ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Adecuada interpretación normativa / MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIÓN POPULAR / NEGACIÓN DE LA SOLICITUD DE LEVANTAMIENTO DE MEDIDAS CAUTELARES [L]a Sala advierte que contrario a lo expuesto por las actoras, no existe una obligación irrestricta del operador judicial respecto del levantamiento de las medidas cautelares en los asuntos de su competencia; contrario sensu, la norma prevé la posibilidad de que el juez lo haga (se observa que la palabra utilizada en la norma es podrá), de oficio o a petición de parte, pero en tal caso, la decisión está supeditada al arbitrio iuris de este.
(…) La Sala observa que el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta efectuó una interpretación normativa coherente, que se compadece con la situación fáctica de la parte actora, en especial respecto de la naturaleza jurídica del inmueble objeto de la acción popular, respecto del cual no existe claridad en su naturaleza.(…) Se evidencia que las decisiones tomadas por el Juzgado dentro de la demanda incoada por las aquí accionantes, no comporta la afectación de derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela a hacer un pronunciamiento de instancia en relación a mantener la vigencia de las medidas cautelares, pues este es un asunto que le compete exclusivamente a los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, conforme con los principios de independencia y autonomía, por lo que no puede aceptarse el uso de este mecanismo constitucional para abordar el análisis de asuntos que son de conocimiento exclusivo de las autoridades judiciales ordinarias.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 47001-23-33-000-2019-00342-01(AC) Actor: PEVESCA LTDA E INVERSIONES VIVES LTDA, EN LIQUIDACIÓN Demandado: JUZGADO QUINTO (5º) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 4 de junio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Magdalena, que rechazó por improcedente la tutela interpuesta por las sociedades Pevesca Ltda e Inversiones Vives Ltda. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones Las sociedades Pevesca Ltda e Inversiones Vives Ltda, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudieron ante el Tribunal Administrativo de Magdalena, con el fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó lesionado por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta, con ocasión del presunto defecto sustantivo en que incurrió al momento de expedir el auto de 22 de noviembre de 2018, dentro de la acción popular que dio origen a la presente acción constitucional.
En amparo del derecho invocado, solicitó: “1. Se declare que el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta vulneró el derecho fundamental al debido proceso de mis mandantes mediante la expedición del auto de 22 de noviembre de 2018. 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se deje sin efectos la decisión tomada mediante auto de 22 de noviembre de 2018. 3.
Con el fin de terminar al vulneración del derecho fundamental al debido proceso de mi mandante (sic), se ordene al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta revocar la medida cautelar decretada mediante el auto de 13 de julio de 2010. 4. Se conmine al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta para que, en lo que resta del trámite del proceso judicial, se abstengan (sic) de incurrir en conductas que violenten las garantías procesales y los derechos fundamentales de mis mandantes”. 2.
Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación[1]: El señor Gerardo Antenor Lemus, en ejercicio del derecho a presentar acción popular, presentó demanda contra la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Territorio, el Distrito Turístico de Santa Marta, la Curaduría Segunda (2ª) de Santa Marta y las sociedades Pevesca Ltda e Inversiones Ltda, en liquidación, en la que entre otros, solicitó la protección del espacio público, con ocasión de la construcción en áreas que en su concepto son de uso público, alegando que la obra se desarrollaba en zona de playa.
Como medida cautelar pidió la suspensión de la Resolución 153 de 22 de agosto de 2008, acto administrativo mediante el cual la Curaduría Segunda (2ª) de Santa Marta otorgó licencia de construcción a las sociedades Pevesca Ltda e Inversiones Vives Ltda, en liquidación, para adelantar el proyecto demandado. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta, que mediante auto de 13 de julio de 2010[2] admitió la demanda y decretó la medida cautelar solicitada, por advertir que las obras que se pretendían realizar podrían invadir suelos de uso público y en tal caso, sin contar con permiso de la Dirección General Marítima (en adelante DIMAR), entidad competente para otorgar licencias que afecten zonas de playa.
Bajo el contexto anterior, puso de presente que entre el decreto de la medida cautelar y el año 2017 la DIMAR cambió criterio jurídico, en cuanto a la naturaleza jurídica de las playas cuyos propietarios pudieran demostrar que contaban con títulos de tradición en forma ininterrumpida en fechas anteriores al 3 de diciembre de 1971, al considerarlos como bienes privados.
