AUDIENCIA INICIAL – Decisión de excepciones previas / CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN – Reglas / REPRESENTACIÓN – Se predica de la persona de mayor jerarquía de la entidad o entidades que expidieron el acto / INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO – En el medio de control de nulidad / CAPACIDAD PARA SER SUJETO PROCESAL – La tienen quienes intervinieron en la autoría o expedición del acto administrativo / FIRMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Con ella se materializa su autoría o expedición / EXCEPCIÓN PREVIA POR NO HABER ORDENADO LA CITACIÓN DE OTRAS PERSONAS QUE LA LEY DISPONE CITAR – Probada de oficio [E]l Ministerio de Salud y Protección Social no propuso ninguna excepción previa o mixta; no obstante, la Sala Unitaria encuentra que de oficio hay lugar a estudiar la excepción consagrada en el artículo 100 numeral 10 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del principio de integración normativa señalado en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 [ ].

El numeral 10 del artículo 100 del Código General del Proceso establece como excepción previa el “no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar”. A su turno, el artículo 159 del citado ordenamiento prevé: “Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados”, agregando que “La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.

En ese sentido, en las demandas que se instauren contra actos administrativos, tienen capacidad para intervenir como sujetos procesales: las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que, de acuerdo con la ley, deban ser vinculados como parte demandada o pasiva. Adicionalmente, en el evento que fueren varios los sujetos procesales que intervinieron en la expedición del acto demandado, deberán estar representados en el proceso judicial por la persona –de existir un solo representante- o por las personas -si hubiere concurrencia de sujetos procesales, por expresa disposición legal-, de mayor jerarquía en la autoridad que expidió el acto.

Tratándose del medio de control de Nulidad, el artículo 137 de la Ley 1437, dispone que cualquier persona, natural o jurídica, puede solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general; por consiguiente el contradictorio deberá integrarse de un lado, por quien persigue la nulidad de las normas acusadas, o del acto administrativo cuestionado, en condición de demandante, y por el otro, por las entidades públicas que suscribieron el acto acusado, en condición de parte demandada.

Para estos efectos, se entiende que la autoría o expedición del acto administrativo se materializa con la firma del funcionario o funcionarios, quienes obraron en nombre y representación de la respectiva entidad pública que, de acuerdo con la ley, tengan capacidad para expedir actos administrativos EXCEPCIÓN PREVIA – No haber ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar / REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN – Gobierno Nacional: Corresponde al Presidente de la República y al ministro del ramo que haya suscrito el acto administrativo demandado / VINCULACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA AL PROCESO – Procede por haber suscrito el acto acusado [E]n lo que tiene que ver con la representación de la Nación, Gobierno Nacional, conformado según el artículo 115 de la Carta, por el Presidente de la República, el Ministro o Director del Departamento Administrativo correspondiente en cada negocio particular, ella debe recaer en todas y cada una de las personas que expidieron el acto demandado y plasmaron su voluntad unilateral al suscribir el acto de Gobierno acusado; luego, la representación de la Nación-Gobierno Nacional se encuentra en cabeza de la Presidencia de la República y de los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos que suscribieron el acto en forma conjunta. [ ] [E]n las demandas que se promuevan contra actos administrativos en ejercicio del medio de control de Nulidad, que hayan sido expedidos por la Nación, a través del Gobierno Nacional, se tendrá como único sujeto procesal a la Nación, la cual podrá estar representada en el proceso por el Presidente de la República y los Ministros del ramo o los Directores de Departamentos Administrativos que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado.

En el caso bajo examen, se verifica que el Despacho por auto del 2 de junio de 2016 admitió la demanda bajo el medio de control de Nulidad y dispuso notificar de manera personal al Ministro de Salud y Protección Social; sin embargo, dado que el acto acusado también fue suscrito por el Presidente de la República, dicha autoridad está llamada a representar a la Nación- Gobierno Nacional.

Así las cosas, como la Presidencia de la República no ha sido notificada en debida forma de la presente demanda, el Despacho dará prosperidad de manera oficiosa a la excepción previa antes aludida y dispondrá: -i) la vinculación del Presidente de la República. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 15 de febrero de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2014-00573-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 159 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00244-00 Actor: KATERINE ISABEL CABRERA DONADO Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Referencia: NULIDAD AUDIENCIA INICIAL DR. GIRALDO: Buenos días.

