ACCIÓN DE TUTELA CONTRA EL CONSEJO DE ESTADO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Acreditado [C]omo se puede evidenciar, la acción de tutela puede ser interpuesta directamente por: i) el titular de los derechos fundamentales; ii) mediante apoderado donde se acredite el respectivo poder y iii) por medio de la figura de la agencia oficiosa.
(…) En el caso sub examine se encuentra probado que para la Sala no se configura la legitimación en la causa por activa (de una parte de los accionantes), para lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al trabajo, toda vez que al revisar el expediente no fueron parte ni tampoco fueron coadyuvantes dentro del marco del proceso de nulidad simple.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA EL CONSEJO DE ESTADO / SOLICTUD DE DESISTIMIENTO DE SOLICITUD DE ACLARACIÓN / MORA JUDICIAL JUSTIFICADA POR CARGA LABORAL/No acreditado [C]uando en la acción de tutela se alega la vulneración de derechos fundamentales por mora judicial, esta prospera, excepcionalmente, solo cuando se demuestra que: i) se está ante un caso de dilación injustificada; ii) cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones; iii) por el contrario, cuando la mora está justificada en la complejidad del asunto, en problemas estructurales de la Administración de Justicia o cuando las circunstancias imprevisibles no permiten que el caso se resuelva dentro del término legal, la acción de tutela será improcedente.
(…) La Sala advierte que en efecto, entre la fecha de interposición del respectivo memorial citado supra y la presentación de esta acción de tutela han transcurrido más de 2 meses sin que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se haya pronunciado al respecto, esta situación no conlleva una vulneración del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, toda vez que la dilación está justificada por la carga laboral que recae sobre la autoridad judicial accionada.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C. doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03547-00(AC) Actor: ÁNGELA MARINA FORERO RUBIANO Y OTROS[1] Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Tema: Acción de tutela por mora judicial/procedencia Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad, iii) trabajo y iv) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: i) Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Ángela Marina Forero Rubiano y otros contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque, a su juicio, el Consejo vulneró los derechos fundamentales invocados supra.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. Los actores, obrando en nombre propio, presentaron solicitud de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque, a su juicio, la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados supra, al no haber resuelto el desistimiento de la solicitud de aclaración que presentó la señora Elsa Bibiana Carrillo frente al auto de 7 de marzo de 2019, dentro del proceso de nulidad identificado con núm. único de radicación 11001032500020160118900.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela son los siguientes: 3. Indicaron que la Comisión Nacional del Servicio Civil, convocó a concurso abierto de méritos para proveer de manera definitiva los empleos vacantes de la planta de personal del sistema de carrera administrativa de la Secretaría Distrital de Hacienda, por medio del acuerdo núm. 542 de 2 de julio de 2015[2]. 4.
Señalaron que durante el periodo comprendido entre los años 2015 a 2017, la Comisión Nacional del Servicio Civil en coordinación con la Secretaría Distrital de Hacienda, desarrollaron cada una de las etapas del proceso de selección, contenidas en el artículo 31 de la Ley 909 de 23 de septiembre de 2004[3]. 5. Manifestaron que se i) inscribieron en debida forma, ii) acreditaron los requisitos mínimos, iii) participaron y iv) aprobaron cada una de las etapas de selección y a la fecha hacen parte de las listas de elegibles para proveer las vacantes ofertadas en los grupos iii y iv de la convocatoria núm. 328 de 2015. 6.
Afirmaron que la Comisión Nacional del Servicio Civil por medio de su página web, informó a sus participantes el 7 de febrero de 2017, que a partir del jueves 8 de febrero de 2017, iniciaría la publicación de las listas de elegibles para los empleos correspondientes a nivel asistencial de la Convocatoria núm. 328 de 2015, Secretaría Distrital de Hacienda, y que progresivamente se irían publicando las listas de elegibles para los empleos correspondientes al nivel técnico y profesional. 7.