Señaló que ello obedeció a que con anterioridad a la expedición del Decreto 2349 de 1971[3], el cual definió el concepto de playa marítima como bien de uso público, el Estado, a través de distintas dependencias transfirió el derecho de dominio de estos inmuebles a particulares, por lo que debían respetarse los derechos adquiridos conforme a la Ley.
Informó que el predio donde se desarrollaba la construcción, objeto de la acción popular se encuentra dentro del supuesto antes descrito, debido a que cuenta con una cadena traditicia que no ha sufrido interrupción alguna desde 1957. Así las cosas, las actoras mediante escrito de 28 de marzo 2017 solicitaron al Despacho que levantara la medida cautelar decretada, con apoyo en el criterio de la DIMAR contenido en las Resoluciones 27 de 27 de noviembre de 2015[4], 14032012013 de 30 de noviembre de 2016[5] y 14201703370 de 11 de octubre de 2017[6].
No obstante, el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta, mediante proveído de 22 de noviembre de 2018 negó lo pedido. Las accionantes afirmaron que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, en la medida que desconoció la finalidad preventiva de las medidas cautelares. En ese entendido, refirió que la decisión debió sustentarse en el criterio jurídico de la DIMAR, que reconoce el derecho de dominio a las personas que acrediten que la zona de playa fue objeto de traspaso por parte del Estado, con anterioridad al 3 de diciembre de 1971.
Asimismo, estableció que el Despacho accionado omitió pronunciarse sobre los actos administrativos allegados, que demostraban el actual criterio de la autoridad administrativa. Indicó que en aplicación del referido concepto no es dable mantener la firmeza de las medidas cautelares, pues es claro que el predio donde se desarrollaba la obra es privado. 3.
Trámite El Tribunal Administrativo de Magdalena, mediante auto de 28 de mayo de 2019[7] admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, para que hicieran las consideraciones que estimaran pertinentes. Asimismo, vinculó a la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo, al Distrito Turístico de Santa Marta - Secretaría de Planeación y al señor Gerardo Antenor Lemus Orózco, por tener interés directo en las resultas del proceso. 4.
Intervenciones El Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta[8] se opuso a las pretensiones de la tutela. Señaló que la decisión cuestionada se profirió con arreglo a la normativa aplicable al caso en concreto; en ese sentido, adujo que la decisión de mantener la medida cautelar obedeció a que las actoras no aportaron documentación alguna que soportara la petición de su levantamiento.
Informó que los actos administrativos allegados por la parte actora no son vinculantes en el caso en concreto, debido a que fueron proferidos por la DIMAR en asuntos ajenos al tema en litigio y en nada afecta la situación jurídica del predio objeto de la acción popular. Por lo demás, señaló que el criterio jurídico de una entidad estatal no puede atar el estudio que corresponde al juez, en tanto es este quien debe evaluar la pertinencia de lo dicho por ese ente.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 5. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Magdalena, mediante sentencia de 4 de junio de 2019[9], rechazó por improcedente la acción de amparo incoada por las sociedades Pevesca Ltda e Inversiones Vives Ltda, en liquidación, en atención a que no satisfacía el requisito de inmediatez ni de subsidiariedad.
Señaló que la acción de tutela fue interpuesta “casi seis meses después” de proferido el auto de 22 de noviembre de 2018, cuestionado a través de la acción de aparo, motivo por el que no se avizoraba la urgencia que debería guiarla. Asimismo puso de presente que las actoras omitieron cuestionar el auto que decretó las medidas cautelares, estando en la obligación de haberlo hecho a través del recurso de apelación. 6.
La impugnación Las actoras impugnaron la sentencia de primera instancia y solicitaron que se revocara la decisión y se accediera a las pretensiones de la tutela, con fundamento en los siguientes argumentos[10]. Indicó que el a quo desatendió los criterios sobre la inmediatez trazados por la Corte Constitucional y esta Corporación, las cuales refieren que la acción de tutela contra providencia judicial debe ser incoada, por regla general, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la decisión cuestionada.
