ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS / VERTIMIENTO DE AGUAS RESIDUALES SIN TRATAMIENTO - Río Pamplonita / CONSTRUCCIÓN DE PLANTA DE TRATAMIENTO / OBLIGACIÓN DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES DE INTERVENIR Y PRESERVAR EL RECURSO HÍDRICO / PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES [En el presente asunto,] se advierte que no está en discusión la vulneración de los derechos colectivos que se invocan producto del vertimiento de aguas residuales sin tratamiento alguno al río Pamplonita de parte del Municipio de Bochalema.
Tampoco existen divergencias en relación con la inexistencia de una planta que trate dichas aguas en el ente territorial. La controversia se presenta en cuanto que para el recurrente la construcción de la planta de tratamiento no se encuentra priorizada en el Plan de Aguas Departamental y tampoco está incluida en el PDA lo cual imposibilita y hace impertinente la orden impartida en ese sentido en primera instancia, máxime cuando se encuentra planeada, y esa sí, priorizada, la construcción de un interceptor al margen del río en mención. En ese entendido el problema consiste en precisar si es cierto que una obra ordenada en un fallo judicial, y que no está priorizada en un Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento Básico no puede ser ejecutada, si para su cumplimiento se otorgó a las entidades destinatarias de la misma un plazo de dos (2) años.
También deberá definirse si CORPONOR debe concurrir en el adelantamiento de las gestiones necesarias, a la luz de las competencias que le atribuye el ordenamiento jurídico, para brindar asesoría y apoyo al Municipio de Bochalema y al Departamento de Norte de Santander en la formulación y ejecución de proyectos del componente ambiental, en el marco los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA).
(…) [E]n relación con el ajuste del PSMV realizado con ocasión de la entrada en vigencia de la Resolución nro. 631 de 2015, y teniendo en cuenta, además, que dicho plan venció el 23 de julio de 2018, resulta pertinente adicionar el fallo en el sentido de ordenar al Municipio de Bochalema (quien presta directamente el servicio de acueducto y alcantarillado en su jurisdicción) y a CORPONOR, si no lo han hecho aún, que adelanten las actuaciones administrativas de su competencia tendientes a actualizar y aprobar el precitado PSMV en los términos definidos en la Resolución 1433 de 2004, dado el alcance local en relación con el saneamiento y tratamiento de los vertimientos, incluyendo la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las aguas residuales descargadas al sistema público de alcantarillado, en el marco de los objetivos y las metas de calidad para la reducción de la carga contaminante de los recursos hídricos como receptores de vertimientos.
(…) [De otra parte,] la Sala concluye que las funciones reconocidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, implican la obligación de estas autoridades ambientales de intervenir y preservar el recurso hídrico, a través de acciones de control, vigilancia, sanción, asesoría y apoyo de programas ambientales, que desarrollen las entidades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.
En tal escenario, le asiste razón al apelante cuando solicita la modificación del numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en el sentido de ordenar a CORPONOR brindar asesoría y apoyo, incluso financiero, al Municipio de Bochalema en materia ambiental para la ejecución de las obras del Plan Departamental de Aguas de Norte de Santander, en el cual, de acuerdo con la misma providencia, deberá construirse y poner en funcionamiento, en las condiciones allí descritas, una planta de tratamiento de aguas residuales para garantizar que su descarga final al Río Pamplonita no afecte el recurso hídrico, en consideración a que tales obras se relacionan, de forma directa, con la protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, comoquiera que permiten reducir el impacto ambiental negativo frente al manejo de las aguas residuales generadas en ese municipio.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 54001-23-33-000-2015-00188-01(AP) Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL NORTE DE SANTANDER Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER, MUNICIPIO DE BOCHALEMA Y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL, CORPONOR Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del Municipio de Bochalema, en contra de la sentencia dictada el 22 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. La Defensoría del Pueblo Regional Norte de Santander, por conducto de apoderado judicial, presentó acción popular contra el Departamento de Norte de Santander, el Municipio de Bochalema y la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (en adelante CORPONOR), solicitando que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el goce del espacio público y la defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: “Primera-. Que se declare responsable al MUNICIPIO DE BOCHALEMA DE NORTE DE SANTANDER POR VIOLACIÓN AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO; LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES PARA GARANTIZAR SU DESARROLLO SOSTENIBLE, SU CONSERVACIÓN, RESTAURACIÓN O SUSTITUCIÓN;
LA CONSERVACIÓN DE LAS ESPECIES ANIMALES Y VEGETALES, PROTECCIÓN DE ÁREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLÓGICA, DE LOS ECOSISTEMAS SITUADOS EN LAS ZONAS FRONTERIZAS, ASÍ COMO LOS DEMÁS INTERESES DE LA COMUNIDAD RELACIONADOS CON LA PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE; EL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO;
LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO; LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS; EL ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA; EL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA, de todos los habitantes del MUNICIPIO DE BOCHALEMA, todo en razón y por lo expuesto anteriormente.
Segunda-. Que se ordene al MUNICIPIO DE BOCHALEMA construir la planta de tratamiento del Municipio o el sistema de tratamiento de agua residuales (Sic) que corresponda, dentro de un término prudencial que fije el Operador Judicial, tiempo prudencial que podría no ser superior a dos (2) años, pues científicamente se encuentra evidenciado que el calentamiento global ha colocado en un grado alto de desaparición el elemento agua del planeta y por ende la vida en él. Tercera-.-.
Que se ordene, de conformidad con la ley y el reglamento, la constitución de un comité veedor que vigile el cumplimiento del fallo final que arroje como resultado el presente proceso, imponiendo a las entidades que resulten responsables a rendir un informe trimestral al comité sobre ese cumplimiento.”[1] Como sustento fáctico de las pretensiones se adujo que con fundamento en la Resolución nro. 1433 de 2004, expedida por Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, CORPONOR profirió la Resolución nro. 0470 de 23 de octubre de 2018, por la cual se aprobó el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Bochalema ubicado en el Departamento de Norte de Santander, y ordenó a esa entidad territorial cumplir con los programas y proyectos descritos en el plan, dentro de los cuales están: (i) avance físico de las actividades e inversiones programadas anualmente, (ii) reducción de la meta individual de la carga contaminante establecida y, (iii) construcción y puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento.
