11001-03-15-000-2019-03327-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICION TARDIA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Se evidencia en el expediente, que la decisión cuestionada hace referencia a la sentencia proferida en segunda instancia el 24 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y, tal como se puede ver a folios 288 a 302 del expediente ordinario, su notificación se realizó de manera personal el 1 de marzo de 2016, quedando ejecutoriada el 4 del mismo mes y año. (…) Luego, comoquiera que la acción de tutela se radicó hasta el 18 de julio de 2019, esto es, luego de haber transcurrido más de tres (3) años desde la ejecutoria de dicha providencia, es imperioso concluir que existe reparo al juicio de procedibilidad respecto del requisito de inmediatez, pues éste no es un término que la Sala considere razonable.

Así las cosas, resulta evidente que a la fecha de presentación de la acción de tutela transcurrieron más de tres (3) años, sin que en el escrito de solicitud se justificara de forma alguna el retardo para promoverla y, en ese entendido, se declarará la improcedencia del amparo, dado que en caso contrario, se desconocería el alcance jurídico establecido por el constituyente a este mecanismo y su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03327-00(AC) Actor: ENEYDA OSPITIA MANCERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B TEMAS: Tutela contra providencia judicial – Requisitos adjetivos de procedibilidad de la acción de tutela – Inmediatez SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la señora Eneyda Ospitia Mancera contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 y 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud Mediante escrito radicado el 18 de julio de 2019[1], por la señora Eneyda Ospitia Mancera, en nombre propio, ejerció acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas en el marco del medio de control de reparación directa identificado con el radicado número 25269-33-31-001-2013-00007, específicamente con ocasión de la sentencia proferida el 24 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, mediante la cual se ordenó revocar, para en su lugar, negar las pretensiones a las que había accedido parcialmente el Juzgado Segundo Administrativo Oral en Descongestión de Facatativá a través del fallo de 28 de mayo de 2014, en el que se condenó al Municipio de Pulí, Cundinamarca, al pago de una indemnización en favor de la señora Eneyda Ospitia Mancera, por la supresión del cargo de carrera administrativa de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004. 2.

Hechos Los hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia, son los siguientes: 1.2.1. En el año de 1993 Eneyda Ospitia Mancera fue nombrada en carrera administrativa como Secretaria de la Inspección de Palestina, en el municipio de Pulí, Cundinamarca. Posteriormente fue nombrada como Inspectora Municipal de la Inspección de Palestina mediante los Decretos Nos. 010 de 17 de abril de 1999 y 015 de 26 de febrero de 2009, en encargo y en propiedad, respectivamente. 1.2.2.

El 17 de marzo de 2009, la Alcaldesa municipal le informó a la señora Ospitia Mancera que en virtud del Acuerdo 016 de 2 de octubre de 2008, se había modificado la planta de personal del ente territorial y con ello, se había suprimido el cargo de Inspectora de Policía, por lo que podía optar por una indemnización o la reincorporación a un empleo de carrera igual o equivalente al suprimido. 1.2.3.

Al efecto, a través de las Resoluciones No. 024 de 18 de marzo de 2009 y No. 039 de 2 de abril del mismo año, se resolvió reconocer a favor de la accionante la suma de $11.691.838.25 por concepto de liquidación definitiva y, concederle tres días para optar por reincorporación o indemnización equivalente a $22.292.352.00, respectivamente. 1.2.4.

No obstante lo anterior, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Resolución No. 660 de 6 de agosto de 2009, mediante la cual, con fundamento en la falta de competencia del referido municipio, dejó sin efectos las actuaciones surtidas por este en relación con la no incorporación de la accionante en el cargo de inspectora. 1.2.5.

En consecuencia, el 16 de enero de 2013 la señora Ospitia Mancera ejerció el medio de control de reparación directa contra el Municipio de Pulí, Cundinamarca, con el fin de que se declarara su responsabilidad por falla en el servicio derivada de la omisión en realizar el reconocimiento y pago de la indemnización por la supresión del empleo de carrera y no haber sido incorporada, ni reincorporada. 1.2.6.

El Juzgado Segundo Administrativo Oral en Descongestión de Facatativá, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda mediante sentencia de 28 de mayo de 2014, con fundamento en que, teniendo en cuenta la eliminación del empleo de carrera y que no fue posible la reubicación de la afectada en la nueva planta de personal, procedía el derecho a obtener la indemnización del artículo 44 de la Ley 909 de 2004.

A su vez concluyó que tenía a su alcance la vía gubernativa frente al objetivo de reclamar otros perjuicios materiales y morales. 1.2.7. Inconformes con la decisión de primera instancia, ambas partes interpusieron la alzada, que fue desatada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, a través de la sentencia de 24 de febrero de 2016, en el sentido de revocar la providencia del a quo, toda vez que en esta instancia se pudo verificar que la demandante recibió efectivamente el cheque No. 254 de 1 de mayo de 2009, girado por el Municipio de Pulí, bajo el concepto de pago de indemnización por valor de $22.192.352.00. 3.

Pretensiones A título de amparo solicitó proteger sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, planteando su pretensión en los siguientes términos: “[…] DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de fecha 24 de febrero de 2016, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, con el cual se revocó la sentencia de 28 de mayo de 2014 del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Facatativá. […]”. 4.

Fundamentos de la acción A juicio de la tutelante, en la providencia de 24 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, incurrió en defecto fáctico por valoración inadecuada de las pruebas, aduciendo que ya había sido cancelada la indemnización, sin tener en cuenta que la Comisión Nacional del Servicio Civil en su oportunidad dejó sin efectos las actuaciones realizadas por el Municipio de Pulí. Así mismo, sostuvo que hubo desconocimiento de precedente, en los siguientes términos: “[…] Teniendo en cuenta que si la aplicación de la ley y la Constitución dependen de la libre interpretación de cada juez, el resultado final puede llevar a que casos idénticos se resuelvan de forma diferente por diversos falladores, lo que a la postre desvirtuaría por completo la seguridad jurídica en materia nada menos que constitucional. […]” 5.

