 22 de mayo de 2013 (fl. 99 del c.1), se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo, término durante el cual este último guardó silencio. 2.4.
Los demandantes reiteraron los fundamentos fácticos de la demanda y se refirieron a las pruebas recaudadas a lo largo de la actuación, con el fin de señalar que las entidades demandadas debían responder patrimonialmente por los perjuicios derivados de la privación injusta de la libertad del señor Orlando Ortiz Sandoval (fls. 100 – 121 del c.1). 2.5.
La Fiscalía General de la Nación (fls. 122 – 179 del c.1) sostuvo que, si bien la decisión del juez penal resultó favorable a los intereses del procesado, lo cierto era que no se produjo porque el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no constituía hecho punible, sino porque no existió certeza de que efectivamente el procesado hubiera sido el autor de las conductas por las que se le procesó, es decir, por la aplicación del principio in dubio pro reo, situación que no convierte la actuación procesal en ilegal, arbitraria y mucho menos en injusta la privación de la libertad, pues los elementos de juicio recaudados demostraban su participación delictual por la que se le procesó. Además, destacó que el ente investigador adelantó todas las actuaciones tendientes a desvirtuar la presunción de inocencia del procesado y, aunque no se logró la certeza de su inocencia, lo cierto es que tampoco se acreditó su responsabilidad. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, a través de sentencia del 11 de julio de 2013 (fls. 144 – 156 del c. ppal), declaró probada de oficio la culpa exclusiva de la víctima y, como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Al respecto, señaló que el señor Orlando Ortiz Sandoval con su conducta dio lugar a que se le vinculara al proceso penal, dado que tuvo conocimiento de las irregularidades que se presentaron en el trámite de chatarrización de vehículos de transporte público, pues era la persona encargada de verificar la documentación de los mismos y de avalar las firmas de los miembros de la SIJIN, y no hizo la denuncia respectiva, ni adoptó las medidas para evitar que se siguieran cometiendo posibles fraudes.
Dijo que el señor Ortiz Sandoval para la época de los hechos era servidor público, lo cual lo obligaba aún más a poner en conocimiento de las autoridades competentes las inconsistencias que se estaban presentando; sin embargo, pese a que manifestó por una sola vez la posible comisión de un delito, posteriormente guardó silencio. 4. Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión (fls. 158 – 185 del c. ppal).
Las razones de su disentimiento se centraron en señalar que, según la propia jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, procedía la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad a supuestos en los cuales una persona era privada de la libertad por orden de autoridad judicial dentro de un proceso penal y, posteriormente, resultaba exonerada de responsabilidad, sin importar si encontraba sustento en la aplicación del principio in dubio pro reo.
Agregó que el argumento del a quo sobre la configuración de la culpa exclusiva de la víctima, corresponde a una afirmación sin sustento probatorio, toda vez que estaba acreditado que el señor Ortiz Sandoval sí manifestó las irregularidades que se venía presentado con la chatarrización de los vehículos de transporte público, de ahí que su conducta no puede ser objeto de reproche. 5.
Trámite en segunda instancia 5.1. El recurso fue concedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en proveído del 21 de agosto de 2013 (fl. 187 del c. ppal) y admitido por esta Corporación el 11 de octubre de 2013 (fl. 192 del c. ppal). 5.2. El 7 de octubre de 2013 (fls. 195 - 201 del c. ppal), la parte actora presentó incidente de nulidad, para lo cual adujo que por error involuntario en primera instancia solo se admitió la demanda de la referencia frente a la Fiscalía General de la Nación, y no respecto de la Rama Judicial, cuando en el escrito inicial se pidió la indemnización de los perjuicios causados a los demandantes por ambas entidades, lo cual, a su parecer, daba lugar a la configuración de la causal de nulidad prevista en el numeral 8 del artículo 140 del CPC, petición que fue despachada desfavorablemente en auto del 24 de abril de 2015 (fls. 211 – 219 del c. ppal). 5.3.
En proveído del 4 de junio de 2015 (fl. 221 del c. ppal), se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo. 5.4. En esta oportunidad procesal, la Fiscalía General de la Nación y la parte actora allegaron oportunamente los escritos de alegatos de conclusión (fls. 221 – 228 del c.ppal), para lo cual reiteraron lo expuesto a lo largo del proceso. 5.5.
El Ministerio Público guardó silencio. III.C O N S I D E R A C I O N E S 1. Prelación de fallo Mediante acta No. 10 del 25 de abril de 2013, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado definió que los eventos de privación injusta de la libertad podrán fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado. 2.
Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de julio de 2013, habida cuenta de que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y las consideraciones de la Sala Plena del Consejo de Estado en auto de 9 de septiembre de 2008, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, privación injusta de la libertad o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda instancia, sin consideración a la cuantía del proceso[1]. 3.
Ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
Tratándose de acciones de reparación directa por la privación injusta de la libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado, lo último que ocurra, momento a partir del cual se configura el carácter injusto de la limitación del derecho a la libertad[2].
Pues bien, una vez revisado el expediente, encuentra la Sala que, el 20 de abril de 2010, el Juzgado 12 Penal del Circuito Especializado de Bogotá absolvió al señor Orlando Ortiz Sandoval de los cargos imputados por los delitos de concierto para delinquir, falsedad ideológica en documento público, concusión y cohecho impropio, decisión que quedó ejecutoriada el 7 de septiembre de 2010, según la constancia obrante a folio 219 del cuaderno 3.
