ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FACTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / APLICACIÓN DE PRECEDENTE JUDICIAL – Establecido por la Corte Constitucional / INCIDENTE DE DESACATO EN CONSULTA – Trámite de desacato no es imponer una sanción sino la de garantizar el cumplimiento de un fallo judicial / CONFIRMA SANCIÓN EN CONSULTA. [E]ncuentra la Sala que la actividad probatoria se encuentra dentro de los límites del respeto de los principios de autonomía e independencia judicial y que la decisión se adoptó en el marco de la competencia del Consejo de Estado, Sección Primera, en grado jurisdiccional de consulta, la cual se circunscribe a verificar que la decisión sometida a control no sea contraria a la Constitución ni a la ley y que se haya configurado el desacato de la sentencia, que amerite la sanción impuesta.
(…)Encuentra la Sala que no se configuró el defecto fáctico alegado por cuanto la autoridad judicial accionada adoptó una decisión conforme a los elementos de convicción que obraban en el expediente, en el marco de la autonomía e independencia judicial y con respeto de las reglas de la sana crítica y que los reproches efectuados por la accionante en ese sentido no evidencian lo contrario.
(…)Para la Sala resulta innegable el carácter subjetivo del trámite del incidente de desacato que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional y que fue consolidado en la sentencia citada por la actora. Sin embargo, la Sala considera que no puede concluirse que ello fue desconocido en la providencia objeto de reproche constitucional, por el solo hecho de no haberse impuesto la sanción a todos los funcionarios que ejercieron el cargo de director del INVISBU desde que se profirió la sentencia -22 de mayo de 2001.
Lo anterior, porque resulta razonable que se sancione a la funcionaria que se encontraba en el cargo de directora en el momento en que se adelantó el trámite de incidente de desacato teniendo en cuenta, principalmente, que lo que se persigue con el trámite de desacato no es imponer una sanción, como una suerte de castigo a quien incumplió una orden judicial, sino la de garantizar el cumplimiento de la misma y para ese propósito, previamente se efectuaron una serie de requerimientos.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01734-01(AC) Actor: SILVIA JOHANA CAMARGO GUTIÉRREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico, desconocimiento de precedente judicial y violación directa de la Constitución, supuestamente configurados en decisión que confirmó en grado de consulta sanción impuesta en trámite de desacato FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación formulada por Silvia Johana Camargo Gutiérrez contra la sentencia de 13 de junio de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación, que declaró improcedente la acción de tutela promovida contra el Consejo de Estado, Sección Primera.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Mediante sentencia de 22 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del trámite de la acción popular promovida por Flor de María Bautista Roa, en representación de la comunidad del barrio Villa Rosa, contra el Instituto Nacional de Vivienda y Reforma Urbana (en adelante el INURBE), el Instituto de Vivienda de Interés Social de Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga (en adelante el INVISBU) y el municipio de Bucaramanga, ordenó que en el término máximo de treinta días reubicara a los habitantes “de las 29 viviendas” que se encontraban en riesgo de colapso inminente, y que en el término de un año reubicará la totalidad de la comunidad del barrio Villa Rosa, que conforme al censo realizado se encuentren en riesgo de colapso a corto y mediano plazo.
En segunda instancia, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, por medio de auto de 4 de octubre de 2011 confirmó parcialmente la sentencia. En ese sentido, modificó el numeral 3º el cual quedó así: “En consecuencia, en el término máximo e improrrogable de 30 días deberá reubicarse a los habitantes de las 23 viviendas ubicadas en el Barrio Villa Rosa, que se encuentran en riesgo de colapso inminente, como resultado del censo efectuado”.
Señaló la actora que se desempeñó como directora código 050, grado 2 del INVISBU desde el 6 de agosto de 2008 hasta el 1º de enero de 2016 y que durante su gestión desplegó las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a las órdenes impartidas por el juez popular, logrando la reubicación de veintiuna (21) de las veintitrés (23) viviendas que se encontraban en riesgo de colapso inminente, quedando pendientes dos cuyos ocupantes se rehusaron a salir pese a los acercamientos y diligencias adelantadas por esa entidad.
