SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De los actos expedidos en el marco del diseño y planeación del proyecto de infraestructura de transporte público urbano denominado Primera Línea del Metro de Bogotá / SISTEMA DE SERVICIO PÚBLICO URBANO DE TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS – Aportes de capital de la Nación y sus entidades descentralizadas por servicios / PROYECTO DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PÚBLICO URBANO DENOMINADO PRIMERA LÍNEA DEL METRO DE BOGOTÁ – Concepto previo del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada al no evidenciarse la vulneración al artículo 2 de la Ley 310 de 1996 [A]l revisar el texto del CONPES 3900 de 2017, a la luz de lo antes precisado, no encuentra el Despacho, en esta etapa del proceso, que exista un desconocimiento del artículo 2 de la Ley 310 de 1996, comoquiera que el concepto previo para la declaratoria de importancia estratégica del proyecto PLMB tramo 1 se sustenta en un estudio de factibilidad y rentabilidad, cuyo contenido respondería a los requisitos y exigencias previstos en las normas e instrumentos antes señalados.

En efecto, en el contexto de la Ley 310 de 1996, en el capítulo 4 del CONPES acusado, titulado “Definición de la política”, se expuso la estrategia y el cronograma del proyecto de la PLMB tramo 1. Se señaló, en primer lugar, la caracterización del proyecto (trazado, parámetros de diseño, parámetros operacionales y costos); seguidamente, se analizó el beneficio del proyecto, para lo cual se refirió al impacto físico-espacial, al impacto técnico-económico y al impacto socio-ambiental; se fijó el cronograma de seguimiento de la ejecución física y presupuestal, y finalmente, se estableció lo relativo a la financiación. De otro lado, en el acápite “3.1.3.

Requisitos para acceder a la cofinanciación” del documento CONPES 3900 de 2017 se presentaron los documentos que darían cuenta del cumplimiento de los requisitos necesarios para la cofinanciación antes enunciados […] Con fundamento en lo anterior, se señaló en el documento CONPES 3900 demandado que la Financiera de Desarrollo Nacional, FND, mediante comunicación con radicado nro. 20176630488922 del 15 de septiembre de 2017, certificó que los estudios realizados en el marco de la estructuración técnica, legal y financiera habían alcanzado un nivel de factibilidad, y que el Ministerio de Transporte, a través de comunicación escrita con radicado nro. 20176630503492, constató el cumplimiento del objetivo de los diez requisitos y solicitó al Departamento Nacional de Planeación la elaboración de un documento CONPES para la declaratoria de la importancia estratégica de la PLMB tramo1.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De los actos expedidos en el marco del diseño y planeación del proyecto de infraestructura de transporte público urbano denominado Primera Línea del Metro de Bogotá / PROYECTO DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PÚBLICO URBANO DENOMINADO PRIMERA LÍNEA DEL METRO DE BOGOTÁ – Actualización de los estudios y ajuste en el trazado general / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada [E]l trazado de la Primera Línea del Metro de Bogotá no se reduce a lo señalado en el artículo 188 del Plan de Ordenamiento Territorial, en tanto existen varios instrumentos jurídicos, amparados por la presunción de legalidad, que se refieren a la materia y fueron proferidos en desarrollo de las atribuciones asignadas a la Administración Distrital en el Plan Maestro de Movilidad.

Ahora bien, según se indicó en la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 691 de 2017, es posible advertir, de forma preliminar, que la identificación del trazado del Tramo 1 de la Primera Línea del Metro, en principio, respondería a la descripción del proyecto prevista en el artículo 3 del Decreto Distrital 634 de 2017, antes citado. […] Así entonces, en esta etapa de la actuación, no existen suficientes elementos de convicción para afirmar que el cambio en el trazado de la PLMB tuvo lugar con la aprobación del Acuerdo 691 de 2017, en tanto la existencia de instrumentos jurídicos previos que se refieren a la misma permiten advertir que antes de la expedición del acto acusado ya se había adoptado la reprochada modificación del trazado, de manera que el Acuerdo resultaría consecuente con dicha variación. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De los actos expedidos en el marco del diseño y planeación del proyecto de infraestructura de transporte público urbano denominado Primera Línea del Metro de Bogotá / ACTIVIDADES RELACIONADAS CON EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO MUNICIPAL Y DISTRITAL – Clasificación: acciones y actuaciones urbanísticas / ACCIONES URBANÍSTICAS – Actividades / ACTUACIONES URBANÍSTICAS – Actividades / DELIMITACIÓN DEL TRAZADO DE LA PRIMERA LÍNEA DEL METRO DE BOGOTÁ – Corresponde a una acción urbanística / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada al no evidenciarse la vulneración al artículo 20 de la Ley 388 de 1997 [E]l análisis inicial de las actuaciones desplegadas por el Distrito Capital, en lo que se refiere a la delimitación del trazado de la PLMB, no evidencia que estas coincidan con alguna de las actuaciones urbanísticas definidas en el artículo 36 de la Ley 388 antes citado.

Por el contrario, se podría considerar que el Distrito ha realizado acciones dirigidas a localización e identificación de las características de un proyecto de infraestructura de transporte, así como la posterior ejecución de las obras públicas necesarias para su materialización, que responderían al concepto de acciones urbanísticas antes mencionado.

En consecuencia, no sería posible concluir que la gestión desarrollada por la Administración Distrital configuró la alegada vulneración del artículo 20 de la Ley 388 de 1997, si se tiene en cuenta que esta disposición alude a las actuaciones urbanísticas, preliminarmente descartadas. En el escenario descrito, no hay lugar a concluir que con el Acuerdo 691 de 2017 se configure una violación del artículo 20 de la Ley 388 de 1997.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De los actos expedidos en el marco del diseño y planeación del proyecto de infraestructura de transporte público urbano denominado Primera Línea del Metro de Bogotá / VIGENCIAS FUTURAS – Concepto y alcance / VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS – Concepto / VIGENCIAS FUTURAS EXTRAORDINARIAS – Concepto / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada porque es al momento de proferirse sentencia que deben analizarse los antecedentes administrativos de los actos acusados, las pruebas que se practiquen en el proceso y las alegaciones que presenten las partes / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [N]o sería posible afirmar concluyentemente en este momento que en las condiciones en que fueron aprobadas las vigencias futuras ordinarias se vaya a generar un desorden en la ejecución presupuestal, tal como lo afirman los demandantes, o que resulte comprometida la sostenibilidad fiscal del Distrito.

Por consiguiente, para determinar si el Acta núm. 15 de 2007 acusada efectivamente vulnera la disposición legal atrás referida [inciso primero del artículo 12 de la Ley 819 de 2003], es necesario realizar un análisis ponderado de sus antecedentes administrativos, así como de las pruebas que se practiquen en el proceso y de las alegaciones que presenten las partes en el curso del trámite del mismo, lo cual se efectuará al momento de proferirse la sentencia que ponga fin al proceso.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De los actos expedidos en el marco del diseño y planeación del proyecto de infraestructura de transporte público urbano denominado Primera Línea del Metro de Bogotá / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega por no existir una relación de conexidad directa y necesaria entre las pretensiones de la demanda y la solicitud de suspensión [S]egún el acápite de pretensiones de la demanda antes transcrito, los demandantes pretenden que se declare la nulidad de cinco actos administrativos, expedidos por diferentes autoridades administrativas, en el marco de un procedimiento dirigido, de un lado, a definir y hacer posible la participación de la Nación en la cofinanciación de un Sistema de Transporte Masivo, a través de la declaratoria de importancia estratégica del proyecto, debido a la necesidad de comprometer vigencias futuras excepcionales para ello; y de otro, a obtener la autorización para el compromiso de vigencias futuras ordinarias, así como la aprobación de un cupo de endeudamiento global, a efectos de garantizar el aporte del Distrito Capital de Bogotá en la cofinanciación del Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) – Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB).

En esa medida, vistos en conjunto, en cuanto se refiere a los actos distritales acusados, el contenido de éstos apunta a la consecución de los recursos económicos por parte del Distrito, dirigidos a financiar un proyecto de transporte masivo. Dicha circunstancia permite concluir que los actos acusados se encaminan a garantizar la disponibilidad presupuestal del Distrito, a efectos de asegurar la existencia de un patrimonio suficiente para concurrir a la celebración de un contrato con el objeto de ejecutar el aludido proyecto de transporte.

Se trata entonces de actos proferidos en la fase preparatoria o de planeación, anterior al inicio de la etapa precontractual, mediante los cuales la administración se encargó de obtener las autorizaciones presupuestales necesarias para iniciar posteriormente un proceso de contratación, siendo esta una actuación del resorte interno de la administración, pues en ella no medió la intervención ni participación de ciudadanos o interesados.

Por su parte, como medida cautelar los demandantes pretenden que se impartan un conjunto de órdenes llamadas a suspender el proceso de licitación pública, que tiene por objeto la celebración de un contrato de concesión para la realización de las actividades necesarias para la financiación, estudios y diseños de detalle, ejecución de las obras, la operación y el mantenimiento del proyecto y la reversión de la infraestructura correspondiente a la PLMB – Tramo 1, la operación y mantenimiento del material rodante y la prestación del servicio público de transporte férreo de pasajeros en Bogotá, a través de la PLMB – Tramo 1.

De lo anterior se advierte que la licitación pública es una actuación contractual independiente y diferenciada de los actos administrativos cuya anulación se pretende con la demanda pues, como se dijo, estos últimos corresponden a las actividades preparatorias realizadas en la esfera interna del Distrito, con el fin de organizar su presupuesto y asegurar los recursos necesarios para hacer parte de un proceso de contratación. En ese sentido, ni siquiera sería posible catalogar como actos administrativos precontractuales al documento CONPES 3900 de 2017, las Actas 15 y 40 del CONFIS Distrital y del Consejo de Gobierno, ni los Acuerdos 691 de 2017 y 699 de 2018 del Concejo Distrital demandados, en tanto no fueron expedidos con ocasión de la actuación contractual y, por lo mismo, son decisiones administrativas de naturaleza unilateral que, en estricto sentido, no hacen parte de la etapa precontractual.

Así las cosas, no es viable concluir que la eventual suspensión provisional de los efectos del documento CONPES 3900 de 2017, de las Actas 15 y 40 del CONFIS Distrital y del Consejo de Gobierno, o de los Acuerdos 691 de 2017 y 699 de 2018 del Concejo Distrital acusados, pudiera conllevar de forma directa la interrupción de la ejecución del Tramo 1 de la Primera Línea el Metro de Bogotá, o de la Licitación Pública Internacional GT-LPI-001-2018, o devenir, ocasionalmente, en el decreto de la orden de abstenerse de enviar a los precalificados los documentos de dicha Licitación, tal como los demandantes pretenden que se ordene como medida cautelar.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De los actos expedidos en el marco del diseño y planeación del proyecto de infraestructura de transporte público urbano denominado Primera Línea del Metro de Bogotá / ACTA Del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal CONFIS – Naturaleza / ACTO PREVIO – Lo es el acta que contiene la autorización otorgada por el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal CONFIS a la Secretaría de Hacienda Distrital para que asumiera obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO [E]n esta etapa preliminar del proceso, bastaría con advertir que la autorización impartida por el CONFIS Distrital en sesión de 26 de septiembre de 2017 fue expedida como una de las etapas del trámite previsto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, según el cual, las autorizaciones para que las entidades territoriales comprometan vigencias futuras serán impartidas por la Asamblea o Concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por parte del CONFIS territorial.

En el presente trámite, la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá D.C. solicitó al CONFIS Distrital la autorización para la asunción de obligaciones con el fin de garantizar el aporte del Distrito al Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá, la cual fue concedida mediante el Acta núm. 15 de 2017 y, con fundamento en ella, el Concejo Distrital expidió el Acuerdo 691 de 2017, también demandado en el presente trámite, mediante el cual se autorizó a Bogotá D.C. para asumir obligaciones para garantizar el aporte del Distrito Capital a la Cofinanciación del Sistema Integrado de Transporte Masivo para Bogotá – Primera Línea del Metro – Tramo 1 – con cargo a vigencias futuras ordinarias del período 2018-2041.

De la consideración anterior se desprende, prima facie, que las actuaciones antes reseñadas conforman una decisión administrativa adoptada con la intervención conjunta y sucesiva de dos autoridades, con unidad de contenido y finalidades. Así entonces, se trata de la reunión de voluntades de varias entidades de la administración, integradas con unidad de objeto y fin que podrían considerarse como un acto administrativo complejo.

ACCIÓN DE NULIDAD - Naturaleza / COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD – Presupuestos / INTERVENCIÓN DE TERCERO COADYUVANTE EN ACCIÓN DE NULIDAD – Procedencia De conformidad con la mencionada normativa [artículo 223 de la Ley 1437 de 2011], en el sub lite se dan los presupuestos para aceptar la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes por cuanto: (i) La demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011;

(ii) fue admitida mediante auto de 23 de julio de 2019, y (iii) hasta la fecha no ha sido programada fecha y hora para la realización de audiencia inicial. En consecuencia, por cumplir los requisitos del citado artículo 223, el despacho reconocerá como coadyuvantes de la parte demandada a Diego Andrés Molano Aponte, Jaime Morón, Sergio Camilo Parra y Yuli Parrado.

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Generalidades / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – La Ley 1437 de 2011 prescindió de la manifiesta infracción / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – El juez realiza un análisis inicial de legalidad del acto acusado [D]ebe tenerse en cuenta, en primer lugar, que en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) la suspensión provisional de los actos administrativos se encontraba supeditada a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y se evidenciara a partir de la confrontación directa con el acto demandado.

Así entonces, bajo el amparo de dicha legislación, la trasgresión normativa debía ser ostensible y no daba lugar a que el juez profundizara en un esfuerzo analítico sobre los fundamentos de la petición. Ahora bien, una de las innovaciones más relevantes de la Ley 1437 de 2011 consistió en que la nueva disposición alude a la confrontación de legalidad que corresponde realizar al juez que aborda el análisis sobre la medida cautelar.

Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que […] habilita al Juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”. Esto, por cuanto, en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta entonces vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”.

En este sentido, en la actualidad, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, basta con que del análisis realizado por el Juez se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. Bajo ese entendido, no le asiste razón a los representantes de la Nación en tanto afirman que la viabilidad de la suspensión se encuentra supeditada a que esté acreditada una contradicción evidente y directa, a partir de la simple constatación entre los actos acusados y las normas superiores que se invocan pues, como se explicó, dichas exigencias corresponden a una legislación que actualmente no se encuentra vigente.

De otra parte, en los términos en que fue regulada en el CPACA la figura de la suspensión provisional, se tiene que al Juez le corresponde realizar un análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas, sin que ello implique la adopción de una decisión de fondo en el asunto, en los términos en que los propone el Distrito Capital de Bogotá. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 310 DE 1996 – ARTÍCULO 2 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 20 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 36 NORMA DEMANDADA: DOCUMENTO CONPES 3900 DE 2017 (25 de septiembre) CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL (No suspendido) / ACTA 40 DE 2017 (25 de septiembre) CONSEJO DE GOBIERNO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C. (No suspendida) / ACTA 15 DE 2017 (26 de septiembre) CONSEJO DISTRITAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y FISCAL CONFIS DISTRITAL ((No suspendida) / ACUERDO DISTRITAL 691 DE 2017 (2 de noviembre) CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. (No suspendido) / ACUERDO DISTRITAL 699 DE 2018 (15 de febrero) CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. (No suspendido) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00117-00 Actor: XINIA ROCÍO NAVARRO PRADA – MANUEL JOSE SARMIENTO ARGUELLO Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – SECRETARIA TÉCNICA DEL CONFIS Y OTROS Referencia: NULIDAD Temas: Medida cautelar AUTO El Despacho decide la solicitud de medida cautelar presentada por Xinia Rocío Navarro Prada, Manuel José Sarmiento Arguello, Segundo Celio Nieves Herrera y Álvaro Argote Muñoz, consistente en que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y a la Empresa Metro de Bogotá suspender cualquier actuación administrativa encaminada a adelantar la ejecución del Tramo 1 de la Primera Línea del Metro de Bogotá, así como la licitación pública internacional a través de la cual se seleccionará al consorcio que construirá y operará la Primera Línea del Metro de Bogotá, proceso que se adelanta bajo el radicado GT-LPI-001-2018-Proceso de selección del concesionario integral para la PLMB Tramo 1.

Igualmente, como medida cautelar los demandantes solicitan que se decrete la suspensión provisional de los siguientes actos administrativos: ← Documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017, “apoyo al Gobierno Nacional al Sistema de trasporte público de Bogotá y declaratoria de importancia estratégica del Proyecto Primera Línea de Metro – Tramo 1”, expedido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES.

En dicho documento se declaró de importancia estratégica el proyecto Primera Línea de Metro para Bogotá - Tramo 1. ← Acta núm. 40 de 25 de septiembre de 2017, mediante la cual el Consejo de Gobierno Distrital de Bogotá D.C. declaró la importancia estratégica del proyecto del Sistema Integrado de Trasporte Masivo (SITM) – Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1 PLMB (componente Férreo). ← Acta núm. 15 del 26 de septiembre de 2017, por medio de la cual el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS DISTRITAL, “autoriza la solicitud efectuada por la Secretaría Distrital de Hacienda para asumir obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias, para garantizar el aporte a la cofinanciación del Distrito Capital para el SITM PLMB – Tramo 1, […] por valor de seis billones ochenta y siete mil seiscientos cuarenta y tres millones ochocientos sesenta y un mil quinientos cincuenta y siete pesos”. ← Acuerdo Distrital 691 de 2 de noviembre de 2017, “por medio del cual se autoriza a Bogotá D.C. para que a través de la Secretaría Distrital de Hacienda asuma obligaciones para garantizar el aporte del Distrito Capital a la cofinanciación del Sistema Integrado de Trasporte Masivo para Bogotá – Primera Línea del Metro – Tramo 1 con cargo a vigencias futuras ordinarias del período 2018 – 2041”, expedido por el Concejo de Bogotá D.C. ← Acuerdo Distrital 699 de 15 de febrero 2018, “por el cual se autoriza el cupo de endeudamiento global hasta por diez billones ochocientos cincuenta mil millones ($10.850.000.000.000) de pesos constantes de 2017 para la empresa metro de Bogotá S.A. para la financiación de la construcción y puesta en marcha del proyecto “primera línea del metro de Bogotá – tramo 1” expedido por el Concejo de Bogotá D.C. 1.1 FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR A juicio de los peticionarios, los actos administrativos demandados son contrarios a las normas vigentes en materia del trámite para la aprobación de vigencias futuras ordinarias y excepcionales y desconocen la reglamentación del proceso de declaratoria de importancia estratégica de proyectos de inversión. En concreto, aducen que dichos actos vulneraron las siguientes disposiciones: (i) los artículos 288 y 313 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 190 de 2004;

(ii) los artículos 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2018 y 12 de la Ley 819 de 2003; y, (iii) el artículo 2 de la Ley 310 de 1996. Al respecto, expusieron los siguientes argumentos: 1.1.1. Violación de los artículos 288 y 313 de la Constitución Política, de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 190 de 2004 (Plan de Ordenamiento Territorial) Señalaron que, en virtud de los artículos 288 y 313 de la Constitución Política, corresponde a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial determinar el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, siendo competencia de los Concejos Municipales y Distritales la reglamentación de los usos del suelo dentro de los límites fijados por la Ley (artículo 25 de la Ley 388 de 1997).