De este modo, el término para demandar, en ejercicio de la acción de reparación directa, correspondía al comprendido entre el 8 de septiembre de 2010 y el 8 de septiembre de 2012. Ahora, como la demanda se presentó el 4 de agosto de 2011, se concluye que el derecho de acción se ejerció en oportunidad. 4. Legitimación en la causa En cuanto a la legitimación en la causa por activa, encuentra la Sala que el señor Orlando Ortiz Sandoval está legitimado para actuar como demandante dentro del proceso de reparación directa, por cuanto de las pruebas obrantes en el expediente se desprende que fue privado de la libertad con ocasión del proceso penal adelantado en su contra por la supuesta comisión de las conductas punibles de concierto para delinquir, falsedad ideológica en documento público, concusión y cohecho impropio.
Es decir, es la víctima del daño cuya indemnización se pretende. De igual forma, está acreditado el parentesco de las menores Paula Andrea, Gladys Shirley, Sandra Viviana y Anyull Vanessa Ortiz Pulido, quienes, según los registros civiles de nacimiento aportados al proceso, son los hijas de la víctima directa del daño (fl. 19, 22, 23 y 24 del c.2).
Asimismo, al presente proceso comparecieron los señores María del Carmen Sandoval de Ortiz y Abelardo Ortiz Betancourt, en calidad de padres, condición que la Sala encuentra acreditada (fl. 20 del c.2). También está demostrado que la señora Gladis Pulido Beltrán es la cónyuge del señor Ortiz Sandoval, tal como se desprende de la partida de matrimonio allegada al expediente (fl. 21 del c.2).
Ahora bien, la legitimación en la causa por pasiva de la Fiscalía General de la Nación se configura con base en las imputaciones que en su contra se formularon en la demanda hoy analizada. 5. Responsabilidad del Estado por la privación de la libertad con fundamento artículo 90 de la Constitución Política 5.1. La Sección Tercera venía sosteniendo que en los casos en que una persona era detenida preventivamente, por disposición de una autoridad judicial, y luego recuperaba la libertad, bien porque resultaba absuelta bajo supuestos de que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, la conducta no era constitutiva de hecho punible o en aplicación del principio in dubio pro reo, inmediatamente surgía un daño que esa persona no estaba en la obligación de soportar y que, por tanto, el Estado era patrimonialmente responsable, en aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad bajo el título de daño especial.
Esto, sin importar si el agente judicial actuó o no conforme a la ley, por cuanto estaban en juego derechos y principios de estirpe constitucional como la libertad personal y la presunción de inocencia, la cual, al no ser desvirtuada por el Estado, tornaba en injusta la privación la privación[3]. Debe aclararse, en todo caso, que la Sección Tercera del Consejo de Estado no descartaba la aplicación de la falla del servicio para la declaración de responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad.
Así lo ha declarado en asuntos donde resulta evidente que se trata de una detención ilegal o arbitraria, en eventos de homonimia o cuando se trata de capturas realizadas para efectos de indagatoria, surtidas las cuales, no se dicta una medida de aseguramiento en contra del imputado, en los términos previstos en la ley[4]. 5.2. Dicho criterio jurisprudencial, sin embargo, fue modificado recientemente en la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de esta Sección, en la cual se concluyó que no basta con probar la restricción de la libertad y la posterior ausencia de condena, sino que es menester analizar si el daño derivado de la privación de la libertad es o no antijurídico, a la luz del artículo 90 de la Constitución Política, lo que implica tres pasos: i) si el privado de la libertad incurrió en dolo o culpa grave; ii) cuál es la autoridad llamada a reparar y, iii) en virtud del principio iura novit curia encausar el asunto bajo el título de imputación que se considere pertinente y, claro está, de acuerdo con el caso concreto y expresando de forma razonada los fundamentos de la decisión. La Sala señaló en la mencionada sentencia[5]: Así las cosas y como al tenor de los pronunciamientos de esta Sala la privación de la libertad de una persona puede ser imputada al Estado siempre y cuando ella no haya incurrido, bajo la perspectiva de lo civil, en culpa grave o dolo civil, es menester determinar si, a la luz del artículo 63 del Código Civil[6], la conducta de quien fue privado de la libertad se puede considerar como tal y si, por consiguiente, fue esa persona quien dio lugar a la apertura del respectivo proceso penal y a la imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva cuyos perjuicios subsecuentes pretende le sean resarcidos.
En consecuencia, procede la Sala a modificar y a unificar su jurisprudencia en relación con los casos cuya litis gravita en torno a la responsabilidad patrimonial del Estado por privación de la libertad, en el sentido de que, en lo sucesivo, cuando se observe que el juez penal o el órgano investigador levantó la medida restrictiva de la libertad, sea cual fuere la causa de ello, incluso cuando se encontró que el hecho no existió, que el sindicado no cometió el ilícito o que la conducta investigada no constituyó un hecho punible, o que la desvinculación del encartado respecto del proceso penal se produjo por la aplicación del principio in dubio pro reo, será necesario hacer el respectivo análisis a la luz del artículo 90 de la Constitución Política, esto es, identificar la antijuridicidad del daño. Adicionalmente, deberá el juez verificar, imprescindiblemente, incluso de oficio, si quien fue privado de la libertad actuó, visto exclusivamente bajo la óptica del derecho civil, con culpa grave o dolo, y si con ello dio lugar a la apertura del proceso penal y a la subsecuente imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva.
Si el juez no halla en el proceso ningún elemento que le indique que quien demanda incurrió en esa clase de culpa o dolo, debe establecer cuál es la autoridad u organismo del Estado llamado a reparar el daño. El funcionario judicial, en preponderancia de un juicio libre y autónomo y en virtud del principio iura novit curia, puede encausar el análisis del asunto bajo las premisas del título de imputación que considere pertinente, de acuerdo con el caso concreto y deberá manifestar de forma razonada los fundamentos que le sirven de base para ello[7]. 5.3.