Agregó que se logró el traslado de los habitantes de otras 428 viviendas de la comunidad del barrio Villa Rosa de Bucaramanga. Sin embargo, el 23 de junio de 2015 el Tribunal Administrativo de Santander declaró en desacato de la sentencia de 22 de mayo de 2001 a Mauricio Mejía Abello, secretario de infraestructura del municipio de Bucaramanga y a Silvia Johana Camargo Gutiérrez, en calidad de directora del INVISBU.
En consecuencia, impuso una multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en un mes de arresto. Ello, en consideración a que solo se habían reubicado los habitantes de 20 viviendas y no se logró acreditar las actuaciones adelantadas para la reubicación de otras familias en riesgo. Esa decisión fue confirmada parcialmente por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante auto de 15 de diciembre de 2017, que también declaró en desacato de la sentencia de 22 de mayo de 2001 a Rodolfo Hernández Suárez, alcalde municipal de Bucaramanga.
Afirmó que mediante Resolución Nº 1007 de 30 de diciembre de 2015, le fue aceptada la renuncia al cargo que ocupaba en el INVISBU, a partir del 1º de enero de 2016, momento en el que dejó de ostentar la calidad de directora de esa entidad, y se apartó funcionalmente de los deberes y consecuencias que acarrean la representación legal de aquella.
Resaltó que desde esa fecha no tiene incidencia ni conocimiento de las actuaciones que se adelantarían dentro de la consulta de desacato ante el Consejo de Estado. Adujo que nunca recibió alguna comunicación sobre las actuaciones adelantadas por el Consejo de Estado en el trámite del grado jurisdiccional de consulta, lo cual se explica a partir de que las mismas fueron enviadas a la entidad accionada, a la que ya no pertenecía desde enero de 2016.
Por último, señaló que en el año 2019 recibió el Oficio Nº 661 de 7 de mayo de 2018, expedido por la directora encargada del INVISBU, por el cual se remite la solicitud realizada por la Dirección de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, en la que se le requiere para el pago de la multa impuesta a través de consignación bancaria en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. 2.
Fundamentos de la acción La accionante acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, los cuales consideró vulnerados con el auto de 15 de diciembre de 2017, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, que confirmó la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander por el desacato a la sentencia de 22 de mayo de 2001, dictada en el marco de la acción popular.
Concretamente, alegó la configuración de los siguientes defectos: • Defecto fáctico, el cual se habría configurado porque se omitieron aspectos relevantes para adoptar una decisión sobre la providencia objeto de consulta, tales como: (i) que desde el 1º de enero de 2016 se desvinculó del INVISBU y, por lo tanto, ya no está a su alcance el cumplimiento de la sentencia objeto de desacato, (ii) la reubicación de “más de 400” habitantes de viviendas, realizada durante su gestión como directora del INVISBU y (iii) que para la reubicación de los habitantes se socializaron proyectos de vivienda de interés social en otros sectores de la ciudad, sin embargo, los habitantes han rechazado esa posibilidad. • Desconocimiento de precedente judicial, relativo a la improcedencia de la sanción por desacato cuando se han adelantado actuaciones dirigidas a cumplir la sentencia y en el evento en que esa medida no sea eficaz para garantizar cumplimiento, como ocurre en su caso, teniendo en cuenta que no es trabajadora del INVISBU.
En ese sentido, alegó el desconocimiento de la sentencia SU-034 de 2018, proferida por la Corte Constitucional y la sentencia de 15 de diciembre de 2011, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado[1]. Adujo que se está imputando responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de las órdenes dadas por el juez popular, sin tener en cuenta la gestión de otros directores del INVISBU que han tenido a su cargo el cumplimiento de la sentencia. • Violación directa de la Constitución, “por vulneración manifiesta al derecho a la igualdad y al debido proceso, cuando se actuó para la subsanación del proceso por indebida representación del Municipio de Bucaramanga, sin actuarse en consonancia sobre la indebida representación del INVISBU por parte de la suscrita, quien dejó de ostentar dicha calidad desde el 1 de enero de 2016”.