Adujeron que luego de la publicación de los resultados consolidados, y surtidas todas las etapas y tiempos de reclamación, los empleados provisionales de la Secretaría Distrital de Hacienda que participaron en el concurso y no aprobaron las pruebas, procedieron a interponer múltiples demandas de nulidad contra el Acuerdo Nro. 542 de 2 de julio de 2015, con el fin de evitar su desvinculación con ocasión del nombramiento de elegibles. 8.
Expresaron que la primera de dichas demandas, la presentó la señora Clara Cecilia López Barragán funcionaria nombrada en provisionalidad en la Secretaría Distrital de Hacienda contra el Acuerdo Nro. 542 de 2015 y la Resolución núm. SDH-000101 de 15 de abril de 2015[4], por medio de la cual el Secretario Distrital de Hacienda, estableció el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la entidad, en donde la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo asumió el conocimiento del asunto[5], y por medio de auto de 17 de enero de 2017, resolvió admitir la respectiva demanda. 9.
Indicaron que la señora Clara Cecilia López Barragán, solicitó ante la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo, la respectiva medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 542 de 2 de julio de 2015, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en donde por medio de auto de 29 de marzo de 2017, se resolvió lo siguiente: “[…] PRIMERO.- ORDENAR a la Comisión Nacional del Servicio Civil, como medida cautelar, suspender la actuación administrativa que se encuentra adelantando con ocasión del concurso de méritos abierto por la Convocatoria 328 de 2015 (Acuerdo 542 de 2015), y en consecuencia, abstenerse de continuar con la etapa de elaboración y publicación de listas de elegibles, hasta que se profiera la decisión de fondo en el presente asunto.
SEGUNDO. - ORDENAR a la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, revisar junto con la Comisión Nacional del Servicio Civil, la actuación administrativa adelantada por esta última en el marco de la Convocatoria 328 de 2015, y con fundamento en ello, proceda a provocar acto administrativo debidamente motivado en el que resuelva: i) Si avala o desaprueba todos y cada uno de los aspectos de la Convocatoria 328 de 2015, cuyas reglas están contenidas en el Acuerdo 542 de la misma anualidad, especialmente los relacionados con los requisitos y funciones de los empleos ofertados, así como la correspondencia entre estos y los ejes temáticos de las pruebas practicadas a los concursantes; y ii) Si dicha entidad tiene la voluntad de adherirse al contenido de lo resuelto en el Acuerdo 542 de 2015 que contiene las reglas del concurso público de méritos, y en consecuencia, suscribirse al mismo.
TERCERO. - ORDENAR a la Comisión Nacional del Servicio Civil que envíe, con destino a este proceso, copia de todos los antecedentes administrativos del Acuerdo 542 de 2015, especialmente aquellos en donde consten las actuaciones administrativas adelantadas de manera conjunta con la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá […]”. 10. Señalaron que se presentó una segunda demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, por parte del señor Gustavo Adolfo Briceño Patarroyo y Otros, quien además, solicitó la respectiva medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 542 de 2 de julio de 2015, específicamente los artículos 4, 31, 401, 41, 42, 43 y 44, en donde la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo por medio de auto de 17 de julio de 2017[6], resolvió lo siguiente: “[ ] PRIMERO.- En lo que tiene que ver con las solicitudes de medida cautelar formuladas en los expedientes 5265-2016, 4770-2016, 4768-2016, 4777-2016 y 5268-2016, ESTÉSE A LO RESUELTO en el auto de 29 de marzo de 2017, que ordenó «a la Comisión Nacional del Servicio Civil, como medida cautelar, suspender provisionalmente la actuación administrativa que se encuentra adelantando con ocasión del concurso de méritos abierto por la Convocatoria 328 de 2015 (Acuerdo 542 de 2015), y en consecuencia, abstenerse de continuar con la etapa de elaboración y publicación de listas de elegibles, hasta que se profiera la decisión de fondo en el presente asunto».