En la ciudad de Bogotá, D.C., siendo las 12:24 p.m. del día 13 de septiembre de 2019, en calidad de Magistrado Ponente, declaro abierta y debidamente instalada la AUDIENCIA INICIAL de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en el proceso radicado bajo el número 11001-03-24-000-2016-00244-00, promovido por la ciudadana Katerine Isabel Cabrera, quien pretende se declare la nulidad de los artículos 69 inciso 6 parcial, 71 inciso 4 parcial, 72 incisos 1 y 4 parciales y 73 inciso 3 parcial del Decreto 2353 del 3 de diciembre de 2015, “Por el cual se unifican y actualizan las reglas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se crea el Sistema de Afiliación Transaccional y se definen los instrumentos para garantizar la continuidad en la afiliación y el goce efectivo del derecho a la salud”.

II. INSTRUCCIONES Y ADVERTENCIAS PREVIAS DR. GIRALDO: Se le solicita a los presentes apagar sus teléfonos celulares o mantenerlos en modo de silencio durante todo el transcurso de la audiencia, la cual está siendo grabada en audio y video y los registros correspondientes serán consignados en el acta. Comunico a las partes e intervinientes que las decisiones adoptadas en el curso de esta audiencia son notificadas en estrados.

III. IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES E INTERVINIENTES DR. GIRALDO: Para efectos del registro en el video de la audiencia, solicito a las partes e intervinientes identificarse en voz alta, indicando sus nombres completos, documentos de identidad -y tarjetas profesionales si es del caso-, dirección física y de correo electrónico, teléfono, y manifestar en qué calidad participan en esta audiencia. SECRETARIO: Señor Consejero, se encuentran presentes las siguientes personas: 3.1.

PARTE DEMANDANTE: KATERINE ISABEL CABRERA DONADO - NO ASISTE, NO PRESENTÓ EXCUSA. 3.2. PARTE DEMANDADA: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL APODERADO(A): YEFFERSON FABIAN FRANCO PELÁEZ, Identificado con la cédula de ciudadanía número 1024502846 y portador de la Tarjeta Profesional de abogado número 227664, notificaciones: Carrera 13 No. 32 -+ 76 Piso 10 de Bogotá, Teléfono: 3305000 Ext. 5094, 3142530918, correo electrónico: yfranco@minsalud.gov.co 3.3 INTERVINIENTES: 3.3.1 MINISTERIO PÚBLICO: SONIA PATRICIA TÉLLEZ BELTRÁN, Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, designada mediante Resolución No. 425 de 2019.

Notificaciones: Calle 16 No. 4 – 75 piso 4 de Bogotá. 3.3.2 AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO - NO ASISTE, NO PRESENTÓ EXCUSA. Se deja constancia que la parte demandante y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, fueron notificadas en debida forma, no obstante, no se hacen presentes, no presentaron excusa. RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍA: DR. GIRALDO: Señor Secretario, sírvase informar a la Sala si es necesario reconocer personería para actuar a alguno de las personas que intervienen en esta audiencia o que han intervenido en el proceso.

SECRETARIO: Sí señor Consejero, al doctor Yefferson Fabian Franco Peláez, quien allegó poder antes de dar inicio a la presente audiencia, para actuar en representación del Ministerio de Salud y Protección Social. Así mismo, señor Consejero le informo que mediante memorial radicado el 19 de julio del año que transcurre, la apoderada de la parte demandada Liliana Moncada Vargas presentó renuncia al poder y para ello aportó copia de la comunicación dirigida a la Directora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social en donde anunció dicha novedad.

DR. GIRALDO: Gracias señor Secretario. En atención a dicho informe el Despacho: De conformidad con el informe anterior, y que la renuncia del poder allegada por la profesional del derecho Liliana Moncada Vargas como apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social, cumple con los requisitos señalados por el artículo 76 del Código General del Proceso, se tiene como debidamente presentada.

Como quiera que el doctor Yefferson Fabian Franco Peláez, ha presentado debidamente el poder para actuar como apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social, este Despacho le otorga personería para actuar dentro de este proceso. La decisión se notifica en estrados. TRASLADO A LAS PARTES E INTERVINIENTES: DEMANDADA: sin pronunciamiento.

MIN. PÚBLICO: Sin observación IV. RECUENTO DE LAS ACTUACIONES PROCESALES DR. GIRALDO: Señor Secretario, sírvase realizar un recuento de las actuaciones procesales adelantadas hasta este momento. SECRETARIO: - La demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad fue radicada el 8 de abril de 2016, en la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado y asignada en reparto a este Despacho el 4 de mayo del mismo año. - Mediante auto del 2 de junio de 2016 se admitió, adecuándola al medio de control de Nulidad y se ordenó notificar personalmente al Ministro de Salud y Protección Social, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. - Por auto del 7 de septiembre de 2016 fue decidida la medida cautelar solicitada por la parte actora denegándola y en proveído del 21 de noviembre del mismo año fue resuelto el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior, confirmándola. - Según el informe secretarial del 6 de febrero de 2017 obrante a folio 99 del cuaderno principal, el citado Ministerio contestó en tiempo la demanda, el 16 de septiembre de 2016, a su vez, se verifica que aportó los antecedentes administrativos los cuales obran en el cuaderno anexo titulado “Antecedentes administrativos Decreto 2353 de 2015”. - El traslado de excepciones se corrió el 16 de enero de 2017 y por memorial radicado el 19 de enero de 2017, esto es, en oportunidad, la parte actora descorrió el traslado. - En proveído del 4 de febrero del año en curso se fijó fecha y hora para la audiencia inicial.