Argumentó que el citado plan identificó como la principal causa de contaminación del Río Pamplonita el aporte de aguas residuales a su cauce, provenientes del sistema de alcantarillado del Municipio, las cuales se vierten en él de forma directa y sin tratamiento previo. Expuso que en los informes de seguimiento elaborados por CORPONOR con base en las visitas realizadas el 20 de mayo de 2010, 2 de marzo de 2010, 27 de octubre de 2010, 30 de marzo de 2011, 16 de septiembre de 2011, 10 de mayo de 2012, 25 de abril de 2013, 18 de septiembre de 2013, 11 de febrero de 2014, y 23 de abril de 2014 se evidenció que el Municipio de Bochalema no ha dado cumplimiento a los componentes del PSMV, en tanto no se han realizado las actividades respecto a la meta individual de reducción de la carga contaminante inicialmente establecida para el Río Pamplonita, tampoco frente a la elaboración anual de las caracterizaciones de los vertimientos líquidos y de la fuente receptora de esta fuente hídrica, ni se ha construido la planta de tratamiento de aguas residuales, generándose en consecuencia un alto grado de contaminación que requiere un tratamiento urgente.
Sostuvo que en la actualidad no existe una entidad responsable y comprometida con el saneamiento, manejo de vertimientos y disposición final de las aguas residuales del Municipio de Bochalema, puesto que éstas se siguen vertiendo sin control alguno en el Río Pamplonita. Resaltó que, de acuerdo con el escrito DA-100-AMB-401 de 18 de julio de 2014, suscrito por el Alcalde del Municipio de Bochalema en el que se informan las actividades de cumplimiento del PSMV, se concluye que no se ha construido un sistema de tratamiento de las aguas residuales en él generadas.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. La acción popular fue presentada el día 23 de octubre de 2014[2], ante el Juzgado Primero Administrativo Oral de Pamplona, quien mediante providencia del 28 de octubre del mismo año dispuso la admisión de la demanda y la notificación del Alcalde del Municipio de Bochalema, al Procurador 208 Judicial I para Asuntos Administrativos, así como del Ministerio Público y el Defensor del Pueblo.[3] Adicionalmente, mediante auto del 17 de marzo de 2015, el Despacho sustanciador dispuso la vinculación del Departamento de Norte de Santander y CORPONOR.[4] No obstante, por auto del 14 de mayo de 2015, en atención a la vinculación de las anteriores entidades, declaró la falta de competencia y dispuso el envío del expediente al Tribunal Administrativo de Norte de Santander.[5] 2.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través del auto del 2 de junio de 2015 admitió la demanda, y ordenó la notificación del Municipio de Bochalema, el Departamento de Norte de Santander, CORPONOR, así como de la Agencia Nacional de la Defensa Jurídica del Estado, la Defensoría del Pueblo de Norte de Santander y el Procurador Judicial para Asuntos Administrativos.[6] 3.
Por su parte, las accionadas contestaron la demanda, esgrimiendo los siguientes argumentos: 1. CORPONOR solicitó se denegaran las súplicas de la demanda y formuló la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, con fundamento en que los hechos de la demanda ni las pruebas aportadas se refieren a una acción u omisión de esa entidad que comprometa su responsabilidad, en razón a que no depende de ella la instalación, construcción o puesta en funcionamiento de una planta de tratamiento de aguas residuales, sino que tal competencia es propia de los municipios en el marco de su obligación de la prestación de los servicios públicos de alcantarillado y saneamiento básico.
Aseveró que, si bien de conformidad con la Ley 99 de 1993 le corresponde a CORPONOR administrar dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables, ello no significa que deba responder en todos los procesos judiciales en los que se solicite el amparo de este derecho colectivo.[7] 2. El Municipio de Bochalema, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y propuso la excepción que denominó “LA INEXISTENCIA DE LA AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS MENCIONADOS”.
Frente a esta excepción afirmó que de los hechos expuestos en la demanda y las pruebas aportadas no es dable concluir la culpa o falta de la administración del ente territorial, como tampoco la afectación o daño a los derechos colectivos que se invocan en la demanda. Agregó que la acción popular no se enmarca en un régimen de responsabilidad objetivo, sino que debe demostrarse la culpa de la administración. Sostuvo que ha avanzado en la ejecución del Plan Maestro de Alcantarillado, y cumple con los requerimientos de CORPONOR respecto de la caracterización de vertimientos líquidos y el pago de la tasa retributiva, afirmando que se encuentra terminando la tercera etapa de este plan.
Afirmó que los hechos descritos en la demanda son imprecisos y contradictorios, en tanto la acción está dirigida contra el Municipio de Bochalema y no de Pamplona, y en consecuencia, los compromisos adquiridos por EMPOPAMPLONA en sus respectivos PSMV, ni los vertimientos que realiza esta última entidad territorial pueden comprometer la responsabilidad de Bochalema.
Expuso que el Municipio de Bochalema pignoró por diez (10) años más del cincuenta por ciento (50%) de sus recursos de agua potable y saneamiento básico para la llamada Bolsa Departamental de Agua, y como consecuencia de ello, ha logrado el cambio de más del noventa por ciento (90%) de las redes de alcantarillado del casco urbano. Sin embargo, precisó que la planeación y ejecución de las obras para el saneamiento, manejo de vertimientos y disposición final de las aguas residuales o servidas, requiere de una gran inversión, que no está en capacidad de ejecutar.
Agregó que el Municipio de Bochalema no es el único que carece de planta de tratamiento de aguas residuales, pues en el país son más de mil (1000) que están en esta situación, de los cuales son muchos los que vierten sus aguas residuales al Río Pamplonita. Por último, puso de presente que el actor no expuso hechos concretos que permitan concluir la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad publica, acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y al goce del especio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, ni aportó pruebas sobre este aspecto.[8] 3.
El Departamento de Santander se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que no es la entidad llamada a responder por ellas, en tanto la inconformidad de éste se refiere a la gestión del Municipio de Bochalema, persona jurídica distinta al Departamento; y de considerarse lo contrario, aduce que debe probarse su responsabilidad en el asunto, y la consecuente vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo se solicita, pero por acciones u omisiones que le sean imputables.
Para fundamentar su argumento trajo a colación los artículos 74, 76 y 78 de la Ley 715 de 2001, en cuanto a la competencia de los municipios y los departamentos, para concluir que de acuerdo con las normas citadas, el Municipio de Bochalema es responsable de las obras y actividades de alcantarillado y saneamiento básico que se solicitan en la demanda.[9] III.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander dictó sentencia el día 22 de junio de 2017, en cuya parte resolutiva decidió: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de (i) inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados propuesta por el MUNICIPIO DE BOCHALEMA, y (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL – CORPONOR, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de su conservación, restauración o sustitución; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de los habitantes del Municipio de Bochalema, conforme a lo razonado en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO (Sic): Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNESE al MUNICIPIO DE BOCHALEMA que se sirva dar cumplimiento total al Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Bochalema aprobado mediante la Resolución 0470 del 2008.