También, adujo que este defecto se habría configurado por el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, por “no haber recibido ninguna comunicación sobre la sanción que se me impuso”. 3. Pretensiones La actora formuló en el escrito de tutela las siguientes: “Con fundamento en lo anteriormente expuesto le solicito señor Juez que se tutelen mis derechos fundamentales invocados y que están siendo violentados con la imposición de dicha multa y se ordene:
PRIMERO: Se ordene modificar la parte resolutiva de la providencia de fecha 15 de diciembre de 2017, emitida por el Consejo de Estado en grado jurisdiccional de consulta del incidente de desacato adelantado dentro del medio de control de Acción Popular de radicado 68001-23—31-000-2000-00767- 01 y en consecuencia se me DESVINCULE y se haga efectiva la sanción pecuniaria a la persona que funja como directora del INVISBU o quien haga sus veces.” 4.
Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos: • Oficio Nº 661 de 7 de mayo de 2018, expedido por la directora (E) del INVISBU que remite requerimiento efectuado por la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo. • Solicitud de 6 de marzo de 2019, formulada ante el Tribunal Administrativo de Santander y la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, en la que pide que se desvincule del trámite del incidente de desacato en razón a la desvinculación del INVISBU desde 1 de enero de 2016. • Respuesta dada por la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo a la solicitud de 6 de marzo de 2019. • Copia de la providencia de 23 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la cual impone sanción por desacato al secretario de infraestructura del municipio de Bucaramanga, Mauricio Mejía Abello y a la directora del INVISBU, Silvia Johana Camargo Gutiérrez. • Copia del auto de 15 de diciembre de 2017, dictado por el Consejo de Estado, Sección Primera. • Copia de la Resolución Nº 1007 de 30 de diciembre de 2015, expedida por el Alcalde de Bucaramanga, por medio de la cual se acepta renuncia a la accionante en el cargo de directora general del INVISBU.
Del mismo modo se allegó el expediente Nº 68001-23-31-000-2000-00767-01 correspondiente al incidente de desacato promovido por Mónica Niño Jerónimo y otros, contra la Nación, Instituto Nacional de Vivienda y Reforma Urbana INURBE y otros. 5. Oposición 5.1. Respuesta de la Sección Primera del Consejo de Estado La consejera ponente de la decisión objeto de reproche constitucional solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela.
Adujo que la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial para controvertir la sanción, pues si considera que la misma no debió recaer sobre ella “bien puede acudir al juez natural con miras a que se le garanticen los derechos que estima vulnerados”, ello, teniendo en cuenta que la finalidad del incidente de desacato no es la sanción en sí misma sino el cumplimiento de la orden judicial.
Señaló que teniendo en cuenta que para la fecha en que se dictó la providencia objeto de la presente acción de tutela no fungía como magistrada del despacho, se remite a lo que allí se expuso. Advirtió que la acción de tutela está dirigida a que se deje sin efecto el auto de 15 de diciembre de 2017, por medio del cual esa Sección con ponencia de la consejera María Elizabeth García González, cuyo despacho ahora está a su cargo, decidió confirmar la sanción por desacato impuesta a los señores Rodolfo Hernández Suárez y Silvia Johanna Camargo Gutiérrez, en su calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga y directora del INVISBU, respectivamente, por no acatar el fallo de 22 de mayo de 2001, proferido dentro de la acción popular con radicación 2000-00767-01. 5.2.
Respuesta de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, UNGRD La jefe de la Oficina Asesora Jurídica se opuso al amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante y solicitó que se desvincule del trámite constitucional, en cuanto no ha vulnerado ni puesto en peligro por acción u omisión los derechos fundamentales de la actora.
Aseveró que no le constan los hechos expuestos por la accionante en la solicitud de amparo, toda vez que esa entidad no fue demandada ni vinculada a la acción popular con radicación 68001-23-31-000-2000-00767-00, situación que puso en conocimiento del Tribunal Administrativo de Santander mediante Oficio OAJ-2014-2037. Se refirió a la naturaleza y las funciones de la entidad establecidas en el Decreto 4147 de 2011, relativas a la dirección y coordinación del sistema de formulación, implementación, articulación y evaluación de la política pública nacional en materia de gestión de riesgos de desastres.
También, desarrolló la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión de riesgo, para lo cual transcribió in extenso la Ley 1523 de 2012. En ese marco, concluyó que no tiene competencia en la problemática puesta de presente en la acción popular y tampoco en la solicitud de amparo, por lo que consideró que existe falta de legitimación por pasiva. 5.3.