Este es mi informe señor Magistrado. V. SANEAMIENTO DEL PROCESO DR. GIRALDO: Con fundamento en lo dispuesto por el numeral 5 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el cual prevé que el juez deberá decidir de oficio o a petición de parte sobre los vicios que se hayan presentado y adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias, la Sala Unitaria manifiesta que no encuentra vicio que invalide lo actuado ni medidas de saneamiento que adoptar, decisión que queda notificada en estrados.

No obstante, se pregunta a las partes si tienen algo que manifestar: TRASLADO A LAS PARTES E INTERVINIENTES: DEMANDADA: Sin manifestación. MIN. PÚBLICO: Ninguna observación. VI. COSA JUZGADA O ACUMULACIÓN DE PROCESOS Y EXCEPCIONES PREVIAS O MIXTAS DR. GIRALDO: Señor Secretario, antes de continuar con el desarrollo de la Audiencia y para descartar la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada, o de una eventual acumulación de procesos o declaración de pleito pendiente, sírvase informar si los apartes del Decreto 2353 de 2015, han sido demandados con anterioridad.

En caso afirmativo, indique el número de referencia del proceso o procesos respectivos, precisando el estado en que se encuentran y el nombre del Consejero Ponente que conoce o conoció de ellos. SECRETARIO: Señor Consejero, verificado el Software de Gestión Judicial Justicia XXI, en el módulo de nueva consulta jurídica, se advierte que el acto acusado está demandado en el siguiente proceso: NÚM. EXPEDIENTE: 11001 03 24 000 2017 00143 00 ACTOR: CARLOS ALBERTO VILLARREAL ACUÑA DEMANDADO: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Despacho que conoce: Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés. Medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad instaurado contra los artículos: 12, 12.2, 16, 25, 29, 32, 32.6, 42, 51, 51.4, 51.5, y el artículo 82 del Decreto 2353 del 3 de diciembre de 2015.

Por el cual se unifican y actualizan las reglas de afiliación al sistema general de seguridad social en salud. Estado del proceso: por auto del 18 de diciembre de 2018 se admitió la demanda y el 10 de junio de 2019 ingresó de nuevo al Despacho. DR. GIRALDO: Acorde con lo anterior se tiene en cuenta lo siguiente: En el proceso que aquí se tramita fueron demandados los artículos 69 inciso 6 parcial, 71 inciso 4 parcial, 72 incisos 1 y 4 parciales y el artículo 73 inciso 3 parcial del Decreto 2353 del 3 de diciembre de 2015, mientras que según se desprende del anterior informe, en el proceso que adelanta el Despacho del señor Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés, la demanda se instauró contra los artículos 12, 12.2, 16, 25, 29, 32, 32.6, 42, 51, 51.4, y 51.5; por lo tanto, además de tratarse de disposiciones diferentes, en los términos previstos por el artículo 148 del Código General del Proceso- Ley 1564 de 2012, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, solo hay lugar a la acumulación de procesos hasta antes de que se señale fecha y hora para la audiencia inicial, trámite procesal que ya se cumplió, de donde se concluye que en este evento es improcedente.

Esta decisión se notifica en estrados. TRASLADO A LAS PARTES E INTERVINIENTES: DEMANDADA: Sin recurso alguno. MIN. PÚBLICO: Ninguna observación. DECISIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS: DR. GIRALDO: El numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 prevé que el juez o magistrado ponente de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

En el caso concreto, el Ministerio de Salud y Protección Social no propuso ninguna excepción previa o mixta; no obstante, la Sala Unitaria encuentra que de oficio hay lugar a estudiar la excepción consagrada en el artículo 100 numeral 10 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del principio de integración normativa señalado en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, según pasa a analizarse: (i) El numeral 10 del artículo 100 del Código General del Proceso establece como excepción previa el “no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar”.

(ii) A su turno, el artículo 159 del citado ordenamiento prevé: “Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados”, agregando que “La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.