También ORDÉNESE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL CORPONOR, en su calidad de autoridad ambiental en Norte de Santander, que vigile, y adopte las medidas ambientales y sancionatorias necesarias tendientes a lograr el total cumplimiento del PSMV del Municipio de Bochalema. Para efectos de dar cumplimiento a lo anterior, se concede un término de un año (1) contado a partir de la ejecutoria de la presente sentencia.
TERCERO: ORDÉNESE al MUNICIPIO DE BOCHALEMA Y AL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER, que acorde a sus competencias y en aplicación de los principios y normas contenidas en los artículos 298, 311, 315, 365 y 366 de la Constitución Política; artículos 2 de la Ley 60 de 1993, 64 y 65 de la Ley 99 de 1993, 3 a 5 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, 43, 44, 75 y 105 de la Ley 715 de 2001, y 23, 30, 31 y 63 de la Ley 99 de 1993; artículo 211 del Decreto 1541 de 1978, reglamentario de la Ley 23 de 1973; el Decreto 3139 de 2010; artículo 12 del Decreto 3100 de 2003, reglamentado por la Resolución 1433 de 2004 del Ministerio de Ambiente; artículo 1 de la Resolución 1433 de 2004 y el documento Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales (PMAR) fechado junio de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en coordinación concurrencia y subsidiariedad positiva, procedan a adelantar de manera inmediata, coordinada y armónica y en un plazo máximo de dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente viables, a fin de dar tratamiento previo idóneo y suficiente a los vertimientos de residuos líquidos demostinos vertidos en el Río Pamplonita y las quebradas Chiracora y Agua Blanca provenientes del Municipio de Bochalema, como lo son, entre otras, el diseño, la construcción y/o adecuación, y puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales.
CUARTO. CONFORMAR el Comité para la vigilancia del cumplimiento de la sentencia, acorde a lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, en el cual participarán, además de las partes, un representante de la Personería del MUNICIPIO DE BOCHALEMA y de la Defensoría del Pueblo – Seccional Norte de Santander, un representante del DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER, de CORPONOR y el señor Procurador Judicial para Asuntos Administrativos Delegado ante el Tribunal, quien lo presidirá.
QUINTO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
SEXTO: En firme esta providencia, ARCHIVAR las diligencias, previo el registro correspondiente.”[10] 2. Luego de hacer un recuento de la normatividad relacionada con los vertimientos de residuos líquidos y las pruebas recaudadas, sostuvo que el Municipio de Bochalema no ha dado cumplimiento al Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos aprobado mediante Resolución 0470 de 23 de octubre de 2008, puesto que los informes elaborados en siete (7) años por CORPONOR no dan cuenta de los avances en la instalación de medidores para los usuarios del sistema de acueducto, ni de la construcción del interceptor del margen derecho del Río Pamplonita, ni de haber elaborado informes de caracterización de aguas residuales y fuentes receptoras de los años 2010, 2011 y 2013. 3.
Destacó que de acuerdo con estos informes de CORPONOR, la laguna de oxidación presenta múltiples deficiencias, entre ellas, la falta de limpieza de las cajas y estructura de afluentes, malas condiciones y mantenimiento de la cubierta del patio de disposición y rebose sobre el terreno del pozo del sistema de alcantarillado ubicado en el casco urbano del municipio, por lo que se inició procedimiento administrativo sancionatorio por el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la precitada resolución para tratar los vertimientos de las aguas residuales sobre las quebradas que desembocan en el Río Pamplonita. 4.
Indicó que aun cuando el Municipio de Bochalema en el año 2007 formuló el PSMV ante CORPONOR y éste fue aprobado, esto no es suficiente, en tanto su incumplimiento vulnera el derecho colectivo al medio ambiente sano. 5. Adujo que el PSMV del Municipio de Bochalema contempló tres (3) programas o proyectos de saneamiento y manejo de los vertimientos que se ejecutarían en el término de diez (10) años, así: a) programa de monitoreo de las aguas residuales domesticas del casco urbano, b) programa de Plan Maestro de Alcantarillado, para la construcción del alcantarillado en todas las viviendas del casco urbano y, c) seguimiento y monitoreo mediante el cual se pretendía dar un estricto control y verificación de las variables para definir el correcto funcionamiento del sistema.
Agregó que dichos programas no fueron ejecutados en el período indicado, ya que por ejemplo, en lo que se refiere a la evaluación sobre la disminución de los efectos contaminantes por la implementación del plan, el informe de CORPONOR de 15 de diciembre de 2015, da cuenta que los vertimientos de aguas residuales producida por la población de ese municipio se realizan directamente a la quebrada Chiracoca, y los de la población del Corregimiento la Donjuana lo son al Río Pamplonita. 6.
Alegó que de acuerdo con los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, el cual debe ser objeto de protección por parte del Estado. Así mismo, que conforme a los artículos 365 y 366 ibídem, es deber de éste asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional y la solución de las necesidades insatisfechas en salud, educación, saneamiento básico y agua potable, obligaciones que en este caso están en cabeza del Municipio de Bochalema. 7.
Puso de presente que por mandato de las Leyes 142 de 1994, 1176 de 2007 y los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, a la Nación y a los Departamentos les corresponde apoyar financiera, técnica y administrativamente a los municipios que hayan asumido la prestación directa de los servicios públicos, tal como ocurre con el Municipio de Bochalema, por lo que si bien esta última entidad territorial es la primera llamada a proteger los recursos hídricos, propender por la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico de sus habitantes, también las primeras deben concurrir a la consecución de tal propósito.
IV. RECURSO DE APELACIÓN 1. El Municipio de Bochalema presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, especialmente en lo relacionado con la orden contenida en el numeral tercero de la parte resolutiva de esa providencia, en cuanto a la obligación de diseñar y construir de forma conjunta con el Departamento de Norte de Santander, una planta de tratamiento de aguas residuales, en un plazo de dos (2) años, por cuanto tal determinación desconoce la priorización de las obras del Plan Departamental de Aguas.
Manifestó que si bien tiene la obligación de dar cumplimiento al PSMV aprobado mediante la Resolución nro. 0470 de 23 de julio de 2008, la Resolución 631 de 2015 estableció los nuevos parámetros y los valores límites máximos permisibles en los vertimientos puntuales a cuerpos de agua superficiales y a los sistemas de alcantarillado público, por lo que el PSMV fue ajustado y presentado nuevamente a CORPONOR a través de oficio DAM 100 AMB 2097 de 28 de diciembre de 2016, el cual se encuentra en proceso de evaluación y aprobación. Expresó que los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento Básico (PDA), tienen como fin la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, habida cuenta de las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y los encargados de la prestación de los servicios públicos, para lo cual se requiere que las autoridades competentes realicen una planificación adecuada para la ejecución de los proyectos de inversión de descontaminación hídrica y/o de tratamiento de aguas residuales provenientes de la prestación del servicio de alcantarillado.