Respuesta del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga, INVISBU El apoderado de la entidad consideró que la acción de tutela es improcedente. Adujo que la accionante no demostró que el INVISBU hubiese vulnerado los derechos fundamentales invocados o le hubiere causado un perjuicio. Aseveró que la accionante no puede pretender que el Consejo de Estado sancione a quien ha realizado una “labor impecable”, pues precisamente la multa obedeció al tiempo y la gestión de la accionante en la época en que fungió como directora de la entidad.
Manifestó que en grado jurisdiccional de consulta se aclaró que la responsabilidad de la multa en el incidente de desacato por incumplimiento de la acción popular recaía sobre el funcionario que dejó de adelantar las actuaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la sentencia y, por eso, en vigencia de la gestión de la accionante como directora del INVISBU fue multada, por lo que “la pretensión de que la actual directora cancele una multa que no le corresponde, sería contra la lógica, pues a cada una de ellas en su tiempo les han valorado la gestión realizada para evitar sanciones”.
Afirmó que la actora no aportó prueba “siquiera sumaria” para demostrar que es la actual administración quien debe asumir su error, pues recuerda que “la multa es del año 2015 por la gestión realizada desde el 2011 en adelante, pues en ese año es que quedó en firme la sentencia correspondiente”. Finalmente, solicitó que no se le desvincule de la presente acción porque cualquier decisión que se tome afecta sus intereses. 5.4.
Respuesta de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB La secretaria general solicitó desestimar el trámite constitucional en lo pertinente a esa entidad. Advirtió que no se encuentra vinculada al cumplimiento de la acción popular con radicación 2000-00767-01, relacionada con la reubicación de los habitantes de veintitrés viviendas del barrio Villa Rosa de la ciudad de Bucaramanga, tampoco en el trámite del incidente de desacato, y dentro del marco de sus competencias no se encuentra la de proveer soluciones de vivienda, reubicación, pago de subsidio y/o atender los problemas de estas familias, pues ello corresponde al municipio de Bucaramanga a través del Instituto de Instituto de Vivienda de Interés Social de Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga.
En razón de estas circunstancias, no es la llamada a atender el cumplimiento de la acción popular ni tampoco ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. 5.5. Respuesta de la Alcaldía de Bucaramanga El apoderado de la Secretaría del Interior pidió que se declare improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, en consideración a que lo pretendido en la solicitud de amparo se escapa de su órbita funcional.
Tras efectuar un relato de los hechos y las pretensiones de la solicitud de amparo, manifestó abstenerse de pronunciarse al respecto en la medida que carece de competencia en la materia del caso que se examina. 5.6. Respuesta del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible La coordinadora del Grupo de Procesos Judiciales informó que remitió el caso al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para lo de su competencia. Explicó que mediante el Decreto 554 de 2003, se ordenó la supresión y liquidación del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, estableciendo como plazo para la liquidación dos años contados a partir de la fecha de su expedición; no obstante, por medio del Decreto 600 de 2005, la liquidación de la entidad se amplió por dos años más y finalmente a través del Decreto 597 de 2 de marzo de 2007, se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2007, como plazo definitivo para la terminación de la liquidación de esa entidad.
Señaló que a partir del 10 de enero de 2008, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial se convirtió en subrogatorio legal de los derechos y obligaciones del liquidado INURBE y mediante la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011, se creó el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y en el artículo 5º del Decreto 3571 de 2011, se dispuso que todas las referencias que hagan las disposiciones legales a “los sectores de Vivienda, Financiación de Vivienda, Agua Potable y Saneamiento Básico, deben entenderse referidas al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio”, razón por la cual remitió la respectiva documentación a ese organismo para lo de su competencia. 5.7.
Respuesta del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio El jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó que se desvincule del trámite constitucional, en consideración a la falta de legitimación en la causa por pasiva en lo pertinente a esa entidad, toda vez que esa cartera ministerial no tiene competencia para revocar la sanción impuesta a la actora.