Trámite de instancia Por medio de auto de 24 de julio de 2019[2], el Despacho Ponente admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B y, vincular en calidad de terceros interesados al Municipio de Pulí, Cundinamarca, por cuanto fue la parte demandada dentro del proceso ordinario y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Facatativá, comoquiera que fue la autoridad judicial a la que se remitió el proceso ordinario[3].

Adicionalmente, requirió a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Facatativá, para que quien lo tuviese, remitiera copia digital del expediente radicado No. 25269-33-31-001-2013- 00007-02. 1.6 contestaciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”[4] El Magistrado Ponente de la decisión cuestionada allegó contestación de la acción de tutela, solicitando que se desestimen las súplicas de la tutelante habida cuenta de que no se vulneraron los derechos fundamentales de la demandante ya que se realizó debidamente la valoración probatoria correspondiente, aunado a que no se cumplieron los requisitos de procedencia del mecanismo constitucional ejercido, especialmente el de la inmediatez.

De otra parte, en relación con el expediente en préstamo, se allegó oficio en el cual, la Secretaría de dicha judicatura hace constar que dispuso remitir el expediente en calidad de préstamo a esta Corporación, con el objeto de surtir el trámite del recurso extraordinario de revisión interpuesto, el cual se encuentra en conocimiento de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Así las cosas, a través de la Secretaría General de la precitada Sección,[5] se envió el expediente ordinario en préstamo. 1.6.2. Pese a que se realizaron debidamente todas las notificaciones[6], no se allegaron más contestaciones.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora contra de la providencia judicial atacada, la cual fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo Nº. 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la tutelante, con ocasión de la decisión proferida el 24 de febrero de 2016, mediante la cual se ordenó revocar la sentencia de 28 de mayo de 2014, en que el Juzgado Segundo Administrativo Oral en Descongestión de Facatativá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, condenado al Municipio de Pulí, Cundinamarca, al pago de una indemnización en favor de la señora Eneyda Ospitia Mancera, por la supresión del cargo de carrera administrativa de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, en el marco del medio de control de reparación directa identificado con el radicado No. 25269-33-31-001-2013-00007-02.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y; de ser superados, (iii) el caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.

Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[7] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[8].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[9]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[10] (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debió modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[11], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

Con todo, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[12] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.

Análisis sobre requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. De la tutela contra tutela Al aplicar los presupuestos conceptuales anotados al caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de tutela, pues la decisión que se censura, se profirió por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, en el marco de un proceso de reparación directa. 2.4.2.

De la inmediatez Frente a este requisito, se ha insistido en que la acción de tutela debe incoarse en un plazo razonable, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo.

De acuerdo con lo anterior, esta Sección ha declarado la improcedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales, después de haber transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho generador que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, sin que medien razones suficientes que justifiquen el retardo.

Ahora bien, es preciso señalar que en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que, el término de seis (6) meses es razonable y suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales.

Se evidencia en el expediente, que la decisión cuestionada hace referencia a la sentencia proferida en segunda instancia el 24 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y, tal como se puede ver a folios 288 a 302 del expediente ordinario, su notificación se realizó de manera personal el 1 de marzo de 2016, quedando ejecutoriada el 4 del mismo mes y año. Luego, comoquiera que la acción de tutela se radicó hasta el 18 de julio de 2019, esto es, luego de haber transcurrido más de tres (3) años desde la ejecutoria de dicha providencia, es imperioso concluir que existe reparo al juicio de procedibilidad respecto del requisito de inmediatez, pues éste no es un término que la Sala considere razonable.

No obstante lo anterior, se analiza en cada caso concreto en punto de determinar si median razones suficientes que expliquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. En relación con las circunstancias que justifican la referida tardanza, la Corte Constitucional en sentencia T-256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente “cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”[13].

Deviene entonces de lo dicho que, a juicio de esta Sección, controvertir una providencia judicial supone cuestionar principios como los de cosa juzgada y seguridad jurídica de las partes, e impone para la interesada que se haga en un plazo pertinente salvo justificación razonable, no obstante, la Sala advierte que en el sub examine no existe una explicación válida para el ejercicio de la acción de tutela por fuera del tiempo proporcional adoptado por la Corporación, de modo que la tutelante no se encuentra en alguna de las precitadas situaciones que la Corte Constitucional ha establecido para el efecto.

De acuerdo a lo expuesto, la acción de tutela se configura como un mecanismo privilegiado de protección inmediata de los derechos fundamentales, de manera que el juicio sobre el requisito de la inmediatez frente al caso de las tutelas contra providencias judiciales, resulta ser estricto, pues basta con que la decisión señalada de vulnerar derechos fundamentales sea conocida y se encuentre ejecutoriada para que la persona acuda ante el juez constitucional con el fin de solicitar el amparo de sus derechos.

DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por la señora Eneyda Ospitia Mancera contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no se impugna, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1]Folios 1 al 8. [2] Folio 67. [3] De conformidad con la información contenida en el Sistema de consulta de procesos de la rama judicial, en relación con el proceso radicado No. 25269-33-31-001-2013-0007-02. [4] Folios 78 a 81. [5] Folio 89. [6] Folios 68 a 71. [7] Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [8] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [9] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”.

Énfasis del original. [10] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [11] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [13] Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T- 574 de 2010, T-576 de 2010.