COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD – Oportunidad / COADYUVANTE DE LA PARTE DEMANDANTE – Puede formular nuevos cargos antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda / INTERVENCIÓN DE TERCERO COADYUVANTE EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia / COADYUVANCIA DE LA PARTE DEMANDADA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD / Excepciones DEL COADYUVANTE DE LA PARTE DEMANDADA – Traslado [L]a solicitud de coadyuvancia radicada en la Secretaría de esta Sección el día 21 de agosto de 2019 por el apoderado judicial de GASNOVA, se presentó dentro del término legal, dado que en el proceso de la referencia se admitió la demanda y aún no se ha celebrado audiencia inicial.
Por otro lado, el artículo 223 del CPACA dispuso que “antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto”. En este sentido, es claro que dicha posibilidad faculta al tercero interviniente que coadyuva las pretensiones de la parte demandante, para que antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda pueda formular nuevos cargos o extender la solicitud de anulación a otras disposiciones del mismo acto.
Corolario de lo anterior, el inciso tercero del artículo 223 del CPACA no se refiere al coadyuvante de la parte demandada, lo que lleva a concluir que el Legislador permitió que el coadyuvante de la parte demandada, formule argumentos de defensa adicionales a los propuestos por la parte que coadyuva, siempre y cuando, no sean opuestos a esta; pues de lo contrario, no tendría ningún sentido contemplar esta figura procesal al entenderla como una simple reiteración de la defensa que esgrime el extremo pasivo de la litis. [ ] [D]escendiendo al caso concreto, observa el Despacho que la intervención de GASNOVA en calidad de coadyuvante de la parte demandada se ajusta a lo previsto en el artículo 223 del CPACA, tal como se reconocerá en la parte resolutiva de esta providencia, y en consecuencia, como no hay norma que disponga el traslado de las excepciones que propone el interesado en coadyuvar al extremo pasivo de la litis, tendrá que aplicarse, por analogía, lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, que regula el traslado de las excepciones que se propongan en los escritos de contestación, a efectos de garantizar el derecho de contradicción y defensa de las partes en el proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 175 PARÁGRAFO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00160-00 Actor: HUGO PALACIOS MEJÍA Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: Es procedente reconocer como coadyuvante de la parte demandada a quien en ejercicio del medio de control de simple nulidad presenta la solicitud luego de admitida la demanda y antes de la celebración de la audiencia inicial si formula nuevos argumentos que no se oponen a la parte que coadyuva I. Antecedentes 1.
El día 27 de febrero de 2014 el ciudadano Hugo Palacios Mejía presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del Decreto número 2195 del 7 de octubre de 2013, “Por el cual se establece el otorgamiento de Subsidios al Consumo de GLP distribuido por cilindros”, expedido por el Gobierno Nacional (Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Minas y Energía)[1]. 2.
Mediante providencia calendada el día 10 de octubre de 2018 se admitió la demanda y se ordenó notificar a la Presidencia de la Republica, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[2]. 3.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda en el sentido de oponerse a la prosperidad de las pretensiones. Igualmente, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se opuso a las súplicas de la demanda y formuló la excepción que denominó, “Indebida representación judicial de la Nación”. A su turno, el Ministerio de Minas y Energía solicitó negar las pretensiones de la demanda y formuló la excepción previa de “inepta demanda por indebida formulación de pretensiones”. 4.
De las excepciones se corrió traslado y, la parte demandante lo descorrió por medio de memorial radicado el día 7 de mayo de 2019. 5. Mediante auto calendado el día 12 de agosto de 2019, el Despacho fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia inicial, la cual programó para el día 18 de octubre de los corrientes[3]. II. Solicitud de coadyuvancia 1.
El día 21 de agosto de 2019, la Asociación Colombiana del GLP – GASNOVA, solicitó ser tenida como coadyuvante de la parte demandada[4], en los siguientes términos[5]: “1. En cumplimiento de lo establecido en el artículo 223 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tener a GASNOVA como coadyuvante para ser reconocida en tal calidad como impugnadora del proceso de simple nulidad adelantado por el demandante Hugo Palacios Mejía en contra del Decreto 2195 de 2013 expedido por el Ministerio de Minas y Energía. 2.