SEGUNDO. - CONCEDER la solicitud de medida cautelar formulada en la demanda presentada por el señor Gustavo Adolfo Briceño Patrarroyo, así como en los expedientes 4476-2016, 4477-2016, 4440-2016, 4975-2016, 4474-2016, 4623- 2016, 4983-2016, 4475-2016, 4478-2016 y 4974-2016. En consecuencia: TERCERO.- DECRETAR la suspensión provisional de los efectos de los siguientes apartados normativos del Acuerdo 542 de 2015,[7] que regulan lo relacionado con la prueba de entrevista en la Convocatoria 328 de 2015: 1) Numeral 4.1.3 y parágrafo 1.º del artículo 4.º, que define la estructura y fases del proceso; 2) Artículo 31 (parcial), es decir, únicamente en los apartados en los que se señala que la prueba de la entrevista se aplicará con carácter eliminatorio a los concursantes inscritos para aspirar a los empleos ofertados en los grupos I y II; y 3) Artículos 40, 41, 42, 43 y 44 que regulan, en su orden, lo relacionado con la definición de la prueba de entrevista, la citación a la misma, la publicación de los resultados preliminares, el periodo de reclamaciones y la publicación de los resultados definitivos.
CUARTO. - NEGAR las solicitudes de medida cautelar formuladas en los expedientes 4476-2016, 4477-2016, 4440-2016, 4975-2016, 4474-2016, 4623- 2016, 4983-2016, 4475, 2016, 4478-2016 y 4974-2016, referidas al tercer reparo identificado en la presente providencia, relacionado con la falsa motivación y desconocimiento del derecho de acceso a cargos públicos en condiciones de igualdad.
QUINTO. - NEGAR las solicitudes de medida cautelar formuladas en los expedientes 4756-2016, 5121-2016, 4764-2016, 5255-2016, 4774-2016, 4773- 2016 y 4984-2016, referidas al cuarto reparo identificado en la presente providencia, relacionado con el desconocimiento del principio constitucional de publicidad, y por lo tanto, ESTÉSE A LO RESUELTO en el auto del 10 de marzo de 2017.
SEXTO. - NEGAR las solicitudes de medida cautelar formuladas en los expedientes 4756-2016, 5121-2016, 4764-2016, 5255-2016, 4774-2016, 4773- 2016, 4984-2016, 5255-2016, 5263-2016, 5260-2016 y 0001-2017, referidas al quinto reparo identificado en la presente providencia, relacionado con el desconocimiento del derecho a la igualdad, y por lo tanto, ESTÉSE A LO RESUELTO en el auto del 10 de marzo de 2017 […]”. 11.
Adujeron que la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Secretaría Distrital de Hacienda, presentaron ante la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, i) solicitud de aclaración o corrección, y ii) recurso de súplica contra los autos del 29 de marzo de 2017 y 17 de julio de 2017, en donde por medio de auto de 19 de octubre de 2017, se dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…] PRIMERO.- NEGAR la solicitud de aclaración, corrección y/o adición de los autos del 29 de marzo y 17 de julio de 2017, presentada por la CNSC y la SDH, de conformidad con las razones indicadas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO. - CONCEDER el recurso de súplica interpuesto por la SDH y la CNSC contra los autos del 29 de marzo y 17 de julio de 2017, mediante los cuales se accedió a decretar las medidas cautelares solicitadas por los demandantes en el presente asunto, y en consecuencia, por Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, REMITIR el proceso de la referencia al Despacho del Consejero correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 12.
Expresaron que en virtud de lo dispuesto en el auto de 19 de octubre de 2017, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el referido proceso pasó al Despacho del Consejero de Estado, doctor César Palomino Cortés, con el fin de que se resolvieran los respectivos recursos de súplica interpuestos contra los autos del 29 de marzo de 2017 y 17 de julio de 2017. 13.
Afirmaron que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió el auto de 7 de marzo de 2019, en donde dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[ ] Primero: Se revoca el auto de 29 de marzo de 2017, mediante el cual se dispuso decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Convocatoria 328 de 2015 (Acuerdo 542 de 2015), conforme a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Una vez ejecutoriada la presente, por secretaría de la Sección Segunda devuélvase el expediente al despacho de origen para lo de su competencia […]”. 14.