Las consideraciones anteriores no resultan contradictorias con las conclusiones de la sentencia de unificación de la Corte Constitucional, SU 072/18[8], sobre el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado aplicable en eventos de privación injusta de la libertad. En efecto, la Corte precisa que, ni el artículo 90 de la Constitución Política, como tampoco el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, que establece la privación injusta de la libertad como un evento resarcible, así como la sentencia C-037 de 1996, que determinó la exequibilidad condicionada del ese artículo, establecen un régimen específico de responsabilidad patrimonial del Estado en eventos de privación injusta de la libertad[9].
En ese sentido reitera que en materia de reparación directa se acepta la aplicación del principio iura novit curia, de acuerdo con las particularidades de cada caso y que definir de manera rigurosa el título de imputación en estos eventos contraviene la interpretación del artículo 68 de la Ley 270 de 1996 y de contera el régimen general de responsabilidad estatal del artículo 90 de la Constitución Política[10].
En el mismo sentido precisa que en determinados eventos, entre los cuales hace referencia a la absolución por in dubio pro reo, no se acreditó el dolo o se declaró atipicidad subjetiva, la aplicación automática de un régimen de responsabilidad objetiva, sin que medie un razonamiento sobre si la privación de la libertad fue inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria vulnera el precedente constitucional con efectos erga omnes, esto es la sentencia C-037 de 1996[11].
De acuerdo con la providencia, el juez puede escoger entre un título de imputación subjetivo u objetivo, de acuerdo con el carácter demostrativo de la prueba recaudada o la absoluta inexistencia de la misma y agrega que la nominación de las causales de privación injusta de la libertad no se agotan en las que prescribía el derogado artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991.
Por último, en lo que tiene que ver con la unificación de la Corte Constitucional, en el mismo sentido de la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en todos los casos en los que se reclame por un evento de privación injusta de la libertad debe considerarse la culpa exclusiva de la víctima[12]. 5.4. Para llegar a las anteriores conclusiones, la Corte Constitucional pone de presente que la libertad es uno de los bastiones del Estado social de derecho de carácter multidimensional, como valor, principio y derecho fundamental, como se deduce del preámbulo y los artículo 1, 2 y 28 de la Constitución política, entre otros, bajo el entendido que valores tales como la democracia, el pluralismo y la dignidad humana no pueden ser concebidos sino tienen como punto de partida la libertad[13].
Sin embargo, la libertad, como otros derechos, no tiene carácter ilimitado y puede ceder en casos excepcionalísimos al disfrute de los derechos por parte de otros individuos o a la búsqueda del bienestar general. La fuente principal de esas restricciones es el derecho punitivo, que al mismo tiempo lo reconoce de manera principalísima como un principio[14][15].
Esas restricciones excepcionales a la libertad, además de los límites constitucionales, están sometidas de manera superlativa a estrictas reglas de competencia, de tiempo para verificar su legalidad, así como a la posibilidad de revisar la pertinencia de la restricción. En el mismo sentido debe hacerse una diferenciación tajante entre dos figuras, pena y detención preventiva, y que esta no puede implicar, de ninguna manera, una vulneración al principio de presunción de inocencia y que, conforme al bloque de constitucionalidad, se encuentran sometidas al criterio irreductible de que sean absolutamente necesarias[16].
Pero además de la necesidad, ese ejercicio punitivo preventivo del Estado está encuentra otro límite, como es el principio de proporcionalidad, que permite desde el ámbito constitucional examinar y neutralizar los excesos de la potestad de configuración del legislador penal, en particular la medidas cautelares dirigidas a afectar la libertad personal de una persona imputada por un hecho punible.
La regla de proporcionalidad impone que los beneficios de las medidas preventivas deben ser superiores o razonablemente equivalentes a las restricciones que imponen a los afectados por ellas[17]. Bajo los anteriores parámetros, la Corte Constitucional, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por privación injusta de la libertad, reconoce que el Consejo de Estado, en aras del principio de seguridad jurídica, ha acudido tanto a un régimen responsabilidad subjetivo como objetivo en determinados eventos, lo cual no contradice, en principio, la jurisprudencia constitucional en cuanto a la interpretación integral del artículo 90 de la Constitución Política[18].
Sin embargo, señala que en cuatro eventos de absolución, como son que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, la conducta no constituía hecho punible o porque se aplicó el principio del in dubio pro reo, se ha aplicado el título objetivo de imputación del daño especial. Con fundamento en todo lo anterior, en que el artículo 90 no define un título de imputación, la Corte Constitucional señala que en la sentencia C- 037 de 1996 se concluyó que, cualquiera que sea el régimen a aplicar, la calificación de injusta de una privación de la libertad, implica necesariamente “definir si la providencia a través de la cual se restringió la libertad a una persona mientras era investigada y/o juzgada fue proporcionada y razonada, previa la verificación de su conformidad a derecho”[19].
Frente a este punto prescribe: En este punto se precisa que esa comprensión fue plasmada como condicionamiento de dicho artículo, al consignar en el numeral tercero de la parte resolutiva que se declaraban exequibles “pero bajo las condiciones previstas en esta providencia, (…)”, entre otros, el artículo 68, sobre el cual en la parte considerativa se había determinado que las reflexiones transcritas eran las condiciones para declararlo exequible[20].
Ahora bien, la Corte señala que las normas que contienen los diferentes supuestos en los que procede la detención preventiva en los ordenamientos procesales penales[21], vigentes desde la promulgación del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, le son inherentes el juicio de razonabilidad y de proporcionalidad. Sin embargo, los requisitos para imponer la medida de aseguramiento han variado de uno a otro de acuerdo el grado de convicción probatoria requerida, mientras el Decreto Ley 2700 de 1991 y la Ley 600 de 2000, requerían de uno o dos indicios graves de responsabilidad, respectivamente, la Ley 906 exige una inferencia razonable de autoría o participación del imputado[22].