Adujo que no tiene injerencia en los hechos que motivaron la acción de tutela, pues en torno a las acciones populares promovidas por los habitantes de los barrios Villa Helena I y Villa Rosa, el ministerio viene actuando de manera diligente para garantizar el cumplimiento de las órdenes dadas por el juez popular. Al respecto, señaló que se han adelantado reuniones entre las entidades respectivas, la última se llevó a cabo el 19 de abril de 2019, en donde se reubicaron 5 subsidios de vivienda por cumplimiento de requisitos de los beneficiarios, en especial el de dación en pago, el cual consiste en la transferencia del derecho de dominio como requisito jurídico para efectuarse el procedimiento de reubicación. Agregó, que se está a la espera de escrituras de adjudicación para el desembolso efectivo por parte de la cartera ministerial.
Aseveró que el ministerio debe procurar que el saldo de $2.012.000.000 para el cumplimiento de los fallos 2000-02016 y 2000-00767 llegue a los destinatarios específicos, y para tal efecto el INVISBU debe realizar los filtros necesarios. 6. Sentencia impugnada Mediante sentencia de 13 de junio de 2019, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela promovida por Silvia Johana Camargo Gutiérrez, al considerar que no se cumplió el presupuesto de la inmediatez, toda vez que la providencia objeto de tutela fue notificada por estado el 7 de marzo de 2018 y por mensaje de correo electrónico enviado el 7 de marzo de 2018, en los términos del artículo 203 del CPACA, y la acción de tutela se radicó el 29 de abril, es decir, superado el plazo de seis meses fijado por la jurisprudencia constitucional para tal efecto.
Rechazó el argumento de la actora en torno a que la demanda se había interpuesto en un término razonable, teniendo como referente la fecha en que la directora encargada del INVISBU le comunicó el requerimiento efectuado por la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo para el pago de la multa que le fue impuesta, teniendo en cuenta que el Consejo de Estado, Sección Primera, no le notificó la decisión adoptada en grado jurisdiccional de consulta.
Al respecto, aseveró que la decisión de sanción en su contra se expidió el 23 de junio de 2015 y se remitió a esta Corporación para surtir el grado jurisdiccional de consulta el 14 de julio de 2015[2], esto es, cuando la accionante fungía como directora del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga.
Adicionalmente, aseveró que “según el Oficio 661 de 5 de mayo de 2018, que fue allegado como prueba por la misma accionante, suscrito por la directora encargada del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga, que se le remitió por correo certificado a la misma dirección que informa en el escrito de tutela como aquella en la que recibe notificaciones, se le informa que el Consejo de Estado en providencia de 15 de diciembre de 2017, confirmó la sanción que le fue impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander el 23 de junio de 2015; no obstante, interpone la acción de tutela el 19 de abril de 2019”.
En ese marco, encontró que no se justificó la demora de la accionante en acudir a la acción de tutela para reclamar la protección de sus derechos fundamentales. 7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante allegó memorial en el que manifestó que impugnaba el fallo de primera instancia. Adujo la indebida valoración del oficio N° 661 expedido por el INVISBU, a través del cual puso en conocimiento que mediante providencia de 15 de diciembre de 2017 el Consejo de Estado, Sección Primera, confirmó la sanción impuesta a la accionante y el requerimiento efectuado por la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo para el respectivo pago.
Lo anterior, porque se tuvo como fecha del mismo 5 de mayo de 2018, y de acuerdo con ello se estudió el presupuesto de la inmediatez, lo cual es erróneo toda vez que el citado oficio “no tiene fecha de elaboración” y fue entregado por correo certificado el 19 de marzo de 2019. Agregó que el citado oficio no pudo ser elaborado en la fecha indicada, pues el oficio expedido por la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo que también se le puso de presente en esa oportunidad, es de 26 de febrero de 2019, y quien lo suscribió como directora encargada, asumió tales funciones a partir del 11 de marzo de 2019.
Con fundamento en lo expuesto, adujo que teniendo como referencia la fecha en que se enteró de la decisión adoptada en grado jurisdiccional de consulta -19 de marzo de 2019- y la presentación de la tutela -19 de abril de 2019-, transcurrió un mes, por lo que se cumple el requisito de la inmediatez. Reiteró que la decisión adoptada en grado jurisdiccional de consulta fue notificada al INVISBU lo que no permitió que aquella se enterara de esa circunstancia, teniendo en cuenta que se desvinculó de la entidad desde el 1° de enero de 2016.