De otro lado, manifestó que el Tribunal Administrativo de Magdalena desconoció cuál era el auto censurado a través de la tutela, toda vez que se pronunció sobre el auto que concedió la medida cautelar dentro del acción popular, cuando lo cierto es que la tutela buscaba dejar sin efectos la providencia que resolvió sobre el levantamiento de las mismas; a ese efecto, destacó que dicho proveído no es susceptible de ser cuestionado por ningún recurso.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 4 de junio de 2019, por el Tribunal Administrativo de Magdalena. 1. Problema Jurídico La Sala debe decidir si se confirma, modifica o revoca, la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, por medio de la cual se rechazó por improcedente la acción de amparo interpuesta por las sociedades Pevesca Ltda e Inversiones Vives Ltda, en liquidación. 2.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[11] y el Consejo de Estado[12] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T- 079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes[13]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3. El Defecto Sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “[…] (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática […]”.[14] La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación que del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[15].
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente[16] (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[17] (irrazonable o desproporcionada) […]”. 4.
El Desconocimiento del Precedente Para la Corte Constitucional el Desconocimiento del Precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: “[…] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”[18]. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 5. Caso concreto Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Relevancia constitucional: La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, que constituye un bien jurídico constitucionalmente amparado.
Inmediatez: Se observa que el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta dictó el auto acusado el 22 de noviembre de 2018; por su parte la acción de tutela se presentó el 22 de mayo de 2019[19], es decir, dentro de un término prudencial. La Sala Plena de esta Corporación en sentencia de 5 de agosto de 2014 (C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez)[20], estimó que en tratándose de tutelas contra providencia judicial, la acción constitucional se debe interponer en un término razonable de seis (6) meses a partir de la ocurrencia del presunto hecho vulnerador; al efecto se lee: “(…) Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
(…)” Así las cosas, la Sala no comparte la decisión del a quo de señalar como desatendido este criterio, cuando ciertamente la tutela se interpuso dentro del término fijado por la jurisprudencia. En efecto, afirmar la inobservancia del requisito de inmediatez a partir de la consideración de que la tutela fue interpuesta “casi seis meses” después de la expedición del auto cuestionado, no encuentra asidero dentro del estado actual de la jurisprudencia. De hecho, se observa que aun cuando la tutela se radicó en una fecha próxima al vencimiento al término de inmediatez, no existe ninguna razón para hacer un análisis en exceso restrictivo del mismo.
Existencia de otros medios ordinarios o extraordinarios: el auto atacado se encuentra en firme, por lo cual la parte actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial. En este punto, la Sala encuentra imperioso señalar que el a quo incurrió en una imprecisión conceptual, que llevó al equívoco de encontrar no superado este requisito.
Así, se llama la atención que el auto señalado como lesivo por las actoras, corresponde al expedido por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta el 22 de noviembre de 2018, mediante el cual se negó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en el trámite de la acción popular que sustentó esta acción de amparo.
En ese orden, se tiene que dicha decisión no puede ser controvertida a través de los recursos ordinarios, por expresa disposición legal. El artículo 236 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[21] dispone: “El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.
Los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en un término máximo de veinte (20) días. Las decisiones relacionadas con el levantamiento, la modificación o revocatoria de las medidas cautelares no serán susceptibles de recurso alguno” (Resalta la Sala). En tal virtud, que el auto cuestionado se haya proferido dentro del trámite de unas medidas cautelares, no puede constituir un motivo para desconocer la literalidad de la Ley en cuanto se refiere a una actuación posterior que en tal caso, está regulado normativamente según lo transcrito.
Por lo expuesto, la Sala encuentra que el requisito de subsidiariedad fue superado, en la medida que se señala en forma clara la providencia cuestionada, contra la cual no puede interponerse recurso alguno. Adicionalmente, la parte actora plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran los derechos fundamentales invocados; y, que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de una acción popular. 1.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad La parte actora señaló que el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta vulneró el derecho fundamental al debido proceso, con ocasión del auto de 22 de noviembre de 2018, en cuanto negó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas dentro de la acción popular que motivó el asunto de marras.
Así las cosas, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, en la medida que su decisión desconoce lo preceptuado en el artículo 235 del CPACA, norma que prevee que el juez está en la obligación de levantar las medidas cautelares cuando las circunstancias en las que se soportaban sufrieron un cambio significativo.