La Corte insiste en que para una interpretación adecuada del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, el juez administrativo a la hora de definir si una privación de la libertad es injusta o no, independientemente del título de imputación que se elija aplicar, debe considerar si las decisiones adoptadas por el funcionario judicial se enmarcan en los presupuestos de “razonabilidad, proporcionalidad y legalidad”[23][24].
Al respecto concluye: Lo anterior significa que los adjetivos usados por la Corte [razonabilidad, proporcionalidad y legalidad] definen la actuación judicial, no el título de imputación (falla del servicio, daño especial o riesgo excepcional), esto es, aunque aquellos parecieran inscribir la conclusión de la Corte en un régimen de responsabilidad subjetivo; entenderlo así no sería más que un juicio apriorístico e insular respecto del compendio jurisprudencial que gravita en torno del entendimiento del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, en tanto, debe reiterarse, la Corte estableció una base de interpretación: la responsabilidad por la actividad judicial depende exclusivamente del artículo 90 de la Constitución, el cual no establece un título de imputación definitivo, al haberse limitado a señalar que el Estado responderá por los daños antijurídicos que se le hubieren causado a los particulares[25].
Luego insiste en que el elemento común que exige el artículo 90 de la Constitución Política es la existencia de un daño antijurídico y que la responsabilidad patrimonial se define a partir de cualquiera de los títulos de imputación, frente a lo cual señala que, la sentencia C-037 de 1996 es consecuente con ese razonamiento a partir de la interpretación del artículo 65 de la Ley 270 de 1996, que es la cláusula general de responsabilidad del Estado en lo que tiene que ver con la actividad judicial, en la que no se adscribió a ningún título de imputación específico.
Y en lo que tiene que ver con la privación injusta de la libertad señaló: De esta manera, dependiendo de las particularidades del caso, es decir, en el examen individual de cada caso, como lo han sostenido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el juez administrativo podrá elegir qué título de imputación resulta más idóneo para establecer que el daño sufrido por el ciudadano devino de una actuación inidónea, irrazonable y desproporcionada y por ese motivo, no tenía por qué soportarse[26].
La Corte señala que lo anterior no impide que se creen reglas en pro de ofrecer homogeneidad en materia de decisiones judiciales, pero estas deben fundamentarse en un análisis concienzudo de las fuentes del daño y no en generalizaciones normativas, que no tomen en cuenta las posibilidades que giran en torno a esas fuentes. 5.5. De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional señala que en dos eventos establecidos por el Consejo de Estado, resulta factible aplicar un régimen objetivo de responsabilidad, estos son cuando el hecho no existió o la conducta era objetivamente atípica, en ambas situaciones la privación de la libertad resulta irrazonable y desproporcionada, por lo que “el daño antijurídico se demuestra sin mayores esfuerzos”.
En criterio de la Corte, desde el inicio de la investigación el fiscal o juez deben tener claro que el hecho sí se presentó y que es objetivamente típico, ya que disponen de las herramientas necesarias para definir con certeza estos dos presupuestos. En el primer caso el funcionario judicial debe tener en claro esa información desde un principio y en el segundo se trata de una tarea más sencilla, que consiste en el cotejo entre la conducta que se predica punible y las normas que la tipifican como tal[27].
Las dos causales anteriores se contrastan con la absoluciones consistente en que el procesado no cometió el delito y la aplicación del principio in dubio pro reo, la Corte considera que estas requieren de mayores disquisiciones por parte de los fiscales o jueces para vincular al imputado con la conducta punible y presentarlo como autor de la misma.
En un sistema como el acusatorio no resulta exigible al fiscal y al juez con función de garantías que en etapas tempranas de la investigación penal definir si el imputado ejecutó la conducta, pues será con posterioridad que el funcionario judicial determinará tales asuntos, que solo se pueden definir en la contradicción probatoria durante un juicio oral[28].
Lo mismo pasaría respecto de eventos de absolución en los que concurre una causal de justificación o una de ausencia de culpabilidad, en los que la conducta resulta objetivamente típica, pero no lo era desde el punto de vista subjetivo[29]. 5.6. En conclusión, las sentencias de unificación del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, establecen que en eventos de privación injusta de la libertad no se determina un régimen único de responsabilidad subjetivo u objetivo.
Sin embargo, cualquiera sea el que se aplique se debe tomar en cuenta, frente al caso concreto, si la medida fue razonable y proporcionada. En todos los eventos posibles, será necesario descartar si el imputado o sindicado con su conducta dolosa o gravemente culposa dio lugar a la medida de privación de la libertad. Bajo los anteriores parámetros, la Sala pasa a formular el problema jurídico y a considerar el caso concreto. 6.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en los antecedentes, le corresponde a la Sala determinar la responsabilidad extracontractual de la Fiscalía General de la Nación, por la detención preventiva que se alega como injusta y que le fue impuesta al señor Orlando Ortiz Sandoval, durante el proceso penal adelantado en su contra por la posible comisión de los delitos de concierto para delinquir, falsedad ideológica en documento público, concusión y cohecho impropio.
No obstante, previo a efectuar cualquier estudio de responsabilidad de la entidad demandada, deberá examinarse si el señor Ortiz Sandoval contribuyó con su conducta, a la causación del daño alegado, toda vez que la culpa exclusiva de la víctima es una de las causales exonerativas de responsabilidad del Estado. 7. Análisis de la Sala 7.1.