Manifestaron que la señora Elsa Bibiana Carrillo, parte coadyuvante dentro del respectivo proceso de nulidad, interpuso solicitud de aclaración o corrección el 11 de marzo de 2019 frente al auto de 7 de marzo de 2019, mediante el cual únicamente pretendía que el Despacho sustanciador, se pronunciara respecto al recurso de súplica que versa sobre el auto de 17 de julio de 2017, sin que aduzca inconformismo con la decisión adoptada. 15.
Señalaron que la señora Elsa Bibiana Carrillo, presentó memorial ante la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 24 de mayo de 2019, desistiendo de la solicitud de aclaración o corrección que interpuso frente al auto de 7 de marzo de 2019. 16. Manifestaron que “[…] Actualmente el proceso No. 11001032500020160118900, se encuentra al Despacho del doctor Cesar Palomino Cortez (sic), para resolver el desistimiento presentado por ELSA BIBIANA CARRILLO, sin que a la fecha de interposición de la presente acción constitucional se haya pronunciado al respecto, lo que ha generado inseguridad jurídica y vulneración de derechos para los elegibles del grupo III y IV de la Convocatoria 328 de 2015 […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 17. Los actores solicitaron en su escrito de tutela: “[…] 1. PRINCIPAL: En aplicación al preámbulo y los artículos 1, 25, 29, 125 y 229 de la Constitución Política, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales hacen parten del bloque de constitucionalidad y, por tanto, conforman el ordenamiento interno, ruego respetuosamente al Juez de Tutela, que proteja nuestros derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, debido proceso sin dilaciones injustificadas, igualdad, trabajo, el principio de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe.
En consecuencia, se ordene al Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, Despacho Consejero CESAR PALOMINO CORTÉS, que dentro de un término perentorio, se pronuncie de fondo frente al desistimiento de la solicitud de aclaración presentado por la doctora ELSA BIBIANA CARRILLO, respecto del auto del 07 de marzo de 2019 por medio del cual se revocó el auto del 29 del marzo de 2017, que ordenó la suspensión de la actuación administrativa adelantada con ocasión del concurso de méritos de la Convocatoria 328 de 2015 (Acuerdo 542 de 2015), o en su defecto se pronuncie de fondo sobre la solicitud de aclaración presentada, lo anterior con el fin de que se aclare la situación jurídica respecto de la ejecutoria del referido auto del 07 de marzo de 2019 que levantó la medida cautelar que pesaba sobre los cargos pertenecientes a los grupos III y IV de la convocatoria 328 de 2015.
Finalmente solicitamos respetuosamente al señor juez de tutela, que se conmine al Despacho accionado para que profiera certificación de ejecutoria del auto del 07 de marzo de 2019, en aras de evitar interpretaciones erróneas por parte de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá y con ello prevenir que continúe vulnerando sistemáticamente los derechos fundamentales de los elegibles que en virtud de dicha providencia deben ser nombrados en periodo de prueba. 2.
SUBSIDIARIA. En caso de no acceder a la pretensión principal, solicito respetuosamente al Juez de tutela, conmine al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Despacho Consejero CESAR PALOMINO CORTÉS, para que dentro del término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo, informe a los aquí tutelantes, el motivo por el cual se ha abstenido de pronunciarse frente a la solicitud de aclaración y posterior desistimiento presentado por la doctora ELSA BIBIANA CARRILLO respecto del auto del 07 de marzo de 2019 y establezca una fecha probable y cierta para proferir la decisión mencionada […]”. 18.
Los actores sostuvieron que la autoridad judicial accionada, al no haber resuelto el desistimiento de la solicitud de aclaración que presentó la señora Elsa Bibiana Carrillo frente al auto de 7 de marzo de 2019, trajo como consecuencia la afectación de sus derechos fundamentales al i) acceso a la administración de justicia, ii) al debido proceso, iii) a la igualdad y al iv) trabajo.