En ese entendido, puso de presente que la DIMAR, entidad que profirió los conceptos en los que sustentó el decreto de la medida cautelar dentro de la acción popular que originó el amparo de la referencia, cambió de criterio jurídico en el sentido de señalar la posibilidad de existencia zonas de playa privadas, en la medida que sus propietarios lograran demostrar el ejercicio del derecho de dominio con anterioridad al 3 de diciembre de 1971; situación ésta que se acreditó ante la autoridad judicial accionada.
En ese orden, se advierte que las razones expuestas por la parte actora no comportan un asunto propio de un debate de orden constitucional, que le permitan al juez de tutela emitir un pronunciamiento, pues aunque se alega la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que su argumentación se dirige a cuestionar la interpretación y aplicación que realizó el Juzgado accionado sobre la situación que dio origen a la concesión de la medida cautelar.
Se tiene que el artículo 235 del CPACA regula lo concerniente al levantamiento de las medidas cautelares, en los siguientes términos: “El demandado o el afectado con la medida podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar prestando caución a satisfacción del Juez o Magistrado Ponente en los casos en que ello sea compatible con la naturaleza de la medida, para garantizar la reparación de los daños y perjuicios que se llegaren a causar.
La medida cautelar también podrá ser modificada o revocada en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, cuando el Juez o Magistrado advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados, o que es necesario variarla para que se cumpla, según el caso; en estos eventos no se requerirá la caución de que trata el inciso anterior.
La parte a favor de quien se otorga una medida está obligada a informar, dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento, todo cambio sustancial que se produzca en las circunstancias que permitieron su decreto y que pueda dar lugar a su modificación o revocatoria. La omisión del cumplimiento de este deber, cuando la otra parte hubiere estado en imposibilidad de conocer dicha modificación, será sancionada con las multas o demás medidas que de acuerdo con las normas vigentes puede imponer el juez en ejercicio de sus poderes correccionales”.
Revisado el texto, la Sala advierte que contrario a lo expuesto por las actoras, no existe una obligación irrestricta del operador judicial respecto del levantamiento de las medidas cautelares en los asuntos de su competencia; contrario sensu, la norma prevé la posibilidad de que el juez lo haga (se observa que la palabra utilizada en la norma es podrá), de oficio o a petición de parte, pero en tal caso, la decisión está supeditada al arbitrio iuris de este.
Con todo, se observa que el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta negó el levantamiento de las medidas cautelares, con base en los siguientes argumentos: “Este Despacho judicial mantendrá la medida cautelar decretada inicialmente mediante auto adiado 13 de julio de 2010, en consideración a que los argumentos expuestos por la parte demandada no son argumentos (sic) que sustentan el fondo de la litis de forma que los actos administrativos citados y allegados al plenario no corresponden, no corresponden a la situación personalísima que se discute en el trámite de la presente acción popular, pues pretende la aplicación analógica de estos actos administrativos al sub lite al considera que el predio sobre el cual recae la medida cautelar decretada cuenta con una cadena traditicia interrumpida (sic) que data del año 1957.
Dichos argumentos, no son de recibo del Despacho pues como bien lo indicó la juez en su momento, hay suficientes elementos probatorios que ponen de presente el uso del predio que puede constituir un bien de uso público de la Nación, elementos que no han sido desvirtuados de manera particular y que no puede dársele un trato analógico, pues los actos administrativos allegados por el extremo demandado, son prueba fehaciente que en el caso en concreto debe existir un acto administrativo que defina si el predio sobre el cual recae la medida cautelar es de uso público o es de carácter privado.
Amén de lo anterior, para el Despacho es claro que hasta tanto no se desate el fondo de la litis, no hay lugar al levantamiento de la medida cautelar decretada. Pues no han cambiado los presupuestos fácticos ni han sido desvirtuados los presupuestos de ley tenidos en cuenta en aquella oportunidad, de tal forma que es imperioso determinar si el bien sobre el que recae la medida cautelar es de uso público o es privado, de conformidad con las normas vigentes.
(…)”. El contenido de la providencia cuestionada permite evidenciar que las actuaciones realizadas por el Despacho accionado no comportan una afectación negativa de los derechos procesales y sustanciales de las actoras, pues aun cuando contraria a sus intereses, resulta ajustada a Derecho, se resalta que la autoridad judicial accionada expuso en forma coherente la decisión de mantener la medida cautelar; así, se tiene que materialmente no se evidencia una situación de gravedad o apremio que requiera la intervención del juez de tutela.