El daño Con el fin de abordar integralmente la problemática planteada en esta instancia, la Sala analizará la demostración del daño, toda vez que se trata del primer elemento que debe dilucidarse para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado. Una vez establecida la alegada afectación de los intereses de la parte demandante, se entrará a estudiar la posibilidad de imputarla a las entidades demandadas o si, por el contrario, se configura una causal que las exonere responsabilidad.
En el caso concreto, de acuerdo con lo expuesto en la demanda, el daño alegado por los actores es la restricción de la libertad del señor Orlando Ortiz Sandoval, durante el tiempo que estuvo privado de esta en el marco de la investigación penal que se adelantó en su contra como posible coautor de los delitos de concierto para delinquir, falsedad ideológica en documento público, concusión y cohecho impropio.
La Sala considera que no hay duda de la existencia del daño alegado, dado que se encuentra acreditado que el señor Ortiz Sandoval fue capturado el 20 de mayo de 2008, tal como consta en la boleta de detención que obra a folio 75 del c.4. Cabe anotar que, el Juzgado 23 Penal Municipal con Función de Control de Garantías, en providencia del 31 de marzo de 2009, ordenó la libertad del señor Orlando Ortiz Sandoval, la cual se efectuó el día siguiente (fls. 625 – 633 del c.24).
Al proceso concurrieron, además, las menores Paula Andrea, Gladys Shirley, Sandra Viviana y Anyull Vanessa Ortiz Pulido, así como los señores María del Carmen Sandoval de Ortiz y Abelardo Ortiz Betancourt, quienes acreditaron la calidad de hijas y padres de la víctima directa, según consta en los respectivos registros civiles de nacimiento (fls. 19, 20, 22, 23 y 24 del c.2).
También está demostrado que la señora Gladis Pulido Beltrán es la cónyuge del señor Ortiz Sandoval (fl. 21 del c.2). De la prueba del parentesco y de la afinidad existente entre las personas mencionadas, se infiere que padecieron daños como consecuencia de la privación de la libertad del señor Ortiz Sandoval. 7.2. La imputación Como se anticipó, antes de abordar lo concerniente a la responsabilidad de la entidad demandada en la producción del daño, es preciso examinar si, en el presente caso, la víctima directa contribuyó en su causación, esto es, si se configura o no la causal eximente de culpa exclusiva de la víctima.
Con ese propósito, la Sala dará cuenta de los hechos que se encuentran acreditados en el proceso: - El 30 de enero de 2007 (fl. 144 del c.11), el señor Diego Franco Molina, en calidad de asesor del Ministerio de Transporte, presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación, para lo cual indicó que se estaban presentado irregularidades en el programa para la renovación de los vehículos de servicio público de carga implementado por el Gobierno Nacional desde el año 2004.
Señaló que miembros de la SIJIN de Bogotá eran los encargados de expedir el certificado de chatarrización previa revisión técnica, identificación, procedencia, propiedad y antecedentes sistematizados de los automotores, pero que a algunos vehículos viejos que estaban supuestamente chatarrizados se les alteró la capacidad de carga, con el propósito de obtener mayores beneficios para la renovación de los automotores, de ahí que las resoluciones que autorizaron la reposición del cupo de los vehículos viejos y la matrícula del nuevo fueron expedidas de manera fraudulenta. - El 8 de mayo de 2008 (fl. 122 del c.11), el Juzgado 34 Penal Municipal con Función de Control de Garantías, en audiencia reservada, ordenó la captura del señor Orlando Ortiz Sandoval. - Asimismo, está probado que, en la audiencia preliminar del 20 de mayo de 2008 (fl. 72 – 74 del c.10), el Juzgado 59 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bogotá le impuso medida de aseguramiento al señor Orlando Ortiz Sandoval, sin beneficio de libertad provisional, por la posible comisión de las conductas punibles de falsedad ideológica en documento público, falsedad marcaria, concusión, cohecho impropio y concierto para delinquir.
Para tal fin, ese despacho judicial expuso los siguientes argumentos: De la formulación de imputación: (…) La fiscalía da las correspondientes explicaciones correspondientes para lo relacionado con el delito de concierto para delinquir donde se encuentran involucrados: (…) el mayor de la Policía Orlando Ortiz Sandoval en relación con el delito de cohecho impropio y concusión, para tal efecto pone de presente varios informes donde se determina que el imputado firma varias revisiones en una misma fecha pero en de diferentes ciudades.
Asimismo señala los pormenores de lo relacionado con falsedad ideológica en documento público y falsedad marcaria. Acto seguido procede este despacho a resolver sobre la petición de la medida de aseguramiento para tal efecto hace un relato de la circunstancias en que fue capturado el imputado y un análisis de cada una de las pruebas relacionado por la fiscalía y que comprometen la participación del mayor Orlando Ortiz Sandoval en los delitos que se le imputan falsedad ideológica en documento público, falsedad marcaria, concusión y cohecho impropio y concierto para delinquir.
Ahora bien, el artículo 308 del C.P.P. exige que se debe cumplir algunos de los requisitos allí plasmados, por lo que se debe entrar a estudiar cada uno de ellos, al primer numeral se considera que la fiscalía no sustentó. En cuanto al numeral 2 y 3, peligro para la comunidad, 310 del C.P.P. (sobre la gravedad y modalidad de la conducta).