Actuación 19. El Despacho sustanciador, mediante auto de 8 de agosto de 2019, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular. 20. Asimismo, dispuso vincular a la Comisión Nacional del Servicio Civil; a Bogotá Distrito Capital – Secretaría de Hacienda Distrital; a la Procuraduría General de la Nación; y a la señora Clara Cecilia López Barragán, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles un término de dos (2) días para rendir informe.
Intervenciones de la parte accionada y de la parte vinculada 21. El Director Jurídico de la Secretaría Distrital de Gobierno, solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela, toda vez que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva. 22. El Asesor de la Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda, expuso las diferentes actuaciones procesales, tanto en sede administrativa como judicial que se surtieron en el caso en cuestión. 23.
La Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaria Jurídica Distrital, indicó que: “[…] Como argumento de defensa conviene precisar que la presente acción no se ejerce bajo el criterio y principio de INMEDIATEZ, pues nótese que, desde la descripción de los primeros hechos de su acción, viene la problemática desde tiempo atrás, por lo cual, por este sólo aspecto, debe declararse IMPROCEDENTE pues este es un requisito de PROCEDIBILIDAD del amparo constitucional […]”. 24.
El Asesor Jurídico de la Comisión Nacional del Servicio Civil, solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela, toda vez que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva. 25. Durante el presente trámite, los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Procuraduría General de la Nación y la señora Clara Cecilia López Barragán, guardaron silencio.
II.CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 26. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[8], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[9].
Generalidades de la acción de tutela 27. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 28. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 29.
Ahora bien, debe aludirse a que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[10], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[11]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 30. La Sala advierte que la Secretaría Distrital de Gobierno y la Comisión Nacional del Servicio Civil, solicitaron su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 31.
Al respecto, es preciso indicar que la parte actora interpuso la solicitud de tutela de la referencia contra la Subsección B Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad identificado con el número único de radicación 11001032500020160118900, en el cual fungían como partes demandadas la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Secretaría Distrital de Hacienda, mas no la Secretaría Distrital de Gobierno. 32.
En ese orden de ideas, de conformidad con la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Comisión Nacional del Servicio Civil le asiste interés en la decisión de tutela que se profiera respecto al medio de control de nulidad en el cual eran parte. 33. Ahora bien, la Sala considera que respecto a la Secretaría Distrital de Gobierno, en el presente caso se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no fue parte dentro del respectivo proceso de nulidad. 34.
En tal virtud, la Sala i) declarará no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a la Comisión Nacional del Servicio Civil, y ii) declarará probada la falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la Secretaría Distrital de Gobierno. Problemas jurídicos 35. En el caso sub examine, corresponde a la Sala determinar si i) se cumplen o no los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en especial, el de la legitimación en la causa por activa, es decir, si los actores están legitimados para interponer la presente acción y, en caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, ii) determinar si la acción de tutela es procedente para proteger los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y al trabajo invocados por la parte actora, a su juicio, vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por no haber resuelto el desistimiento de la solicitud de aclaración que presentó la señora Elsa Bibiana Carrillo frente al auto de 7 de marzo de 2019, dentro del proceso de nulidad identificado con núm. único de radicación 11001032500020160118900. 36.
Para resolver los anteriores interrogantes esta Sala analizará los siguientes temas: i) la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela; ii) los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia frente a la mora judicial y, finalmente, la iii) solución del caso concreto. La legitimación en la causa por activa 37.El inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
La norma establece textualmente lo siguiente: “[…]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […]” (Destaca la Sala). 38.
Frente a la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece: “[…] Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]” 39. Como se puede evidenciar, la acción de tutela puede ser interpuesta directamente por: i) el titular de los derechos fundamentales; ii) mediante apoderado donde se acredite el respectivo poder y iii) por medio de la figura de la agencia oficiosa.
Frente al tema la Corte Constitucional ha dicho [12]: “[…] En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante […]”. 40.
La regla contenida en los artículos 86 de la Constitución Política de 1991 y 10 del Decreto núm. 2591 de 1991, impone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida que solamente podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “[…]
3.2.3. LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA. Tal como se encuentra estipulado en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial en virtud del cual a través de un procedimiento preferente y sumario, toda persona puede acudir ante cualquier juez a solicitar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de autoridades públicas.
