ACTO DEFINITIVO – Para que pueda ser controvertido en sede judicial se requiere que se agoten los recursos obligatorios en sede administrativa / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS OBLIGATORIOS ANTE LA ADMINISTRACIÓN – Procedencia respecto de acto definitivo / RECURSOS ANTE LA ADMINISTRACIÓN – Por regla general no proceden contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o de ejecución / RECURSOS ANTE LA ADMINISTRACIÓN – Excepción de procedencia contra actos de ejecución / ACTO DE EJECUCIÓN – Procedencia excepcional de recursos en sede administrativa / DEBIDO PROCESO – Alcance / RECURSOS – Finalidad / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Aplicación por haber sido expedido el acto demandado bajo su vigencia [S]e tiene que el artículo 50 del CCA señala que contra los actos administrativos definitivos proceden el recurso de reposición, el de apelación y el de queja; por el contrario, el artículo 49 Ibídem, dispone que no procederán los recursos contra los actos administrativos de carácter general, ni contra los de trámite, los preparatorios o de ejecución, salvo los casos previstos en norma expresa.

De ahí que sea fundamental establecer la diferencia entre los actos a que se refieren los artículos anteriormente citados, toda vez que, por regla general, para que los actos definitivos puedan controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se requiere que de manera previa a la demanda, se agoten los recursos que fueren obligatorios, con el objetivo de otorgar a la administración la posibilidad de revisar la legalidad de los actos que ella expide.

Lo anterior cabe anotarlo, no sucede en el caso de los actos de trámite o preparatorios pues, como su nombre lo indica, únicamente contribuyen a la ejecución y celeridad del desarrollo de la función pública. En consecuencia, si bien por regla general los actos de ejecución no crean situaciones jurídicas y por ello se entiende que no son susceptibles de recursos, lo cierto es que, en la misma sentencia, la Corte Constitucional señaló que «[…] cuando a través de uno de dichos actos se agrega o se modifica algún elemento de lo que se ejecuta, ya no pueden ser tenidos por meros actos de ejecución y han de ser asumidos como actos definitivos, ya que envuelven una manifestación autónoma y concreta de voluntad generadora de efectos jurídicos […]».

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión tomada en audiencia que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control / ACTO QUE RESUELVE LA SOLICITUD DE ELEGIBILIDAD DE UN PROYECTO DE REFORESTACIÓN – No es susceptible de recursos / FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Cómputo desde la notificación del acto que finalizó la actuación administrativa / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No se suspende por la presentación extemporánea de la solicitud de conciliación prejudicial / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Probada [El] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia celebrada el 27 de julio de 2018, declaró probada la excepción mixta de caducidad del medio de control […] Por tal razón, el apoderado judicial de la Fiduciaria Fiducor S.A. […] interpuso recurso de apelación […] señalando que la misma desconoce lo dispuesto en el artículo 1° del CCA, el cual aplica siempre que las leyes especiales no dispongan el procedimiento. […] En el presente caso, el acto administrativo objeto de estudio es el oficio No. 20112440330711 de 6 de diciembre de 2011 […] Frente a tal decisión, el apoderado judicial de la parte accionante, […], interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, aun cuando, conforme a la norma especial que regula el tema -Decreto 1824 de 1994- no proceden los recursos […] En tal sentido, sería del caso determinar si el acto administrativo demandado era definitivo o, por el contrario, era de trámite o de ejecución, a efectos de establecer si contra el mismo procedía o no la interposición de los recursos reglados por el artículo 50 del CCA, sin embargo, el Despacho observa que existe norma especial que regula la materia, es decir que, en el presente caso se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Reglamentario 1824 de 1994, que establece: […] Las solicitudes de elegibilidad de un proyecto de reforestación no constituyen ejercicio del derecho de petición, ni su recepción, estudio o definición implican actuaciones de carácter administrativo ni dan derecho a recursos de esa naturaleza […].