En cuanto a la continuación de la actividad delictiva no existe anotación alguna o sentencias condenatorias, que no existen. Lo que sí existe es el numeral segundo del artículo 310 por el número de delitos que se le imputan y la naturaleza de los mismos. También se ve el riesgo de incomparecencia, artículo 312 en el numeral tercero, por el comportamiento del imputado durante el procedimiento o en otro anterior, del que se pueda inferir razonablemente su falta de voluntad para sujetarse a la investigación. Se cumple lo normado en el artículo 313-2 del C.P.P. Como consecuencia de lo anterior y por considerarla idónea, necesaria y estrictamente proporcional, por lo que se debe imponer medida de aseguramiento de detención preventiva intramural. - El 12 de junio de 2008 (fls. 140 -145 del c.11), la Fiscalía 150 Seccional de Bogotá presentó escrito de acusación contra el señor Ortiz Sandoval como coautor de las conductas punibles antes referidas, con fundamento en lo siguiente: (…) el mayor Orlando Ortiz Sandoval, jefe del grupo de automotores de la SIJIN –MEBOG, superior inmediato de los demás integrantes del grupo, quien desempeña funciones en las instalaciones de la SIJIN en Bogotá, era la última persona en suscribir las revisión técnicas (…), como supervisor designado por la Policía Nacional en el proceso, avalaba el trabajo de todos los policías a su cargo, y en gran cantidad de casos, según la evidencia fundamental de la fiscalía, suscribía certificaciones que reportan haberse efectuado en diferentes ciudades del país, al mismo tiempo, que desempeñaba sus funciones en Bogotá, resultando trascendental su participación, dado que con su aval se daba legalidad al documento (…).
La proceso gira en torno al análisis ilícito de concierto para delinquir, en el entendido que, para que el ilegal proceso de chatarrización así narrado lograra su objetivo, ninguno otro que obtener la resolución de reposición expedida por el Ministerio de Transporte, requería la mancomunada, organizada y sostenida en el tiempo de participación de personas que desde sus cargos en diferentes entidades, permitían o coadyuvaban en la comisión de diferentes ilícitos en que se incurrió. La falsedad marcaria (…) porque los presuntos coautores cumplían la finalidad de verificar, certificar y avalar los guarismos y sistema de identificación de los diferentes vehículos de carga pesada presentados al proceso de desintegración, que no correspondían a los verdaderos.
La falsedad ideológica en documento público los servidores aquí acusados son o por lo menos para la época de los hechos eran servidores públicos y consignaron falsedades que sirvieron de prueba, de soporte para continuar con el proceso para la expedición de la resolución que permitía la matrícula de un nueva vehículo. La concusión pues abusó del cargo y sus funciones para prometer a un tercero dinero o utilidades indebidas.
El cohecho impropio, la Fiscalía tiene elementos materiales probatorios que señalan que los aquí acusados, como quienes en ejercicio de sus funciones como miembros de la policía judicial SIJIN, solicitaban y/o recibían dinero con el objeto de permitir situaciones irregulares al expedir la certificación de revisión técnica de automotores (…). - El 31 de marzo de 2009 (fl. 205 del c.11), el Juzgado 23 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bogotá revocó la mencionada medida por vencimiento de términos. - A través de la providencia del 20 de abril de 2010 (fls. 138 – 156 del c.3), el Juzgado 12 Penal del Circuito Especializado de Bogotá absolvió al señor Orlando Ortiz Sandoval de los delitos por los cuales se le procesó, para lo cual expuso: Adelantada la investigación, la Fiscalía pudo determinar que muchos de los vehículos que presuntamente fueron chatarrizados previa expedición de los certificados a cargo de la SIJIN, se encontraban rodando en distintas poblaciones el país, especialmente en Magangué y otras localidades de la Costa Atlántica porque en realidad nunca fueron desintegrados.
Sobre la responsabilidad individual de los acusados, se tiene que María Consuelo Cepeda Martínez suscribió 7 de los 11 documentos de revisión técnica que contienen datos falsos, en tanto que Orlando Ortiz Sandoval firmó los mismos. (…) respecto a Orlando Ortiz Sandoval se tiene ciertamente probado que no obstante que advirtió irregularidades en el proceso de chatarrización, no informó a las autoridades judiciales, ni tomó precauciones para que ocurrieran los fraudes que intuía, como disponer el cambio de personal que realizaba las revisiones.
Con todo el testigo Orlando Díaz Hernández dijo que el acusado era el último que firma, con lo cual solo hacía constar que las demás firmas correspondían a servidores de la SIJIN. A ello se suma que la fiscalía no realizó ningún esfuerzo en esclarecer si él se desplazaba hasta la planta del Diaco en el Muña, por lo que no probó por razón de su función tuviera contacto con los vehículos, sus documentos o la base de datos de los vehículos.
(…) la Fiscalía también omitió interrogar sobre aspectos relativos a la eventual responsabilidad del acusado, así como cuál era su injerencia en el proceso de revisión técnica. Tales omisiones no podían ser suplidas por el juzgado, razón por la cual subsisten dudas que no fueron resueltas durante el debate oral. En síntesis, (…) Orlando Ortiz Sandoval habrá de ser absuelto por tales cargos con fundamento exclusivo en el principio de in dubio pro reo. - La anterior decisión fue confirmada en fallo del 7 de septiembre de 2010 (fls. 196 - 208 del c.3) por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que, entre otras cosas, mencionó que <<el acusado cuando estuvo de jefe de automotores de la MEBOG advirtió en el proceso de chatarrización que existían constantes cambios que autorizaban las secretarías de tránsito de Colosal y Cereté que llevaban a pensar la posible existencia de fraudes>>.
Visto lo anterior, para la Sala, en el sub examine se configuró la causal eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima. Tal conclusión encuentra sustento en las siguientes razones: La jurisprudencia de esta Sección ha reiterado que cuando la conducta del procesado justificó la actuación judicial, particularmente en lo que atañe a la restricción de su libertad, es posible concluir que el daño irrogado proviene de la propia víctima, aun cuando no hubiere sido condenada[30], siempre que su actuar, ya sea activo u omisivo, hubiese sido la causa eficiente y determinante en la producción del resultado lesivo.