Desde sus inicios esta Corte ha sido enfática en señalar que, la acción de tutela tiene como una de sus características esenciales la del ejercicio informal, “es decir que no limita las posibilidades de acudir a ella por razones de nacionalidad, sexo, edad, origen de raza o capacidades intelectuales, razón por la cual es factible que la ejerzan los niños, los indígenas, los presos, los campesinos, los analfabetas y en general todo individuo de la especie humana que se halle dentro del territorio colombiano.”[13] Sin embargo, las normas reglamentarias de la tutela exigen como requisito la legitimidad e interés del accionante, conforme se advierte en lo estipulado en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, admitiéndose también la agencia de derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales.
Por ello, este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro y demandar protección constitucional a su nombre, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa[14] […]” (Destaca la Sala).
Derecho de acceso a la Administración de Justicia y debido proceso frente a la mora judicial 41. La jurisprudencia constitucional al referirse a la afectación del derecho al acceso a la administración de Justicia, por mora en el trámite de los procesos judiciales, ha señalado que “[…] quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello […]”[15]. 42.
No obstante lo anterior, y como lo sostuvo esta Sala en la providencia de 14 de abril de 2016[16], reiterada mediante sentencia de 18 de mayo de 2017[17], “[…] el no cumplimiento de los términos por parte del operador judicial, no implica automáticamente la vulneración de los derechos fundamentales, pues, pese a que es obligación de la autoridad acatar los tiempos establecidos por la normativa aplicable, también lo es que debe dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional […]”. 43.
En la providencias citadas, se reiteró la postura de la Corte Constitucional en las que se ha establecido que cuando se alega la vulneración de derechos fundamentales por mora judicial, es indispensable analizar las causas que dieron origen a esta[18], con el fin de determinar si dicha mora obedece a temas como la complejidad del asunto en estudio, la naturaleza de los hechos investigados o la interposición de recursos y solicitudes, entre otros.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia T-230 de 2013[19], afirmó: “[…] La jurisprudencia también ha señalado que, atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.
Por ello, la Jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del Juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T- 803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la Administración de Justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la Ley. […]”. (Resaltado fuera del texto original). 44.
En suma, cuando en la acción de tutela se alega la vulneración de derechos fundamentales por mora judicial, esta prospera, excepcionalmente, solo cuando se demuestra que: i) se está ante un caso de dilación injustificada; ii) cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones; iii) por el contrario, cuando la mora está justificada en la complejidad del asunto, en problemas estructurales de la Administración de Justicia o cuando las circunstancias imprevisibles no permiten que el caso se resuelva dentro del término legal, la acción de tutela será improcedente. 45.
La Sala en primer lugar debe establecer si en el presente caso se configura la legitimación por activa de los actores para presentar la presente acción de tutela. 46. En el caso sub examine se encuentra probado que para la Sala no se configura la legitimación en la causa por activa de los señores y señoras Adriana Alexandra Castellanos Suárez, Adriana Edith Fernández Quiroga, Adriana Pedraza García, Alveiro Tapias Sánchez, Andrés Augusto García Pineda, Blanca Cecilia Villamizar Contreras, Claudia Paola Morales Martínez, Edilberto Méndez Chacón, Germán Ospina Morón, Héctor Jairo Pérez Garzón, Leidy Johanna Vásquez Corredor, Luis Alirio Anduquia Castañeda, Luis Carlos Lozada Elizalde, Luis María de la Esperanza Domínguez Sánchez, Mauricio Hernando Martínez Delgado, Ricardo Garzón Consuegra, Rodolfo Gutiérrez Ramírez, Tania Barrera Rodríguez y Yuly Viviana Silva Jiménez, para lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al trabajo, toda vez que al revisar el expediente no fueron parte ni tampoco fueron coadyuvantes dentro del marco del proceso de nulidad identificado con núm. único de radicación 11001032500020160118900. 47.