NEGAR la totalidad de las pretensiones de la demanda de nulidad interpuesta contra el Decreto 2195 de 2013, por el señor Hugo Palacios Mejía”. 2. Formuló la excepción de inepta demanda por proposición jurídica incompleta, al haberse desconocido el artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), esto por cuanto el acto administrativo acusado forma unidad jurídica con las Resoluciones número 90855 del 8 de octubre de 2013 y 90883 del 18 de octubre del mismo año, ambas expedidas por el Ministerio de Minas y Energía. Igualmente, afirmó que la norma demandada se relaciona de forma indirecta con las Resoluciones número 90434 del 24 de abril de 2014, 90580 del 30 de mayo 2014 y 40720 del 27 de julio de 2016, expedidas por la mencionada Cartera, las cuales, en su criterio, debieron demandarse junto al acto acusado con el fin de hacer un estudio sistemático. 3.
Manifestó que no se violó el ordenamiento jurídico superior por cuanto para la expedición del decreto acusado no se requería presentar informe a la SIC, en atención a que el acto no afectó la libre competencia y, por el contrario, tuvo por objeto atender a un grupo poblacional vulnerable. En el mismo sentido, destacó la ausencia de competencia en el mercado que regula la norma acusada. 4.
Asimismo, afirmó que no se vulneraron los principios de igualdad ni de libre competencia. Frente al primero, señaló que el acto acusado materializa la acción afirmativa del Estado, tendiente a beneficiar a un grupo social vulnerable que accede al servicio de gas distribuido en cilindros. Igualmente, indicó que con el otorgamiento de los subsidios que contiene el decreto acusado no se afecta la igualdad de los usuarios que acceden al servicio de gas por medio de tubería, lo anterior bajo el entendido que el Decreto número 847 de 2001 estableció un subsidio para éstos últimos. 5.
Indicó que el acto acusado no vulnera las normas superiores que regulan el otorgamiento de subsidios. Al respecto, sostuvo por un lado que, la Ley 142 de 1994 era el fundamento legal para el establecimiento de los subsidios, por el otro que, las leyes 1473 de 2011 y 1640 de 2013 lo eran en materia de presupuesto, habiendo el acto acusado respetado la regla fiscal. 6.
Afirmó que no hubo exceso de potestad reglamentaria, dado que no se sobrepasaron los límites previstos en el artículo 99.6 de la Ley 142 de 1994. En el mismo sentido, adujo que tampoco se desconocieron los artículos 99.2 y 99.3 de la precitada ley, en atención a que el acto acusado determinó la institución encargada y la forma de hacer el pago de los subsidios.
III. Pronunciamiento de la parte demandante respecto a la solicitud de coadyuvancia 1. Mediante memorial radicado el día 5 de septiembre de 2019 en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, el demandante manifestó[6]: “Solicito al H. Consejo que rechace en su integridad la coadyuvancia de GASNOVA. En subsidio, pido que la coadyuvancia se acepte parcialmente solo en aquellos aspectos que concuerden con las contestaciones de los demandados, rechazando las excepciones, argumentos y defensas que difieran de los presentados por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Minas y Energía y la Presidencia de la República; rechazando todas las pruebas cuyo decreto solicita GASNOVA, por haber precluido la oportunidad probatoria, porque los demandados no pidieron pruebas, y porque las mismas resultan inconducentes, impertinentes e inútiles”. 2.
Sostuvo que la solicitud de coadyuvancia “modifica” y “amplia” lo expuesto por las entidades demandadas en los escritos de contestación. Asimismo, indicó que se plantean excepciones, defensas y razones nuevas. Al respecto, señaló que, la coadyuvancia debe guardar concordancia con las excepciones, hechos y fundamentos de la defensa expuestos por las entidades demandadas. 3.
Afirmó que se introdujo la excepción de “inepta demanda por proposición jurídica incompleta”, cuando ninguna de las entidades demandadas aludió a ella en los escritos de contestación. 4. Por otro lado, señaló frente al cargo de desconocimiento del artículo 7º de la Ley 1340 de 2009 que, GASNOVA introdujo dos (2) argumentos nuevos, al manifestar que el acto acusado no tenía por objeto afectar la libre competencia sino atender a un grupo poblacional vulnerable y, al afirmar que “no hay competencia de mercados”. 5.