Así lo ha entendido esta Corporación[31]: Cabe recordar que la culpa exclusiva de la víctima, entendida como la violación por parte de esta de las obligaciones a las cuales está sujeto el administrado, exonera de responsabilidad al Estado en la producción del daño. (…). Específicamente, para que pueda hablarse de culpa de la víctima jurídicamente, ha dicho el Consejo de Estado, debe estar demostrada además de la simple causalidad material según la cual la víctima directa participó y fue causa eficiente en la producción del resultado o daño, el que dicha conducta provino del actuar imprudente o culposo de ella, que implicó la desatención a obligaciones o reglas a las que debía estar sujeta.
De igual forma, se ha dicho: (…) para que la culpa de la víctima releve de responsabilidad a la administración, aquella debe cumplir con los siguientes requisitos: Una relación de causalidad entre el hecho de la víctima y el daño. Si el hecho del afectado es la causa única, exclusiva o determinante del daño, la exoneración es total.
Por el contrario, si ese hecho no tuvo incidencia en la producción del daño, debe declararse la responsabilidad estatal. Ahora bien, si la actuación de la víctima concurre con otra causa para la producción del daño, se producirá una liberación parcial, por aplicación del principio de concausalidad y de reducción en la apreciación del daño, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2357 del Código Civil[32].
En concordancia con lo anterior, para identificar los mencionados conceptos de culpa grave y dolo, la jurisprudencia[33] ha acudido a los criterios contemplados en el artículo 63 del Código Civil[34], de los cuales se extrae que el primero corresponde a un comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario, mientras que el segundo se equipara con la conducta realizada con la intención de generar daño a una persona o a su patrimonio.
En asuntos como el que aquí se debate, la culpa exclusiva de la víctima se configura cuando se acredita que el afectado actuó con temeridad dentro del proceso penal o que incurrió en comportamientos irregulares que ameritaban el adelantamiento de la respectiva actuación y, de manera consecuente, justificaban la imposición de una medida que le privara de su libertad.
En ese entendido, a pesar de que el señor Orlando Ortiz Sandoval se le absolvió de responsabilidad penal, a la Sala no le cabe duda de que aquel tuvo comportamientos irregulares, máxime si se tiene en cuenta su condición -para ese momento- como miembro de la SIJIN de Bogotá, situación que dio lugar a que, además de ser investigado, fuera objeto de una medida restrictiva de su libertad, lo cual, desde luego, no implica una calificación de las decisiones adoptadas por la justicia ordinaria, en orden a determinar si fueron acertadas o no. En efecto, según consta en el proceso penal, el aquí demandante fue absuelto de los delitos de concierto para delinquir, falsedad ideológica en documento público, concusión y cohecho impropio, en virtud del principio in dubio pro reo, conclusión a la que se arribó porque, a juicio del juez penal, no se demostró <<la injerencia del procesado en el proceso de revisión técnica de los vehículos chatarrizados>>; sin embargo, de la misma decisión absolutoria se desprende que el señor Ortiz Sandoval sí advirtió irregularidades durante el proceso de chatarrización; pero, no informó a las autoridades judiciales, ni mucho menos adoptó las medidas para evitar que se siguieran cometiendo posibles fraudes que manifestó en algún momento, máxime cuando él era el jefe del equipo designado por la SIJIN para verificar la documentación y avalar el trámite surtido en el proceso de chatarrización de los vehículos de transporte público.
Asimismo, lo advirtió la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al señalar que el señor Ortiz Sandoval tuvo conocimiento de que en el proceso de chatarrización existían constantes cambios que autorizaban las Secretarías de Transito de Colosal (Sucre) y Cereté (Córdoba), que llevaban a pensar la posible existencia de fraudes, lo que resulta reprochable e irregular, principalmente, porque el señor Ortiz Sandoval, aun cuando conoció de las irregularidades en el año 2006, nunca presentó denuncia por esos eventos; por el contrario, el proceso penal se adelantó como consecuencia de la denuncia presentada por el señor Diego Franco Molina, asesor del Ministerio de Transporte, el 30 de enero de 2007.
Así pues, la anterior conducta resulta cuestionable, porque el aquí demandante no procedió como le correspondía -a quien, por su condición de servidor público, debe exigírseles un mínimo de cuidado y diligencia-, lo que generó serias sospechas y confusión en el ente acusador en cuanto a lo acontecido. En ese orden, se destaca que el señor Orlando Ortiz Sandoval no obró en la forma debida o, mejor, en la que le era jurídicamente exigible en el desempeño de sus funciones como miembros de la SIJIN, dado que, se insiste, no documentó en informes posteriores las inconsistencias en los trámites de chatarrización de vehículos de transporte público, comportamiento que, para la Sala, resulta reprochable, el cual justificó la imposición de la medida de aseguramiento.
Lo señalado en precedencia, en cuanto a las irregularidades en que incurrió el señor Orlando Ortiz Sandoval -en su condición de jefe de automotores de la MEBOG-, permite concluir que, en este caso, se configuró la eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima. De este modo, aun cuando no se acreditó que el señor Ortiz Sandoval hubiera cometido los delitos imputados por la Fiscalía, sus actuaciones no se acompasaron con los deberes que les correspondían como servidor público, concretamente, como miembro de la Policía Judicial, de tal manera que, teniendo en cuenta las irregularidades señaladas en precedencia, a juicio de la Sala, no podía exigírsele a la Fiscalía una actuación diferente a la que, en efecto, desplegó, esto es, la apertura de la investigación y solicitud de medida de aseguramiento en su contra.