(Se destaca) (iii) En ese sentido, en las demandas que se instauren contra actos administrativos, tienen capacidad para intervenir como sujetos procesales: las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que, de acuerdo con la ley, deban ser vinculados como parte demandada o pasiva. (iv) Adicionalmente, en el evento que fueren varios los sujetos procesales que intervinieron en la expedición del acto demandado, deberán estar representados en el proceso judicial por la persona –de existir un solo representante- o por las personas -si hubiere concurrencia de sujetos procesales, por expresa disposición legal-, de mayor jerarquía en la autoridad que expidió el acto.

(v) Tratándose del medio de control de Nulidad, el artículo 137 de la Ley 1437, dispone que cualquier persona, natural o jurídica, puede solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general; por consiguiente el contradictorio deberá integrarse de un lado, por quien persigue la nulidad de las normas acusadas, o del acto administrativo cuestionado, en condición de demandante, y por el otro, por las entidades públicas que suscribieron el acto acusado, en condición de parte demandada.

(vi) Para estos efectos, se entiende que la autoría o expedición del acto administrativo se materializa con la firma del funcionario o funcionarios, quienes obraron en nombre y representación de la respectiva entidad pública que, de acuerdo con la ley, tengan capacidad para expedir actos administrativos. (vii) En estos términos, en lo que tiene que ver con la representación de la Nación, Gobierno Nacional, conformado según el artículo 115 de la Carta, por el Presidente de la República, el Ministro o Director del Departamento Administrativo correspondiente en cada negocio particular, ella debe recaer en todas y cada una de las personas que expidieron el acto demandado y plasmaron su voluntad unilateral al suscribir el acto de Gobierno acusado; luego, la representación de la Nación-Gobierno Nacional se encuentra en cabeza de la Presidencia de la República y de los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos que suscribieron el acto en forma conjunta.

(viii) Así lo ha sostenido esta Sección en diversas oportunidades[1], de donde es dable concluir que en las demandas que se promuevan contra actos administrativos en ejercicio del medio de control de Nulidad, que hayan sido expedidos por la Nación, a través del Gobierno Nacional, se tendrá como único sujeto procesal a la Nación, la cual podrá estar representada en el proceso por el Presidente de la República y los Ministros del ramo o los Directores de Departamentos Administrativos que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado.

(ix) En el caso bajo examen, se verifica que el Despacho por auto del 2 de junio de 2016 admitió la demanda bajo el medio de control de Nulidad y dispuso notificar de manera personal al Ministro de Salud y Protección Social; sin embargo, dado que el acto acusado también fue suscrito por el Presidente de la República, dicha autoridad está llamada a representar a la Nación- Gobierno Nacional.

Así las cosas, como la Presidencia de la República no ha sido notificada en debida forma de la presente demanda, el Despacho dará prosperidad de manera oficiosa a la excepción previa antes aludida y dispondrá: -i) la vinculación del Presidente de la República, -ii) la notificación personal de la demanda y de esta decisión al señor Presidente de la República o a quien haya delegado la facultad para recibir notificaciones, y -iii) suspender el proceso hasta tanto se le vincule y corra traslado de la presente demanda.

Por lo anterior, el Despacho,

RESUELVE

(auto interlocutorio) 1. Dar prosperidad de manera oficiosa la excepción previa de “no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar” 2. Como consecuencia, citar al Presidente de la República, notificándolo personalmente de esta providencia a través del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República o quien haya delegado la facultad para recibir notificaciones, en la forma prevista en el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. 3.

Poner a disposición del Presidente de la República, copia de la demanda y sus anexos, atendiendo lo establecido por el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. 4. Remitir de inmediato a través del servicio postal autorizado copia física de la demanda, de sus anexos y de la presente providencia, al Presidente de la República, de conformidad con el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. 5.

Correr traslado de la demanda al Presidente de la República, en los términos del artículo 172 de la Ley 1437 de 2011. 6. Suspender la presente audiencia y el proceso hasta tanto se dé cumplimiento a lo antes ordenado. Esta decisión se notifica en estrados. TRASLADO A LAS PARTES E INTERVINIENTES: DEMANDADA: De acuerdo. MIN. PÚBLICO: Sin observación. DR. GIRALDO: Se suspende la presente audiencia hasta tanto se dé cumplimiento a lo ordenado.

Se da por terminada siendo las 11:55 a.m. OSWALDO GIRALDO LOPEZ Magistrado Ponente YEFFERSON FABIÁN FRANCO PELÁEZ Apoderado MINSALUD SONIA PATRICIA TÉLLEZ BELTRÁN Ministerio Público PEDRO PABLO MUNÉVAR ALBARRACÍN Secretario MBC ----------------------- [1] Entre otras, en audiencia inicial celebrada el 28 de septiembre de 2018 por este Despacho, expediente radicación nro. 11001 03 24 000 2015 00174 00 y auto del 15 de febrero del mismo año, proceso identificado con el número de radicación 11001-03-24-000-2014-00573-00.