En este contexto se observa que el acto administrativo No. 20112440330711 de 6 de diciembre de 2011, […], de conformidad con el citado artículo, se tiene que contra el mismo no procedía ningún recurso. […] Por todo lo anterior, se tiene que el término para demandar la nulidad y restablecimiento del derecho del acto administrativo No. 20112440330711 de 6 de diciembre de 2011, conforme a lo establecido en el artículo 136 del CCA, empezó a correr desde el día siguiente de la notificación de esta decisión, esto es, el 7 del mismo mes y año. […] Como se advirtió anteriormente, el apoderado judicial de la Fiduciaria Fiducor S.A., mediante memorial de 21 de diciembre de 2011, interpuso recurso[s] de reposición y, en subsidio, de apelación, […], aun cuando […] no era procedente.

Es decir que si en gracia de discusión se admitiera que solo hasta ese día tuvo conocimiento el accionante del acto conforme al cual el Ministerio realizó la devolución del proyecto forestal Madeflex 2011, el término de cuatro (4) meses para la presentación de la demanda empezaría a correr desde el 22 de diciembre de 2011 hasta el lunes 23 de abril de 2012. […] Visto lo anterior, se tiene que la Fiduciaria Fiducor S.A. el 23 de septiembre de 2013 radicó la solicitud de conciliación extrajudicial […] extemporáneamente, en tanto los cuatro (4) meses para la presentación de la demanda vencían el lunes 23 de abril de 2012.

De esa manera, el Despacho advierte que la parte demandante no agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y, en lo que respecta al cómputo de la caducidad del medio de control, se advierte que conforme a lo dispuesto en el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, el término de cuatro (4) meses previsto para interponer la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra ampliamente vencido, toda vez que la misma fue radicada […] el 11 de febrero de 2014.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 27 de julio de 2018. NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Corte Constitucional, sentencia T-533 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 INCISO 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1824 DE 1994 – ARTÍCULO 12 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 49 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 50 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00195-02 Actor: FIDUCIARIA FIDUCOR S.A Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DEL AUTO QUE DECLARA LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL AUTO QUE RESUELVE UN RECURSO DE APELACIÓN Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte accionante en contra de la decisión proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1], en la audiencia inicial celebrada dentro del proceso de la referencia el 27 de julio de 2018, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control formulada por la entidad accionada.

I. Antecedentes Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de febrero de 2014[2], la sociedad Fiduciaria Fiducor S.A., a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

El conocimiento del asunto le correspondió a la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Magistrada de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante providencia de 7 de abril de 2014[3] inadmitió la demanda, con miras a que: (i) aclarara el número del acto administrativo cuya nulidad se solicita y, (ii) aportara copia del acta de audiencia de conciliación realizada el 27 de noviembre de 2013.

En cumplimiento de lo dispuesto, la parte demandante subsanó los defectos señalados en el auto de 7 de abril de 2014[4], para lo cual presentó un nuevo texto de la demanda en la cual elevó las siguientes pretensiones: […] PRIMERA: Que se declara (sic) la existencia de un acto administrativo presunto, generado por la ausencia de respuesta del Ministerio frente al recurso de queja interpuesto por Fiducor contra el oficio 20132440025901, (el Acto Administrativo Presunto) mediante el cual el Ministerio omitió pronunciarse respecto de la procedencia del recurso de apelación realizada por Fiducor contra el oficio 20112440330711, que declaró no elegible el proyecto Madeflex 2011 (presentado por Fiducor como vocera del Patrimonio Autónomo para la obtención del CIF).

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la serie de actos administrativos que concluyeron con la negativa definitiva de la solicitud de otorgamiento de CIOF (sic); esta serie de actos administrativos está integrada por; i) El Acto Administrativo Presunto, configurado por la ausencia de respuesta al recurso de queja presentado por Fiducor el 22 de febrero de 2013 contra el Oficio Rad.

No. 2013244002590 (sic), recibido por Fiducor el 15 de febrero de 2013; ii) El mencionado Oficio “Rad No. 20132440025901” (el “Oficio 2”)., que da respuesta al recurso de reposición contra el Oficio Rad. No. 20112440330711, confirmando la negativa a la solicitud, y omitiendo pronunciarse sobre el recurso de apelación, y iii) El mencionado oficio Rad.

No. 20114220330711, (el Oficio 1) mediante el cual la Dirección de Cadenas Productivas del Ministerio resuelve la solicitud de CIF presentada por Fiducor como vocera del Patrimonio Autónomo, declarando no elegible el proyecto Madeflex 2011 […]. TERCERA: Que de acuerdo con lo anterior, que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios, mediante los cuales el Ministerio declaró no elegible el proyecto Madeflex 2011.