Sin embargo, para la Sala si se configuró la legitimación en la causa por activa de los señores y señoras Ángela Marina Forero Rubiano, Carlos Andrés Blanco Caicedo, Carlos Hernán Tovar Buitrago, Hernán Alfonso Muriel Bejarano, Jorge Hernán Espejo Bernal, Luis Alberto Escobar Núñez, Sandra Lisette Novoa Dueñas y Jhonatan Castillo Valencia, toda vez que quedó plenamente acreditado al interior del expediente que si obran en calidad de coadyuvantes dentro del marco del proceso de nulidad identificado con núm. único de radicación 11001032500020160118900. 48.
Determinado lo anterior, la Sala procede a señalar si en el presente caso se configuró la mora judicial, en los siguientes términos: Análisis del caso concreto 49. Visto el marco normativo y los precedentes jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50.
La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por los actores en su respectivo escrito de tutela, de la siguiente manera: 51.
Copia del memorial presentado por la señora Elsa Bibiana Carrillo ante la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 24 de mayo de 2019, desistiendo de la solicitud de aclaración que interpuso frente al auto de 7 de marzo de 2019. 52. La Sala advierte que en efecto, entre la fecha de interposición del respectivo memorial citado supra y la presentación de esta acción de tutela han transcurrido más de 2 meses sin que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se haya pronunciado al respecto, esta situación no conlleva una vulneración del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, toda vez que la dilación está justificada por la carga laboral que recae sobre la autoridad judicial accionada. 53.
Además, debe indicarse que revisado el acervo probatorio obrante en el expediente, no es posible concluir que la referida tardanza es atribuible a la falta de diligencia del Despacho sustanciador del proceso. 54. Al respecto, la Sala resalta que en desarrollo del artículo 63[20] de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996[21], el Consejo Superior de la Judicatura ha implementado una serie de medidas de descongestión, encaminadas a atender el represamiento de los litigios pendientes de resolución, por lo que es evidente que no hay actitud omisiva de la administración de la Rama Judicial, que implique la vulneración del derecho deprecado en los términos aducidos por la parte actora. 55.
En ese orden de ideas, como lo ha señalado esta Sala al resolver problemas jurídicos similares[22] es evidente que la autoridad judicial accionada no ha sido negligente en el trámite de los procesos objeto de estudio y, por el contrario, el retardo que la parte actora reprocha con la presente acción de tutela se enmarca en uno de los supuestos en los que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado justificada la mora judicial, es decir, cuando se configura la existencia de una congestión judicial por causa del exceso de carga laboral y la asunción extraordinaria de un volumen significativo de procesos por el despacho a los cuales debe dárseles el correspondiente impulso procesal. 56.
En consecuencia, la Sala denegará el amparo solicitado por el actor en la presente acción de tutela, en razón a que no se advierte que la tardanza de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para definir la controversia jurídica planteada, fuese desproporcionada, irracional o injustificable, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Conclusión de la Sala 57.