Aclaró que no ha sido posible gestionar la ejecución de proyectos de inversión de tratamiento de aguas residuales, porque dentro de los estudios de caracterización ambiental y los proyectos de descontaminación hídrica priorizados por CORPONOR esta obra no ha sido incluida, como si lo está la construcción de un interceptor en el margen derecho del Río Pamplonita (La Donjuana).
Afirmó que en el marco del Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento Básico, CORPONOR y el Departamento de Norte de Santander han realizado convenios interadministrativos de cooperación y apoyo financiero relacionados con la descontaminación ambiental hídrica y recuperación ambiental, con el objeto de implementar y ejecutar el componente ambiental del Plan Departamental de Agua, pero en su desarrollo no se han convocado a otras entidades territoriales, lo que impide realizar acciones coordinadas y armónicas que tengan impacto en la solución de la problemática de los municipios que ejercen influencia sobre la cuenca del Río Pamplonita.
Por último, sostuvo que las autoridades ambientales en el marco de sus competencias también pueden destinar recursos para la formulación e implementación de los PDA, pues no solo deben vigilar e imponer sanciones, por lo que solicitó la modificación de la sentencia recurrida, en el sentido de “ordenar la ejecución de las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente viables a fin de dar tratamiento previo, idóneo y suficiente a los vertimientos de residuos líquidos en el río Pamplonita y las Quebradas Chiracoca y Agua Blanca provenientes del Municipio de Bochalema, que se encuentren priorizadas, revocando la orden de realizar el diseño, la construcción y/o adecuación, y puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales.” y se ordene a CORPONOR, “colaborar con recursos técnicos, logísticos y financieros para la consecución de los fines perseguidos por la presente acción popular.”.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 2.
Actuación en segunda instancia 5.2.1. Mediante auto del 1 de octubre de 2018 el Despacho del Consejero sustanciador admitió el recurso de apelación presentado por el Municipio de Bochalema[11]. Posteriormente, en auto del 29 de noviembre de 2018, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión[12]. 5.2.2. El Municipio de Bochalema reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, referidos a que la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales no está priorizada en el Plan Departamental de Aguas.
Además, aseveró que el PSMV fue ajustado a las nuevas directrices.[13] 3. Hechos 1. El Municipio de Bochalema, junto con otros Municipios del Departamento de Norte de Santander, realizan vertimientos de las aguas residuales sin tratamiento previo al Río Pamplonita. 2. Mediante Resolución nro. 0470 del 23 de octubre de 2008 CORPONOR aprobó con vigencia de diez (10) años, el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Bochalema en el Departamento de Norte de Santander, en la cual se establecieron tres componentes, a cargo de esa entidad territorial, así: (i) cumplir con los programas, proyectos y actividades con sus respectivos cronogramas e inversiones en las fases de corto, mediano y largo plazo descritas en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos;
(ii) realizar anualmente una caracterización de los vertimientos líquidos y de las fuentes receptoras (antes y después de las descargas de aguas residuales provenientes del sistema de alcantarillado) para verificar la meta individual de reducción de la carga contaminante y presentar a la autoridad ambiental los informes correspondientes, y, (iii) presentar semestralmente a CORPONOR informes de avance físico de las actividades de inversiones programadas y anualmente con respecto a la meta individual de reducción de la carga contaminante establecida. 3.
De acuerdo con el informe de seguimiento al PSMV aprobado mediante Resolución nro. 0470 del 23 de octubre de 2008 de fecha 23 de julio de 2015, suscrito por el Subdirector de Desarrollo Sectorial Sostenible de CORPONOR, el Municipio de Bochalema ha incumplido con los proyectos que componen dicho plan, avanzando en el siguiente porcentaje en cada uno de ellos: (i) Proyecto de instalación de medidores de los usuarios del sistema de acueducto = 40%;
(ii) Construcción, optimización, y ampliación del sistema de alcantarillado La Donjuana = 80%; (iii) Construcción interceptor margen derecha del Río Pamplonita = 0%; Monitoreo de las aguas residuales domésticas del casco urbano = 40%. 4. El Municipio de Bochalema no cuenta con una planta de tratamiento de aguas residuales, por lo que los vertimientos que realiza al Río Pamplonita no tienen ningún tratamiento previo. 5.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander ordenó, entre otras cosas, al Municipio de Bochalema y al Departamento de Norte de Santander, en el marco de sus competencias, y en aplicación de los postulados normativos allí citados, que “en coordinación concurrencia y subsidiariedad positiva, procedan a adelantar de manera inmediata, coordinada y armónica y en un plazo máximo de dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente viables, a fin de dar tratamiento previo idóneo y suficiente a los vertimientos de residuos líquidos demostinos vertidos en el Río Pamplonita y las quebradas Chiracora y Agua Blanca provenientes del Municipio de Bochalema, como lo son, entre otras, el diseño, la construcción y/o adecuación, y puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales.” 4.
Planteamiento de los problemas De las intervenciones tanto de la parte actora como de los demandados en el proceso de la referencia, se advierte que no está en discusión la vulneración de los derechos colectivos que se invocan producto del vertimiento de aguas residuales sin tratamiento alguno al río Pamplonita de parte del Municipio de Bochalema.
Tampoco existen divergencias en relación con la inexistencia de una planta que trate dichas aguas en el ente territorial. La controversia se presenta en cuanto que para el recurrente la construcción de la planta de tratamiento no se encuentra priorizada en el Plan de Aguas Departamental y tampoco está incluida en el PDA lo cual imposibilita y hace impertinente la orden impartida en ese sentido en primera instancia, máxime cuando se encuentra planeada, y esa sí, priorizada, la construcción de un interceptor al margen del río en mención. En ese entendido el problema consiste en precisar si es cierto que una obra ordenada en un fallo judicial, y que no está priorizada en un Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento Básico no puede ser ejecutada, si para su cumplimiento se otorgó a las entidades destinatarias de la misma un plazo de dos (2) años.
También deberá definirse si CORPONOR debe concurrir en el adelantamiento de las gestiones necesarias, a la luz de las competencias que le atribuye el ordenamiento jurídico, para brindar asesoría y apoyo al Municipio de Bochalema y al Departamento de Norte de Santander en la formulación y ejecución de proyectos del componente ambiental, en el marco los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). 5.