Finalmente, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la solicitud de amparo. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.
Delimitación y planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si el fallo de primera instancia fue acertado al declarar improcedente la acción de tutela en consideración a que no se cumplió el presupuesto de la inmediatez o, si por el contrario, se debe revocar y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados por la accionante, los cuales consideró vulnerados con el auto de 15 de diciembre de 2017, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, que confirmó en grado jurisdiccional de consulta, la sanción impuesta por desacato a la sentencia de 22 de mayo de 2001, dictada en el marco de la acción popular promovida por los habitantes del barrio Villa Rosa de la ciudad de Bucaramanga, con desconocimiento de hechos relevantes para la decisión tales como, que para ese momento ya no estaba vinculada al INVISBU y que se adelantaron gestiones para el cumplimiento de las órdenes dadas por el juez popular. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[3] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[4], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[5], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[7]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[8];
(ii) Defecto procedimental absoluto[9]; (iii) Defecto fáctico[10]; (iv) Defecto material o sustantivo[11]; (v) Error inducido[12]; (vi) Decisión sin motivación[13]; (vii) Desconocimiento del precedente[14] y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[15] y de la Corte Constitucional[16]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Análisis del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que los requisitos generales están cumplidos en el asunto bajo estudio, conforme con el siguiente análisis: (i) El asunto goza de la relevancia constitucional, por cuanto corresponde a la Sala determinar si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la actora, al confirmarse en grado jurisdiccional de consulta la sanción impuesta por el juez de popular, sin tener en cuenta que para ese momento la actora no trabajaba en el INVISBU y materialmente le era imposible garantizar el cumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela.
(ii) Se cumple el presupuesto de subsidiariedad, pues contra la decisión objeto de tutela no procede otro recurso, por lo que la actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial. (iii) Respecto del presupuesto de la inmediatez, la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación en sentencia de 13 de junio de 2019, declaró improcedente la acción de tutela al concluir que no se cumplió el requisito de la inmediatez.
Consideró que la providencia objeto de tutela fue notificada por estado del 7 de marzo de 2018 y la solicitud de amparo se radicó el 29 de abril de 2019, esto es, superado el plazo de seis meses establecido por la jurisprudencia constitucional como término razonable para presentar tutela contra providencias judiciales. Inconforme con esa decisión, la actora la impugnó. Afirmó que conoció de la decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado en grado jurisdiccional de consulta, el 19 de marzo de 2019, fecha en la que recibió el oficio N° 660 de 7 de mayo de 2018, expedido por la directora (E) del INVISBU, a través del cual se puso en conocimiento el requerimiento para el pago de la multa impuesta, efectuado por la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, por lo que al momento de la radicación de la solicitud de amparo -19 de abril de 2019- había transcurrido un mes.
La Sala concuerda con lo expuesto por la accionante, en el sentido de que para el estudio de ese requisito corresponde tener como referente la fecha en que tuvo conocimiento de la providencia de 15 de diciembre de 2017, objeto de reproche constitucional. Esto ocurrió, de acuerdo con lo expuesto en la solicitud de amparo, el 19 de marzo de 2019, en el momento en que recibió el oficio Nº 661 con fecha de 7 de mayo de 2018, a través del cual se puso en conocimiento el escrito de 26 de febrero de 2019, expedido por la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo en el cual se requiere el pago de la multa impuesta a Silvia Johana Camargo Gutiérrez, a través de consignación bancaria a la cuenta de la que es titular el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Resulta claro que la accionante no pudo conocer la decisión objeto de reproche constitucional antes de ese momento, porque las comunicaciones respectivas fueron enviadas por la autoridad judicial accionada directamente al INVISBU entidad de la que se desvinculó el 1º de enero de 2016. Ahora bien, no es posible acreditar el relato de la accionante en torno a la fecha en que recibió el Oficio Nº 661 el cual tiene fecha de 7 de mayo de 2018[17], sin embargo, se observa que el año es erróneo, teniendo en cuenta que se pone de presente una actuación que para entonces no había ocurrido, como es el caso del requerimiento efectuado el 26 de febrero de 2019[18] por la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo.