En el mismo sentido, en la Ley 388 se determinó que el Plan de Ordenamiento Territorial es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal y se estableció que tanto las autoridades públicas como los agentes privados están en la obligación de cumplir con los planes de ordenamiento territorial al realizar sus actuaciones urbanísticas.

Para el caso del Distrito Capital de Bogotá, dichas obligaciones están contenidas en el Decreto 190 de 2004, por medio del cual se compilan las disposiciones de los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, que conforman el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C. Bajo ese contexto, los solicitantes señalaron que la Administración Distrital violó el artículo 20 de la Ley 388 de 1997, toda vez que realizó una actuación urbanística sin tener en cuenta la longitud y trazado de la Primera Línea del Metro de Bogotá, tal como se encontraba prevista en el artículo 188 del Decreto 190 de 2004, sin contar con justificación técnica ni jurídica para ello.

Adicionalmente, con dicha actuación, la Administración Distrital excedió su competencia, ya que para hacer el cambio en el trazado de la Primera Línea del Metro de Bogotá debía agotar el trámite para la revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial y someterlo a aprobación por el Concejo de Bogotá; sin embargo, no adelantó dicho trámite.

En concreto, señalaron que las diferencias entre el metro establecido en el Decreto 190 de 2004 (POT vigente) y el metro propuesto por la administración distrital “en el proyecto de Acuerdo para la autorización para asumir obligaciones con cargo a vigencias futuras”, aprobado por la Nación y el Concejo de Bogotá, se refieren a la organización, definición del Plan Maestro de Movilidad (PMM), la longitud, el número de estaciones, la cantidad de patios taller y las localidades que atraviesa.

En consecuencia, adujeron que al haber modificado esos aspectos la administración violó los artículos 288 y 313, numeral 7, de la Constitución Política, la Ley 388 de 1997 y el Plan de Ordenamiento Territorial. 1.1.2. Violación del artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 y el artículo 12 de la Ley 819 de 2003[1]. Los demandantes señalaron que el Acta 40 del Consejo de Gobierno Distrital, que contiene la declaración de importancia estratégica del Proyecto de Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM)- Primera Línea del Metro de Bogotá- Tramo 1, viola el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015.

Este Decreto desarrolla la Ley 1483 de 2011, que regula las vigencias futuras excepcionales, así como la Ley 819 de 2003, que prevé lo relativo a las vigencias futuras ordinarias. Ello, por cuanto el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 prevé que los proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras y excedan el período de gobierno deberán ser declarados previamente de importancia estratégica por parte de los Consejos de Gobierno de las entidades territoriales y cumplir con los requisitos que exige la misma disposición. En el presente asunto, en criterio de la parte demandante, la declaratoria de importancia estratégica por parte del Consejo de Gobierno (contenida en el Acta 40 de 25 de septiembre de 2017) no cumplió con los requisitos relativos a la priorización de la obra, la ingeniería de detalle ni la aprobación por parte de la oficina de planeación de la entidad territorial establecidos en dicha norma.

Adujeron que, al momento de aprobar la declaración de importancia estratégica, el Consejo de Gobierno, en lugar de aplicar el Decreto 1068 de 2015, aplicó los artículos 10 y 14 del Decreto 714 de 1996, que regulan las vigencias futuras a nivel distrital y no resultan pertinentes respecto de este tipo de proyectos[2]. Por tal motivo, consideran que el Consejo de Gobierno se apoyó en un documento que no tenía validez jurídica y desconoció que el Consejo sí estaba obligado a verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 1068 de 2015.

En consecuencia, estiman que, como la declaratoria de importancia estratégica adolece de vicios en su aprobación, éstos se extienden a los pronunciamientos, autorizaciones y aprobaciones que se realicen con fundamento en dicha declaración. De otra parte, señalaron que la autorización conferida al Distrito a través del Acta núm. 15 del 26 de septiembre de 2017 para que asuma obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias, contradice el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, toda vez que el CONFIS Distrital solo verificó que las vigencias futuras solicitadas contaran con apropiación del 15% del presupuesto en la vigencia fiscal en la que estaban siendo autorizadas, pero no comprobó que el proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá – tramo 1 se estuviere ejecutando presupuestalmente en la vigencia fiscal 2017[3], tal como lo exige el artículo 12.

En ese sentido, destacaron que el Consejo de Estado ha precisado que “la ejecución debe iniciar en el periodo fiscal actual, so pena de ser una vigencia futura excepcional y no ordinaria”[4]. Del mismo modo, indicaron que el CONFIS Distrital omitió evaluar el cumplimiento del requisito establecido en el literal a) del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, en virtud del cual el monto máximo, el plazo y las condiciones de las vigencias futuras debe consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Ello, por cuanto para armonizar las obligaciones con cargo a vigencias futuras con la proyección de las finanzas a 10 años que se dispone en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, es necesario conocer el valor del proyecto y éste solo se puede determinar a partir de los resultados que arrojen los estudios técnicos. Sin embargo, según se dijo, la declaratoria de importancia estratégica se realizó sin consideración a los estudios de detalle o fase III, incumplimiento que repercute no solo en la proyección para comprometer recursos que exceden el periodo de gobierno sino también en el conocimiento del valor real del proyecto, y podría generar desorden en la ejecución presupuestal futura, teniendo en cuenta que la proyección del Marco Fiscal de Mediano Plazo se debe estudiar para más de cuatro períodos de gobierno. Además, denunciaron que la falta de certeza sobre el valor real del costo del proyecto Primera Línea Metro de Bogotá – tramo 1 resulta gravosa, teniendo en cuenta que en el CONPES 3900 se estableció que los sobrecostos del proyecto serían asumidos por el Distrito.

En esa medida, partiendo de la premisa según la cual el valor total del proyecto aumentará como resultado de los estudios y diseños definitivos, se tiene que el valor que se está aprobando con cargo a vigencias futuras es insuficiente y, por lo mismo, la aprobación del CONFIS no cumple con las exigencias de ley, ya que el monto que arroje el nuevo estudio no estará armonizado con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. 1.1.3.

El documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017 se aprobó sin que existiera el estudio de factibilidad que para el efecto exige la Ley 310 de 1996. En este punto manifestaron que artículo 2, numeral 2, de la Ley 310 de 1996 señala que Gobierno Nacional podrá cofinanciar o participar en los proyectos de transporte masivo siempre y cuando “el proyecto respectivo tenga concepto previo del Conpes mediante un estudio de factibilidad”, habida cuenta de que dichos estudios y diseños son los que permiten estimar con cierta precisión los costos de la obra y reducir riesgos financieros.

En ese sentido, señalaron que el documento CONPES 3900, mediante el cual se avaló la cofinanciación del metro elevado atendiendo a lo dispuesto en la Ley 310 de 1996, fue aprobado el 25 de septiembre de 2017, pese a que para esa fecha el consorcio MetroBog solo había entregado 1 de los 23 productos que conformaban el conjunto de estudios de factibilidad, en desarrollo del contrato celebrado con Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) para la elaboración de los estudios y diseños de factibilidad el 20 de enero de 2017, “tal como lo reconoció el gerente del Metro en una entrevista a la Silla Vacía”[5].

Al respecto, indicaron que el gerente del metro y FDN explicaron que el avance de las actividades realizadas para septiembre del año 2017 les permitió concluir que los estudios a cargo del consorcio MetroBog habían alcanzado un nivel de factibilidad y así lo certificó la FDN en comunicación del 15 de septiembre de 2017, a pesar de que éstos no se encontraban terminados.

Dicha explicación fue reiterada ante la plenaria del Concejo de Bogotá D.C. en la sesión celebrada el 12 de septiembre de 2018, en la cual el Gerente de la Empresa Metro de Bogotá S.A. afirmó que “[…] en enero de 2017 se terminó el estudio de prefactibilidad para escoger la mejor alternativa (metro subterráneo o elevado) y después trabajaron “a marcha forzada” en los diseños de factibilidad que, aunque “se terminaron recientemente” porque tuvieron varias demoras, “en un momento dado todo ese avance, los diseños alcanzaron su nivel de factibilidad”[…]”[6] Destacaron que en agosto de 2018 el consorcio MetroBog terminó de entregar la totalidad de los productos contratados con la FDN, circunstancia que plantea el interrogante sobre cuáles fueron los estudios entregados en esa fecha, pues se supone que para septiembre de año anterior ya existía el estudio de factibilidad necesario para aprobar el CONPES.

Señalaron que, en respuesta a dicho cuestionamiento, el gerente de la Empresa Metro de Bogotá S.A. afirmó que los estudios que el consorcio MetroBog entregó en agosto de 2018 corresponden a los estudios y diseños definitivos del proyecto, de manera que no corresponden a los estudios de factibilidad, teniendo en cuenta que la Ley 1682 de 2013 determina que los proyectos de infraestructura deben contar con tres estudios de ingeniería, esto es: (i) prefactibilidad, (ii) factibilidad y (iii) estudios y diseños definitivos.

Para los demandantes, solo hasta el 10 de agosto de 2018 se entregó la versión final de los productos de la Etapa 1 de estudios y diseños de factibilidad, siendo que los actos administrativos demandados se expidieron y aprobaron antes de esa fecha, así como el acta mediante la cual el CONFIS Nacional aprobó las vigencias futuras excepcionales para la ejecución del proyecto y el convenio de cofinanciación celebrado entre la Nación y la Alcaldía Mayor de Bogotá. Indicaron que la expedición anticipada de dichos actos administrativos se puede corroborar a partir de las siguientes manifestaciones del representante del Metro de Bogotá S.A.: - Respuesta al derecho de petición con radicado S18-0000056 de 30 de abril de 2018[7], - Respuesta al derecho de petición con radicado S18-0000167[8], - Respuesta a la proposición número 540 de 2018 de la bancada de Concejales del Polo Democrático[9].

En el mismo sentido, en respuesta a un derecho de petición elevado por uno de los demandantes, la FDN indicó que la versión final de los productos de la Etapa 1 de los estudios y diseños de factibilidad se entregó a la empresa Metro de Bogotá el 10 de agosto de 2018. 1.1.4. Sobre la viabilidad de que las medidas solicitadas sean decretadas Finalmente, los demandantes afirmaron que si la medida cautelar solicitada no se decreta los sobrecostos del proyecto de la Primera Línea del Metro de Bogotá, derivados de la falta de planeación de la administración y de la aprobación ilegal de los actos demandados, causarán un grave detrimento patrimonial que deberá asumir el Distrito.

Por tal motivo, consideran necesario evitar que con base en dichos actos se abra la licitación pública y se adjudique el contrato para la ejecución del proyecto, pues, de lo contrario, “después de agotadas dichas fases del proceso contractual, el Distrito podría verse avocado a tener que indemnizar a los proponente y eventualmente a quien se gane la licitación por las sumas que en la actualidad son incalculables”[10].

Asimismo, aseveraron que, de no accederse a la medida, los efectos de la sentencia que acceda a las pretensiones de la demanda serán nugatorios, toda vez que el proceso de contratación para la selección del consorcio que se encargará de construir y operar la Primera Línea del Metro de Bogotá se encuentra en su etapa final, de manera que para el momento en que se profiera el fallo será imposible retrotraer las ilegalidades cometidas en los actos acusados y las obras adelantadas con fundamento en ellos. - Adición a la solicitud de medida cautelar.

El 18 de julio de 2019, los solicitantes radicaron en la Secretaría de la Sección Primera un memorial con el fin de aportar pruebas documentales referidas al cargo de desconocimiento del artículo 2 de la Ley 310 de 1996, a través del documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017. Al respecto, resaltaron que, en respuesta a una solicitud de información elevada ante la empresa Metro de Bogotá S.A., obtuvieron varios documentos provenientes de la Financiera de Desarrollo Nacional, en los cuales consta que los estudios de factibilidad del proyecto fueron aprobados más de 10 meses después de la fecha en que fue suscrito el documento CONPES demandado.

En concreto, reprocharon que el análisis sobre los costos de inversión del proyecto (CAPEX) solo alcanzó el nivel de factibilidad hasta el 26 de julio de 2018, mientras que el estudio de los costos permanentes para el funcionamiento de operación y mantenimiento (OPEX) solo alcanzó el nivel de factibilidad hasta el 7 de diciembre de 2018. Además, señalaron que dichos documentos evidencian inconsistencias financieras y técnicas que modifican los términos en que se aprobó el CONPES 3900, en particular, en lo que se refiere a las cifras sobre el número de abordajes, el costo del pasaje, el tiempo de operación del proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá, así como los costos de inversión que acarrea la realización de las obras de infraestructura para la puesta en marcha del proyecto.

En el escrito, la parte actora, además de reiterar las medidas inicialmente solicitadas, adicionó la siguiente petición: “2. De manera particular, solicito que se le ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. abstenerse de hacer Envío a los Precalificados, los documentos (sic) de licitación (LPI) a través de la cual se a inició (sic) a la definición de cuál de los 6 consorcios precalificados construirá y operará la Primera Línea del Metro de Bogotá, proceso que se adelanta bajo el número: GT-LPI-001-2018”. - Coadyuvancia a la solicitud de medida cautelar En escrito radicado el 18 de julio de 2019 los ciudadanos Claudia López Hernández, Jorge Enrique Rojas Rodríguez y Luis Ernesto Gómez Londoño solicitaron admitir su intervención como coadyuvantes de la parte demandante en el presente trámite y tener como fundamentos fácticos y jurídicos de la misma los expuestos en la solicitud de medidas cautelares de urgencia que obra en el expediente.

Los citados fueron reconocidos como coadyuvantes de la parte actora mediante auto de 23 de julio de 2019, en el cual se admitió también la demanda.

1.2. TRASLADO DE LA SOLICITUD Por auto de 23 de julio de 2019 se rechazó la solicitud de medida cautelar de urgencia presentada por la parte demandante, y se ordenó correr traslado a la parte demandada por el término de cinco (5) días del escrito que contiene la solicitud de suspensión provisional, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011.

Dentro del término de traslado se allegaron las siguientes respuestas: 1.2.1. Bogotá Distrito Capital El apoderado del Distrito Capital de Bogotá manifestó su oposición a la solicitud de suspensión provisional con fundamento en las siguientes razones: 1.2.1.1. En primer lugar, manifestó que la solicitud de medida cautelar carece de la argumentación y el soporte probatorio necesarios para adoptar una decisión preventiva, toda vez que la parte demandante se limitó a realizar un recuento normativo que no resulta aplicable al caso objeto de debate.

Por tal motivo, considera que la simple alusión a la vulneración de normas superiores hecha en la demanda obligaría al juez a realizar el estudio completo de ésta y, en definitiva, lo llevaría a adoptar una decisión de fondo en el asunto, actuación con la que se desconocería el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada. Adicionalmente, adujo que el análisis de los cargos propuestos demanda la valoración de los antecedentes administrativos de los actos acusados, para lo cual es necesario que éstos se decreten como pruebas en la etapa del proceso correspondiente.

Así, por ejemplo, para determinar si la autorización CONFIS número 15 de 26 de septiembre de 2017 cumple con los requisitos de ley se impone revisar el trámite previo a su expedición, teniendo en cuenta, además, que éste no se trata de un acto administrativo definitivo, susceptible de control jurisdiccional, como quiera que se trata de un acto preparatorio de contenido técnico[11].

Asimismo, señaló que en el presente asunto la apariencia de buen derecho no existe y, por el contrario, se trata de una discusión política en la que se han propuesto argumentos que contrarrestan los objetivos definidos en el Plan de Gobierno de la Administración Distrital. Estimó que un ejercicio de ponderación evidencia que en el presente asunto el conflicto se plantea entre el interés general, por un lado, y el interés particular en cabeza de la bancada del Polo Democrático, por el otro, tal como lo ha reconocido la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en pronunciamientos previos.

Por su parte, en lo que atañe al periculum in mora, indicó que tampoco se encuentra demostrado y que la suspensión provisional de los actos demandados se traduciría en un perjuicio inminente para el interés público y desconocería que las actuaciones adelantadas en el marco del Proyecto de la Primera Línea del Metro se ajustan a la legalidad de las disposiciones que las sustentan.

Además, resaltó que los actos demandados ya cumplieron la finalidad que motivó su expedición y produjeron sus efectos jurídicos, de manera que la medida resulta innecesaria, más aún si no se evidencia que exista certeza de la inminente configuración de los riesgos que denuncia la parte demandante, pues no se acreditaron ninguna de las situaciones señaladas por la jurisprudencia para que se entienda configurado el aludido perjuicio. 1.2.1.2.

Ahora bien, en cuanto a los cargos que fundamentan la petición de suspensión provisional, señaló que no existe ninguna infracción del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 y que no es cierto que se generarán sobrecostos al Distrito Capital con la ejecución del proyecto toda vez que, para lograr la declaración de importancia estratégica del proyecto PLMB contenida en el documento CONPES 3900 acusado, se cumplieron los requisitos exigidos en los CONPES 3882 de 2017 y 3899 de 2017, en los cuales se definió la metodología para acceder a la financiación por parte de la Nación para Sistemas de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros.

En ese sentido, destacó que las actividades desarrolladas por la Financiera de Desarrollo Nacional para septiembre de 2017, en cumplimiento del convenio interadministrativo 1880 de 2014, sustentaron la certificación de factibilidad expedida por dicha entidad el 15 de septiembre de 2017, en la que se señaló que “en el marco de las definiciones de maduración de proyectos, conforme a lo establecido en la ley 1682 de 2013, se cuenta con los estudios y diseños en el nivel de factibilidad requerido”, con lo cual se dio por cumplido el requisito previsto en el artículo 2 de la Ley 310 de 1996, cuya finalidad es la cofinanciación de los sistemas de transporte masivo, momento diferente a la etapa de apertura del proceso de selección para la PLMB. 1.2.1.3.

Al pronunciarse sobre el cargo relativo a que la declaración de importancia estratégica del proyecto Primera Línea del Metro por parte del Consejo de Gobierno Distrital y la autorización del CONFIS Distrital para asumir obligaciones con cargo a vigencias futuras violaron los artículos 150 de la Constitución Política, 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 y 12 de la Ley 819 de 2003, explicó las diferencias en el trámite de aprobación de las vigencias futuras ordinarias y el procedimiento para autorización de las vigencias futuras excepcionales.

Precisó que para la autorización de las primeras la Ley 819 de 2003 solo exige la declaratoria de importancia estratégica del proyecto por parte del Consejo de Gobierno, mientras que para las vigencias futuras excepcionales, la Ley 1483 de 2011 exige, además, que el proyecto haya sido reconocido en la parte general estratégica y en el plan de inversiones del Plan de Desarrollo vigente, que se encuentre incorporado en el marco fiscal de mediano plazo y haya sido viabilizado dentro del banco de programas y proyectos de la entidad territorial.