CUARTA: Que en su lugar, se declare que el proyecto Madeflex 2011, radicado por el Patrimonio Autónomo a través de su vocera fiduciaria Fiducor, es elegible para percibir recursos del Certificado de Incentivo Forestal -CIF. QUINTA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Ministerio a pagar a favor del Patrimonio Autónomo el valor de laso CIF que debió haber recibido por el Proyecto Madeflex 2011 (establecimiento y mantenimiento forestal), con motivo del CIF solicitado el 27 de abril de 2011, debidamente indexados. […] Así las cosas, mediante proveído de 19 de mayo de 2014[5], el mencionado Tribunal admitió la demanda, por lo que, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante el Ministerio) contestó la demanda[6] y, dentro del escrito de contestación, propuso como excepciones previas: i) la “caducidad de la acción” y ii) la “inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”.

Por su parte, el apoderado judicial de la Fiduciaria Fiducor S.A., al descorrer el traslado de las excepciones planteadas por el Ministerio, consideró que de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 1824 de 1994, en el presente caso no ha operado la caducidad del medio de control. Por otro lado, frente a la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, señaló que de conformidad con el escrito de subsanación de la demanda presentado ante el Tribunal el 29 de abril de 2014, «[…] queda claro que el oficio No. 20133130047552 de 2013 no se encuentra entre las pretensiones de nulidad de la presente demanda, razón por la cual no debió ser objeto de la audiencia de conciliación extrajudicial celebrada el 27 de noviembre de 2013 y, en consecuencia, no es procedente la excepción propuesta por la entidad demandada […]».

Así las cosas, en la audiencia inicial celebrada el 13 de mayo de 2015[7], la Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, en Sala Unitaria, declaró probada la excepción previa de caducidad de la acción propuesta por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y en consecuencia, dio por terminado el proceso. Frente a tal decisión, en la misma audiencia inicial, el apoderado judicial de la parte actora, impetró recurso de apelación, el cual fue concedido y se ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado.

El proceso fue asignado por reparto a este Despacho, y al momento de resolver el citado recurso se advirtió que el a quo a través del auto de 13 de mayo de 2015, dispuso la terminación del proceso, y que de conformidad con lo previsto en el artículo 125 del CPACA en concordancia con el artículo 243 ibídem la competente para emitir dicho pronunciamiento era la Sala de Decisión, y no la Magistrada Ponente en Sala Unitaria.

Por lo anterior, mediante auto de 5 de marzo de 2018, la Sala Unitaria de la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió: […]

PRIMERO: DEJAR sin efectos ni valor jurídico el auto de 13 de mayo de 2015, proferido en la Sala Unitaria por la Magistrada de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]. II. La providencia apelada Del acta de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, celebrada el 27 de julio de 2018[8], se advierte que la Magistrada Sustanciadora del proceso, al resolver la excepción de caducidad, señaló: […] los extremos procesales expresan argumentos para sustentar o cuestionar la excepción previa de caducidad, en la interpretación que hacen del artículo 12 del Decreto Reglamentario 1824 de 1994 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 139 de 1994”, la cual establece: “Artículo 12.

Alcance de las solicitudes de elegibilidad. Las solicitudes de elegibilidad de un proyecto de reforestación no constituyen ejercicio del derecho de petición, ni su recepción, estudio o definición implican actuaciones de carácter administrativo ni dan derecho a recursos de esa naturaleza”. No hay duda que el Oficio No. 20112440330711 del 6 de diciembre de 2011, resolvió la solicitud de elegibilidad del proyecto de reforestación “Madeflex1 2011”, presentada por la Fiduciaria Fiducor S.A., situación que se advierte del mismo acto demandado, así como de los hechos 9 a 13 del escrito de demanda, en los que refiere que el 21 de diciembre de 2009 efectuó la solicitud para acceder al Certificado de Incentivo Forestal – CIF, a través del proyecto de reforestación de 200 hectáreas “Madeflex1”, la cual fue modificada a sugerencia del Ministerio y radicada nuevamente el 2 de julio de 2010, para el proyecto de reforestación de 500 hectáreas “Madeflex1”, y solicitud del 27 de abril de 2011, igualmente para el proyecto de reforestación de 500 hectáreas “Madeflex1”, y dado que el Ministerio no se pronunció sobre estas tres solicitudes, FIDUCOR S.A. presentó una petición solicitándole a la Dirección de Cadenas Productivas de la Cartera, que emitiera la debida respuesta, decisión que emitió en el Oficio No. 20114220330711 del 16 de diciembre de 2011, esto es el acto administrativo demandado.