Análisis de la Sala 1. Generalidades de la acción popular De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso. 5.5.2.
Caso concreto 1. De la vulneración de los derechos colectivos. De manera previa a resolver el caso concreto, la Sala debe aludir a las pruebas que obran en el plenario y que acreditan de manera fehaciente la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados en la sentencia recurrida. En el informe de CORPONOR sobre el seguimiento al PSMV del Municipio de Bochalema, con base en las visitas realizadas el 18 de febrero y 8 de mayo de 2015, se concluyó, en relación con el proyecto de “monitoreo a las Aguas residuales domesticas del casco urbano”, que se están realizando vertimientos de aguas residuales provenientes del casco urbano directamente a la Quebrada Chiracoca, y que las aguas residuales del corregimiento La Donjuana, son vertidas directamente al Río Pamplonita.
También se identificaron tres (3) puntos de descarga, así: (i) Vertimiento Santa Teresita: conformado por un canal de concreto reforzado y cubierto de lozas de concreto, que recolecta las aguas residuales de los barrios, Santa Teresa, Blanco, el Cementerio y una parte del Centro y del barrio La Lupita; (ii) el conformado por una tubería en PVC de diámetro de 8”, revestida de concreto, el cual recolecta las aguas residuales de los barrios Las Colinas, parte del Centro, Margacar y Santa Bárbara y;
(iii) Vertimiento el Bosque: Está conformado en tubería del diámetro de 8”, revestida en concreto, y que recolecta las aguas residuales del barrio El Bosque. Por otro lado, en el informe de seguimiento del 8 de octubre de ese mismo año, frente a este mismo proyecto del PSMV, se advirtió que “En punto de vertimiento de aguas residuales producidas por la población del municipio de Bochalema, las cuales son vertidas directamente a la Quebrada Chiracoca y los puntos de vertimiento de aguas residuales producidas por la población del Corregimiento la Donjuana, las cuales son vertidas directamente al Río Pamplonita no presentan ningún avance.”.
En esa perspectiva, lo que se advierte es que efectivamente el Municipio de Bochalema está realizando la descarga final de sus aguas residuales al Río Pamplonita, sin realizar un tratamiento previo de las mismas, lo que a juicio de la Sala, compromete el recurso hídrico y representa una grave amenaza de los derechos colectivos que fueron invocados en la demanda y objeto de protección por parte del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la medida en que, trascurridos varios años desde la formulación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos aprobado mediante Resolución 0470 de 23 de octubre de 2008 por CORPONOR, esa entidad territorial no ha demostrado la ejecución de proyectos y/o actividades definitivas tendientes a mitigar los impactos negativos de la mencionada actividad. 5.5.2.2.
La orden de amparo y la alternativa indicada en el recurso Así pues, como la medida adoptada por el Tribunal fue la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales, dada la evidente vulneración del derecho colectivo al medio ambiente, y para el Municipio de Bochalema tal decisión es improcedente debido a que encuentra un obstáculo administrativo al no estar priorizada tal obra, circunstancia que a juicio del memorialista hace que se revoque la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta además que lo priorizado sí es la “Construcción de un interceptor margen derecha del Río Pamplonita”, es pertinente determinar si, con base en el caudal probatorio, es esta última la opción adecuada para la protección del citado derecho colectivo. 5.5.2.2.1.
Observa la Sala que en el curso del proceso ninguna de las dos entidades territoriales presentó argumentos relacionados con el efecto de la construcción de la obra priorizada en la protección de los derechos colectivos implicados, y su idoneidad para mitigar las consecuencias nocivas que los vertimientos de las aguas residuales tienen sobre el Río Pamplonita, aspecto que tampoco se encuentra con las pruebas que obran en el expediente.
En sustento de lo anterior, resulta oportuno traer a colación lo afirmado por el Secretario de Agua Potable y Saneamiento Básico del Departamento de Norte de Santander en la diligencia de testimonios practicada ante el Tribunal el 18 de febrero de 2016, en la que refirió lo siguiente sobre la construcción de una planta de tratamiento en el Municipio de Bochalema: “El Municipio de Bochalema que está dentro del Plan Departamental de Aguas, para estos próximos 3 años, nos entregan diseños de la optimización del acueducto, que es un problema grave del Municipio y la optimización de lo que vaya directamente, si hay necesidad de una planta de tratamiento, desarenador, y conducción del sistema de alcantarillado para llevar agua tratada al Municipio.
Estas obras que está haciendo el Gobierno Nacional pero no tiene contemplado hasta el momento la ubicación de una planta de tratamiento de aguas residuales, no porque no se requiera, sino por una situación netamente económica” Subrayas y negritas de la Sala. 5.5.2.2.2. Con base en ello, y teniendo en cuenta que las circunstancias de las cuales deriva la vulneración de los derechos colectivos bajo análisis no han desaparecido y, por el contrario, las actuaciones del ente territorial han sido insuficientes ante la gravedad de la problemática de acuerdo con los informes técnicos allegados al expediente en el marco del seguimiento al cumplimiento del PSMV que le fue aprobado a esa entidad territorial, y además que han transcurrido más de siete (7) años desde su formulación sin que el avance en su ejecución sea proporcional a la magnitud del impacto negativo sobre el recurso hídrico, para la Sala, la inexistencia del sistema de tratamiento de aguas residuales vulnera y amenaza los derechos colectivos relacionados con el derecho al goce de un ambiente sano y a la existencia de un equilibrio ecológico de los habitantes del pluricitado municipio, por lo que la orden de construcción de una planta de tratamiento de estos residuos líquidos se considera una medida razonable e idónea para garantizar su efectiva protección. En esa línea, resulta entonces pertinente referirse a dicho trámite administrativo a efectos de dilucidar la razonabilidad de las órdenes dictadas por el Tribunal para adelantar las gestiones presupuestales, financieras y técnicas orientadas a la consecución del fin anotado.
En relación con la priorización de programas y proyectos de los PDA, el Decreto 3200 de 2008, estableció la estructura operativa de éstos, y asignó como funciones del Comité Directivo, entre otras, las siguientes: “6. Aprobar y/o modificar el plan anual estratégico y de inversiones del PDA presentado por el Gestor con el apoyo de la Gerencia Asesora. 7.
Aprobar, con base en la propuesta preparada por el Gestor con el apoyo de la Gerencia Asesora, y teniendo en cuenta el universo de proyectos identificados en desarrollo del diagnóstico técnico base y/o de las audiencias públicas consultivas; la priorización de proyectos a desarrollarse en cada municipio o grupo de municipios y/o distritos participantes del PDA.