Así mismo, indicó que GASNOVA acudió al argumento de la “proposición jurídica incompleta” y del “Acto administrativo complejo, impropio o interno”, para fundamentar la ausencia de violación del artículo 99 de la Ley 142 de 1994”. IV. Consideraciones 1. La coadyuvancia en los procesos de simple nulidad se encuentra regulada en el artículo 223 del CPACA, a saber: “Artículo 223.
Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.
Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal”. 2. De conformidad con la disposición transcrita, observa el Despacho que la solicitud de coadyuvancia radicada en la Secretaría de esta Sección el día 21 de agosto de 2019 por el apoderado judicial de GASNOVA, se presentó dentro del término legal, dado que en el proceso de la referencia se admitió la demanda y aún no se ha celebrado audiencia inicial. 3.
Por otro lado, el artículo 223 del CPACA dispuso que “antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto”. En este sentido, es claro que dicha posibilidad faculta al tercero interviniente que coadyuva las pretensiones de la parte demandante, para que antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda pueda formular nuevos cargos o extender la solicitud de anulación a otras disposiciones del mismo acto. 4.
Corolario de lo anterior, el inciso tercero del artículo 223 del CPACA no se refiere al coadyuvante de la parte demandada, lo que lleva a concluir que el Legislador permitió que el coadyuvante de la parte demandada, formule argumentos de defensa adicionales a los propuestos por la parte que coadyuva, siempre y cuando, no sean opuestos a esta; pues de lo contrario, no tendría ningún sentido contemplar esta figura procesal al entenderla como una simple reiteración de la defensa que esgrime el extremo pasivo de la litis. 5.
Al respecto, en providencia del 18 de julio de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, al analizar el alcance del artículo 223 del CPACA, se dijo lo siguiente: “De acuerdo con la normativa en cita (artículo 223 del CPACA), cualquier persona está legitimada para intervenir como coadyuvante en los procesos de simple nulidad, ya sea para apoyar los argumentos de la parte demandante o de la demandada, con lo cual queda facultada para adelantar todas las actuaciones procesales permitidas a la parte que ayuda, siempre que no se oponga a los intereses de esta.
La intervención a la que se alude puede hacerse en el interregno comprendido desde la admisión de la demanda y hasta la celebración de la audiencia inicial, plazo que una vez fenecido impide que el ciudadano concurra al proceso, en razón a que hasta dicho momento procesal se fija el objeto del litigio. Ahora, en principio el fin principal del coadyuvante no es otro que contribuir con argumentos que enriquezcan el litigio, ya sea en favor de quien demanda o de quien se opone, apoyando los expuestos por estas.
No obstante, el artículo también permite que quien coadyuve la parte activa formule nuevos cargos en contra de la norma o acto administrativo general demandado o solicite la nulidad de otras disposiciones incluidas en este, siempre que tal actuación se realice antes del vencimiento del término fijado para aclarar, reformar o modificar la demanda consagrado en el artículo 173 del CPACA.
En resumen, cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso de simple nulidad como coadyuvante de la parte demandante o demandada, siempre y cuando radique la solicitud desde la admisión de la demanda y hasta la celebración de la audiencia inicial. En virtud de la coadyuvancia puede ejercer de forma independiente todos los actos procesales permitidos a la parte que coadyuva y formular nuevos cargos hasta que finalice el término para aclarar, reformar o modificar la demanda”.
(Subrayas del Despacho). 4.6. Ahora bien, descendiendo al caso concreto, observa el Despacho que la intervención de GASNOVA en calidad de coadyuvante de la parte demandada se ajusta a lo previsto en el artículo 223 del CPACA, tal como se reconocerá en la parte resolutiva de esta providencia, y en consecuencia, como no hay norma que disponga el traslado de las excepciones que propone el interesado en coadyuvar al extremo pasivo de la litis, tendrá que aplicarse, por analogía, lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, que regula el traslado de las excepciones que se propongan en los escritos de contestación, a efectos de garantizar el derecho de contradicción y defensa de las partes en el proceso.