En ese orden, afirmó que el Distrito Capital cumplió con todos los requisitos previstos que para el momento de inicio del proyecto exigía la Ley 310 de 1996 vigente, toda vez que: (i) el proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá fue incluido en el Plan de Desarrollo Económico, Social Ambiental y de obras públicas para Bogotá 2016-2020 - Plan Distrital de Desarrollo;

(ii) se constituyó la sociedad por acciones que ejercerá la titularidad del sistema – Empresa Metro de Bogotá S.A.; (iii) se realizaron estudios para determinar la proyección del monto total y el tiempo de construcción de la obra, en cumplimiento de lo establecido en los Documentos CONPES 3882 de 2017 y 3900 de 2017, y gracias a ello la Nación se comprometió a cofinanciar el 70% del valor del proyecto;

(iv) se demostró que el proyecto resultaba coherente con el Sistema Integral de Transporte Público; (v) se suscribió el convenio de cofinanciación para definir los montos y condiciones en los cuales la Nación y el Distrito concurrirán en el proyecto el 9 de noviembre de 2017; (vi) las partes se obligaron a ejecutar sus recursos en favor de la Empresa Metro de Bogotá S.A.;

(vii) en el Convenio se acordó que los recurso del Distrito se recibieran a través de cuentas bancarias especiales, en cumplimiento del requisito que exige a la Empresa Metro contar con un encargo fiduciario para recibir los recursos ejecutados por la Nación en su favor. A partir de lo anterior, señaló que el esquema de cofinanciación determinado en la Ley 310 de 1996 para proyectos como el que se discute difiere ostensiblemente del que plantean los demandantes, pues éstos lo limitan a la ejecución de recursos de la Empresa Metro de Bogotá S.A., desconociendo la ejecución inicial derivada de las obligaciones pactadas en el Convenio de Cofinanciación. Por el contrario, la cofinanciación de proyectos entre dos o más niveles territoriales se fundamenta en el artículo 288 de la Constitución y en la Ley 310 de 1996 que estableció los términos para la realización del aporte nacional y la ejecución de los recursos.

Con fundamento en las anteriores disposiciones, adujo que el Distrito cumplió con los requisitos para usar la autorización de comprometer recursos de vigencias futuras para cofinanciar el proyecto Primera Línea del Metro para Bogotá – Tramo 1, y en consecuencia, dicha autorización no caducó, de manera que no podría hablarse de ilegalidad o contravención de las normas constitucionales o legales que los demandantes invocan.

De otra parte, manifestó que en la exposición de motivos y en los debates previos a la aprobación del Acuerdo 691 de 2017 quedó demostrado el cumplimiento de los requisitos que exige el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y fue por ello que el Concejo le autorizó al Distrito asumir obligaciones con cargo a vigencias futuras, con el fin de garantizar su aporte a la cofinanciación del Sistema Integrado de Transporte Masivo para Bogotá. Incluso, destacó que la demanda no pone en duda el cumplimiento de los requisitos necesarios para la aprobación del Acuerdo Distrital 691 de 2017, ya que, en realidad, los demandantes cuestionan hechos posteriores a la autorización del compromiso de vigencias futuras, esto es, si la ejecución presupuestal del proyecto PLMB inició o no en la vigencia fiscal en la que fueron aprobadas, tal como lo dispone el artículo 12 de la Ley 819 de 2003.

Al respecto, explicó que la Secretaría de Hacienda Distrital ejecutó presupuestalmente las vigencias futuras que le fueron autorizadas con los aportes que asumió al suscribir el Convenio de Cofinanciación para el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros de Bogotá el 9 de noviembre de 2017. En efecto, en las cláusulas 4.1. y 4.2. de éste se dispuso lo relativo a la ejecución presupuestal de dichas vigencias a nivel nacional y distrital, y en cumplimiento de las obligaciones pactadas, el Distrito ejecutó el 15% de la apropiación de la vigencia fiscal 2017 a favor de la Empresa Metro de Bogotá S.A., suma que fue girada a la cuenta bancaria especial transitoria, tal como lo refleja la certificación del 22 de septiembre de 2017. 1.2.1.4.

En cuanto al Acuerdo 699 de 15 de febrero de 2018, por el cual se autorizó el cupo de endeudamiento hasta por diez billones ochocientos cincuenta mil millones de pesos para la Empresa Metro de Bogotá S.A., el apoderado del Distrito señaló que los demandantes no expusieron con claridad los cargos que sustentan la pretensión de nulidad de dicho acto.

Sin embargo, aclaró que el cupo de endeudamiento es una autorización administrativa presupuestal en la que se define el monto límite global de capacidad máxima de endeudamiento para celebrar operaciones de crédito público, autorización que imparte el Concejo Distrital de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1421 de 1993, el Estatuto Orgánico del Distrito Capital (Decreto 714 de 1996) y el Decreto 216 de 2017.

Añadió que dentro de las funciones básicas de la Empresa Metro de Bogotá, se dispuso en el Acuerdo Distrital 642 de 2016 la de celebrar contratos de empréstito con el fin de cumplir su objeto misional. Del mismo modo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto Distrital 280 de 2017, la Junta Directiva de la Empresa Metro de Bogotá S.A. aprobó el plan de endeudamiento y obtuvo la calificación de riesgo que vino a completar los requisitos para la expedición del acuerdo demandado.

En consecuencia, aseveró que dicho acto administrativo no plantea la infracción de normas de orden superior que se aduce. 1.3.1.5. Con relación al cargo por violación de la Ley 388 de 1997 y el Plan de Ordenamiento Territorial (Decreto 190 de 2004) recordó, en primer lugar, que el artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993[12], señala dentro de las atribuciones del Alcalde las de dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de obras a cargo del Distrito, entre otras.

De otra parte, destacó que el artículo 3º de la Ley 388 de 1997 establece como una de las finalidades de la función pública de urbanismo la de “posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructura de transporte y demás espacios públicos”. Igualmente, el artículo 8 de la misma Ley establece que la administración distrital es competente para ejercer las acciones urbanísticas necesarias para el cumplimiento de dicha función pública.

En concreto, tratándose de infraestructura de transporte, el artículo señala que a las autoridades distritales les corresponde realizar acciones tales como localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte y dirigir la ejecución y realizar obras públicas de infraestructura para el transporte. Además, la norma dispone que dichas acciones urbanísticas deben están contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen.

En ese orden, resaltó que las acciones urbanísticas antes enunciadas se diferencian de las actuaciones urbanísticas a las que se refiere el artículo 20 de la Ley 388 de 1997, invocado por los accionantes, teniendo en cuenta que el artículo 36 de la misma Ley define como actuaciones urbanísticas la parcelización, urbanización y edificación de inmuebles.

En consideración a lo anterior, precisó que el Alcalde Mayor es competente para adoptar las decisiones sobre la localización, señalización de características y ejecución de las obras del Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá, y que el marco urbanístico aplicable para adoptar dichas decisiones corresponde a los Decretos Distritales 190 de 2004 y 319 de 2006, que contienen y autorizan el ejercicio de las acciones urbanísticas antes enunciadas.

Bajo esa perspectiva, manifestó que no es posible desconocer el marco normativo antes señalado con fundamento en la simple identificación de un trazado que se hizo en el texto del Plan de Ordenamiento Territorial, pues dicha interpretación limita las competencias que la Ley 388 de 1997 y otra disposiciones del mismo Plan de Ordenamiento Territorial le atribuyeron a la administración para ejercer las acciones urbanísticas que le son propias y se encuentran expresamente autorizadas.

En efecto, indicó que en el Plan de Ordenamiento de Bogotá se reconoció la importancia del metro como un componente el subsistema de transporte, que a su vez hace parte del sistema de movilidad señalado en el artículo 126 del Decreto Distrital 469 de 2003, hoy contenido en el artículo 164 del Decreto Distrital 190 de 2004. Asimismo, los aspectos relacionados con el Metro de Bogotá se reglamentaron en diferentes disposiciones y anexos del Plan de Ordenamiento Territorial, los cuales superan el contenido del artículo 176 del Decreto Distrital 619 de 2000, compilado en el artículo 188 del Decreto Distrital 190 de 2004.

Lo anterior, teniendo en cuenta que en el Plan de Ordenamiento Territorial se acogió un sistema de planeación en distintos niveles jerárquicos que permite la adopción de diferentes instrumentos que orientan la planeación del territorio distrital. Dicha estrategia de ordenamiento territorial se traduce en tres niveles: el primero, que corresponde a los planes maestros de servicios públicos domiciliarios y de equipamiento que se proyectan a largo plazo; el segundo, en el que se ubican los planes zonales, planes de ordenamiento zonal, unidades de planeamiento zonal, planes parciales y planes de reordenamiento, cuyo alcance es sobre un territorio específico; y el tercero, en el que se ubican los planes de implantación, regularización y manejo de usos dotacionales y los planes de recuperación morfológica, dirigidos a prevenir y mitigar el impacto sobre un territorio urbano inmediato.

El Plan de Ordenamiento Territorial, en al artículo 19, parágrafo 1, determinó que las decisiones relativas al sistema de movilidad se formularán en el Plan Maestro de Movilidad, que deberá tener en cuenta para su formulación la independencia entre las tres estructuras antes mencionadas, siendo que tanto el Plan Maestro como el de Movilidad se encuentran dentro del primer nivel jerárquico.

Adicionalmente, en el artículo 19 del Plan de Ordenamiento Territorial se dispuso que dichas determinaciones para el sistema de movilidad se consignarían en los planos denominados “estructura funcional: sistema de movilidad/subsistema vial”, “Estructura funcional: sistema de movilidad/subsistema de transporte” y “Estructura funcional: sistema de movilidad/secciones viales”.

En ese punto, llamó la atención sobre el hecho de que en ninguno de los planos en mención se evidencia la existencia de trazado alguno relacionado con la Primera Línea del Metro de Bogotá, anexando los planos como soporte. Asimismo, manifestó que diferentes disposiciones del componente general del Plan de Ordenamiento Territorial orientan las acciones urbanísticas relacionadas con el Sistema de Movilidad de la ciudad, entre ellas, las asociadas con la implementación del sistema Metro.

Al respecto se refirió al artículo 18 del Decreto 190 de 2004, que identifica al Sistema de Movilidad como uno de los elementos de la estructura funcional de servicios, y al artículo 162 de la misma norma que determina como parte de la Estructura del Sistema de Movilidad “los subsistemas vial, de transporte y de regulación y control del tráfico”.

A su turno, con relación al Subsistema de Transporte, el artículo 164 del Decreto 190 (que corresponde al artículo 126 del Decreto 469 de 2003) señala que éste se estructura “alrededor de los modos de transporte masivo: Metro, Transmilenio y Tren de cercanías […] Sus componentes se organizan en torno al Metro, los buses articulados sobre corredores troncales especializados y sus rutas alimentadoras y el tren de cercanías.” En ese sentido, aclaró que el artículo 126 del Decreto 469 de 2003 (compilado en el artículo 164 del Decreto 190 de 2004) modificó todas las disposiciones referidas a los componentes del Sistema de Movilidad, entre ellos, el Subsistema de Transporte que a su vez contenía el Sistema de Transporte Metro según como estaba previsto en los artículos 176 y 177 del Decreto 619 de 2000, a pesar de que estas disposiciones no fueron derogadas expresamente por el Decreto 469.

Asimismo, el referido artículo 126 incorporó un parágrafo 1 en el que se señala “el subsistema de transporte se encuentra definido en el plano denominado “Estructura funcional: sistema de movilidad/Subsistema de Transporte”, en el que cual no se identifica un trazado de la Primera Línea del Metro de Bogotá. En consecuencia, afirmó que las modificaciones incorporadas al Decreto 619 de 2000, en punto del Sistema de Transporte, eliminaron el trazado de la PLMB.

Además, el artículo 126, parágrafo 2, del Decreto 469 de 2003 (hoy artículo 164 del Decreto 190 de 2004) dispuso que “las formas de articulación e integración de los diferentes componentes del sistema de movilidad, el plan de inversiones y el cronograma de ejecución de los proyectos a ser ejecutados durante la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial serán definidos mediante el Plan Maestro de Movilidad”.

Así entonces, el POT estableció que las condiciones asociadas al trazado del Metro (localización, lineamientos generales, estaciones, talleres, terminales) se encuentran sujetas a las disposiciones que para el efecto se establezcan en el Plan Maestro de Movilidad, siendo este instrumento de superior jerarquía al POT. En consecuencia, la única limitación que existe para el diseño de la infraestructura son las que se disponen en el Plan Maestro de Movilidad, adoptado mediante Decreto Distrital 319 de 2006.

El artículo 61 de dicho instrumento establece que una vez adelantados los estudios de factibilidad para la construcción del metro, la administración lo adoptará y determinará las condiciones para su trazado. De ello se desprende que el Plan Maestro dejó a cargo de la administración distrital la definición de las condiciones para la localización y lineamientos generales del Metro, como elemento asociado a los sistemas generales del Plan de Ordenamiento Territorial.

Por último, destacó que el articulo 286 del Decreto 469 de 2003 derogó el artículo 175 del Decreto 619 de 2000, en cuyo parágrafo se encontraba adoptado el Plano número 13 que contenía la delimitación del Sistema de Transporte y la delimitación de la Primera Línea de Metro descrita en el artículo 176 del Decreto 619 de 2000, que actualmente se encuentra compilada en el artículo 188 del Decreto 190 de 2004.

Conforme a lo anterior, concluyó que el proyecto que se pretende financiar con el cupo de endeudamiento cumple con las condiciones generales establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y con el marco legal que lo desarrolla. 1.3.1.6. Finalmente, el apoderado del Distrito Capital manifestó que de decretarse la medida cautelar solicitada ésta impactaría negativamente la movilidad de la ciudad y tendría altos efectos socio económicos, pues se estima que cada mes de retraso en la entrada en operación del proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá ocasionará la pérdida de beneficios para la ciudad en un monto cercano a los cien mil millones de pesos, de conformidad con las proyecciones realizadas a partir del análisis realizado por la firma Deloitte como uno de los requisitos técnicos para la expedición del documento CONPES 3900 de 2017.

Asimismo, aseveró que el retraso en la ejecución del proyecto significaría la pérdida de beneficios ambientales, urbanísticos y en materia de movilidad, tales como la reducción de kilómetros y tiempo de viaje y de los accidentes fatales, la reducción en el consumo de combustible y de las emisiones de CO2, la construcción de andenes y cl¡co-rutas, e impediría la generación de cerca de 27.000 empleos permanentes a lo largo de 5 años.

Igualmente destacó que, en cumplimiento de las normas y compromisos pactados, el Distrito ha realizado los desembolsos necesarios para amparar las obligaciones asumidas y la Empresa Metro ha incurrido en erogaciones para costear las comisiones de evaluación y las comisiones de compromiso del Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento, el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Interamericano de desarrollo, y ha contratado la calificadora de riesgo por un monto total de $1.765.730.079 pesos.

Asimismo, afirmó que en razón de la importancia del proyecto, tanto la Nación como el Distrito Capital han adelantado de forma rigurosa las etapas y cumplido con los requisitos presupuestales, financieros y contractuales necesarios para su ejecución, así como la destinación de recursos y la asunción de obligaciones con la banca multilateral e inversionistas extranjeros.

Así entonces, insistió en que la suspensión del proyecto implicaría la interrupción de una política pública en materia de movilidad que resulta necesaria y urgente y fue adoptada legalmente por las autoridades nacionales y territoriales. 1.2.2. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Transporte, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Transporte, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación, mediante memorial suscrito conjuntamente, radicado el 31 de julio de 2019, manifestaron su oposición a la solicitud de suspensión provisional del Documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017.

En primer lugar, adujeron que dicha petición no tiene vocación de prosperidad, por cuanto para que sea viable la suspensión es necesario demostrar que la violación del ordenamiento jurídico surge, exclusivamente, del cotejo entre el contenido de las normas superiores y las disposiciones de los actos acusados, ejercicio que debe arrojar una contradicción evidente y directa entre uno y otro.

Por lo mismo, si para abordar el estudio de la procedencia de la medida el juez se ve obligado a realizar un estudio de fondo de las normas acusadas, ésta se torna improcedente, circunstancia que se verifica en el presente caso. Por otra parte, consideraron que tampoco se encuentra demostrada la apariencia de buen derecho ni el perjuicio de la mora, toda vez que en el documento CONPES 3900 se encuentran detallados de forma suficiente los estudios de factibilidad y rentabilidad técnico - económico, socio ambiental y físico espacial, elaborados con fundamento en la información suministrada por el Distrito, la Financiera de Desarrollo Nacional – FDN, el Ministerio de Transporte y otros, que demuestran el cumplimiento de los requisitos exigidos para su expedición. Por lo mismo, la suspensión provisional de los actos demandados generaría una afectación al interés público, ya que el proyecto busca atender las necesidades de transporte público de la ciudad.

Además, reprocharon que no existe congruencia entre la medida cautelar solicitada y las pretensiones de la demanda, ya que de la lectura de los hechos de esta última se advierte que lo que se persigue es que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por a Nación y el Distrito Capital en el marco del proyecto de la Primera Línea del Metro de Bogotá, mientras que en la petición de suspensión provisional se pretende, entre otras, que se suspenda la licitación pública internacional GT-LPI- OOI-2018.

Por tal motivo señalaron que la petición incumplió con el requisito exigido en el artículo 230 del CPACA según el cual, para que la medida sea procedente, debe existir relación directa y necesaria entre las pretensiones de la demanda y la medida cautelar que se solicita. Con relación a los cargos formulados, señalaron que en el documento CONPES se pudo establecer que el proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá era social y económicamente rentable, teniendo en cuenta que el análisis en ese sentido arrojó una relación beneficio costo superior a 1.

Además, la evaluación del impacto físico del proyecto indicó que las inversiones permitirían a la ciudad contar con un sistema integrado y jerarquizado de movilidad y que la integración de nuevas troncales alimentadoras incrementaría la oferta y acortarían longitudes de ruta en el transporte público. Del mismo modo, se consideraron los beneficios técnicos, económicos y socio-ambientales de la operación del proyecto, de manera que el cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ley 310 de 1996 aparece evidente en el título 4.3.

“beneficios del proyecto” y en el capítulo 4 “definición de la política” del documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017. Aunado a lo anterior, explicaron que a través del Documento CONPES 3899 de 14 de septiembre de 2017, el Gobierno precisó la metodología para acceder a la cofinanciación de la Nación y determinó que para tales efectos se debían acreditar diez requisitos técnicos, a efectos de garantizar la integración física, operacional y tarifaria de los proyectos con el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá. Además, en dicho documento se estableció la exigencia de contar con los resultados de ingeniería del proyecto a nivel de factibilidad técnica, en aras de garantizar la certeza sobre los costos de construcción. En cumplimiento de dichas exigencias, el Distrito Capital radicó ante el Departamento Nacional de Planeación los informes y documentos referidos, en el trámite encaminado a obtener la declaratoria de importancia estratégica necesaria para lograr la cofinanciación del proyecto por parte de la Nación. De otra parte, destacaron que, en lo que hace referencia a los resultados de ingeniería del proyecto a nivel de factibilidad técnica (artículo 12 de la Ley 1682 de 2013) requeridos por el documento CONPES 3899 de 2017, no por tratarse de un requisito en el marco de la Ley 310 de 1996, sino de un requerimiento que buscaba aumentar el margen de certeza en los costos para la construcción del proyecto, dada su envergadura, la Financiera de Desarrollo Nacional le entregó al Departamento Nacional de Planeación certificación de 15 de septiembre de 2017, en la que señaló que “como resultado de la estructuración técnica, legal y financiera de la PLMB que se viene adelantando, permiten en el marco de las definiciones de maduración de proyectos de acuerdo con la Ley 1682 de 2013, contar con los estudios y diseños que han alcanzado el nivel de factibilidad requerido”[13].