Así las cosas, es plenamente aplicable lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto referido, pues claramente lo requerido por FIDUCOR S.A. contiene la decisión de solicitudes de elegibilidad de un proyecto de reforestación. […] […] Así, debe advertirse que el artículo en cita, refiere que la “definición” de estas solicitudes, no son actuaciones administrativas, ni son susceptibles de recursos, y por “definición”, debe entenderse la resolución de estas solicitudes, lo cual incluye, como en el caso concreto, la devolución del proyecto de reforestación de que trata la decisión del acto demandado.

Así las cosas, en razón de la norma especial que así lo contempla, el Oficio de la referencia no es susceptible de recursos, por lo que en virtud del artículo 62 del Decreto 01 de 1984, norma aplicable para la época de la emisión del acto cuestionado, esta decisión quedó en firme al momento de la notificación de la misma, toda vez que contra ésta no procede recurso alguno, y en los términos del artículo 63 Ibídem, a partir de ese momento quedó agotada la entonces denominada “vía gubernativa”.

En este sentido, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente de la notificación de esta decisión, en los términos del numeral segundo del artículo 136 del C.C.A., sin que se pueda dar aplicabilidad al inciso 3° del mismo, puesto que no hay lugar a determinar la existencia del acto administrativo presunto que resolvió el recurso de apelación, cuando el mismo de conformidad con el artículo 12 del Decreto citado, no era procedente.

En el caso concreto, tal y como lo advierte el Ministerio demandado, se tiene que el 21 de diciembre de 2011, la fiduciaria Fiducor S.A., interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el oficio No. 20112440330711 del 6 de diciembre de 2011, y aun cuando la interposición de estos recursos no era procedente, en virtud de lo expuesto con antelación, se tiene que es a partir de esa fecha en la que el interesado tenía conocimiento de la decisión de devolución de su proyecto de reforestación, configurándose así la notificación por conducta concluyente.

Se tiene entonces que en los términos del artículo 136 del C.C.A., desde el 7 de diciembre de 2011, empezó a correr el término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de esta decisión del Ministerio demandado, teniendo para ello el término de cuatro meses, los cuales corrieron ininterrumpidamente, pues solo hasta el 23 de septiembre de 2013 presentó la solicitud de conciliación extrajudicial para acreditar el requisito de procedibilidad de este mecanismo, momento para el cual a juicio de la Sala ya había operado el fenómeno extintivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 164 del CPACA.

En ese orden de ideas, toda vez que procedió la excepción previa de caducidad, la Sala, con fundamento en el numeral 6º del artículo 180 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 Ibídem., dará por terminado el proceso […]. III. Fundamentos del recurso de apelación En la citada audiencia inicial, el apoderado judicial de la sociedad Fiduciaria Fiducor S.A., interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de declarar probada la excepción de caducidad del medio de control, quedando registrado en el CD[9], contentivo de la misma, lo siguiente: […] La decisión tomada no se encuentra ajustada a los argumentos de hecho y de derecho fundamentados en este caso.

Es preciso señalar que la decisión objeto de impugnación, desconoce lo dispuesto en el artículo 1º del C.C.A., cuyas normas aplican siempre que las leyes especiales no dispongan el procedimiento. Se viola el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción, así como la jurisprudencia del H. Consejo de Estado – Sección Cuarta que se cita: (…) se consideró de manera errada que la actuación de la demandada no era una actuación administrativa y que la misma no era susceptible de recursos.

Ahora, el art. 49 del C.C.A. dispuso que no había recursos contra los actos de carácter general, preparatorios. Y por otra parte, la normativa dispuso que los recursos proceden contra los actos que decidan las actuaciones administrativas. En este sentido, se tiene que el oficio del 6 de diciembre de 2011, mediante el cual el demandado devolvió la solicitud de elegibilidad, no es otra cosa que el rechazo de la actuación administrativa, por lo que tal oficio si es un acto administrativo y si estaba sujeto a recursos. […] Si bien el oficio demandado no otorgó los mecanismos de impugnación, los recursos se interpusieron dentro del término legal, tanto así que el demandado, pasado más de un año resolvió el recurso de reposición, y se abstuvo de pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado en debido término, lo que se entendió como la negativa del recurso de apelación, motivo por el cual se interpuso la queja […].