La norma en cita es del siguiente tenor: “Artículo 175. Contestación de la demanda. Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá: 1. El nombre del demandado, su domicilio y el de su representante o apoderado, en caso de no comparecer por sí mismo. 2. Un pronunciamiento sobre las pretensiones y los hechos de la demanda. 3.
Las excepciones. 4. La relación de las pruebas que se acompañen y la petición de aquellas cuya práctica se solicite. En todo caso, el demandado deberá aportar con la contestación de la demanda todas las pruebas que tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el proceso. 5. Los dictámenes periciales que considere necesarios para oponerse a las pretensiones de la demanda.
Si la parte demandada decide aportar la prueba pericial con la contestación de la demanda, deberá manifestarlo al juez dentro del plazo inicial del traslado de la misma establecido en el artículo 172 de este Código, caso en el cual se ampliará hasta por treinta (30) días más, contados a partir del vencimiento del término inicial para contestar la demanda.
En este último evento de no adjuntar el dictamen con la contestación, se entenderá que esta fue presentada en forma extemporánea. 6. La fundamentación fáctica y jurídica de la defensa. 7. El lugar donde el demandado, su representante o apoderado recibirán las notificaciones personales y las comunicaciones procesales. Para este efecto, cuando la demandada sea una entidad pública, deberá incluir su dirección electrónica.
Los particulares la incluirán en caso de que la tuvieren. Parágrafo 1°. Durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder.
Cuando se trate de demandas por responsabilidad médica, con la contestación de la demanda se deberá adjuntar copia íntegra y auténtica de la historia clínica pertinente, a la cual se agregará la transcripción completa y clara de la misma, debidamente certificada y firmada por el médico que haga la transcripción. La inobservancia de estos deberes constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto.
Parágrafo 2°. Cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres (3) días. Parágrafo 3°. Cuando se aporte el dictamen pericial con la contestación de la demanda, quedará a disposición del demandante por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene.” (Subrayas del Despacho). 4.7.
Por otro lado, respecto a la solicitud de pruebas realizada por el apoderado de GASNOVA[7], se advierte que aquella se resolverá en la etapa procesal que corresponda, es decir, en la audiencia inicial. 4.8. Finalmente, y en aras de garantizar el derecho de defensa del demandante, en aplicación de lo dispuesto en el inciso final del artículo 223 del CPAA., se ordena que por Secretaría se de traslado del escrito obrante a folios 209 a 238 del Cuaderno Principal a las partes. 4.9.
De otro lado, y atendiendo a que también se encuentra pendiente de resolver el recurso de reposición interpuesto contra el proveído que decidió la medida cautelar solicitada en el asunto de la referencia, el Despacho dispone APLAZAR la audiencia inicial programada para el día dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) a las diez y media de la mañana (10:30 a.m.), y FIJAR como fecha y hora para la celebración de la diligencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el día viernes veinticuatro (24) de enero de dos mil veinte (2020) a las diez y media de la mañana (10:30 a.m.).
En consecuencia, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: RECONOCER a la Asociación Colombiana del GLP – GASNOVA como coadyuvante de la parte demandada por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CORRER TRASLADO del escrito que obra a folios 209 a 238 del Cuaderno Principal en la forma que indica el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA TERCERO: APLAZAR la Audiencia Inicial programada para el día dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) a las diez y media de la mañana (10:30 a.m.), y FIJAR como fecha y hora para la celebración de la diligencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el día viernes veinticuatro (24) de enero de dos mil veinte (2020) a las diez y media de la mañana (10:30 a.m.).
CUARTO: RECONOCER personería para actuar en el presente proceso al abogado Carlos Gustavo Arrieta Padilla en calidad de apoderado de la Asociación Colombiana del GLP – GASNOVA de conformidad con el poder visible a folios 243 y 243 del Cuaderno Principal. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 24 del Cuaderno Principal. [2] Folios 107 a 108 del Cuaderno Principal. [3] Folio 204 del Cuaderno Principal. [4] Folios 209 a 238 del Cuaderno Principal. [5] Folio 237 del Cuaderno Principal. [6] Folio 255 del Cuaderno Principal. [7] Folio 237 del Cuaderno Principal.