Sin perjuicio de lo anterior, aclararon que en el documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017 se estableció expresamente que los “requisitos técnicos y los entregables asociados están sujetos a ajustes derivados de la profundización en la estructuración, de la interlocución con el mercado de posibles contratistas, y de las condiciones de las propuestas que resulten finalmente adjudicatarias.

Por lo anterior, se da por entendido que no hay modificación al alcance del requisito, pero que este si puede actualizar su contenido en la medida que se detalle el proyecto”[14]. En su criterio, todo lo anterior evidencia que el documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017 fue aprobado conforme a los parámetros legales vigentes para el momento en que fue expedido y que no existen pruebas que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

1.3. SOLICITUD DE COADYUVANCIA Mediante escrito radicado el 30 de julio de 2019 Diego Andrés Molano Aponte, en calidad de concejal de Bogotá, Jaime Morón, en calidad de edil de la localidad de suba, Sergio Camilo Parra y Yuli Parrado, solicitaron admitir su intervención como coadyuvantes de la parte demandada en el presente trámite[15]. Al respecto indicaron que en la solicitud de medidas cautelares la parte actora se limitó a reiterar los hechos de la demanda, sin exponer argumentos que demuestren la violación de las normas invocadas, circunstancia que pone de presente que la solicitud se fundamenta en apreciaciones subjetivas de los demandantes.

Frente a los cargos señalaron que no es cierto que el trazado del metro viole el Decreto 190 de 2004 y que se trata de un problema de interpretación de las normas urbanísticas y del entendimiento que desde el año 2000 se le ha dado al sistema de transporte Metro, siendo que en el año 2004 tuvo lugar la derogatoria tácita de los Decretos 169 de 2000 y 469 de 2003.

En ese sentido, explicaron que el Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá se modificó en consideración a factores como la demanda, el modelo de transporte hoy existente, la matriz origen – destino y la densidad urbana que hacen que la línea propuesta hace más de 20 años no se encuentre acorde con las necesidades actuales de la ciudad. En segundo lugar, adujeron que las vigencias futuras ordinarias fueron aprobadas conforme lo ordena la Ley 819 de 2003 y demás normas aplicables, las cuales no exigen los requisitos que se imponen respecto de las vigencias excepcionales.

En todo caso, precisaron que el proyecto sí cuenta con estudios de factibilidad, lo cual se evidencia “cuando el Departamento Nacional de Planeación garantiza que los estudios presentados como requisitos para la declaración de importancia estratégica hecha en el CONPES 3900 de 2017 así lo confirman”[16]. Además, indicaron que el artículo 12 de la Ley 1682 de 2013 define los estudios de ingeniería y lo que debería tener como mínimo un estudio en la etapa de pre factibilidad.

Adicionalmente, resaltaron que la eventual suspensión provisional de proyecto implicaría anular la implementación de mejoras imperiosas en las condiciones de movilidad de los ciudadanos y de mejoramiento de espacio público que permitirá el desarrollo económico y comercial en sus zonas de influencia. Por otra parte, reprocharon que hasta el momento se han interpuesto 16 acciones jurídicas en contra del Proyecto, lo cual evidencia, en su parecer, el ataque sistemático del que es víctima y el interés político de quienes actúan como demandantes por ser época electoral.

Destacaron que si las presuntas ilegalidades eran latentes y manifiestas no es lógico que los demandantes hayan esperado a que el proyecto se encontrara en un estado tan avanzado para conjurarlas, mucho menos si se tiene en cuenta que se han agotado 47 pasos a nivel local, nacional e internacional para lograr su consecución. Además, manifestaron que la suspensión del proyecto afectaría la credibilidad del Estado frente a nuevos proyectos y sería un desincentivo para que las futuras empresas inviertan en infraestructura, y llamaron la atención sobre el hecho de que el proyecto se adelanta en ejecución del plan de desarrollo propuesto por el Alcalde electo democráticamente.

En consecuencia, solicitaron negar las medidas cautelares solicitadas. II. CONSIDERACIONES 2.1. CUESTIÓN PREVIA: LA SOLICITUD DE COADYUVANCIA Sobre la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes en los procesos de simple nulidad, el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “[…]

ARTÍCULO 223. COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.

Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal. […]” De conformidad con la mencionada normativa, en el sub lite se dan los presupuestos para aceptar la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes por cuanto: (i) La demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011;

(ii) fue admitida mediante auto de 23 de julio de 2019, y (iii) hasta la fecha no ha sido programada fecha y hora para la realización de audiencia inicial. En consecuencia, por cumplir los requisitos del citado artículo 223, el despacho reconocerá como coadyuvantes de la parte demandada a Diego Andrés Molano Aponte, Jaime Morón, Sergio Camilo Parra y Yuli Parrado.

2.2. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO En consideración a los argumentos expuestos por las entidades demandadas en respuesta a la solicitud de medidas cautelares, el Despacho abordará, en primer término, los reparos relacionados con algunos aspectos procesales de la petición y, posteriormente, se referirá al análisis sustancial de procedencia de la suspensión provisional de los actos acusados.

2.2.1. REPAROS PROCESALES A LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 2.2.1.1. Naturaleza del análisis sobre la procedencia de la suspensión provisional de los actos demandados En su escrito de respuesta a la solicitud de medidas cautelares, el apoderado del Distrito Capital de Bogotá manifestó que la solicitud de medida cautelar carecía de la argumentación y el soporte probatorio necesarios para adoptar una decisión preventiva, pues la petición solo se sustentó a partir de un recuento normativo que no resulta aplicable al caso objeto de debate.

Por tal motivo, señaló que la simple alusión a la vulneración de normas superiores hecha en la demanda obligaría al juez a realizar el estudio completo de ésta y, en definitiva, lo llevaría a adoptar una decisión de fondo en el asunto en esta etapa preliminar del proceso, actuación con la que se desconocería el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada.

Por su parte, los representantes del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación adujeron que la petición no tiene vocación de prosperidad, por cuanto para que sea viable la suspensión es necesario demostrar que la violación del ordenamiento jurídico surge, exclusivamente, del cotejo entre el contenido de las normas superiores y las disposiciones de los actos acusados, ejercicio que debe arrojar una contradicción evidente y directa entre uno y otro.

Por lo mismo, señalaron que, como en el presente caso el juez se verá obligado a realizar un estudio de fondo de las normas acusadas para abordar el estudio de la procedencia de la medida, ésta resulta improcedente. En orden a resolver sobre los reparos formulados por las entidades demandadas conviene ahondar sobre las generalidades de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

Al respecto, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) la suspensión provisional de los actos administrativos se encontraba supeditada a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y se evidenciara a partir de la confrontación directa con el acto demandado.

Así entonces, bajo el amparo de dicha legislación, la trasgresión normativa debía ser ostensible y no daba lugar a que el juez profundizara en un esfuerzo analítico sobre los fundamentos de la petición[17]. Ahora bien, una de las innovaciones más relevantes de la Ley 1437 de 2011 consistió en que la nueva disposición alude a la confrontación de legalidad que corresponde realizar al juez que aborda el análisis sobre la medida cautelar[18].

Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que […] habilita al Juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”[19]. Esto, por cuanto, en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta entonces vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”[20].

En este sentido, en la actualidad, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, basta con que del análisis realizado por el Juez se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. Bajo ese entendido, no le asiste razón a los representantes de la Nación en tanto afirman que la viabilidad de la suspensión se encuentra supeditada a que esté acreditada una contradicción evidente y directa, a partir de la simple constatación entre los actos acusados y las normas superiores que se invocan pues, como se explicó, dichas exigencias corresponden a una legislación que actualmente no se encuentra vigente.

De otra parte, en los términos en que fue regulada en el CPACA la figura de la suspensión provisional, se tiene que al Juez le corresponde realizar un análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas, sin que ello implique la adopción de una decisión de fondo en el asunto, en los términos en que los propone el Distrito Capital de Bogotá. En efecto, con el ánimo de superar las prevenciones que existían en torno al decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, producto de las exigencias que la jurisprudencia entonces impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispuso que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”.

Así entonces, por expresa disposición legal se presume que acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, con lo que se busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente número. 2014- 03799), señaló: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]”.

Así entonces, la misma disposición del artículo 229 del CPACA ha sido reconocida por la jurisprudencia como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa[21].

La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan entonces que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender la confrontación de legalidad en los términos antes mencionados, sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio. Bajo esta perspectiva, tampoco le asiste razón a las entidades demandadas en lo que se refiere a la naturaleza del análisis sobre la procedencia de la suspensión provisional de los actos demandados. 2.2.1.2.

Naturaleza del Acta número 15 de 26 de septiembre de 2017 del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS El Distrito Capital de Bogotá destacó la improcedencia de la solicitud de suspensión provisional aduciendo que el Acta número 15 de 26 de septiembre de 2017, que contiene la autorización otorgada por el CONFIS a la Secretaría de Hacienda Distrital para que asumiera obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias, no es un acto administrativo definitivo susceptible de control jurisdiccional, como quiera que en realidad se trata de un acto preparatorio de contenido técnico.

Al respecto, en esta etapa preliminar del proceso, bastaría con advertir que la autorización impartida por el CONFIS Distrital en sesión de 26 de septiembre de 2017 fue expedida como una de las etapas del trámite previsto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, según el cual, las autorizaciones para que las entidades territoriales comprometan vigencias futuras serán impartidas por la Asamblea o Concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por parte del CONFIS territorial.

En el presente trámite, la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá D.C. solicitó al CONFIS Distrital la autorización para la asunción de obligaciones con el fin de garantizar el aporte del Distrito al Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá, la cual fue concedida mediante el Acta núm. 15 de 2017 y, con fundamento en ella, el Concejo Distrital expidió el Acuerdo 691 de 2017, también demandado en el presente trámite, mediante el cual se autorizó a Bogotá D.C. para asumir obligaciones para garantizar el aporte del Distrito Capital a la Cofinanciación del Sistema Integrado de Transporte Masivo para Bogotá – Primera Línea del Metro – Tramo 1 – con cargo a vigencias futuras ordinarias del período 2018-2041.

De la consideración anterior se desprende, prima facie, que las actuaciones antes reseñadas conforman una decisión administrativa adoptada con la intervención conjunta y sucesiva de dos autoridades, con unidad de contenido y finalidades. Así entonces, se trata de la reunión de voluntades de varias entidades de la administración, integradas con unidad de objeto y fin que podrían considerarse como un acto administrativo complejo.

En esa medida, teniendo en cuenta que la supuesta ilegalidad del Acta núm. 15 de 2017 se invoca como fundamento del cargo de nulidad por expedición irregular de otros actos demandados, en particular, del Acuerdo 691 de 2017, resulta procedente abordar el estudio en torno a su validez en tanto los cargos que se formulan en contra de dicha acta en últimas conllevan el ejercicio de un control de legalidad sobre los actos administrativos definitivos también demandados en el presente trámite.

En consecuencia, no está llamado a prosperar el reparo formulado por el representante del Distrito Capital. 2.2.1.3. Sobre los efectos de los actos acusados Del mismo modo, en la contestación a la solicitud de suspensión provisional el Distrito señaló que los actos demandados ya cumplieron la finalidad que motivó su expedición y produjeron sus efectos jurídicos, de manera que la medida cautelar resulta innecesaria, más aún si no se evidencia que exista certeza de la inminente configuración de los riesgos que denuncia la parte demandante, pues no se acreditaron ninguna de las situaciones señaladas por la jurisprudencia para que se entienda configurado el aludido perjuicio.

En esta instancia del proceso, el Despacho advierte que los efectos de los actos acusados persisten en el tiempo, teniendo en cuenta que, tanto la declaración de importancia estratégica expedida por el CONPES y el Consejo de Gobierno Distrital, así como la autorización impartida por el CONFIS Distrital para la asunción de vigencias futuras, fundamentan las decisiones adoptadas mediante Acuerdos 691 de 2017 y 699 de 2018, mediante los cuales el Concejo Distrital autorizó al Distrito para comprometer vigencias futuras y aprobó un cupo de endeudamiento para la construcción y puesta en marcha del Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1.

Así entonces, en consideración a que los Acuerdos Distritales se encuentran actualmente vigentes y están siendo ejecutados conforme a su contenido, no habría lugar a concluir en esta etapa de la actuación que el análisis sobre la suspensión provisional de los actos demandados previos debería descartarse por no existir efectos jurídicos susceptibles de ser suspendidos. 2.2.1.4.

Incongruencia entre la solicitud de suspensión de la ejecución del Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1 y de la licitación pública internacional, y las pretensiones de la demanda Los apoderados del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación señalaron que no existe congruencia entre la medida cautelar solicitada y las pretensiones de la demanda, ya que los hechos de esta última evidencian que lo que se persigue es que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por a Nación y el Distrito Capital en el marco del proyecto de la Primera Línea del Metro de Bogotá, mientras que en la petición de suspensión provisional se pretende, entre otras, que se suspenda la licitación pública internacional GT-LPI-OOI-2018.

Por tal motivo señalaron que la petición incumplió con el requisito exigido en el artículo 230 del CPACA según el cual, para que la medida sea procedente, debe existir una relación directa y necesaria entre las pretensiones de la demanda y la medida cautelar que se solicita. A este respecto, el citado artículo del CPACA dispone: “ARTÍCULO 230.

CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.

Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. […]” (Negrillas agregadas por el Despacho) De la norma trascrita se desprende que, en el marco de los procesos de lo contencioso administrativo, el Juez puede adoptar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, siempre y cuando la solicitud de decreto se sustente de forma suficiente por la parte interesada y tenga una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

En esa medida, se requiere que la petición acredite una correspondencia lógica entre lo que se solicita como medida cautelar y aquello que constituye el objeto del proceso, siendo que dicho objeto se determina a partir de las pretensiones expuestas en el escrito de la demanda. En ese orden, a efectos de resolver el reparo planteado por los representantes de las entidades de la Nación, resulta necesario remitirse al contenido de la demanda formulada por Xinia Rocío Navarro y otros, y detenerse en el análisis sobre la naturaleza de las pretensiones allí planteadas, cuyo tenor literal es el siguiente: “[…] II.

PRETENSIONES Principales 1. Se declare la nulidad del Conpes 3900 de 25 de septiembre de 2017, emitido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social Repúublica (sic) de Colombia Departamento Nacional de Planeación; por medio del cual se Declara de Importancia Estratégica el Proyecto Primera Línea de Metro – Tramo 1. 2. Se declare la nulidad del Acta Nº 40 del 25 de septiembre de 2017 del Consejo de Gobierno Distrital; por medio del cual se declara de importancia estratégica el proyecto del Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) – Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1 (componente Férreo). 3.

Se declare la nulidad del Acta Nº 15 del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – Confis Distrital del 26 de septiembre de 2017; por medio del cual autoriza la solicitud efectuada por la Secretaría Distrital de Hacienda para asumir obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias para garantizar el aporte a la cofinanciación del Distrito Capital para el Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) – Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB) – Tramo 1.

Pretensiones consecuenciales 4. En consecuencia, de la anterior declaración se declare la nulidad del Acuerdo Distrital No. 691 del 2 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se autoriza a Bogotá, D.C, para que a través de la Secretaría de Hacienda Distrital asuma obligaciones para garantizar el aporte del Distrito Capital a la cofinanciación del Sistema Integrado de Transporte Masivo para Bogotá – Primera Línea del Metro – Tramo 1 con cargo a vigencias futuras ordinarias del período 2018 – 2041”. 5.

Se declare la nulidad del Acuerdo Distrital 699 de 2018, “por medio el cual (sic) se autoriza el cupo de endeudamiento global hasta por diez billones ochocientos cincuenta mil millones ($10.850.000.000.000) de pesos constantes de 2017 para la empresa Metro de Bogotá S.A. para la financiación de la construcción y puesta en marcha del proyecto “primera línea del metro de Bogotá Tramo 1. […]”[22] Por su parte, en la petición de medidas cautelares, la parte actora solicitó: “[…] PRETENSIÓN PRIMERA: Solicitamos que se le ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., en cabeza del alcalde Enrique Peñalosa y a la Empresa Metro, representada legalmente por el señor Andrés Ortiz, suspender cualquier actuación administrativa encaminada a adelantar la ejecución del Tramo 1 de la Primera Línea del Metro de Bogotá, hasta tanto no sea resuelta de fondo el presente Medio de Control de nulidad simple.

SEGUNDA: Solicitamos que se le ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y a la Empresa Metro suspender la Licitación Pública Internacional a través de la cual se decidirá cuál de los 6 consorcios precalificados construirá y operará la Primera Línea del Metro de Bogotá, proceso que se adelanta bajo el Número de Proceso: GT-LPI-001- 2018-Proceso de selección del concesionario integral para la PLMB Tramo 1.

TERCERO: De manera particular, solicitamos que se ordene la suspensión provisional de los actos administrativos demandados mediante la presente acción de nulidad simple. […]”[23] En la adición de la solicitud la parte actora, además de reiterar las medidas inicialmente solicitadas, agregó la siguiente petición: “2. De manera particular, solicito que se le ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. abstenerse de hacer Envío a los Precalificados, los documentos (sic) de licitación (LPI) a través de la cual se a inició (sic) a la definición de cuál de los 6 consorcios precalificados construirá y operará la Primera Línea del Metro de Bogotá, proceso que se adelanta bajo el número: GT-LPI- 001-2018”[24] Ahora bien, la confrontación entre lo que se pretende en la demanda y lo solicitado como medida cautelar pone de presente la inexistencia de la conexidad directa y necesaria de que trata el artículo 230 del CPACA, respecto de tres de las cuatro peticiones formuladas como medidas cautelares.

En efecto, según el acápite de pretensiones de la demanda antes transcrito, los demandantes pretenden que se declare la nulidad de cinco actos administrativos, expedidos por diferentes autoridades administrativas, en el marco de un procedimiento dirigido, de un lado, a definir y hacer posible la participación de la Nación en la cofinanciación de un Sistema de Transporte Masivo, a través de la declaratoria de importancia estratégica del proyecto, debido a la necesidad de comprometer vigencias futuras excepcionales para ello; y de otro, a obtener la autorización para el compromiso de vigencias futuras ordinarias, así como la aprobación de un cupo de endeudamiento global, a efectos de garantizar el aporte del Distrito Capital de Bogotá en la cofinanciación del Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) – Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB).

En esa medida, vistos en conjunto, en cuanto se refiere a los actos distritales acusados, el contenido de éstos apunta a la consecución de los recursos económicos por parte del Distrito, dirigidos a financiar un proyecto de transporte masivo. Dicha circunstancia permite concluir que los actos acusados se encaminan a garantizar la disponibilidad presupuestal del Distrito, a efectos de asegurar la existencia de un patrimonio suficiente para concurrir a la celebración de un contrato con el objeto de ejecutar el aludido proyecto de transporte.