Aprobada la priorización de proyectos, los mismos serán presentados por el Gestor para viabilización a través del mecanismo de Ventanilla Unica. El Comité Directivo aprobará en forma definitiva el inicio del proceso de contratación de los proyectos viabilizados a través de este mecanismo.” (Subrayas y negritas de la Sala). Por otro lado, el Decreto 2246 de 2012[14], que derogó el Decreto 3200 de 2008, asoció los PDA al Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad, y al definirlos, agregó un componente de caracterización de las necesidades locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y las personas prestadoras de servicios públicos en la implementación efectiva de los esquemas de regionalización. A su vez, determinó en el artículo 17 ibídem, los instrumentos de planeación de los PDA, dentro de los cuales se encuentra el Plan Ambiental, que debe contener, entre otros aspectos, la caracterización ambiental asociada a éstos, los requerimientos ambientales para los proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo en ellos previstos, los criterios para la priorización de proyectos de saneamiento, los cuales deben ser articulados a los instrumentos de planificación de cada Autoridad Ambiental, los criterios para la priorización de proyectos de conservación, así como de gestión del riesgo asociados a la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Adicionalmente, deberá incluirse dentro de este componente, la concertación de obras e Inversiones entre el departamento, el gestor y las Autoridades Ambientales cuando estas sean participantes del PDA con base en el diagnóstico del sector, la priorización de proyectos y las inversiones disponibles. Igualmente, se definieron otros dos instrumentos de planeación, denominados Plan General Estratégico y de Inversiones y Plan Anual Estratégico y de inversiones.
En el primero de ellos, se establecen las metas de operación y servicio durante toda la ejecución del PAP-PDA, y la capacidad de inversión para cada uno de sus componentes con base en las necesidades identificadas, el cual deberá ser actualizado y/o modificado de conformidad con la verificación periódica que se haga del avance del respectivo PAP-PDA.
El segundo, señala, para cada año del PAP-PDA, el cronograma y las acciones necesarias para la ejecución de los componentes del PAP-PDA de acuerdo con las fuentes de financiación, incluyendo las inversiones a realizar anualmente en proyectos de infraestructura, esquemas de modernización empresarial, fortalecimiento institucional, consultorías, y en general aquellas necesarias para el cumplimiento de las metas del PAP-PDA.
Además, al establecer las funciones del Gestor, definió que a éste le corresponde, entre otras, elaborar y concertar con el departamento las propuestas de Manual Operativo, Plan General Estratégico de Inversiones, Plan Anual Estratégico de Inversiones, Plan de Aseguramiento para la Prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, y Plan Ambiental del PAP-PDA, para ser presentados al Comité Directivo y suscribir documento en donde se soporte técnica, económica y legalmente el contenido de los instrumentos de planeación, previa concertación con las entidades territoriales, así como presentar los proyectos a través del mecanismo de viabilización de proyectos y realizar las correcciones o modificaciones necesarias, sin perjuicio de las competencias propias de los municipios y distritos para este fin.
En suma, de acuerdo con las normas citadas, los PDA deberán atender dentro de los criterios de priorización de las obras a ejecutar en el marco de su componente ambiental, las necesidades locales de cada una de las entidades territoriales participantes en la protección de los recursos naturales ubicados en jurisdicción de las entidades territoriales participantes, siendo entonces una decisión administrativa que atiende al principio de planeación para optimizar la inversión de recursos en el cumplimiento de las obligaciones que en ese sentido les corresponde, la cual está precedida de una etapa de planeación, concertación entre las estructuras operativas de éste, posterior puesta a consideración del Consejo Directivo del plan, quien adoptará la decisión definitiva sobre la definición del carácter prioritario de los programas y proyectos.
Así las cosas, respecto de la priorización de la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales en el Municipio de Bochalema en el PDA del Departamento de Norte de Santander, se considera que se trata de una fórmula adecuada y suficiente para el fin perseguido, lo que indica que debe ser confirmado el fallo apelado. 5.5.2.2.3.
Respecto a lo expuesto por el recurrente en relación con el ajuste del PSMV realizado con ocasión de la entrada en vigencia de la Resolución nro. 631 de 2015, y teniendo en cuenta, además, que dicho plan venció el 23 de julio de 2018, resulta pertinente adicionar el fallo en el sentido de ordenar al Municipio de Bochalema (quien presta directamente el servicio de acueducto y alcantarillado en su jurisdicción) y a CORPONOR, si no lo han hecho aún, que adelanten las actuaciones administrativas de su competencia tendientes a actualizar y aprobar el precitado PSMV en los términos definidos en la Resolución 1433 de 2004, dado el alcance local en relación con el saneamiento y tratamiento de los vertimientos, incluyendo la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las aguas residuales descargadas al sistema público de alcantarillado, en el marco de los objetivos y las metas de calidad para la reducción de la carga contaminante de los recursos hídricos como receptores de vertimientos.
Lo anterior, por cuanto tal actuación puede llegar a constituir un avance en el saneamiento y manejo de las aguas residuales, y se trata de un asunto complementario al contexto de la orden de dotar al Municipio de Bochalema con una planta de tratamiento de estos residuos, en la medida en que la misma está enmarcada en el PDA del Departamento de Norte de Santander, como una estrategia de planeación y coordinación interinstitucional con visión regional para la implementación de esquemas eficientes en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico con impacto en la protección de los recursos naturales. 5.5.2.3.
De CORPORNOR En lo que tiene que ver con la solicitud de ordenar a CORPONOR destinar recursos para la ejecución del PDA del Departamento de Norte de Santander, y brindar apoyo técnico y logístico para tal fin, es preciso indicar que de conformidad con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales renovables que cuentan con autonomía, identidad propia e independencia. Los numerales 4, 12 y 17 del artículo 31 de la Ley 99, prevén que las corporaciones autónomas regionales tienen, entre otras funciones, (i) coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción, y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales;
(ii) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos;
(iii) imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados.
También el numeral 20 ibídem, dispone que a éstas autoridades corresponde ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Igualmente, el último inciso del artículo 1 del Decreto 41 de 12 de enero de 2011, estableció parámetros en relación con la inversión de recursos por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales para la financiación de obras de infraestructura que tengan como propósito contribuir a la ejecución de los PDA, veamos: “Artículo 1º. Modifíquese el artículo 3º del Decreto 3333 de 2008, el cual quedará así: "Artículo 3°.