En suma, la Sala considera que la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, teniendo en cuenta que no se advierte que la demora para resolver el respectivo desistimiento de la solicitud de aclaración que presentó la señora Elsa Bibiana Carrillo frente al auto de 7 de marzo de 2019, fuese desproporcionada o injustificable.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Secretaría Distrital de Gobierno, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores y señoras Adriana Alexandra Castellanos Suárez, Adriana Edith Fernández Quiroga, Adriana Pedraza García, Alveiro Tapias Sánchez, Andrés Augusto García Pineda, Blanca Cecilia Villamizar Contreras, Claudia Paola Morales Martínez, Edilberto Méndez Chacón, Germán Ospina Morón, Héctor Jairo Pérez Garzón, Leidy Johanna Vásquez Corredor, Luis Alirio Anduquia Castañeda, Luis Carlos Lozada Elizalde, Luis María de la Esperanza Domínguez Sánchez, Mauricio Hernando Martínez Delgado, Ricardo Garzón Consuegra, Rodolfo Gutiérrez Ramírez, Tania Barrera Rodríguez y Yuly Viviana Silva Jiménez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. NEGAR el amparo interpuesto por los señores y señoras Angela Marina Forero Rubiano, Carlos Andrés Blanco Caicedo, Carlos Hernán Tovar Buitrago, Hernán Alfonso Muriel Bejarano, Jorge Hernán Espejo Bernal, Luis Alberto Escobar Núñez, Sandra Lisette Novoa Dueñas y Jhonatan Castillo Valencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Carlos Andrés Blanco Caicedo, Carlos Hernán Tovar Buitrago, Hernán Alfonso Muriel Bejarano, Jorge Hernán Espejo Bernal, Luis Alberto Escobar Núñez, Sandra Lisette Novoa Dueñas, Adriana Alexandra Castellanos Suárez, Adriana Edith Fernández Quiroga, Adriana Pedraza García, Alveiro Tapias Sánchez, Andrés Augusto García Pineda, Blanca Cecilia Villamizar Contreras, Claudia Paola Morales Martínez, Edilberto Méndez Chacón, Germán Ospina Morón, Héctor Jairo Pérez Garzón, Leidy Johanna Vásquez Corredor, Luis Alirio Anduquia Castañeda, Luis Carlos Lozada Elizalde, Luis María de la Esperanza Domínguez Sánchez, Mauricio Hernando Martínez Delgado, Ricardo Garzón Consuegra, Rodolfo Gutiérrez Ramírez, Tania barrera Rodríguez, Yuly Viviana Silva Jiménez y Jhonatan Castillo Valencia. [2] “Por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Secretaría Distrital de Hacienda, Convocatoria No. 328 de 2015 –SDH-“. [3] “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.” [4] Por la cual se establece el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Cargos de la Secretaría Distrital de Hacienda. [5] Dentro del proceso de nulidad identificado con número único de radicación 110010325000201601189 00. [6] Dentro del proceso de nulidad identificado con número único de radicación 11001-03-25-000-2016-00988-00. [7] Por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Secretaría Distrital de Hacienda – SDH, Convocatoria No. 328 de 2015 – SDH. [8] Reglamento Interno del Consejo de Estado [9] Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [10] “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 8 de agosto de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-459 de 15 de julio de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [13] Corte Constitucional, Sentencia T-417 de 8 de julio de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [14] Ver, entre otras, Corte Constitucional, sentencia T-1154 de 18 de noviembre de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de abril de 2016, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 11001 03 15 000 2015-02160-00. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 11001 03 15 000 2016-03244-01 [17] Al respecto, también la Sala, en la sentencia de 7 de febrero de 2008 Expediente núm. 2007-01377-00, C.P.: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), sostuvo que: “no toda dilación en la decisión equivale a mora o a negligencia, dadas las condiciones estructurales, que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales y que no se puede a través de la acción de tutela ordenar a los jueces el impulso procesal o pronunciamiento de fondo en los asuntos sometidos a su conocimiento, “por cuanto se perdería la finalidad para la cual fue creada la tutela y, se desnaturalizaría su función, eminentemente protectora de derechos fundamentales, si se permitiera que fuera utilizada como un mecanismo para alterar el turno de un proceso judicial, so pretexto de resolver, con efectos inter partes, los problemas estructurales de congestión que aquejan a la Rama Judicial pues, es sabido que sus efectos son erga omnes ya que, a todos, por igual, afecta el notable incremento del tiempo que demanda la decisión, con carácter definitivo, de los asuntos y controversias que se someten a su consideración ” (Sentencia T-256 de 17 de marzo de 2004). [18] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 18 de abril de 2013, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez [19] “[…]ARTÍCULO 63.
PLAN Y MEDIDAS DE DESCONGESTIÓN. Habrá un plan nacional de descongestión que será concertado con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, según correspondiere. En dicho plan se definirán los objetivos, los indicadores de congestión, las estrategias, términos y los mecanismos de evaluación de la aplicación de las medidas […].” [20] “ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA”. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de marzo de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 15 000 2017 03020 00