Se trata entonces de actos proferidos en la fase preparatoria o de planeación, anterior al inicio de la etapa precontractual[25], mediante los cuales la administración se encargó de obtener las autorizaciones presupuestales necesarias para iniciar posteriormente un proceso de contratación, siendo esta una actuación del resorte interno de la administración, pues en ella no medió la intervención ni participación de ciudadanos o interesados.

Por su parte, como medida cautelar los demandantes pretenden que se impartan un conjunto de órdenes llamadas a suspender el proceso de licitación pública, que tiene por objeto la celebración de un contrato de concesión para la realización de las actividades necesarias para la financiación, estudios y diseños de detalle, ejecución de las obras, la operación y el mantenimiento del proyecto y la reversión de la infraestructura correspondiente a la PLMB – Tramo 1, la operación y mantenimiento del material rodante y la prestación del servicio público de transporte férreo de pasajeros en Bogotá, a través de la PLMB – Tramo 1[26].

De lo anterior se advierte que la licitación pública es una actuación contractual independiente y diferenciada de los actos administrativos cuya anulación se pretende con la demanda pues, como se dijo, estos últimos corresponden a las actividades preparatorias realizadas en la esfera interna del Distrito, con el fin de organizar su presupuesto y asegurar los recursos necesarios para hacer parte de un proceso de contratación. En ese sentido, ni siquiera sería posible catalogar como actos administrativos precontractuales al documento CONPES 3900 de 2017, las Actas 15 y 40 del CONFIS Distrital y del Consejo de Gobierno, ni los Acuerdos 691 de 2017 y 699 de 2018 del Concejo Distrital demandados, en tanto no fueron expedidos con ocasión de la actuación contractual y, por lo mismo, son decisiones administrativas de naturaleza unilateral que, en estricto sentido, no hacen parte de la etapa precontractual.

Así las cosas, no es viable concluir que la eventual suspensión provisional de los efectos del documento CONPES 3900 de 2017, de las Actas 15 y 40 del CONFIS Distrital y del Consejo de Gobierno, o de los Acuerdos 691 de 2017 y 699 de 2018 del Concejo Distrital acusados, pudiera conllevar de forma directa la interrupción de la ejecución del Tramo 1 de la Primera Línea el Metro de Bogotá, o de la Licitación Pública Internacional GT-LPI-001-2018, o devenir, ocasionalmente, en el decreto de la orden de abstenerse de enviar a los precalificados los documentos de dicha Licitación, tal como los demandantes pretenden que se ordene como medida cautelar.[27] En ese orden de ideas, solo sería procedente impartir una orden dirigida a suspender el avance del trámite contractual si la demanda de nulidad se encontrara igualmente dirigida en contra de alguno de los actos proferidos en la etapa precontractual de la Licitación Pública Internacional GT-LPI- 001-2018, que inició el 6 de agosto de 2018 con la publicación del Documento de Precalificación dirigido a los interesados en presentar ofertas para la ejecución del contrato de concesión. En esa medida, teniendo en cuenta que en la demanda no se formuló ningún cargo en contra de actos administrativos precontractuales que hasta el momento hayan sido proferidos en el marco del Proceso de Licitación Pública GT-LPI-001-2018-Proceso de selección del concesionario integral para la PLMB Tramo 1, no se verifica una relación de conexidad directa y necesaria entre la suspensión de las actuaciones de dicha licitación y las pretensiones de la demanda, que apuntan a que se suspendan los efectos de los actos administrativos antes enunciados.

En ese orden, el Despacho no se encuentra facultado para suspender actuaciones administrativas que no fueron demandadas. Por lo anterior, el Despacho concluye que le asiste razón a los representantes del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación en su reproche sobre la incongruencia existente entre tres de las peticiones formuladas como medidas cautelares y las pretensiones de la demanda, circunstancia que impone rechazar las solicitudes señaladas en los numerales primero y segundo del acápite de pretensiones del escrito de medidas cautelares, así como la petición enunciada en el numeral segundo del escrito de adición, reseñados anteriormente.

En consecuencia, el Despacho únicamente se pronunciará sobre los aspectos sustanciales de la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional del documento CONPES 3900 de 2017, las Actas número 15 y 40 del CONFIS Distrital y del Consejo de Gobierno Distrital, respectivamente, y del Acuerdo 691 de 2017. No habrá pronunciamiento con relación al Acuerdo 699 de 2018, proferido por el Concejo Distrital de Bogotá, comoquiera que contra este acto no se formuló, en concreto, ninguna acusación.

2.2.2. ANÁLISIS SUSTANCIAL DE PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS ACTOS ACUSADOS En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA[28] se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca que busca evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.

Los artículos 229, 231 y 233 del CPACA indican que la solicitud de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo puede ser solicitada en la demanda o en cualquier estado del proceso por escrito o en audiencia y que procederá “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

A efectos de resolver la petición de suspensión provisional, el Despacho abordará de forma independiente cada uno de los cargos formulados. 2.2.2.1. Violación del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 a partir de la expedición del documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017 Los demandantes manifestaron que el artículo 2, numeral 2, de la Ley 310 de 1996 señala que Gobierno Nacional podrá cofinanciar o participar en los proyectos de transporte masivo cuando “el proyecto respectivo tenga concepto previo del Conpes mediante un estudio de factibilidad”, habida cuenta de que dichos estudios y diseños son los que permiten estimar con cierta precisión los costos de la obra y reducir riesgos financieros.

Al respecto indicaron que el documento CONPES 3900, mediante el cual se avaló la cofinanciación del metro elevado atendiendo a lo dispuesto en la Ley 310 de 1996, fue aprobado el 25 de septiembre de 2017, pese a que para esa fecha el consorcio MetroBog solo había entregado 1 de los 23 productos que conformaban el conjunto de estudios de factibilidad, tal como lo reconoció el gerente de la empresa Metro de Bogotá S.A. ante los medios de comunicación. En definitiva, afirmaron que solo hasta el 10 de agosto de 2018 se entregó la versión final de los productos de la Etapa 1 de estudios y diseños de factibilidad.

En este punto, el apoderado judicial del Distrito Capital de Bogotá señaló que no existe ninguna infracción del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 y que no es cierto que se generarán sobrecostos al Distrito Capital con la ejecución del proyecto toda vez que, para lograr la declaración de importancia estratégica del proyecto PLMB contenida en el documento CONPES 3900 acusado, se cumplieron los requisitos exigidos en los CONPES 3882 de 2017 y 3899 de 2017, en los cuales se definió la metodología para acceder a la financiación por parte de la Nación para Sistemas de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros.

Destacó que las actividades desarrolladas por la Financiera de Desarrollo Nacional para septiembre de 2017, en cumplimiento del convenio interadministrativo 1880 de 2014, sustentaron la certificación de factibilidad expedida por dicha entidad el 15 de septiembre de 2017, con lo cual se dio por cumplido el requisito previsto en el artículo 2 de la Ley 310 de 1996, cuya finalidad es la cofinanciación de los sistemas de transporte masivo, momento diferente a la etapa de apertura del proceso de selección para la PLMB.

Por su parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación manifestaron que en el documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017 se encuentran detallados de forma suficiente los estudios de factibilidad y rentabilidad técnico - económico, socio ambiental y físico espacial, que demuestran el cumplimiento de los requisitos exigidos para su expedición. En ese sentido, destacaron que, en lo que hace referencia a los resultados de ingeniería del proyecto a nivel de factibilidad técnica (artículo 12 de la Ley 1682 de 2013) requeridos por el documento CONPES 3899 de 2017, no por tratarse de un requisito en el marco de la Ley 310 de 1996, sino de un requerimiento que buscaba aumentar el margen de certeza en los costos para la construcción del proyecto, dada su envergadura, la Financiera de Desarrollo Nacional le entregó al Departamento Nacional de Planeación certificación de 15 de septiembre de 2017, en la que señaló que “como resultado de la estructuración técnica, legal y financiera de la PLMB que se viene adelantando, permiten en el marco de las definiciones de maduración de proyectos de acuerdo con la Ley 1682 de 2013, contar con los estudios y diseños que han alcanzado el nivel de factibilidad requerido”[29].

Sin perjuicio de lo anterior, aclararon que en el documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017 se estableció expresamente que los requisitos técnicos entregados eran susceptibles de ajustes derivados de la profundización de su estructuración, circunstancia que hacía posible la actualización de su contenido conforme el avance del proyecto.

Para decidir lo pertinente resulta necesario referirse al artículo 2 de la Ley 310 de 1996, que se invoca como vulnerado, cuyo texto es el siguiente: “LEY 310 DE 1996 Por medio del cual se modifica la Ley 86 de 1989[30]. […] Artículo 2º.- La Nación y sus entidades descentralizadas por servicios cofinanciaran o participarán con aportes de capital, en dinero o en especie, en el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros, con un mínimo del 40% y un máximo del 70% del servicio de la deuda del proyecto, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: 1.

Que se constituyan una sociedad por acciones que será la titular de este tipo de sistema de transporte, en caso de hacerse un aporte de capital. 2. Que el proyecto respectivo tenga concepto previo del Conpes mediante un estudio de factibilidad y rentabilidad, técnico-económico, socio-ambiental y físico-espacial, que defina claramente tanto la estrategia como el Sistema Integral de Transporte Masivo propuesto, así como el cronograma y los organismos de ejecución. 3.

Que el Plan Integral de Transporte Masivo propuesto, sea coherente con el respectivo Plan Integral de Desarrollo Urbano, según lo dispuesto en la Ley 9 de 1989, o normas que lo modifiquen o sustituyan. 4. Que el proyecto propuesto esté debidamente registrado en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional y cumpla los requisitos establecidos por el Decreto 841 de 1990 y demás disposiciones vigentes sobre la materia. 5.

Que este formalmente constituida una autoridad Única de Transporte para la administración del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros propuesto. 6. Que el proyecto del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros este incluido en el Plan Nacional de Desarrollo. […]”. (Negrillas fuera del texto original) El aparte resaltado pone de presente que uno de los requisitos para que la Nación y sus entidades descentralizadas por servicios cofinancien proyectos en el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros, es que el proyecto tenga un concepto previo del CONPES sustentado en un estudio de factibilidad y rentabilidad, desde los puntos de vista técnico- económico, socio-ambiental y físico-espacial, cuyo objeto consiste en definir la estrategia y el sistema integral de transporte masivo propuesto, así como el cronograma y los organismos de ejecución. Sin embargo, ni en el citado artículo segundo de la Ley 310, ni en las demás de sus disposiciones, se precisa ni desarrolla el contenido y alcance del estudio de factibilidad y rentabilidad, como tampoco lo hacen el Decreto 3109 de 1997, por el cual se reglamentó, entre otros aspectos, la utilización de recursos de la Nación en el servicio público de transporte masivo de pasajeros, ni el Decreto 1365 de 1998, que reglamentó parcialmente la Ley 310, ni ninguna otra disposición legal.

Ahora bien, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, en el marco de la facultad de la Nación de concurrir en la financiación de proyectos relacionados con el Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros, señaló los criterios técnicos y requisitos que deben cumplir tales proyectos para poder acceder a la cofinanciación de la Nación, dando, en criterio del Despacho, contenido y alcance a los estudios de factibilidad y rentabilidad de que trata la Ley 310 de 1996 en su artículo segundo, los cuales, además, según se expresa en el documento CONPES 3677 de 2010, constituyen las condiciones que permiten posteriormente al CONPES otorgar la declaración de importancia estratégica del respectivo proyecto.

Dichos requisitos y criterios técnicos fueron reiterados y actualizados en los documentos CONPES 3882 y 3889, ambos de 2017. De hecho, de conformidad con lo señalado en la sección 4.3.1. del último documento citado, los aludidos requisitos consisten en: |Requisito |Alcance | |1. Modelación de la |Modelo de transporte basado en un modelo de | |demanda de la Región |cuatro pasos (generación-atracción, | |Capital Bogotá |distribución, escogencia modal y asignación).

El| |Cundinamarca |modelo debe venir acompañado de una descripción | | |de la visión de ciudad y los supuestos de | | |crecimiento de las diferentes matrices. Debe | | |incluir diferentes escenarios basados en los | | |proyectos que se piensa desarrollar en el corto,| | |mediano y largo plazo para la ciudad región | | |(troncales, proyectos férreos, cables, etc.). | |2.

Modelo operacional |Definición de los parámetros operacionales | | |mínimos (frecuencia, pasajeros por metro | | |cuadrado, carga máxima por corredor, etc.) que | | |garanticen un nivel de servicio para cada modo | | |de transporte que se preste en la región. | | |Además, debe incluir la descripción general de | | |cada tecnología. Si el material rodante hace | | |parte del CAPEX se debe detallar: número de | | |vehículos, capacidad por vehículo y velocidad | | |operacional. | | |Si es un rediseño operacional (ej. troncales) | | |debe describir la flota que se redistribuiría. | | |Adicionalmente, deben incluir los rangos | | |objetivo de los parámetros clave para su diseño | | |operacional como frecuencias en hora pico y hora| | |valle. | |3.

Modelo de costos de|Desagregado de los costos de la construcción de | |ingresos |la infraestructura y su mantenimiento, así como | | |de la prestación del servicio de transporte del | | |sistema que se pretenda construir, para lo cual | | |se debe tener un modelo en el que se estimen los| | |costos de inversión y de operación y los | | |ingresos del sistema. | | |Debe incluir un análisis de sensibilidad a la | | |demanda, a la TRM y al cambio en tasas de | | |interés. | | |Para una mayor certeza en los costos y en el | | |modelo de remuneración, se espera que este | | |modelo se formule una vez culminada la fase de | | |factibilidad del proyecto. | | |El documento debe describir y presentar | | |referencias de los supuestos considerados sobre | | |la tarifa, los costos unitarios, costos de | | |operación, mantenimiento, reposición del | | |material rodante, fuentes de financiamiento, TRM| | |y los flujos durante todo el horizonte del | | |proyecto. | |4.

Evaluación |Estimación de beneficios y costos del proyecto, | |económica y análisis |como mínimo incluyendo los beneficios | |costo beneficio |socioeconómicos (ahorros en tiempo y costo) y | | |ambientales. Comparar dichos beneficios con los | | |costos de inversión y operación, presentar la | | |relación beneficio-costo, el valor presente neto| | |(VPN) y la tasa interna de retorno (TIR) del | | |proyecto. | | |Adicionalmente, en caso de existir, se debe | | |comparar con anteriores versiones de cada | | |proyecto. | | |De igual manera, se debe adelantar la evaluación| | |financiera del proyecto respectivo. | |5.

Modelo de |Esquema que defina la entidad territorial para | |remuneración |que sean cubiertos los costos de operación de | | |cada proyecto y si el mismo se basa | | |exclusivamente en tarifa o cuenta con fuentes de| | |financiamiento de origen público o privado. | | |El modelo debe presentar los supuestos que se | | |han considerado en cuanto a ingresos y sus | | |soportes (ej. experiencias nacionales e | | |internacionales).

Esto puede incluir ingresos | | |por tarifa y los supuestos de demanda; los | | |supuestos del esquema tarifario y los supuestos | | |de otros ingresos (v.gr. por operaciones | | |inmobiliarias, etc.). | |6. Modelo financiero |Modelo que debe contar con un flujo de | |para los componentes |inversiones mensual para la construcción de | |elegibles para |infraestructura identificando las diferentes | |financiación de la |fuentes y usos, así como los flujos provenientes| |nación |de créditos de apalancamiento y sus | | |correspondientes amortizaciones.

Los usos | | |deberán corresponder a los definidos en el | | |documento en el capítulo de componentes | | |elegibles. | |7. Integración |Detalle del esquema de integración. El modelo de| | |transporte del programa nacional de transporte | | |urbano se basa en los esquemas integrados, tanto| | |desde el punto de vista físico, como operacional| | |y tarifario, por lo cual se requiere que el | | |proyecto que se presente tenga definidos los | | |esquemas que garanticen la adecuada integración.| | |Se requiere que sea medido el efecto del | | |proyecto en los otros modos del sistema, cómo se| | |integra a ellos en términos físicos, tarifarios | | |y operacionales, y cómo afectaría el Fondo de | | |estabilización tarifaria o la bolsa. | |8.

Priorización |Descripción de los proyectos que la entidad | | |territorial busca priorizar. Entendiendo que la | | |cofinanciación se convierte en una fuente | | |adicional para la entidad territorial en la | | |construcción de los proyectos de movilidad, se | | |debe mostrar mediante un análisis de | | |sensibilidad, o un análisis de costo de | | |oportunidad, o un análisis de alternativas, los | | |beneficios que se pueden obtener en la | | |construcción del proyecto respectivo mediante | | |esta fuente y cronograma. | |9.

Determinación y |Identificación de los posibles riesgos que se | |distribución de los |puedan materializar tanto para la construcción | |riesgos de los |como para la operación de los respectivos | |componentes elegibles |proyectos. Este análisis debe contemplar el | | |monto y probabilidad de materialización del | | |riesgo, así como el actor que es capaz de | | |mitigar de mejor manera los riesgos. | |10.

Mecanismos de |Definición de los esquemas de coordinación entre| |coordinación entre las|las entidades de carácter territorial y nacional| |entidades |que tienen relación con el proyecto. Se deben | | |adelantar los convenios y memorandos de | | |entendimiento que sean necesarios para minimizar| | |el impacto que se pueda generar por la | | |desarticulación entre las entidades. | En el anterior contexto, al revisar el texto del CONPES 3900 de 2017, a la luz de lo antes precisado, no encuentra el Despacho, en esta etapa del proceso, que exista un desconocimiento del artículo 2 de la Ley 310 de 1996, comoquiera que el concepto previo para la declaratoria de importancia estratégica del proyecto PLMB tramo 1 se sustenta en un estudio de factibilidad y rentabilidad, cuyo contenido respondería a los requisitos y exigencias previstos en las normas e instrumentos antes señalados.

En efecto, en el contexto de la Ley 310 de 1996, en el capítulo 4 del CONPES acusado, titulado “Definición de la política”, se expuso la estrategia y el cronograma del proyecto de la PLMB tramo 1. Se señaló, en primer lugar, la caracterización del proyecto (trazado, parámetros de diseño, parámetros operacionales y costos); seguidamente, se analizó el beneficio del proyecto, para lo cual se refirió al impacto físico-espacial, al impacto técnico-económico y al impacto socio-ambiental; se fijó el cronograma de seguimiento de la ejecución física y presupuestal, y finalmente, se estableció lo relativo a la financiación. De otro lado, en el acápite “3.1.3.

Requisitos para acceder a la cofinanciación” del documento CONPES 3900 de 2017 se presentaron los documentos que darían cuenta del cumplimiento de los requisitos necesarios para la cofinanciación antes enunciados, en los siguientes términos: |Requisito |Observación | |1. Modelación de la |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |demanda de la Región |DNP y al Ministerio de Transporte, informe | |Capital Bogotá |ejecutivo en el que se describen los alcances | |Cundinamarca |exigidos en el Documento CONPES 3899, adicional | | |adjuntó información complementaria asociada con | | |el modelo de demanda. | |2.

Modelo operacional |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | | |DNP y al Ministerio de Transporte, informe | | |descriptivo elaborado por la EMB en el que se | | |trataron todos los asuntos exigidos en el | | |Documento CONPES 3899 para PLMB tramo 1, con | | |base en el plan de operación elaborado por el | | |estructurador técnico. | |3.