Sin embargo, al analizar el requisito de la inmediatez teniendo como referente esa circunstancia, sí es factible evidenciar que la acción de tutela radicada el 19 de abril de 2019, se presentó en un término razonable y cercano a la época en que la accionante tuvo conocimiento de la providencia objeto de reproche constitucional. De esta manera, se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de la inmediatez.
(iv) Los hechos y pretensiones fueron desarrollados de manera clara, de tal modo que se puede determinar el debate jurídico. (v) La providencia que se ataca se profirió dentro del trámite de un incidente de desacato y cumple con los requisitos de procedencia establecidos en la sentencia SU-034 de 2018. Superado el estudio de los presupuestos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial, la Sala procederá con el estudio de fondo. 4.2.
La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados por la actora La accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, los cuales consideró vulnerados con la providencia de 15 de diciembre de 2017, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que confirmó el auto de 23 de junio de 2015, dictado por el Tribunal Administrativo de Santander mediante el cual declaró en desacato a la actora, por el incumplimiento de la sentencia de 22 de mayo de 2001 y le impuso una multa de diez (10) SMLMV.
Alegó la configuración de los defectos fáctico, desconocimiento de precedente judicial y violación directa de la Constitución, en razón de las siguientes circunstancias: (i) La omisión de aspectos relevantes para adoptar una decisión sobre la providencia objeto de consulta, tales como: (i) que desde el 1º de enero de 2016 se desvinculó del INVISBU y, por lo tanto, ya no está a su alcance el cumplimiento de la sentencia objeto de desacato, (ii) la reubicación de “más de 400” habitantes de viviendas realizadas durante su gestión como directora del INVISBU y (iii) que para la reubicación de los habitantes se socializaron proyectos de vivienda de interés social pero en otros sectores de la ciudad los cuales fueron rechazados por los habitantes.
En este punto, encuentra la Sala que la actividad probatoria se encuentra dentro de los límites del respeto de los principios de autonomía e independencia judicial y que la decisión se adoptó en el marco de la competencia del Consejo de Estado, Sección Primera, en grado jurisdiccional de consulta, la cual se circunscribe a verificar que la decisión sometida a control no sea contraria a la Constitución ni a la ley y que se haya configurado el desacato de la sentencia, que amerite la sanción impuesta.
Para tal efecto, la autoridad judicial accionada efectuó un estudio comparativo de la orden dada en la sentencia de 22 de mayo de 2001 y de las actuaciones adelantadas por los destinatarios de la orden, y encontró que de las 23 de viviendas respecto de las cuales se dispuso la reubicación por riesgo de colapso, solo se cumplió respecto de 20.
Además, aseveró que la sentencia de 22 de mayo de 2001 también dispuso que en el término de un año, contado desde la notificación de esa providencia, se reubicara la totalidad de la comunidad que estaba en riesgo. Sin embargo, frente a ello la autoridad judicial accionada, a partir de las pruebas que obraban en el expediente, encontró que no se acreditaron las actuaciones adelantadas por parte de los destinatarios de la orden para garantizar el cumplimiento de ese mandato.
Ahora bien, los reproches constitucionales formulados por la actora no permiten a la Sala evidenciar que los citados argumentos constituyan un error de tal magnitud que conlleve la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante, conforme el siguiente análisis: • El hecho de que la accionante se hubiese desvinculado del INVISBU desde el 1º de enero de 2016, no excluye la responsabilidad frente al cumplimiento de la sentencia de 22 de mayo de 2001, que otorgó a la entidad que representaba, un plazo de treinta (30) días para la reubicación de las 23 viviendas en riesgo de colapso y de un (1) año para los otros habitantes que estuvieran en la misma circunstancia. • Lo afirmado en torno a que se habría desconocido la reubicación de “más de 400” viviendas, constituye una expresión indefinida que carece de respaldo probatorio, lo cual impide determinar con exactitud cuál era el elemento probatorio que evidenciaba esa circunstancia y sobre el cual no se habría omitido una valoración. • Asimismo, frente a las renuencia de los habitantes de las viviendas restantes para la reubicación, la Sala encuentra que ese fue un argumento analizado en la providencia objeto de reproche constitucional.
