MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL DE SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR - No se selecciona por incumplimiento de los requisitos de procedencia / NATURALEZA DEL MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR - No puede emplearse como una tercera instancia / UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA - Finalidad de la revisión eventual en acción popular [L]a Sala considera que no hay viabilidad para seleccionar la providencia, toda vez que de conformidad con los argumentos efectuados en la solicitud de revisión, se infiere que no se procura la utilización del mecanismo para la unificación de jurisprudencia, sino que tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre la providencia, dado que se observan razones de inconformidad acerca de lo decidido por el ad quem relacionado con las órdenes impartidas contra el Instituto de Desarrollo Urbano para efectuar el mantenimiento de la malla vial.
(…) Además, considera que al ser los particulares propietarios de los establecimientos de comercio quienes hicieron mal uso de la infraestructura, son los llamados a repararla. (…) [Asimismo, centra su reproche en] la condena en costas. Así las cosas, se advierte que se pretende utilizar el mecanismo de revisión eventual como una tercera instancia, circunstancia que va en contra de su naturaleza y finalidad y, en consecuencia, no habrá lugar a seleccionar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 8 de noviembre de 2018.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA PLENA Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-33-31-013-2010-00271-01(AP)REV Actor: FELIPE ANDRÉS BERNAL TOVAR Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y OTROS Resuelve la Sala sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 8 de noviembre de 2018, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral de Bogotá el 28 de abril de 2017.
ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. El señor Felipe Andrés Bernal Tovar formuló demanda en ejercicio de la acción popular contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldía Local Los Mártires, el Instituto de Desarrollo Urbano, la Secretaría de Movilidad de Bogotá, el departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Metropolitana de Bogotá, la Defensoría del Pueblo y los propietarios de talleres y locales comerciales que invaden el espacio público entre la calle 15 y 17 con avenida Caracas y carrera 17 en la ciudad de Bogotá, con la finalidad de que se protejan los derechos e intereses colectivos amenazados por falta de control y vigilancia y, en consecuencia, se adopten las medidas necesarias para garantizar el uso, servicio y goce de la circulación peatonal. 1.2.
El 28 de abril de 2017, el Juzgado Trece Oral Administrativo de Bogotá amparó los derechos colectivos al goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público y el acceso a los servicios públicos. En efecto, ordenó a los establecimientos de comercio demandados abstenerse de facilitar o promover la ocupación del espacio público frente a las fachadas de sus locales. 1.3.
El 8 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, modificó la anterior decisión. Al respecto, ordenó a los propietarios de los establecimientos de comercio y a los representantes legales de las sociedades comerciales abstenerse de facilitar o promover la ocupación del espacio público en frente a las fachadas de sus locales y, además, ordenó retirar del andén o de la malla vial, los objetos situados en estas, tales como estanterías, vallas, elementos de reparación de motocicletas que entorpecen la movilidad de la ciudad y la libre circulación de los peatones.
Es preciso poner de presente que en el numeral octavo de la parte resolutiva de la sentencia, se ordenó al Instituto de Desarrollo Urbano efectuar el mantenimiento del andén ubicado en la carrera 15 # 15-93, ante lo cual, debe seguir los parámetros establecidos por el distrito capital. Por su parte, en el numeral décimo se dispuso condenar en costas a la Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldía Local de Los Mártires, Departamento Administrativo de Defensoría del Espacio Público y al Instituto de Desarrollo Urbano. 2.
La solicitud de revisión eventual 2.1. El 20 de noviembre de 2018, el Instituto de Desarrollo Urbano solicitó el mecanismo de revisión eventual de la sentencia de segunda instancia con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación: (i) El Instituto de Desarrollo Urbano no tiene competencia para efectuar el mantenimiento de la malla vial, toda vez que es una función propia de las alcaldías y fondos locales.
En consecuencia, la vulneración de los derechos colectivos amparados por la autoridad judicial, no pueden ser atendidos por la entidad. (ii) El Instituto de Desarrollo Urbano es una entidad del orden distrital descentralizada, con presupuesto y personería jurídica. Por ende, sus competencias distan de las alcaldías y fondos locales. (iii) En la demanda se afirmó que quien hizo mal uso de la infraestructura del espacio público fueron los particulares propietarios de los establecimientos de comercio y, por lo tanto, de conformidad con el parágrafo primero del artículo 264 del Plan de Ordenamiento Territorial n.º 190 de 2004, son ellos quienes deben reparar los andenes objeto de la acción popular.
(iv) Solicita revocar los numerales octavo y décimo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dado que contradicen las competencias otorgadas al Instituto de Desarrollo Urbano. CONSIDERACIONES 1. Competencia Corresponde a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el conocimiento de este asunto en el trámite del mecanismo de revisión eventual, por virtud de lo previsto en el Acuerdo 117 de 12 de octubre de 2010[1], mediante el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999.
Conforme a la precitada norma, todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado son competentes para la selección de los procesos que sean sometidos al trámite de revisión eventual de las sentencias y demás providencias de los tribunales administrativos, que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Repartido el expediente de la referencia a esta Sección, la Sala es competente para decidir sobre la selección o no para su revisión. 2.