Modelo de costos e |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |ingresos |DNP y al Ministerio de Transporte, documento | | |descriptivo y archivos de Excel de soporte | | |elaborado por el estructurador financiero | | |contratado por la FDN en el que se trataron | | |todos los asuntos exigidos en el Documento | | |CONPES 3899. | |4.Evaluación económica|La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |y análisis costo |DNP y al Ministerio de Transporte, resumen | |beneficio |ejecutivo que contiene los análisis, supuestos y| | |resultados de la evaluación socioeconómica.

En | | |dichos documentos se trataron todos los asuntos | | |exigidos en el Documento CONPES 3889 para el | | |proyecto PLMB tramo 1. En este punto es | | |importante destacar que el contrato se ha | | |ejecutado en el marco de una cooperación técnica| | |entre el BID y el DNP. | |5.Modelo de |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |remuneración |DNP y al Ministerio de Transporte, documento | | |descriptivo y archivo Excel de soporte con los | | |análisis de costos de operación, ingresos | | |tarifarios y de otra naturaleza en el marco del | | |Sistema Integrado de Transporte Público | | |considerando la implementación del proyecto PLMB| | |tramo 1.

Estos documentos cumplen los requisitos| | |establecidos en el Documento CONPES 3899. | |6. Modelo financiero |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |para los componentes |DNP y al Ministerio de Transporte, archivos de | |elegibles para |Excel contentivos del modelo financiero de los | |financiación de la |componentes elegibles de la PLMB tramo 1, | |nación |elaborados por el estructurador financiero | | |contratado por la FDN.

En dichos documentos se | | |trataron todos los asuntos exigidos en el | | |Documento CONPES 3899. | |8. Priorización |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | | |DNP y al Ministerio de Transporte, documento | | |descriptivo de los proyectos que la entidad | | |territorial busca ejecutar. Este documento | | |contiene la priorización del de la PLMB tramo 1 | | |y se menciona una metodología para la selección | | |de los tramos de troncales a ejecutar una vez se| | |cuenten con los recursos. | |9.

Determinación y |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |distribución de los |DNP y al Ministerio de Transporte, documentos | |riesgos de los |contentivos de las matrices de riesgo elaborados| |componentes elegibles |por los estructuradores contratados por la FDN, | | |complementados por el resultado de los análisis | | |y recomendaciones de un grupo independiente de | | |expertos internacionales.

En dichos documentos | | |se trataron todos los asuntos exigidos en el | | |Documento CONPES 3899. | |10. Mecanismos de |La Secretaría Distrital de Movilidad remitió al | |coordinación entre las|DNP y al Ministerio de Transporte, informe y | |entidades |documento de la EMB que contienen todos los | | |asuntos exigidos para el efecto en el Documento | | |CONPES 3899, en particular, la hoja de ruta | | |trazada para implementar los arreglos | | |interinstitucionales que permitan acomodar el | | |modo férreo en el SITP. | Con fundamento en lo anterior, se señaló en el documento CONPES 3900 demandado que la Financiera de Desarrollo Nacional, FND, mediante comunicación con radicado nro. 20176630488922 del 15 de septiembre de 2017, certificó que los estudios realizados en el marco de la estructuración técnica, legal y financiera habían alcanzado un nivel de factibilidad, y que el Ministerio de Transporte, a través de comunicación escrita con radicado nro. 20176630503492, constató el cumplimiento del objetivo de los diez requisitos y solicitó al Departamento Nacional de Planeación la elaboración de un documento CONPES para la declaratoria de la importancia estratégica de la PLMB tramo1.

Ahora bien, los accionantes aducen que para el momento de la aprobación del CONPES 3900 de 2017 (25 de septiembre), no era cierto que los estudios de estructuración del proyecto PLMB hubieran alcanzado el grado de factibilidad certificado por la FDN, en tanto que, con posterioridad a dicha fecha (10 de agosto de 2018), se entregó la versión final de tales estudios, de conformidad con las respuestas a los derechos de petición elevados por los solicitantes ante la FDN y la Empresa Metro de Bogotá. En este punto es importante destacar que la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos es una medida de carácter excepcional y, por ende, para su prosperidad debe cumplirse de manera rigurosa y estricta con los presupuestos establecidos en la ley para ello, dadas las implicaciones de esta medida en relación con la presunción de legalidad de los actos administrativos, principal atributo de éstos.

Para el efecto, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo “[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

Al revisar la solicitud de medidas cautelares objeto de este pronunciamiento, el Despacho advierte que en este trámite incidental no se allegaron pruebas que acrediten tales afirmaciones, lo que impide tener certeza, en este momento procesal, acerca de los fundamentos de la censura formulada contra el documento CONPES acusado, de tal forma que la decisión sobre este aspecto amerita el examen razonado de los elementos de prueba que en su momento se decreten y practiquen en el trámite ordinario del proceso.

A lo anterior es pertinente agregar que, en la misma solicitud de medidas cautelares, los accionantes ponen de presente que, ante los cuestionamientos sobre la naturaleza de los estudios entregados, en el mes de agosto de 2018, el gerente de la empresa Metro de Bogotá afirmó que éstos corresponden a estudios y diseños definitivos del proyecto, en los términos de los artículos 12 y 16 de la Ley 1682 de 2013[31], circunstancia que, de resultar fundada, desvirtuaría el sustento de la acusación examinada, toda vez que estos estudios no serían los de factibilidad, como lo aducen los demandantes.

Valga precisar, además, que en el escrito de medidas cautelares no se plantean argumentos dirigidos a desvirtuar la afirmación del citado funcionario. Por consiguiente, no tiene vocación de prosperidad esta censura. 2.2.2.2. Violación de los artículos 288 y 313 de la Constitución Política, de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 190 de 2004 (Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.)[32] Los demandantes adujeron que, según lo dispuesto en los artículos 288 y 313 de la Constitución Política, corresponde a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial determinar el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y, en concreto, que es competencia de los Concejos Municipales y Distritales reglamentar los usos del suelo dentro de los límites fijados por la Ley (artículo 25 de la Ley 388 de 1997).

Además, en la Ley 388 se determinó que el Plan de Ordenamiento Territorial es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal y se estableció que tanto las autoridades públicas como los agentes privados están en la obligación de cumplir con los planes de ordenamiento territorial al realizar sus actuaciones urbanísticas.

En consideración a lo anterior, los solicitantes señalaron que la Administración Distrital violó el artículo 20 de la Ley 388 de 1997, toda vez que realizó una actuación urbanística sin tener en cuenta la longitud y trazado de la Primera Línea del Metro de Bogotá prevista en el artículo 188 del Decreto 190 de 2004, sin contar con justificación técnica ni jurídica para ello.

Por lo mismo, consideran que la Administración Distrital desconoció los artículos 288[33] y 313 numeral 7[34], de la Constitución Política, la Ley 388 de 1997 y el Plan de Ordenamiento Territorial, y excedió los límites de su competencia, ya que omitió adelantar el trámite legal previsto para la modificación del trazado de la Primera Línea del Metro de Bogotá en el Plan de Ordenamiento Territorial y no sometió dicho cambio a aprobación por parte del Concejo de Bogotá D.C. En concreto, señalaron que las diferencias entre el metro establecido en el Decreto 190 de 2004 (POT vigente) y el metro propuesto por la administración distrital “en el proyecto de Acuerdo para la autorización para asumir obligaciones con cargo a vigencias futuras […], aprobado por la Nación y el Concejo de Bogotá”, se refieren a los siguientes aspectos: | |Metro del POT (Art. 164, |Metro Aprobado | | |188) | | |Organización |Sus componentes se |Sus componentes se | | |organizan en torno al metro|organizan en torno al | | | |Transmilenio | |Definición del |Las formas de articulación |Ninguna | |PMM |e integración de los | | | |diferentes componentes, el | | | |plan de inversiones y el | | | |cronograma de ejecución | | |Longitud (KM) |15.3 (Fase 1)+ 14(Fase 2)= |19,5 (Fase 1) + 5 (Fase| | |29,34 |2)=24,5 | |Núm. estaciones|24 |22 | |Cantidad de |2 |1 | |patios taller | | | |Localidades que|Kennedy, Puente Aranda, |Kennedy, Puente Aranda,| |atraviesa |Mártires, Santa Fe, La |Antonio Nariño, | | |Candelaria, Chapinero, |Mártires, Santa Fe, | | |Barrios Unidos, Engativá |Chapinero | En la respuesta a la solicitud de medidas cautelares el Distrito Capital de Bogotá afirmó que el Proyecto PLMB, a financiar con las vigencias futuras ordinarias aprobadas mediante el Acuerdo 691 de 2017, cumple con las condiciones establecidas en el Plan de Ordenamiento territorial, toda vez que, según las disposiciones de ese instrumento y del Plan Maestro de Movilidad, la Administración Distrital es competente para ejercer acciones urbanísticas en los términos del artículo 8 de la Ley 388 y definir las condiciones asociadas al trazado del metro, esto es, la localización, los lineamientos generales, las estaciones, talleres y terminales.

Así entonces, insistió en tres aspectos: el primero, que existen diferentes disposiciones e instrumentos jurídicos de jerarquía superior al Plan de Ordenamiento territorial que superan el contenido del artículo 188 de dicho instrumento, los cuales reglamentan los aspectos relacionados con el Metro y su trazado. El segundo, que el trazado de la PLMB previsto en el POT original (Decreto 619 de 2000, artículo 175) fue derogado por el Decreto 469 de 2003, hoy compilado en el Decreto 190 de 2004, artículo 164.

Y, en tercer lugar, que el Plan Maestro de Movilidad le asignó a la administración distrital la competencia para definir las condiciones para la localización y lineamientos generales del Metro, como elemento asociado a los sistemas generales del Plan de Ordenamiento Territorial (Decreto 319 de 2006, artículo 61). En cuanto a lo primero, en esta etapa inicial de la actuación, el Despacho advierte que es cierto que existen diferencias entre los componentes del Sistema Metro identificados en el artículo 188 del Decreto 190 de 2004 y la descripción del trazado del Tramo 1 de la PLMB que aparece en la exposición de motivos que sustentó la aprobación del Acuerdo 691 de 2017.

Sin embargo, conviene tener en cuenta que en este último se hace referencia al Tramo 1 de la Primera Línea del Metro, mientras que el artículo 188 del Plan de Ordenamiento Territorial, que se aduce vulnerado, alude a la totalidad de la extensión y composición de la Primera Línea del Metro, circunstancia que explicaría que existan diferencias en cuanto a la longitud, número de estaciones y localidades que atraviesa.

De otra parte, la revisión preliminar del asunto pone de presente que, tal como lo señaló el representante del Distrito Capital en la contestación a la solicitud de medidas cautelares, existen varios instrumentos jurídicos que reglamentan los aspectos relacionados con el Metro y su trazado, los cuales fueron proferidos con posterioridad a la expedición del Decreto 190 de 2004, con fundamento en el artículo 61 del Plan Maestro de Movilidad (Decreto Distrital 319 de 2006), según el cual, “la Administración Distrital adoptará el Metro y adelantará los estudios pertinentes para ello, cuando las condiciones de movilidad de la ciudad así lo exijan”.

En efecto, en esta instancia previa del trámite, se encuentra que desde el año 2009 la Administración Distrital ha venido anunciando el trazado general de la Primera Línea del Metro en el marco del Sistema Integrado de Transporte. Así, desde la expedición del Decreto 398 de 2009, "Por el cual se informa a la ciudadanía de Bogotá D.C., el resultado de la Consultoría "Diseño conceptual de la Red de Transporte Masivo Metro y dimensionamiento y estructuración técnica, legal y financiera de la primera línea metro, en el marco del SITP para la ciudad" y se ordenan unas actuaciones administrativas y urbanísticas", se dispuso divulgar el resultado del estudio de consultoría contratado para la estructuración del trazado de la Primera Línea Metro contenido en los planos respectivos y, en su artículo 2º, se le ordenó a la Secretaría Distrital de Planeación incorporar el trazado y los elementos complementarios, resultantes de los estudios técnicos adelantados por la consultoría citada, al Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad y/o en los instrumentos de planificación, gestión y financiación para proyectos de este tipo.

Como consecuencia de lo anterior, se incluyó el Mapa número 01 Primera Línea Metro, elaborado por la Secretaría Distrital de Planeación y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, en el que se determinó el trazado del proyecto. A raíz de los nuevos proyectos e iniciativas de renovación urbana en la ciudad de Bogotá, se hizo necesaria una actualización de los estudios y un ajuste en el trazado general adoptado en el Decreto anterior, así como la identificación de su zona de influencia. Por tal motivo, mediante el Decreto Distrital 577 de 17 de diciembre de 2013, se modificó el artículo 1° del Decreto 398 de 2009, con el fin de precisar y adoptar el trazado general del Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá – PLMB, contenido en el Mapa Anexo No.1 - Primera Línea Metro-.

En el artículo segundo de la referida reglamentación se definió al Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá –PLMB-, como “el conjunto de componentes y acciones requeridas para la construcción, implementación, mantenimiento y operación de la Primera Línea del Metro de Bogotá, desde el Portal Américas hasta la Calle 127, el cual incorpora los resultados de los estudios de pre-factibilidad, perfil, factibilidad, diseño y de Ingeniería Básica Avanzada - IBA, y la aplicación de los instrumentos de ordenamiento, gestión y financiación del suelo para el desarrollo de actuaciones urbanísticas integrales e intersectoriales en sus áreas adyacentes definidas en el artículo 3º”.

El Decreto Distrital 425 de 2014 adicionó el Decreto Distrital 577 de 2013, con el fin de anunciar la implementación del Ramal Técnico de Conexión al trazado del Proyecto de la PLMB. A su turno, en atención a los ajustes efectuados al Proyecto inicial de la Primera Línea del Metro de Bogotá, producto de los estudios técnicos y económicos realizados entre los años 2008 y 2016, mediante el Decreto Distrital 318 de 16 de junio de 2017 se dispuso modificar el anuncio del Proyecto de la Primera Línea del Metro de Bogotá, contenido en el artículo 1º del Decreto Distrital 577 de 2013.

En el artículo 2º de dicha reglamentación se dispuso adoptar el trazado de la PLMB contenido en los mapas anexos (9 planchas) del Decreto, y en el artículo 3º, se modificó la descripción del proyecto en los siguientes términos[35]: “Artículo 3º. Modificar el artículo 2º del Decreto Distrital 577 de 2013 adicionado por el artículo 2º del Decreto Distrital 425 de 2014; el cual quedará así: El proyecto a que se refiere este Decreto es el conjunto de obras, equipos y acciones requeridas para la construcción, implementación, operación y mantenimiento de una primera línea de metro para Bogotá. El trazado que se describe más adelante, incluye las estaciones y sus edificios de acceso y servicios situados al costado de las vías; las obras conexas relacionadas con traslado de redes y mobiliario del espacio público; la reconfiguración del espacio público de las vías afectadas, de modo que se adecúen a las necesidades urbanísticas generadas por la circulación masiva de peatones y bici usuarios hacia las estaciones.

El trazado de la Primera Línea del Metro de Bogotá inicia desde la intersección de la futura prolongación de la Avenida Villavicencio con la futura Avenida Longitudinal de Occidente (ALO). A partir de ese punto toma la Avenida Villavicencio, en sentido oriental hasta la intersección con la Avenida Primero de Mayo. La transición a la Avenida Primero de Mayo se hace por medio de una curva izquierda que atraviesa la manzana del costado nororiental (manzana catastral 004507078) para proseguir por la Avenida Primero de Mayo a través del separador central.

Antes de llegar a la intersección con la Avenida Boyacá el trazado sale del separador para realizar una curva a la derecha a través de la manzana 004505094 y de las manzanas 004504095 y 004504001 después de pasar la Avenida Boyacá, regresando al corredor de la Avenida Primero de Mayo, para continuar en dirección oriental pasando por las intersecciones con la Avenida 68 y la Carrera 50 hasta llegar a la Avenida NQS.

En este punto realiza un giro a la izquierda para hacer una transición sobre la Avenida NQS y hacer posteriormente un giro a la derecha para continuar por la Calle 8 sur hasta la intersección con la Calle l. Continúa por el eje del separador central de la Calle 1 hasta la intersección con la Avenida Caracas (Avenida Carrera 14), para tomar dicha Avenida Caracas a la altura de la Calle 127.” El recuento normativo anterior evidencia, prima facie, que el trazado de la Primera Línea del Metro de Bogotá no se reduce a lo señalado en el artículo 188 del Plan de Ordenamiento Territorial, en tanto existen varios instrumentos jurídicos, amparados por la presunción de legalidad, que se refieren a la materia y fueron proferidos en desarrollo de las atribuciones asignadas a la Administración Distrital en el Plan Maestro de Movilidad.

Ahora bien, según se indicó en la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 691 de 2017, es posible advertir, de forma preliminar, que la identificación del trazado del Tramo 1 de la Primera Línea del Metro, en principio, respondería a la descripción del proyecto prevista en el artículo 3 del Decreto Distrital 634 de 2017, antes citado.

En efecto, en los antecedentes del Acuerdo acusado se señaló como tal lo siguiente: “4. Trazado del Tramo 1 de la PLMB El tramo 1 se ejecutará en jurisdicción del Distrito Capital, iniciando desde el patio-taller localizado en el Sector El Corzo en la localidad de Bosa hasta la calle 72, tendrá una longitud aproximada de 23,96 kilómetros, la cual será en su totalidad elevada.

El trazado de la primera etapa inicia desde la intersección de la futura prolongación de la Avenida Villavicencio con la Carrera 96 (Alameda el Porvenir). A partir de ese punto toma la Avenida Villavicencio, en sentido oriental hasta la intersección con la Avenida Primero de Mayo. Por esta vía continúa en dirección al oriente, teniendo intersecciones con la Avenida Boyacá, Avenida 68 y la Carrera 50 hasta llegar a la Avenida NQS.

En este punto realiza un giro a la izquierda para hacer una transición sobre la Avenida NQS y hacer posteriormente un giro a la derecha para continuar por la Calle 8 sur hasta la intersección con la Calle 1. Continúa por el eje del separador central de la Calle 1 hasta la intersección con la Avenida Caracas (Avenida Carrera 14), para tomar dicha Avenida Caracas hasta la Calle 72 (la línea incluye una cola de maniobras de 0,65 km que llega hasta la Calle 80).

En los diseños se han dejado las previsiones para permitir la prolongación de la línea en ambos extremos de ella (ALO y Calle 72). La PLMB contará con quince (15) estaciones, diez (10) de ellas integradas con troncales de Transmilenio y dejará prevista una estación sobre la ALO, que se encontrará localizada en un punto sobre el ramal técnico hacia el patio-taller.