En efecto, se consideró que los destinatarios de la orden dada por el juez popular “no han sido totalmente negligentes frente al cumplimiento de la sentencia”, en lo pertinente a la reubicación de las 23 viviendas, sin embargo, advirtió que “una de las órdenes, esto es, la dispuesta en el numeral 4º, también consistía en la reubicación de la totalidad de viviendas que se encontraran en riesgo de colapso a corto y mediano plazo de dicha comunidad, de las que hace parte la incidentante, la cual hasta el momento no ha sido acreditada como cumplida”.
En suma, encuentra la Sala que no se configuró el defecto fáctico alegado por cuanto la autoridad judicial accionada adoptó una decisión conforme a los elementos de convicción que obraban en el expediente, en el marco de la autonomía e independencia judicial y con respeto de las reglas de la sana crítica y que los reproches efectuados por la accionante en ese sentido no evidencian lo contrario.
(ii) Desconocimiento de precedente judicial, relativo a la improcedencia de la sanción por desacato cuando se han adelantado actuaciones dirigidas a cumplir la sentencia y en el evento en que esa medida no resulte eficaz para garantizar el cumplimiento, lo que a juicio de la actora ocurre en su caso en tanto ya no es trabajadora del INVISBU.
Alegó el desconocimiento de la sentencia SU-034 de 2018, proferida por la Corte Constitucional y de la sentencia de 15 de diciembre de 2011, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Adujo que se está imputando responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de las órdenes dadas por el juez popular, sin tener en cuenta la gestión de otros directores del INVISBU que han tenido a su cargo el cumplimiento de la sentencia. Para la Sala resulta innegable el carácter subjetivo del trámite del incidente de desacato que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional y que fue consolidado en la sentencia citada por la actora.
Sin embargo, la Sala considera que no puede concluirse que ello fue desconocido en la providencia objeto de reproche constitucional, por el solo hecho de no haberse impuesto la sanción a todos los funcionarios que ejercieron el cargo de director del INVISBU desde que se profirió la sentencia -22 de mayo de 2001-. Lo anterior, porque resulta razonable que se sancione a la funcionaria que se encontraba en el cargo de directora en el momento en que se adelantó el trámite de incidente de desacato teniendo en cuenta, principalmente, que lo que se persigue con el trámite de desacato no es imponer una sanción, como una suerte de castigo a quien incumplió una orden judicial, sino la de garantizar el cumplimiento de la misma y para ese propósito, previamente se efectuaron una serie de requerimientos.
Además, fueron sancionados otros funcionarios en calidad de representantes legales de entidades que también tenían a su cargo el cumplimiento de la sentencia de 22 de mayo de 2001, en tanto se tratan de órdenes complejas que requieren la gestión de varías instituciones del Estado. Ahora bien, no se acreditó el hecho de que el Consejo de Estado, Sección Primera, hubiese tenido conocimiento de que Silvia Johana Camargo Gutiérrez al momento de adoptar una decisión de fondo, en grado de consulta, ya no ostentaba la calidad de representante legal del INVISBU, ni tampoco alguna circunstancia que le hubiere impedido a la accionante informar sobre ese particular, pues es claro que la accionante conocía del trámite que se adelantaba en su contra.
Con base en ese mismo argumento, encuentra la Sala que no se desconoció el debido proceso a la actora alegado por la actora por el hecho de “no haber recibido ninguna comunicación sobre la sanción que se impuso”. Por las razones expuestas, se revocará la sentencia dictada por el juez constitucional de primera instancia y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la acción de tutela.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- REVÓCASE la sentencia de 13 de junio de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. En su lugar, Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de amparo formulada por Silvia Johana Camargo Gutiérrez, por las razones expuestas. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
AUSENTE CON PERMISO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] No citó número de expediente, ni Magistrado Ponente. [2] Folios 437 al 450 del expediente 2000-00767-00. [3] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [4] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [5] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [6] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] M.P. Jaime Córdoba Triviño. [8] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [9] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [10] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [11] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [12] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [13] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [14] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [15] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [16] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [17] Folios 17 y 18, cuaderno del trámite de tutela. [18] Folio 38, cuaderno del trámite de tutela.