IV. Consideraciones del Despacho La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia celebrada el 27 de julio de 2018, declaró probada la excepción mixta de caducidad del medio de control propuesta por la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, basándose en que, para el caso concreto, resulta plenamente aplicable lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Reglamentario 1824 de 1994, y así señaló que: […] de conformidad con esta norma, la recepción, estudio o definición de las solicitudes de elegibilidad de proyectos de reforestación no implican actuaciones administrativas, ni dan derecho a recursos de esa naturaleza.

Así, debe advertirse que el artículo en cita, refiere que la “definición” de estas solicitudes, no son actuaciones administrativas, ni son susceptibles de recursos, y por “definición”, debe entenderse la resolución de estas solicitudes, lo cual incluye, como en el caso concreto, la devolución del proyecto de reforestación de que trata la decisión del acto demandado.

Así las cosas, en razón de la norma especial que así lo contempla, el Oficio de la referencia no es susceptible de recursos, por lo que en virtud del artículo 62 del Decreto 01 de 1984, norma aplicable para la época de la emisión del acto cuestionado, esta decisión quedó en firme al momento de la notificación de la misma, toda vez que contra ésta no procede recurso alguno, y en los términos del artículo 63 ibídem, a partir de ese momento quedó agotada la entonces denominada “vía gubernativa”.

En este sentido, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente de la notificación de esta decisión, en los términos del numeral segundo del artículo 136 del C.C.A., sin que se pueda dar aplicabilidad al inciso 3° del mismo, puesto que no hay lugar a determinar la existencia del acto administrativo presunto que resolvió el recurso de apelación, cuando el mismo de conformidad con el artículo 12 del Decreto citado, no era procedente […].

Por tal razón, el apoderado judicial de la Fiduciaria Fiducor S.A. en la aludida audiencia interpuso recurso de apelación en contra de la decisión adoptada, en relación con la excepción de caducidad, señalando que la misma desconoce lo dispuesto en el artículo 1° del CCA, el cual aplica siempre que las leyes especiales no dispongan el procedimiento.

Con base en lo anterior, señaló que la decisión objeto de impugnación «[…] viola el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción, así como la jurisprudencia del H. Consejo de Estado – Sección Cuarta que se cita: (…) se consideró de manera errada que la actuación de la demandada no era una actuación administrativa y que la misma no era susceptible de recursos.

Ahora, el art. 49 del C.C.A. dispuso que no había recursos contra los actos de carácter general, preparatorios. Y por otra parte, la normativa dispuso que los recursos proceden contra los actos que decidan las actuaciones administrativas. En este sentido, se tiene que el oficio del 6 de diciembre de 2011, mediante el cual el demandado devolvió la solicitud de elegibilidad, no es otra cosa que el rechazo de la actuación administrativa, por lo que tal oficio si es un acto administrativo y si estaba sujeto a recursos […]».

En tal sentido y con miras a resolver la controversia, el Despacho advierte que el inciso 1º del artículo 3º del CPACA también categoriza el debido proceso como un principio, y señala que en virtud de él, «[…] las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la Ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción […]».

En ese contexto, puede entenderse que la posibilidad de interponer recursos contra los actos administrativos se basa en que, siempre que existan motivos para impugnar el contenido de los actos administrativos, los interesados podrán ejercer los mecanismos de defensa con el fin de controvertirlos. Como consecuencia de ello, la Corte Constitucional en la sentencia T-533 de 2014 señaló que lo anterior, «[…] explica la posibilidad de interponer recursos contra los actos administrativos definitivos, cuyo objeto es decidir –directa o indirectamente– el fondo del asunto o hacer imposible la continuación de una actuación[10], pues a través de ellos se garantiza la contradicción de los administrados y se les brinda la oportunidad de cuestionar las decisiones que los afecten [ ]».