El patio taller estará ubicado en el sector El Corzo, el cual tiene una extensión de 32 hectáreas.” Así entonces, en esta etapa de la actuación, no existen suficientes elementos de convicción para afirmar que el cambio en el trazado de la PLMB tuvo lugar con la aprobación del Acuerdo 691 de 2017, en tanto la existencia de instrumentos jurídicos previos que se refieren a la misma permiten advertir que antes de la expedición del acto acusado ya se había adoptado la reprochada modificación del trazado, de manera que el Acuerdo resultaría consecuente con dicha variación. A las anteriores consideraciones se agrega que en el asunto se plantea una controversia en torno a determinar si las modificaciones del trazado del proyecto PLMB (que, conforme se explicó, fueron adoptadas mediante los Decretos Distritales antes reseñados), constituyen o no una actuación urbanística según estiman los demandantes y si, por lo mismo, representan una infracción al artículo 20 de la Ley 388 de 1997, según el cual “ningún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial”.

Las actuaciones urbanísticas a las que hace referencia esta disposición se encuentran definidas en el artículo 36 ibídem en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO

36. ACTUACION URBANISTICA PÚBLICA. Son actuaciones urbanísticas la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles. Cada una de estas actuaciones comprenden procedimientos de gestión y formas de ejecución que son orientadas por el componente urbano del plan de ordenamiento y deben quedar explícitamente reguladas por normas urbanísticas expedidas de acuerdo con los contenidos y criterios de prevalencia establecidos en los artículos 13, 15, 16 y 17 de la presente ley.

Estas actuaciones podrán ser desarrolladas por propietarios individuales en forma aislada por grupos de propietarios asociados voluntariamente o de manera obligatoria a través de unidades de actuación urbanística, directamente por entidades públicas o mediante formas mixtas de asociación entre el sector público y el sector privado. Cuando por efectos de la regulación de las diferentes actuaciones urbanísticas los municipios, distritos y las áreas metropolitanas deban realizar acciones urbanísticas que generen mayor valor para los inmuebles, quedan autorizados a establecer la participación en plusvalía en los términos que se establecen en la presente ley.

Igualmente, las normas urbanísticas establecerán específicamente los casos en que las actuaciones urbanísticas deberán ejecutarse mediante la utilización del reparto de cargas y beneficios tal como se determina en el artículo 38 de esta ley. En el evento de programas, proyectos y obras que deban ejecutar las entidades públicas, como consecuencia de actuaciones urbanísticas que le sean previstas en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen, las entidades municipales y distritales competentes sin perjuicio de su realización material por particulares, podrán crear entidades especiales de carácter público o mixto para la ejecución de tales actuaciones, de conformidad con las normas legales generales y con las especiales contenidas en la presente ley y en la Ley 142 de 1994.

Igualmente las entidades municipales y distritales y las áreas metropolitanas podrán participar en la ejecución de proyectos de urbanización y programas de vivienda de interés social, mediante la celebración, entre otros, de contratos de fiducia con sujeción a las reglas generales y del derecho comercial, sin las limitaciones y restricciones previstas en el numeral 5º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.” Al respecto, el apoderado del Distrito Capital señaló que ninguna de las actividades adelantadas por el Distrito puede catalogarse como alguna de las actuaciones urbanísticas a las que se refiere el artículo 20 de la Ley 388, en cuanto que no corresponden a las actividades que se identifican como tales en el artículo 36 de la misma Ley.

Lo ejecutado por el Distrito, a su juicio, corresponde a acciones urbanísticas que prevé el artículo 8 de la Ley 388, necesarias para el cumplimiento de las obligaciones de la función pública de urbanismo; esta última norma prevé lo siguiente: “ARTICULO 8o. ACCION URBANISTICA. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.

Son acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3.

Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. 5.

Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente ley. 7.

Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. 8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria. 9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 10.

Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 13.

Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. 14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio. 15. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.

PARAGRAFO. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente ley. El cotejo entre las anteriores disposiciones pone de presente, en esta etapa inicial del trámite que, en efecto, la Ley 388 de 1997 clasifica en acciones y actuaciones urbanísticas, las actividades relacionadas con el ordenamiento del territorio municipal y distrital que corresponde realizar a la administración. A partir de dicha diferenciación, en el artículo 8 de la Ley se enlistan aquellas que constituyen acciones urbanísticas, las cuales solo están llamadas a realizarse por parte de las entidades distritales y municipales, y expresamente se dispone que para su ejecución debe existir una autorización o la previsión de ellas en el respectivo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen.

Por su parte, el artículo 36 de la misma Ley identifica como actuaciones urbanísticas tres actividades que podrán ser desarrolladas por propietarios, por entidades públicas, o a través de asociaciones que impliquen la convergencia del sector público y el sector privado. En concordancia con dicha disposición, el artículo 20 de la Ley 388 exige que las actuaciones urbanísticas se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo.

Bajo esa perspectiva, el análisis inicial de las actuaciones desplegadas por el Distrito Capital, en lo que se refiere a la delimitación del trazado de la PLMB, no evidencia que estas coincidan con alguna de las actuaciones urbanísticas definidas en el artículo 36 de la Ley 388 antes citado. Por el contrario, se podría considerar que el Distrito ha realizado acciones dirigidas a localización e identificación de las características de un proyecto de infraestructura de transporte, así como la posterior ejecución de las obras públicas necesarias para su materialización, que responderían al concepto de acciones urbanísticas antes mencionado.

En consecuencia, no sería posible concluir que la gestión desarrollada por la Administración Distrital configuró la alegada vulneración del artículo 20 de la Ley 388 de 1997, si se tiene en cuenta que esta disposición alude a las actuaciones urbanísticas, preliminarmente descartadas. En el escenario descrito, no hay lugar a concluir que con el Acuerdo 691 de 2017 se configure una violación del artículo 20 de la Ley 388 de 1997. 2.2.2.3.

Violación del artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 y del artículo 12 de la Ley 819 de 2003. - Cargo respecto del Acta No. 40 de 25 de septiembre de 2017 expedida por el Consejo de Gobierno Distrital de Bogotá D.C. - Afirman los accionantes que el Acta 40 de 2017 del Consejo de Gobierno Distrital, que contiene la declaración de importancia estratégica del Proyecto de Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM)- Primera Línea del Metro de Bogotá- Tramo 1, infringe el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015.

Este Decreto, según señalan, desarrolla la Ley 1483 de 2011, que regula las vigencias futuras excepcionales, así como la Ley 819 de 2003, que prevé lo relativo a las vigencias futuras ordinarias. Aducen que, de acuerdo con el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, los proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras y excedan el período de gobierno deberán ser declarados previamente de importancia estratégica por parte de los Consejos de Gobierno de las entidades territoriales y cumplir con los requisitos exigidos en la misma disposición. En el presente asunto, en criterio de la parte demandante, la declaratoria de importancia estratégica no cumplió con los requisitos relativos a la priorización de la obra, ingeniería de detalle y aprobación por parte de la oficina de planeación de la entidad territorial.

Con miras a decidir lo pertinente, el Despacho estima pertinente referirse previamente al concepto y alcance de las vigencias futuras y a la normativa que regula las vigencias futuras ordinarias y excepcionales en la Nación y las entidades territoriales, y para el efecto acude a las consideraciones que sobre esta materia efectuó la Sección Primera en sentencia de primero (1º) de febrero de 2018[36]. - En materia presupuestal se encuentra establecido el principio de anualidad en virtud del cual la estimación de los ingresos y la autorización de los gastos se debe hacer periódicamente cada año[37].

La anualidad, no obstante, no es un principio absoluto, en la medida en que la actividad presupuestal está íntimamente ligada con el principio de planeación, la cual normalmente es efectuada para periodos que superan el año calendario. Esta realidad impone la configuración de mecanismos presupuestales que permitan compatibilizar tales principios[38].

Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina[39], no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.

En consonancia con lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales[40].

Este mecanismo, en definitiva, permite la ejecución de proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. - Como antecedentes normativos de las vigencias futuras figuran los artículos 76 de la Ley 21 de 1992 y 40 de la Ley 88 de 1993, leyes que decretaron los presupuestos de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para las vigencias fiscales 1993 y 1994, respectivamente, y que preveían que cuando los organismos y entidades requirieran celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales deberían cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida por el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS.

Ante la necesidad de contar con una disposición permanente que regulara las autorizaciones para la asunción de obligaciones con cargo a posteriores vigencias fiscales, el gobierno nacional presentó ante el Congreso un proyecto de ley orgánica de presupuesto modificatoria de la Ley 38 de 1989, el cual dio origen a la Ley 179 de 1994, en cuyo artículo 9º se establecieron las vigencias futuras ordinarias, en los siguientes términos: “La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.

Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación”[41]. La norma facultó a las entidades territoriales a adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.

Posteriormente, se introdujo una modificación a la Ley Orgánica del Presupuesto a través de la Ley 225 de 1995, en cuyo artículo 3º se establecieron las vigencias futuras excepcionales como una nueva modalidad del mecanismo presupuestal comentado autorizado a la Nación, en la siguiente forma: “El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización”[42].

Luego, mediante la Ley 819 de 2003, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones, se introdujeron modificaciones y ajustes a las vigencias futuras en orden a restringir su utilización a lo que técnica y financieramente sea indispensable manejar mediante este mecanismo.

En su artículo 10 (modificatorio del artículo 9º de la Ley 179 de 1994 e incorporado como artículo 23 del Decreto 111 de 1996, compilatorio del Estatuto Orgánico del Presupuesto) señaló que a nivel nacional la autoridad encargada de autorizar las vigencias futuras ordinarias, esto es, las que permiten la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, será el Confis, y condicionó tal autorización a tres requisitos: (1) que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de dicha ley;

(2) que como mínimo de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con una apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; y (3) que cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.

Así mismo, previó que la autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, con excepción de los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica. En su artículo 12 reglamentó en forma independiente las vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales[43], estableciendo en su inciso primero que la autorización de tales vigencias sería impartida por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.

Y señaló en los incisos siguientes que se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre y cuando se cumpla: (1) que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de dicha ley;

(2) que como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten, se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; y (3) que cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional se debe obtener el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. Esta norma reiteró el mandato de la Ley 179 de 1994 relativo a que la corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.

Y agregó que la autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, con excepción de los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica, advirtiendo finalmente que en las entidades territoriales queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.

De otro lado, en el artículo 11 (modificatorio del artículo 3º de la Ley 225 de 1995 e incorporado como artículo 24 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto) reguló las vigencias futuras excepcionales. Dispuso esta norma que el Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. Estableció como requisito de dicha aprobación que el monto máximo de las vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulten las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1º de esa ley.

Y previó finalmente que para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del Confis, precisando que tales contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público. Con posterioridad, a través de la Ley 1483 de 2011, por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales, se regularon expresamente las vigencias futuras excepcionales en estas entidades[44].

En el artículo 1º de esta normativa se prevé al respecto que en las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos; b) el monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003; c) se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces; y d) cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. Agrega esta norma en su inciso segundo que la corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.

Así mismo, señala esta disposición en su inciso cuarto que la autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, exceptuándose de esta regla los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, los declare previamente de importancia estratégica.

Finalmente, en los parágrafos 1º y 2º de esta disposición se precisa que en las entidades territoriales queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde, excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones; y que el plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma. - El Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el inciso 4° del artículo 1° de la Ley 1483 de 2011, expidió el Decreto 2767 de 2012, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1483 de 2011”.

Prevé el artículo 1º de este decreto que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011, los proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras, y excedan el período de gobierno, deberán ser declarados previamente de importancia estratégica, por parte de los Consejos de Gobierno de las entidades territoriales y cumplir los siguientes requisitos: a).

Que dentro de la parte General Estratégica del Plan de Desarrollo vigente de la entidad territorial se haga referencia expresa a la importancia y el impacto que tiene para la entidad territorial el desarrollo del proyecto que se inicia en ese período y trasciende la vigencia del periodo de gobierno; b). Que, consecuente con el literal anterior, dentro del Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo vigente se encuentre incorporado el proyecto para el cual se solicita la vigencia futura que supera el período de Gobierno; c).

Que dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial se tenga incorporado el impacto, en términos de costos y efectos fiscales, del desarrollo del proyecto para los diez años de vigencia del Marco Fiscal. d). Que el proyecto se encuentre viabilizado dentro del Banco de Programas y Proyectos de la entidad territorial; e).

Sin perjuicio de los estudios técnicos que deben tener todos los proyectos, los proyectos de infraestructura, energía y comunicaciones, el estudio técnico debe incluir la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, aprobado por la oficina de planeación de la entidad territorial o quien haga sus veces. Para el caso de proyectos de Asociación Público Privada, se cumplirá con los estudios requeridos en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios.

Aunque se podría alegar que la norma citada se refiere a los proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras y excedan el período de gobierno, sin distinguir si se trata de vigencias futuras ordinarias o excepcionales, es claro que se refiere a estas últimas, como quiera que se trata de un decreto que reglamenta precisamente la Ley 1483 de 2011, en la que se regulan este tipo de vigencias.

Ahora bien, lo anterior se confirma si se tiene en cuenta que el Gobierno Nacional dictó posteriormente el Decreto 1068 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”, reglamento a través de la cual se compilan distintas normas pertenecientes a este sector, entre ellas, el Decreto 2767 de 2012.

El artículo 1º del Decreto 2768 de 2012 corresponde al artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, y hace parte del Capítulo 1 “Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades Territoriales”, del Título 6 “Presupuesto Entidades Territoriales”, de la Parte 6 “Asistencia y Fortalecimiento a Entidades Territoriales y sus Descentralizadas”, del Libro 2 de esta norma, titulado “Régimen Reglamentario del Sector Hacienda Y Crédito Público”.

En el presente asunto, según consta en el cuaderno de medidas cautelares, el Consejo Distrital de Gobierno, a través del Acta número 40 de 25 de septiembre de 2017, declaró de importancia estratégica el Proyecto del Sistema Integrado de Trasporte Masivo (SITM) – Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1 PLMB (componente férreo), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, norma ésta que, como se precisó previamente, regula las vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales.

Esta declaración, conforme aparece en los considerandos del Acuerdo Distrital 691 de 2 de noviembre de 2017, constituyó uno de los fundamentos para que el Concejo Distrital de Bogotá expidiera este acto distrital, a través del cual autorizó a Bogotá D.C. para que, a través de la Secretaría Distrital de Hacienda, asuma obligaciones para garantizar el aporte del Distrito Capital a la cofinanciación del Sistema Integrado de Trasporte Masivo para Bogotá – Primera Línea del Metro – Tramo 1, con cargo a vigencias futuras ordinarias del período 2018 – 2041.

En el anterior contexto normativo y fáctico, el Despacho no encuentra demostrada la violación del literal e) del artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 alegada por los demandantes, pues, en principio, esta disposición no resultaría aplicable en este asunto. En efecto, la declaratoria de importancia estratégica del citado proyecto de inversión por el Consejo de Gobierno Distrital correspondió a una actuación que se enmarca dentro del trámite de la autorización de las vigencias futuras ordinarias aprobadas por el Concejo Distrital mediante el Acuerdo 691 de 2017 y, tal y como surge del examen de la normativa atrás reseñada, los requisitos previstos en el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 (artículo 1º del Decreto 2767 de 2012), son exigibles solamente en tratándose de proyectos de inversión que requieran la autorización de vigencias futuras excepcionales.

De esta forma, en criterio del Despacho no resulta claro en esta instancia procesal que la ausencia de los requisitos relativos a la priorización de la obra, ingeniería de detalle y aprobación por parte de la oficina de planeación de la entidad territorial, constituya una omisión que suponga la violación de dicha norma y que afecte la validez del Acta 040 de 2017 ni del Acuerdo Distrital 691 de 2017. - Cargo respecto del Acta núm. 15 del 26 de septiembre de 2017, expedido por el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – Confis Distrital.- Estiman los demandantes que la autorización conferida al Distrito para que asuma obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias, contenida en el Acta núm. 15 del 26 de septiembre de 2017, contradice el inciso primero del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, toda vez que el Confis Distrital solo verificó que las vigencias futuras solicitadas contaran con apropiación del 15% del presupuesto en la vigencia fiscal en la que estaban siendo autorizadas, y no comprobó que el proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá – tramo 1 se estuviere ejecutando presupuestalmente en la vigencia fiscal 2017, como lo exige dicha norma.

De otro lado, consideran que dicho órgano distrital omitió evaluar el cumplimiento del requisito establecido en el literal a) del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, conforme al cual el monto máximo, el plazo y las condiciones de las vigencias futuras debe consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Lo anterior, porque para armonizar las obligaciones con cargo a vigencias futuras con la proyección de las finanzas a 10 años que se dispone en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, es necesario conocer el valor del proyecto, y éste solo se puede determinar a partir de los resultados que arrojen los estudios técnicos de detalle o fase III, los cuales fueron omitidos por la Administración Distrital al momento de declarar de importancia estratégica el proyecto de Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1 PLMB.

A efectos de decidir lo pertinente, debe precisarse que la Ley 819 de 2003, en su artículo 12, reglamentó las vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales, estableciendo en su inciso primero que la autorización de tales vigencias sería impartida por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.

Y señaló en los incisos siguientes que se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre y cuando se cumpla: (a) que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de dicha ley;

(b) que como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten, se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; y (c) que cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional se debe obtener el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. Además, de acuerdo con esta disposición, (d) los proyectos objeto de la vigencia futura deben estar consignados en el Plan de Desarrollo respectivo, y (e) sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, no debe excederse la capacidad de endeudamiento del ente territorial.

De acuerdo con la normativa legal citada, las vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales consisten en la autorización para comprometer recursos de varias vigencias fiscales, con apropiación en la vigencia en la cual se solicitan. Este mecanismo presupuestal se caracteriza porque la ejecución de las obligaciones que se financiarán con las vigencias futuras debe iniciar con presupuesto de la vigencia en que se solicitan, para lo cual la entidad debe contar en dicho año con apropiaciones equivalentes a por lo menos el 15% de la vigencia futura.

Es decir, para este efecto, se requiere que las vigencias futuras afecten el presupuesto del año en que se soliciten o, en otros términos, que exista la apropiación presupuestal disponible para asumir el compromiso que permita iniciar la contratación del proyecto respectivo. Ahora bien, al examinar la disposición legal citada se observa que la autorización del compromiso de vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales está supeditada, en principio, únicamente al cumplimiento de los requisitos señalados en los literales a) a e) antes referidos, sin que sea necesario para tal autorización el cumplimiento de otras condiciones, como sería la señalada por los demandantes.

En efecto, el requisito sobre la ejecución presupuestal del proyecto en la vigencia fiscal en que se autorizan las vigencias futuras ordinarias no constituiría propiamente un requisito para la autorización de éstas. Este requisito, antes que una exigencia para la autorización misma de las vigencias futuras constituye una condición de su ejecución, y es por ello que la norma atrás citada prevé la posibilidad de autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando la ejecución de tales obligaciones se inicie con presupuesto de la vigencia en curso, para lo cual, se repite, la entidad debe contar en dicho año con apropiaciones equivalentes a por lo menos el 15% de la vigencia futura.

De esta forma, como lo advierte el Distrito Capital, lo que los demandantes cuestionan son hechos posteriores a la autorización del compromiso de vigencias futuras y no el incumplimiento de las exigencias previas previstas en la ley para la aprobación de las mismas. La cuestión planteada por los accionantes tendría que ver más bien con lo dispuesto en el artículo 2.8.1.7.1.10 del Decreto 1068 de 2015, el cual hace parte del Capítulo 7 “Ejecución presupuestal” del Título 1 “Reglamentación de las leyes de presupuesto”, de la Parte 8 de ese decreto, titulada “Régimen presupuestal”, según el cual “Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras no utilizados a 31 de diciembre de cada año caducan sin excepción […]”[45].