En otras palabras, la causa determinante del daño en el caso bajo estudio no fue la actuación de la Fiscalía General de la Nación al imponer medida de aseguramiento contra el ahora demandante, sino, justamente, las reprochables omisiones anotadas, que dieron lugar a la investigación que se adelantó en su contra. En ese orden de ideas, ante la configuración de la excepción del hecho exclusivo de la víctima, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. 8.
Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Auto del 9 de septiembre de 2008 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente: 11001-03-26-000-2008- 00009-00. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [2] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de febrero de 2002, expediente No. 13.622, M.P. María Elena Giraldo Gómez, reiterada en sentencia del 11 de agosto de 2011 por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, expediente No. 21.801, M.P. Hernán Andrade Rincón. También puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 19 de julio de 2010, expediente No. 37.410, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo del 2007, expediente No. 15463.
Reiterada en sentencia de Sala Plena de la Sección Tercera del 6 de abril de 2011, expediente No. 21563. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre del 2006, expediente No. 13468. Reiterada en sentencia de unificación de 17 de octubre del 2013, expediente No. 23354. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [4] Al respecto, entre otras múltiples de la subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado se pueden consultar las siguientes sentencias: 19 de julio de 2017, expediente 45466, 14 de septiembre de 2017, expediente 47800, 12 de octubre de 2017, expediente 48048, 1 de febrero de 2018, expediente 46817 y 45146, 10 de mayo de 2018, expediente 45358, 5 de julio de 2018, expediente 47854, 19 de julio de 2018, expediente 52399, 27 de septiembre de 2018, expediente 52404. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia de Unificación de 15 de agosto de 2018, expediente 46.947, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [6] La ley distingue tres especies de culpa o descuido.
“Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. “Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.
Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. “El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. “Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.
Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. “El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. [7] Consideración que resulta congruente con la parte resolutiva del mismo fallo: “PRIMERO: MODIFÍCASE LA JURISPRUDENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA en relación con los casos en que la litis gravita en torno a la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños irrogados con ocasión de la privación de la libertad de una persona a la que, posteriormente, se le revoca esa medida, sea cual fuere la causa de ello, y UNIFÍCANSE criterios en el sentido de que, en lo sucesivo, en esos casos, el juez deberá verificar: 1) Si el daño (privación de la libertad) fue antijurídico o no, a la luz del artículo 90 de la Constitución Política; 2) Si quien fue privado de la libertad actuó con culpa grave o dolo, desde el punto de vista meramente civil -análisis que hará, incluso de oficio-, y si con ello dio lugar a la apertura del proceso penal y a la subsecuente imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva (artículos 70 de la ley 270 de 1996 y 63 del Código Civil) y, 3) Cuál es la autoridad llamada a reparar el daño. En virtud del principio iura novit curia, el juez podrá encausar el análisis del asunto, siempre en forma razonada, bajo las premisas del título de imputación que, conforme al acervo probatorio, considere pertinente o que mejor se adecúa al caso concreto”. [8] Corte Constitucional, sentencia SU 072/18 del 5 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [9] Ibidem.
Acápite 117 y 118. [10] Ibidem. Acápites 119 y 120. [11] Ibidem, Acápite 121. [12] Ibidem, Acápite 124 [13] Ibidem, Acápites 67 a 69. [14] Ibidem. Acápites 69 y 70. [15] Artículos 4 del Decreto Ley 2700 de 1991, 3 de la Ley 600 de 2000 y 2 de la Ley 906 de 2004. [16] Ibidem. Acápite 70. Sentencia C-106 de 1994. [17] Ibidem. Acápite 71. Sentencia C-106 de 1994. [18] Ibidem.
Acápite 101. [19] Ibidem. Acápite 102. [20] Ibidem. Acápite 102. [21] La Corte hace referencia al Decreto Ley 2700 de 1991, artículos 355 y 356 de la Ley 600 de 2000 y 308 de la Ley 908 de 2004 [22] Ibidem. Acápite 103. [23] Ibidem. Acápite 104. [24] Más adelante señala: 112. En suma, la aplicación de cualquier de los regímenes de responsabilidad del Estado mantienen incólumes la excepcionalidad y los juicios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, así como la presunción de inocencia que preceden a la imposición de una medida de aseguramiento (…). [25] Ibidem.
Acápite 104. [26] Ibidem. Acápite 104. [27] Ibidem. Acápite 105. [28] Ibidem. Acápite 106. [29] Ibidem. Acápite 106. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de abril de 2017, exp. 41977, radicado No. 05001-23-31-000-2003-00113-01. Actor: Wilson Antonio Chaverra González y otros.
Demandado: Nación – Rama Judicial – Fiscalía General de la Nación; sentencia del 26 de abril de 2017, exp. 45313, radicación No. 25000-23-31-000-2009-00414-01. Actor: Luis Porfidio Farías Sánchez y otros. Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación; sentencia del 7 de junio de 2017, exp. 42021, radicación No. 25000-23-26-000-2009-00496-01.
Actor: Jairo Hernán Benjumea y otros. Demandado. Nación – Fiscalía General de la Nación, entre muchas otras. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de julio de 2014, expediente 38.438, M.P. Hernán Andrade Rincón. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de abril de 2005; expediente 15784;
Magistrado Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra. [33] En este sentido se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 2010, exp. 17.933, M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 30 de abril de 2014, exp. 27.414, M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth;
Sección Tercera Subsección B, sentencia de 2 de mayo de 2016, exp. 32.126, M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth, reiteradas por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1 de agosto de 2016, exp. 41.601, M.P. Dr. Hernán Andrade Rincón. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de abril de 2005; expediente 15784;
Magistrado Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.