En la medida que el acto administrativo demandado fue expedido el 6 de diciembre de 2011, se tiene que en el caso concreto debe aplicarse lo dispuesto en el CCA por cuanto el CPACA empezó a regir a partir del 2 de julio de 2012. Así, se tiene que el artículo 50 del CCA señala que contra los actos administrativos definitivos proceden el recurso de reposición, el de apelación y el de queja; por el contrario, el artículo 49 Ibídem, dispone que no procederán los recursos contra los actos administrativos de carácter general, ni contra los de trámite, los preparatorios o de ejecución, salvo los casos previstos en norma expresa.

De ahí que sea fundamental establecer la diferencia entre los actos a que se refieren los artículos anteriormente citados, toda vez que, por regla general, para que los actos definitivos puedan controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se requiere que de manera previa a la demanda, se agoten los recursos que fueren obligatorios, con el objetivo de otorgar a la administración la posibilidad de revisar la legalidad de los actos que ella expide.

Lo anterior cabe anotarlo, no sucede en el caso de los actos de trámite o preparatorios pues, como su nombre lo indica, únicamente contribuyen a la ejecución y celeridad del desarrollo de la función pública. En consecuencia, si bien por regla general los actos de ejecución no crean situaciones jurídicas y por ello se entiende que no son susceptibles de recursos, lo cierto es que, en la misma sentencia, la Corte Constitucional señaló que «[…] cuando a través de uno de dichos actos se agrega o se modifica algún elemento de lo que se ejecuta, ya no pueden ser tenidos por meros actos de ejecución y han de ser asumidos como actos definitivos, ya que envuelven una manifestación autónoma y concreta de voluntad generadora de efectos jurídicos[11] […]».

En el presente caso, el acto administrativo objeto de estudio es el oficio No. 20112440330711 de 6 de diciembre de 2011 conforme al cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural realizó la devolución del proyecto forestal Madeflex 2011, radicado por la Fiduciaria Fiducor S.A, para obtener el CIF, en los siguientes términos: […] De cordial manera nos permitimos hacer devolución del proyecto de la referencia, debido a que los predios identificados con números de matrícula inmobiliaria: […] que constituyen la escritura pública número […] en la que se determina la constitución de usufructo entre Fiducor S.A., sociedad que actúa única y exclusivamente en su calidad de vocera del patrimonio autónomo denominado FIDEICOMISO 732-1249 PAP, y Tierras de la Promisión S.A. Lo anterior, se origina debido a la situación registral que se presenta en los Montes de María donde se encontró que los 19 predios de propiedad de la sociedad Tierras de Promisión S.A. y según reporte emitido por la Superintendencia de Notariado y Registro -SNR- presentado ante el Gobierno Nacional informa sobre la probable adquisición irregular de estos predios, desconociendo así la normativa en los siguientes aspectos: a) Protección Preventiva de patrimonio despojado y abandonado por población forzosamente desplazada por la violencia, b) Prohibición o limitación de la enajenación de bienes adjudicados en el marco del régimen parcelario establecido en las leyes agrarias del país, y, c) Régimen de bienes fiscales pertinentes (sic) al Fondo Nacional Agrario.

Varios de los predios habrían concurrido en las siguientes irregularidades: […] Por consiguiente, nos disponemos a hacer devolución de su proyecto, en base a lo ya enunciado y debido a que se le inició actuación administrativa el 19 de septiembre del presente año, encaminada a revocar los actos registrales irregulares detectados. […].

Frente a tal decisión, el apoderado judicial de la parte accionante, a través de memorial de 21 de diciembre de 2011, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, aun cuando, conforme a la norma especial que regula el tema -Decreto 1824 de 1994- no proceden los recursos, lo cierto es que el Ministerio mediante el oficio No. 20132440025901 de 8 de febrero de 2013, resolvió «[…] NO REVOCAR el acto administrativo por medio del cual se hace la devolución del proyecto de reforestación presentado por la Fiduciaria Fiducor[12] […]» En efecto, se observa que el Ministerio omitió referirse a la improcedencia de los recursos frente a la solicitud de elegibilidad de reforestación y, contrario a ello, como se evidenció en el aparte citado, resolvió el recurso de reposición y guardó silencio respecto del recurso de apelación. En tal sentido, sería del caso determinar si el acto administrativo demandado era definitivo o, por el contrario, era de trámite o de ejecución, a efectos de establecer si contra el mismo procedía o no la interposición de los recursos reglados por el artículo 50 del CCA, sin embargo, el Despacho observa que existe norma especial que regula la materia, es decir que, en el presente caso se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Reglamentario 1824 de 1994[13], que establece: […] artículo 12.