Por lo demás, se resalta que los actos administrativos allegados al proceso no guardan relación fáctica con lo discutido en la acción popular, debido a que se refieren a predios diferentes, que aun cuando comparten el hecho de ser zonas de playa, no es dable que se los efectos contenidos en ellos sea extensible a la situación de los aquí accionantes.
En tal caso, es menester recordar que el criterio jurídico de una autoridad administrativa no es óbice para delimitar la competencia del juez, pues precisamente corresponde a este dictar las pautas de hermenéutica que guíen la apreciación normativa por parte de los entes estatales. En ese orden, la Sala observa que el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta efectuó una interpretación normativa coherente, que se compadece con la situación fáctica de la parte actora, en especial respecto de la naturaleza jurídica del inmueble objeto de la acción popular, respecto del cual no existe claridad en su naturaleza.
En igual sentido, se advierte que no es dable a la parte actora que a través del mecanismo excepcional del amparo constitucional, pretenda obtener una revisión de instancia respecto del estudio normativo efectuado por la autoridad judicial accionada. Se evidencia que las decisiones tomadas por el Juzgado dentro de la demanda incoada por las aquí accionantes, no comporta la afectación de derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela a hacer un pronunciamiento de instancia en relación a mantener la vigencia de las medidas cautelares, pues este es un asunto que le compete exclusivamente a los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, conforme con los principios de independencia y autonomía, por lo que no puede aceptarse el uso de este mecanismo constitucional para abordar el análisis de asuntos que son de conocimiento exclusivo de las autoridades judiciales ordinarias.
En este sentido la Corte Constitucional ha dispuesto: “Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad”.[22] (Negrilla fuera de texto).
En atención a lo anterior, es claro que no es del resorte del juzgador constitucional dictar pautas de hermenéutica jurídica, con el fin de que el juez natural de un asunto determinado las utilice en los temas de su competencia. A contrario sensu, la Sala advierte que el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Santa Marta cuenta con la autonomía propia del operador jurídico y sus interpretaciones no vulneran los derechos fundamentales deprecados por los accionantes.
Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para acreditar la existencia del yerro alegado por la parte actora. II. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 4 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, en el entendido que negó la protección de los derechos fundamentales solicitada por las sociedades Pevesca Ltda e Inversiones Vives Ltda, en liquidación. Lo anterior, debido a que se observó que contrario a lo dicho por el a quo, el asunto cumplió los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, a pesar de no encontrar vulnerados los derechos invocados por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: FALLA CONFIRMAR la sentencia de 4 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, dentro de la acción de tutela de la referencia. Con fundamento en las razones expuestas por esta Sala en la parte motiva de la providencia. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 1 a 22. [2] Folios 24 a 31. [3] "Por el cual se crea la Dirección General Marítima y Portuaria y se dictan otras disposiciones”. [4] “Acto administrativo que resuelve el recurso de reposición presentado por las sociedades Promotora Caribbean International S.A. y Alianza Fiduciaria S.A., vocera del patrimonio autónomo denominado Cabo Tortuga, contra la Resolución de 13 de marzo de 2015, que resuelve el procedimiento administrativo sancionatorio 14032012014”.
Folios 39 a 49. [5] “Apelación investigación administrativa por ocupación y/o construcción indebida en bienes de uso público”. Folios 71 a 85. [6] “Mediante la cual se resuelve en primera instancia la investigación administrativa No. 14032010003, adelantada contra la sociedad C.B. Hoteles y Resorts S.A. por ocupación indebida o no autorizada en los bienes de uso público sometidos a la Jurisdicción de la Dirección General Marítima”.
Folios 86 a 92. [7] Folios 97 y 98. [8] Folios 120 a 122. [9] Folios 123 a 128. [10] Folios 138 a 144. [11] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [12] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [13] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [14] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [15] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [16] Cfr. Sentencia T-567 de 1998. [17] Cfr. Sentencia T-001 de 1999. [18] Sentencia de 11 de julio de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [19] Folio 22. [20] Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01; Accionante: Alpina Productos Alimenticios S.A; Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera. [21] Aplicable por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998. [22] Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.