Análisis de la Sala El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adiciona el artículo 36A a la Ley 270 de 1996, establece que la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia en lo que tiene que ver con las acciones populares y de grupo; de manera tal que se maximice la coherencia interna de las decisiones que se toman al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual es un factor determinante para garantizar la seguridad jurídica y la eficacia del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.
En este sentido, con la revisión eventual se pretende asegurar la aplicación de la ley de manera igual para resolver acciones populares y de grupo que compartan supuestos de hecho y de derecho semejantes. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha sostenido: Ejercer como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo supone que el Consejo de Estado es la Corporación que, en este campo de la Rama Jurisdiccional, tiene la vocación constitucional de unificar la jurisprudencia nacional en la materia; es el órgano constitucionalmente responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme -que no inmutable- y constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial, que sirva de manera efectiva y eficaz tanto como fuente auxiliar de la Administración de Justicia, cuanto como parámetro de actuación de una actividad administrativa que encuentre en los pronunciamientos judiciales, a la vez que límites no rebasables al momento de adoptar decisiones, también criterios orientadores del sentido en el cual las mismas pueden -y/o deben- producirse para resultar conformes con el ordenamiento jurídico.[2] Así las cosas, la revisión eventual es un mecanismo procesal especial y excepcional, por lo tanto autónomo en sus alcances y finalidades respecto de aquellos intereses y propósitos perseguidos por las partes en el pleito original, aunque sin duda conectado tanto fáctica como jurídicamente con los diversos extremos debatidos en el litigio en el que encuentra origen.
Por consiguiente, la revisión eventual no constituye un recurso ni menos aún una tercera instancia de decisión, de lo contrario el Consejo de Estado llegaría a conocer el litigio en condición de tribunal de instancia y no en la de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se apresta a proferir una decisión con miras a unificar jurisprudencia[3].
De conformidad al artículo 272 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, que reproduce el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, el mecanismo de revisión eventual procede en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos, si se dan los siguientes presupuestos: (i) la revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público;
(ii) la providencia objeto de revisión debe determinar la finalización o el archivo del respectivo proceso; (iii) la providencia objeto de revisión debe haber sido proferida por un tribunal administrativo que no sea susceptible de recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales y, cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de la Corporación;
(iv) el propósito para la revisión debe ser la unificación de jurisprudencia; (v) la solicitud de revisión debe ser sustentada. El interesado debe exponer las razones por las cuales considera que la providencia objeto de la petición puede ser seleccionada. En ese orden de ideas, los parámetros que se tendrán en cuenta para definir la selección o no de la providencia respectiva, son: “a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente”[4].
Cabe aclarar que no hay obligatoriedad para tramitar el mecanismo de revisión, el cual por tratarse de un mecanismo eventual -no automático ni absoluto- implica que no necesariamente se deberá seleccionar la providencia, aunque la solicitud de revisión esté conforme a los lineamientos trazados por la Sala Plena del Consejo de Estado[5]. 3.
El caso concreto De conformidad con lo establecido en el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, el mecanismo de revisión eventual debe presentarse dentro de los 8 días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al proceso. En el asunto de la referencia se observa que la sentencia del 8 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, fue notificada por medio electrónico el 9 de noviembre de 2018.
Por consiguiente, cobró ejecutoria el 15 de noviembre de 2018, es decir, la solicitud de revisión eventual fue dentro del término establecido[6]. En el caso concreto, la Sala considera que no hay viabilidad para seleccionar la providencia, toda vez que de conformidad con los argumentos efectuados en la solicitud de revisión, se infiere que no se procura la utilización del mecanismo para la unificación de jurisprudencia, sino que tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre la providencia, dado que se observan razones de inconformidad acerca de lo decidido por el ad quem relacionado con (i) las órdenes impartidas contra el Instituto de Desarrollo Urbano para efectuar el mantenimiento de la malla vial.
A su juicio, la institución no tiene competencia para ejecutarlo, toda vez que es una función propia de las alcaldías y fondos locales. Además, considera que al ser los particulares propietarios de los establecimientos de comercio quienes hicieron mal uso de la infraestructura, son los llamados a repararla; y (ii) la condena en costas. Así las cosas, se advierte que se pretende utilizar el mecanismo de revisión eventual como una tercera instancia, circunstancia que va en contra de su naturaleza y finalidad y, en consecuencia, no habrá lugar a seleccionar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 8 de noviembre de 2018.
De conformidad con lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 8 de noviembre de 2018.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente providencia, por estado, a las partes y al Ministerio Público.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Presidenta de la Sala MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrado Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 47.862 del 14 de octubre de 2010. [2] Auto del 14 de julio de 2009, Exp. 2007-00244-01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Auto del 11 de septiembre de 2012, Exp. 2010-00205-01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [4] Ibídem. [5] Auto del 11 de septiembre de 2012, Exp. 2010-00205-01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [6] La solicitud de revisión fue presentada el 20 de noviembre de 2018.