Alcance de las solicitudes de elegibilidad. Las solicitudes de elegibilidad de un proyecto de reforestación no constituyen ejercicio del derecho de petición, ni su recepción, estudio o definición implican actuaciones de carácter administrativo ni dan derecho a recursos de esa naturaleza […]. (negrilla de la Sala) En este contexto se observa que el acto administrativo No. 20112440330711 de 6 de diciembre de 2011, resuelve la solicitud de elegibilidad del proyecto de reforestación Madeflex 2011, presentada por el apoderado judicial de la parte actora el 27 de abril de 2011[14] y, en tal sentido, de conformidad con el citado artículo, se tiene que contra el mismo no procedía ningún recurso.

Cabe recordar que el artículo 50 del CCA, señala que lo dispuesto en él, se aplica «[…] por regla general […]» en contra de los actos administrativos definitivos; significa lo anterior que se reconoce que existen casos en los cuales, aun cuando se trata de actos administrativos definitivos, contra los mismos no procede la interposición de los recursos de reposición, apelación y queja, como sucede en el caso que nos ocupa.

Por todo lo anterior, se tiene que el término para demandar la nulidad y restablecimiento del derecho del acto administrativo No. 20112440330711 de 6 de diciembre de 2011, conforme a lo establecido en el artículo 136 del CCA, empezó a correr desde el día siguiente de la notificación de esta decisión, esto es, el 7 del mismo mes y año. Como se advirtió anteriormente, el apoderado judicial de la Fiduciaria Fiducor S.A., mediante memorial de 21 de diciembre de 2011, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra del acto administrativo demandado, aun cuando de conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 12 del Decreto Reglamentario 1824 de 1994, no era procedente.

Es decir que si en gracia de discusión se admitiera que solo hasta ese día tuvo conocimiento el accionante del acto conforme al cual el Ministerio realizó la devolución del proyecto forestal Madeflex 2011, el término de cuatro (4) meses para la presentación de la demanda empezaría a correr desde el 22 de diciembre de 2011 hasta el lunes 23 de abril de 2012.

Ahora bien, el artículo 2° del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009, fijó los asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial, así: […] Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan […].

En el presente asunto, la parte actora en el acápite denominado “Estimación de la Cuantía”, señaló: “[…] el valor de las pretensiones se estima en la suma de SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS VEINTICUATRO PESOS (COP$637.991.824), actualizada con el reconocimiento de los intereses desde el 16 de junio de 2011 hasta la fecha e n la que se genere el pago correspondiente de la totalidad del valor del CIF que debió otorgarse […]”.

Visto lo anterior, se tiene que la Fiduciaria Fiducor S.A. el 23 de septiembre de 2013 radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, con miras a agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial para poder demandar el acto administrativo conforme al cual el Ministerio realizó la devolución del proyecto forestal Madeflex 2011, toda vez que dicho acto es de carácter particular y con contenido económico; sin embargo, dicha radicación fue presentada extemporáneamente, en tanto los cuatro (4) meses para la presentación de la demanda vencían el lunes 23 de abril de 2012.

De esa manera, el Despacho advierte que la parte demandante no agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y, en lo que respecta al cómputo de la caducidad del medio de control, se advierte que conforme a lo dispuesto en el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, el término de cuatro (4) meses previsto para interponer la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra ampliamente vencido, toda vez que la misma fue radicada en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de febrero de 2014.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 27 de julio de 2018, por medio del cual la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control propuesta por la entidad demandada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de auto de 27 de julio de 2018, por medio del cual la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente en Comisión ----------------------- [1] Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Luis Manuel Lasso Lozano y Felipe Alirio Solarte Maya. [2] Folios 1 a 27. [3] Folios 101 a 103. [4] Folios 104 a 162. [5] Folios 165 a 169. [6] Folios 190 a 215. [7] Folios 240 a 257. [8] Folios 271 a 287. [9] Min 33:39. [10] CPACA, artículo 43. [11] Corte Constitucional, sentencia T – 533 de 2014.

Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. [12] Folio 46. [13] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 139 de 1994. [14] Folio 33.