Los recursos de esta línea se destinarán a financiar o cofinanciar las inversiones y/o preinversiones de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) que hayan sido previamente viabilizados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de acuerdo con lo estipulado en la Resolución número 0813 del 19 de mayo de 2008 o las normas que las modifique, adicione o sustituya, incluyendo el componente ambiental de los mismos.
Las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenibles podrán destinar los recursos de la línea prevista en el presente decreto, para financiar y cofinanciar estudios, diseños e inversión en interceptores, emisarios finales, sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas, rellenos sanitarios municipales o regionales, y financiar o cofinanciar los demás proyectos del componente ambiental de su competencia, en el marco los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA)” (Subrayas y negritas de la Sala).
De otro lado, a la luz del artículo 4º del Decreto 2246 de 2012, las autoridades ambientales con jurisdicción en los municipios o distritos ubicados en el territorio del respectivo departamento son participantes en la coordinación de los PDA, y de conformidad con el artículo 6 ibídem, los recursos disponibles para su formulación e implementación podrán provenir, entre otras fuentes, de los recursos de las autoridades ambientales.
Las normas en cita son del siguiente tenor: “Artículo 4°. Participación en el PAP-PDA. Son participantes en la coordinación interinstitucional de los PAP, los que se señalan a continuación: 1. El Departamento. 2. Los Municipios y/o Distritos. 3. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT 4. El Departamento Nacional de Planeación - DNP, y 5, Las autoridades ambientales con jurisdicción en los municipios y/o distritos ubicados en el territorio del respectivo departamento.
Parágrafo. Podrán tener esta condición, las personas jurídicas de derecho público, privado o mixto, que aporten recursos financieros y/o técnicos y/o humanos, previa aprobación del Comité Directivo.” “Artículo 6°. Recursos de los PAP-PDA. Los recursos disponibles para la formulación e implementación de los PAP-PDA, podrán provenir, entre otras fuentes, de las siguientes: 1.
Recursos del Presupuesto General de la Nación. 2. Recursos del Sistema General de Participaciones. 3. Recursos del Sistema General de Regalías. 4. Recursos de las Autoridades Ambientales. 5. Recursos propios o de libre destinación de las entidades territoriales o de cualquier otro actor del PAP-PDA. 6. Recursos de inversión de los prestadores que quieran ejecutar a través del PAP-PDA. 7.
Recursos del sector privado que se incorporen a la estructuración y ejecución de proyectos en el marco de asociaciones público-privadas. 8. Cualquier otra fuente de recursos que pueda o deba aportarse al desarrollo del PAP-PDA. Las entidades públicas que aporten recursos para inversión en el marco del PAP-PDA podrán dar aplicación a lo previsto en el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994 y la normatividad que les sea aplicable.” Subrayas y negritas de la Sala.
Con fundamento en lo anterior, en sentencia del 16 de mayo de 2019, esta Sección concluyó que las Corporaciones Autónomas Regionales tienen competencia para la ejecución de obras que permitan garantizar el saneamiento ambiental, lo cual, de forma razonable, comprende la realización de diseños y estudios para la construcción de la infraestructura necesaria para tal propósito.
En esa oportunidad se sostuvo: "Los numerales 6.º y 20 del artículo 31 de la Ley 99, previeron como funciones de estas autoridades ambientales la celebración de contratos y convenios con las entidades territoriales cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente, para ejecutar, de mejor manera, alguna o algunas de sus funciones, así como ejecutar, administrar, operar y mantener con las entidades territoriales proyectos y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; lo cual comprende la ejecución de obras que permitan garantizar la prestación de los servicios domiciliarios y el saneamiento ambiental.
En relación con las inversiones en obras de infraestructura de estas entidades en el sector de agua potable y saneamiento básico, la Ley 1450 de 16 de julio de 2011, en el artículo 22, prevé: “[…]
ARTÍCULO
22. INVERSIONES DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES EN EL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO. Las obras de infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico financiadas con recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán ser entregadas como aportes a municipios o a las Empresas de Servicios Públicos que operen estos servicios en el municipio, de acuerdo con lo que este determine, bajo la condición de que trata el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 o las normas que la modifiquen o sustituyan.
En ningún caso la entrega de aportes bajo condición por las Corporaciones Autónomas Regionales se constituye como detrimento patrimonial del Estado. Las Corporaciones Autónomas Regionales no podrán exigir contraprestaciones por la entrega de las obras de las que trata este artículo. La ejecución de los recursos de destinación específica para el sector de agua potable y saneamiento básico por las Corporaciones Autónomas Regionales, deberá efectuarse en el marco de los PDA, lo anterior sin perjuicio de las inversiones que puedan realizar las mismas en los municipios de su jurisdicción no vinculados al PDA.
PARÁGRAFO. Las Corporaciones Autónomas Regionales no podrán participar en la composición accionaria, propiedad, administración y operación de un prestador de servicios públicos domiciliarios. El presente parágrafo no se aplicará a las Corporaciones Autónomas Regionales que sean accionistas o hayan efectuado sus inversiones con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1151 de 2007 […]”.
De acuerdo con esta norma, si bien las corporaciones autónomas regionales pueden realizar inversiones en obras de infraestructura que garanticen el agua potable y el saneamiento básico, no tienen competencia para prestar los servicios públicos domiciliarios. (…) Conclusiones de la Sala En suma, la Sala concluye que si bien, las corporaciones autónomas regionales no tienen competencia para prestar servicios públicos domiciliarios, la ley les impone obligaciones para concurrir en la financiación de las obras requeridas para garantizar el tratamiento de aguas residuales.” [15] En este mismo sentido, en sentencia del 11 de julio de 2019, se sostuvo lo siguiente: “En conclusión, a juicio de la Sala, las competencias de las corporaciones autónomas regionales no se limitan a la vigilancia en materia ambiental, toda vez que la ley estableció que, como autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, deben garantizar la protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, por medio, entre otras cosas, de la ejecución, administración y operación, en coordinación con la entidades territoriales, de proyectos y obras de infraestructura necesarias para la defensa y protección o descontaminación o recuperación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables; de la asesoría en la elaboración de proyectos en materia de protección ambiental; de la realización estudios, diseños e inversión en sistemas de tratamiento de aguas residuales; de la ejecución de programas de educación no formal en material ambiental; de la asesoría a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal; del otorgamiento de permisos ambientales; y de la imposición de sanciones por infracciones ambientales.”[16] De lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que las funciones reconocidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, implican la obligación de estas autoridades ambientales de intervenir y preservar el recurso hídrico, a través de acciones de control, vigilancia, sanción, asesoría y apoyo de programas ambientales, que desarrollen las entidades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.