Sin embargo, se insiste, esta materia no hace parte de los requisitos de aprobación de las vigencias futuras ordinarias, las cuales, valga anotarse, se diferencian de las vigencias futuras extraordinarias porque frente a éstas la ley no estableció la exigencia de que se cuente como mínimo con una apropiación del 15% en la vigencia fiscal en que ellas sean autorizadas, como sí lo hizo en relación con las primeras.

Ahora bien, tratándose del cumplimiento de este requisito en cuanto a las vigencias futuras ordinarias aprobadas por el Concejo de Bogotá para garantizar el aporte del Distrito Capital a la cofinanciación del Proyecto Primera Línea de Metro – Tramo 1, al revisar los antecedentes administrativos de los actos acusados (que se anexaron con la respuesta a la medida cautelar), aparece la certificación emitida el 22 de septiembre de 2017 por la Directora Distrital de Presupuesto, conforme a la cual “[…] en el Presupuesto de Gastos e Inversiones de la vigencia 2017 de la Secretaría Distrital de Hacienda Unidad Ejecutora 02-Dirección Distrital de Presupuesto, se cuenta con una apropiación por valor de $913.147 millones en el rubro 3.3.2.02.32 Cofinanciación, subrubro 3.3.2.02.01, Sistema Integrado de Transporte Masivo, que equivale como mínimo al 15% de los recursos de las vigencias futuras ordinarias cuya autorización se solicita”.

De otro lado, respecto del cumplimiento del requisito consistente en que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo, se advierte lo siguiente: La Ley 819 de 2003 en su artículo 1º establece el Marco Fiscal de Mediano Plazo para la Nación y el artículo 5º del mismo instrumento para las Entidades Territoriales.

El citado Marco constituye un documento que debe ser presentado por el Gobierno Nacional y/o el Local ante el órgano encargado de estudiar el proyecto de presupuesto y que contiene información indispensable para tener una visión de conjunto de la gestión financiera del Estado, y para encauzar las decisiones presupuestales (recaudos, ingresos y endeudamiento) en la correcta dirección de asegurar la sostenibilidad fiscal.

De acuerdo con el artículo 5º de la Ley 819 de 2003, anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la dicha ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005, el Gobernador o Alcalde debe presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Dicho Marco se presentará en el mismo período en el cual se deba presentar el proyecto de presupuesto y debe contener como mínimo: a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4o de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994; b) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 819[46], así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad; c) Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución; d) Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior; e) Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior; f) Una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden afectar la situación financiera de la entidad territorial; y g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior.

Pues bien, a través del Acta número 15 de 26 de septiembre de 2017 el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – Confis Distrital “[…] autoriza la solicitud efectuada por la Secretaría Distrital de Hacienda para asumir obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias, para garantizar el aporte a la cofinanciación del Distrito Capital para el SITM PLMB – Tramo 1, en virtud de lo establecido en la Ley 310 de 1996, en los términos del literal j) del artículo 10 del Decreto Distrital 714 de 1996, por valor de seis billones ochenta y siete mil seiscientos cuarenta y tres millones ochocientos sesenta y un mil quinientos cincuenta y siete pesos”.

En este acto se deja constancia que las vigencias futuras ordinarias solicitadas son compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de Bogotá vigente (2017-2027), en cuanto al monto, plazos y condiciones. A juicio de los accionantes, este acto vulnera el literal a) del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, en consideración a que la armonización de las vigencias futuras con el marco fiscal de mediano plazo solo era posible luego de conocerse el valor real del proyecto cofinanciado con tales vigencias, y en este caso tal valor no fue debidamente determinado.

Aducen que el valor del proyecto es suministrado por los estudios técnicos de detalle y éstos fueron omitidos cuando se declaró la importancia estratégica del proyecto PLBM- Tramo 1. Para el Despacho no se configuraría la infracción de la norma legal citada, toda vez que la acusación que formulan los accionantes en contra del Acta núm. 15 de 2017 parte de la premisa de que los estudios técnicos del proyecto debían cumplir con las exigencias previstas en el artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 y, según el examen que se realizó previamente, ello no aparece claro en esta instancia del proceso.

Además, para determinar la supuesta incompatibilidad del monto, el plazo y las condiciones de las vigencias futuras ordinarias autorizadas al Distrito Capital con las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de esta entidad territorial, resulta indispensable conocer también el contenido y alcance de este documento, el cual, como antes se precisó, está conformado por distintos elementos de carácter financiero y fiscal, los cuales no obran en el expediente en esta etapa del proceso.

En tal contexto, no sería posible afirmar concluyentemente en este momento que en las condiciones en que fueron aprobadas las vigencias futuras ordinarias se vaya a generar un desorden en la ejecución presupuestal, tal como lo afirman los demandantes, o que resulte comprometida la sostenibilidad fiscal del Distrito. Por consiguiente, para determinar si el Acta núm. 15 de 2007 acusada efectivamente vulnera la disposición legal atrás referida, es necesario realizar un análisis ponderado de sus antecedentes administrativos, así como de las pruebas que se practiquen en el proceso y de las alegaciones que presenten las partes en el curso del trámite del mismo, lo cual se efectuará al momento de proferirse la sentencia que ponga fin al proceso. 2.3.

CONCLUSIÓN En el anterior contexto, el Despacho rechazará por improcedentes las medidas cautelares consistentes en: (i) que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y a la Empresa Metro de Bogotá suspender cualquier actuación encaminada a adelantar la ejecución del Tramo 1 de la PLMB hasta tanto sea resuelta de fondo la demanda; (ii) que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. suspender la Licitación Pública Internacional GT-LPI-001-2018, en la que se decidirá cuál de los 6 consorcios precalificados construirá y operará la PLMB; y (iii) que se le ordene a la misma Alcaldía abstenerse de enviar los documentos de la referida Licitación Pública Internacional a los 6 consorcios precalificados.

De otro lado, denegará la solicitud de suspensión provisional del documento CONPES 3900 de 2017, de las Actas número 15 y 40 del CONFIS Distrital y del Consejo de Gobierno Distrital, respectivamente, y del Acuerdo 691 de 2017, expedido por el Concejo de Bogotá D.C., comoquiera que no se advierte, prima facie, una vulneración del ordenamiento jurídico superior invocado por los accionantes. 2.4 Sobre el reconocimiento de personería Visto el informe secretarial a folio 215 del cuaderno de medidas cautelares el Despacho reconocerá: 2.4.1.

Al abogado Héctor Rafael Ruiz Vega como apoderado del Distrito Capital de Bogotá, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 89 del expediente. 2.4.2. Al abogado Luis Carlos Vergel Hernández como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 161 del expediente. 2.4.3.

Al abogado Héctor Liborio Vásquez Ramírez como apoderado del Ministerio de Transporte, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 173 del expediente. 2.4.4. Al abogado Diego Ignacio Rivera Mantilla como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la delegación realizada mediante Resolución 0928 de 27 de marzo de 2019. 2.4.5.

A la Abogada Clara María González Zabala como apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los términos de la delegación realizada mediante Resolución 0092 de 11 de febrero de 2019. En mérito de lo expuesto el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR por improcedentes las medidas cautelares consistentes en: (i) que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y a la Empresa Metro de Bogotá suspender cualquier actuación encaminada a adelantar la ejecución del Tramo 1 de la PLMB hasta tanto sea resuelta de fondo la demanda; (ii) que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. suspender la Licitación Pública Internacional GT-LPI-001-2018, en la que se decidirá cuál de los 6 consorcios precalificados construirá y operará la PLMB; y (iii) que se le ordene a la misma Alcaldía abstenerse de enviar los documentos de la referida Licitación Pública Internacional a los 6 consorcios precalificados.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional del documento CONPES 3900 de 2017, de las Actas número 15 y 40 del CONFIS Distrital y del Consejo de Gobierno Distrital, respectivamente, y del Acuerdo 691 de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: RECONOCER como coadyuvantes de la parte demandada a los señores Diego Andrés Molano Aponte, Jaime Morón, Sergio Camilo Parra y Yuli Parrado, en los términos del artículo 223 del CPACA.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Héctor Rafael Ruiz Vega como apoderado del Distrito Capital de Bogotá, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 89 del expediente.

QUINTO: RECONOCER personería al abogado Luis Carlos Vergel Hernández como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 161 del expediente.

SEXTO: RECONOCER personería al abogado Héctor Liborio Vásquez Ramírez como apoderado del Ministerio de Transporte, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 173 del expediente.

SÉPTIMO: RECONOCER personería al abogado Diego Ignacio Rivera Mantilla como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la delegación realizada mediante Resolución 0928 de 27 de marzo de 2019.

OCTAVO: RECONOCER personería a la abogada Clara María González Zabala como apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los términos de la delegación realizada mediante Resolución 0092 de 11 de febrero de 2019. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Pese a que en la enunciación del cargo se mencionó el artículo 150 de la Constitución Política como una de las normas violadas, los solicitantes no expusieron las razones de la supuesta vulneración ni se refirieron a dicha disposición. [2] Explicaron que dicha actuación se fundamentó en un pronunciamiento de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda en el que se señaló que “el Decreto 1068 de 2015 regula únicamente las vigencias futuras excepcionales (…) en ese sentido es recomendable revisar su inquietud con respecto a los requisitos para el trámite de vigencias futuras a la luz de las disposiciones presupuestales propias del distrito […]”[3], a pesar de que dicha Dirección no tiene competencia para interpretar la normativa constitucional y legal, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. [4] A folio 17 del cuaderno de medida cautelar se señala “lo que demuestra que el proyecto no tuvo ejecución presupuestal en la vigencia de 2018”; sin embargo, la lógica del cargo indica que se refiere al año 2017, pues fue en este último en el que se expidió la autorización con cargo a vigencias futuras. [5] Folio 16 del cuaderno de medida cautelar.

En este aparte se refirieron a la sentencia de 12 de agosto de 2014 proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera en el proceso con radicado 05001-23-31-000-1998-01350-01 (28565), para afirmar que una de las diferencias entre las vigencias futuras ordinarias y las excepcionales es precisamente la ejecución presupuestal. [6] Folio 20 del cuaderno de medida cautelar. [7] Folio 21 del cuaderno de medida cautelar. [8] Folio 23 del cuaderno de medida cautelar. [9] Ídem. [10] Ídem. [11] Folio 27 del cuaderno de medida cautelar. [12] Folio 55 del cuaderno de medida cautelar. [13] Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito de Santa Fe de Bogotá. [14] Folio 120 del cuaderno de medida cautelar. [15] Folio 120 del cuaderno de medida cautelar. [16] Folios 43 a 47 del cuaderno de medida cautelar. [17] Folio 43 del cuaderno principal. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 4 de septiembre de 2014, radicado: 11001-03-24-000-2014- 00205-00, C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 14 de mayo de 2019, radicado: 11001-03-24-000-2014-00366- 00, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad.

No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2012- 00290-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad.

No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [23] Folios 12 y 13 del cuaderno principal. El acápite de pretensiones transcrito fue reproducido de forma idéntica en el escrito de reforma a la demanda, que obra en folios 641 a 680 del cuaderno principal. [24] Folio 3 del cuaderno de medida cautelar. [25] Folio 32, reverso, del cuaderno de medida cautelar. [26] El proceso de selección inició el 6 de agosto de 2018 cuando la Empresa Metro de Bogotá publicó el Documento de Precalificación dirigido a los solicitantes interesados en presentar ofertas para ejecutar el contrato de concesión que desarrollará el Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1, proceso que aparece reseñado en: https://community.secop.gov.co/Public/Tendering/OpportunityDetail/Index?not iceUID=CO1.NTC.495736&isFromPublicArea=True&isModal=False [27] https://www.metrodebogota.gov.co/sites/default/files/contratacion/AVISO%20AU DIENCIA-31-OCT-18.pdf [28] En sentido similar, la Subsección “A” de la Sección Tercera de esta Corporación se pronunció sobre la necesidad de conexidad entre lo que se pretende con la demanda y aquello que se solicita como medida cautelar, en los siguientes términos: “[…] Ahora bien, aunque la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contiene una pretensión de carácter patrimonial, en razón a que se pidieron perjuicios materiales por la utilidad que habría dejado de percibir la demandante por no adjudicársele el contrato, lo cierto es que ello no puede confundirse con los efectos que tendría la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo, dado que su eventual decreto no implica, de forma automática, el reconocimiento de esos perjuicios. […] en tanto la finalidad de la medida cautelar de suspensión provisional no es otra que la cesación temporal de los efectos del acto cuestionado, no resulta viable señalar que su eventual decreto, según fue solicitado en este caso -sin sustentación-, implique la retención de los dineros para la ejecución del contrato, así como tampoco la suspensión de ese negocio jurídico, tal y como lo señaló la parte recurrente, pues ello ni siquiera fue pedido en la demanda, de ahí que no surja el supuesto carácter patrimonial de la medida de suspensión provisional.”. [29] El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). [30] Folio 120 del cuaderno de medida cautelar. [31] Por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento. [32] Ley 1682 de 2013, “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”.

“Artículo 12. En lo que se refiere a la infraestructura de transporte terrestre, aeronáutica, aeroportuaria y acuática, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: […] Estudios de Ingeniería. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios, las siguientes definiciones deben tenerse en cuenta en la preparación de los diversos estudios de ingeniería que se adelanten para la ejecución de los proyectos de infraestructura: Fase 1.

Prefactibilidad. Es la fase en la cual se debe realizar el prediseño aproximado del proyecto, presentando alternativas y realizar la evaluación económica preliminar recurriendo a costos obtenidos en proyectos con condiciones similares, utilizando modelos de simulación debidamente aprobados por las entidades solicitantes. […] || Fase 2. Factibilidad.

Es la fase en la cual se debe diseñar el proyecto y efectuar la evaluación económica final, mediante la simulación con el modelo aprobado por las entidades contratantes. Tiene por finalidad establecer si el proyecto es factible para su ejecución, considerando todos los aspectos relacionados con el mismo. || En esta fase se identifican las redes, infraestructuras y activos existentes, las comunidades étnicas y el patrimonio urbano, arquitectónico, cultural y arqueológico que puedan impactar el proyecto, así como títulos mineros en procesos de adjudicación, otorgados, existentes y en explotación. […] || Fase 3.

Estudios y diseños definitivos. Es la fase en la cual se deben elaborar los diseños detallados tanto geométricos como de todas las estructuras y obras que se requieran, de tal forma que un constructor pueda materializar el proyecto. El objetivo de esta fase es materializar en campo el proyecto definitivo y diseñar todos sus componentes de tal manera que se pueda dar inicio a su construcción. […]”.

“Artículo 16. Para el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte, las entidades deberán abrir los procesos de selección si cuentan con estudios de ingeniería en Etapa de Factibilidad como mínimo, sin perjuicio de los estudios jurídicos, ambientales y financieros con que debe contar la entidad. […].” (Negrillas ajenas al texto original) [33] Se advierte respecto del presente cargo que los demandantes aluden en forma genérica a los actos acusados, sin especificar en cuál de ellos en particular se realizó la modificación al trazado de la PLMB que reprochan.

Sin embargo, como en el desarrollo de los cargos se hace referencia al supuesto exceso de competencia en el que incurrió la Administración Distrital, el análisis se realizará a partir de los actos proferidos por la misma. [34] “ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.” [35] “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: […] 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.” [36] El Decreto Distrital 634 de 21 de noviembre de 2017 modificó el Decreto 318 de 2017, con el objeto de integrar al anuncio del Proyecto de la Primera Línea del Metro de Bogotá, la implementación del Ramal Técnico de Conexión y la localización del Patio Taller.

Para el efecto se dispuso, en su artículo segundo, adoptar el Trazado de la Primera Línea del Metro de Bogotá- PLMB- contenido en el Mapa Anexo de dicho Decreto integrado por 10 planchas. [37] Proferida en el expediente con radicación número: 08001-2331-000-2010- 00987-01, Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López. [38] Artículo 346 de la Constitución Política. [39] En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en las Sentencias C-337 de 1993, C-357 de 1994 y C-023 de 1996. [40] Restrepo, Juan Camilo, Derecho Presupuestal Colombiano, 2ª edición, Bogotá, Legis, 2014, p. 186. [41] Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico de la Auditoria General de la Nación, Guía de Presupuesto Público Territorial, Bogotá, 2012, p.111. [42] El texto de esta disposición fue compilado en el artículo 23 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. [43] El texto de esta disposición fue compilado en el artículo 24 del Decreto 111 de 1996. [44] La Ley 179 de 1994 las regulaba en una sola disposición junto a las vigencias futuras ordinarias de la Nación (art. 9º). [45] Aunque en la Ley 819 de 2003 no se establecieron expresamente las vigencias futuras excepcionales en las entidades territoriales, ello no implicaba que éstas no pudieran acudir a este mecanismo de presupuestación. En efecto, como se analizó ampliamente por esta Sección en la sentencia de 1º de febrero de 2018, a la luz de la normativa vigente resultaba procedente que aquellas acordaran vigencias futuras excepcionales: en primer lugar, en reconocimiento de la autonomía que la Constitución Política les concede a estas entidades, que les permite adaptar las normas legales que establecen dicho mecanismo presupuestal en sus estatutos orgánicos del presupuesto, en tanto que se ajusten a su organización, normas constitucionales y condiciones; y en segundo término, como garantía del derecho de igualdad de las entidades territoriales frente a la Nación en esta materia, al existir elementos de coincidencia en aspectos relevantes como la planificación, la estructuración del presupuesto y la disciplina fiscal. [46] La Sección Cuarta Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 28 de agosto de 2019, confirmó la sentencia de 25 de julio de 2019, proferida por el Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda, que negó la acción de cumplimiento promovida por el Concejal de Bogotá Hollman Felipe Morris Rincón, en la que se solicitó que se ordenara al Distrito Capital el cumplimiento del artículo 2.8.1.7.1.10 del Decreto 1068 de 2015 y, en consecuencia, que se declarara la caducidad de las vigencias futuras ordinarias aprobadas mediante el Acuerdo Distrital 691 de 2017.

La solicitud del actor se sustentaba en que durante el año en que se aprobaron, esto es, en el año 2017, no se inició la ejecución presupuestal de la apropiación del 15% de dichas vigencias como lo prevé el artículo 12 de la Ley 819 de 2003. [47] “Artículo 2o. Superávit primario y sostenibilidad. Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes.

Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico. Dicha meta será aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. || Las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda. || La elaboración de la meta de superávit primario tendrá en cuenta supuestos macroeconómicos, tales como tasas de interés, inflación, crecimiento económico y tasa de cambio, determinados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, y el Banco de la República. || Sin perjuicio de los límites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de 2000, o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen, los departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2 deberán establecer una meta de superávit primario para cada vigencia con el fin de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen.

La meta de superávit primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda será fijada por el Confis o por la Secretaría de Hacienda correspondiente y aprobado y revisado por el Consejo de Gobierno. || PARÁGRAFO. Se entiende por superávit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la República (para el caso de la Nación), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial.”