En tal escenario, le asiste razón al apelante cuando solicita la modificación del numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en el sentido de ordenar a CORPONOR brindar asesoría y apoyo, incluso financiero, al Municipio de Bochalema en materia ambiental para la ejecución de las obras del Plan Departamental de Aguas de Norte de Santander, en el cual, de acuerdo con la misma providencia, deberá construirse y poner en funcionamiento, en las condiciones allí descritas, una planta de tratamiento de aguas residuales para garantizar que su descarga final al Río Pamplonita no afecte el recurso hídrico, en consideración a que tales obras se relacionan, de forma directa, con la protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, comoquiera que permiten reducir el impacto ambiental negativo frente al manejo de las aguas residuales generadas en ese municipio.
De conformidad con lo anterior, resulta procedente la modificación de la orden contenida en el numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de incluir como destinataria de la misma a CORPONOR, de acuerdo a lo expuesto en precedencia. Así, como quiera que son varias las entidades destinatarias de la orden impartida en el numeral tercero, que corresponde al cuarto (4º) de acuerdo con una correcta numeración de la parte resolutiva del fallo apelado, y que las mismas deben ser cumplidas de forma armónica y colaborativa para remediar la afectación ambiental del Río Pamplonita, la Sala considera necesario desglosarla, a efectos de garantizar las acciones que cada una de ellas debe realizar, de la siguiente manera: “CUARTO: ORDÉNESE al MUNICIPIO DE BOCHALEMA, al DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL - CORPONOR, en el término de dos (2) años siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, dentro del ámbito de sus competencias, y de manera inmediata, coordinada y armónica, lo siguiente: 4.1.
Al MUNICIPIO DE BOCHALEMA, en la oportunidad señalada, adopte las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente viables, a fin de dar tratamiento previo idóneo y suficiente a los vertimientos de residuos líquidos vertidos en el Río Pamplonita y las quebradas Chiracora y Agua Blanca provenientes del Municipio de Bochalema, como lo son, entre otras, el diseño, la construcción y/o adecuación, y puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales. 4.2.
Al DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER, concurrir con el Municipio de Bochalema a ejecutar todas las acciones técnicas, administrativas y presupuestales requeridas con el propósito de reducir y controlar el impacto que genera al medio ambiente los vertimientos de las aguas residuales sin el tratamiento previo al Río Pamplonita, entre ellas, la construcción y puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales a que se refiere el numeral 4.1. de este artículo. 4.3.
A la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL - CORPONOR, brindar asesoría y apoyo al Municipio de Bochalema y al Departamento de Norte de Santander en la formulación y ejecución de las medidas a que se refiere el numeral 4.1. de este artículo, incluso destinando recursos para financiar o cofinanciar estudios, diseños e inversión en interceptores, emisarios finales, sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas, rellenos sanitarios municipales o regionales, y financiar o cofinanciar los demás proyectos del componente ambiental de su competencia, en el marco los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA).
Adicionalmente, deberá vigilar y proteger la efectividad de las ordenes aquí impartidas en protección de los derechos colectivos invocados, tomando las medidas necesarias para controlar la contaminación que están produciendo las aguas servidas y residuales para evitar que se siga contaminando el Rio Pamplonita, y de ser necesario, de manera inmediata, dé inicio a los procesos administrativos sancionatorios que tengan como finalidad establecer la vulneración de las normas ambientales que rigen en materia de vertimientos de aguas residuales y que afectan el Río Pamplonita, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1333 de 2009.” En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero, que corresponde al numeral cuarto de acuerdo con la correcta numeración de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 22 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el cual quedará así: “CUARTO: ORDÉNESE al MUNICIPIO DE BOCHALEMA, al DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL - CORPONOR, en el término de dos (2) años siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, dentro del ámbito de sus competencias, y de manera inmediata, coordinada y armónica, lo siguiente: 4.1.
Al MUNICIPIO DE BOCHALEMA, en la oportunidad señalada, adopte las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente viables, a fin de dar tratamiento previo idóneo y suficiente a los vertimientos de residuos líquidos vertidos en el Río Pamplonita y las quebradas Chiracora y Agua Blanca provenientes del Municipio de Bochalema, como lo son, entre otras, el diseño, la construcción y/o adecuación, y puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales. 4.2.
Al DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER, concurrir con el Municipio de Bochalema a ejecutar todas las acciones técnicas, administrativas y presupuestales requeridas con el propósito de reducir y controlar el impacto que genera al medio ambiente los vertimientos de las aguas residuales sin el tratamiento previo al Río Pamplonita, entre ellas, la construcción y puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales a que se refiere el numeral 4.1. de este artículo. 4.3.
A la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL - CORPONOR, brindar asesoría y apoyo al Municipio de Bochalema y al Departamento de Norte de Santander en la formulación y ejecución de las medidas a que se refiere el numeral 4.1. dé este artículo, incluso destinando recursos para financiar o cofinanciar estudios, diseños e inversión en interceptores, emisarios finales, sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas, rellenos sanitarios municipales o regionales, y financiar o cofinanciar los demás proyectos del componente ambiental de su competencia, en el marco los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA).
Adicionalmente, deberá vigilar y proteger la efectividad de las ordenes aquí impartidas en protección de los derechos colectivos invocados, tomando las medidas necesarias para controlar la contaminación que están produciendo las aguas servidas y residuales para evitar que se siga contaminando el Rio Pamplonita, y de ser necesario, de manera inmediata, de inicio a los procesos administrativos sancionatorios que tengan como finalidad establecer la vulneración de las normas ambientales que rigen en materia de vertimientos de aguas residuales y que afectan el Río Pamplonita, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1333 de 2009.”
SEGUNDO: ADICIONAR a la sentencia apelada el numeral octavo, el cual quedará así: “OCTAVO: ORDENAR al Municipio de Bochalema y a CORPONOR, si no lo han hecho aún, priorizar las actuaciones administrativas de su competencia tendientes a actualizar y adoptar el precitado PSMV de esa entidad territorial, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada.
CUARTO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
QUINTO: Ejecutoriado esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 12 de septiembre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 10 a 11. [2] Folio 13. [3] Folios 28. [4] Folio 61. [5] Folio 98 a 101. [6] Folio 107. [7] Folios 116 a 120. [8] Folios 126 a 130. [9] Folios 79 a 85. [10] Folios 259 a 274. [11] Folio 302. [12] Folio 309. [13] Folios 318 a 321. [14] Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y se dictan otras disposiciones. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 16 de mayo de 2019, radicado nro.: 85001233300020140023001.
Consejero Ponente. Hernando Sánchez Sánchez. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019), radicado nro. 66001233100020110036002. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez.