25000-23-27-000-2011-00274-01 — Consejo de Estado

25000-23-27-000-2011-00274-01Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2019-09-19

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Codensa S.A. Esp·Demandado: Distrito Capital

De qué trata

Síntesis: [S]e procede a resolver si debe inaplicarse el Decreto 00007 de 2010, al haber delegado la función de establecimiento de metodología y sistema al DANE cuando el titular de dicha función era exclusivamente el Presidente. Definir tal aspecto impone referirse a la sentencia del 14 de marzo de los corrientes dictada en el proceso 2011-00368, pues allí la Sala tuvo que decidir sobre la validez de algunos apartes de los artículos 1 y 2 del Decreto 00007 de 2010, […] [L]o que halla la Sala es que el cargo esgrimido sobre la presunta delegación efectuada al DANE para la definición del sistema y método del cálculo de la tasa retributiva de estratificación fue completamente definida por esta Sala al considerar que el Presidente sí había ejercido la potestad reglamentaria con la expedición del Decreto 00007 de 2010, y por ello no es viable su inaplicación en la forma que lo entiende la actora en el asunto de la referencia.CONTROL DE LEGALIDAD POR VÍA DE EXCEPCIÓN - Del Decreto 00007 de 2010 / TASA CONTRIBUTIVA DE ESTRATIFICACIÓN - Al reglamentarla el Presidente de la República no estableció sus elementos / TARIFA DE TASA Y CONTRIBUCION - Delegación de fijación al Presidente de la República / PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA - No vulneración / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[E]n relación con la vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria, lo que encuentra esta Sala es que su inconformidad radica en que, en su parecer, el Decreto 00007 de 2010 estableció todos los elementos esenciales del concurso económico y la tasa de estratificación, cuando ello correspondía al Congreso de la República, en aplicación del citado principio de legalidad tributaria. […] De lo expuesto se advierte que de las disposiciones demandadas no se desprendía la vulneración anotada, lo cual lleva a esta Sala a abordar el respectivo análisis, para lo cual resulta de vital importancia el razonamiento efectuado en la sentencia C-1371 de 2000, que resolvió reproches de inexequibilidad de la Ley 505 de 1999, en el sentido de afirmar que ese cuerpo normativo prescribía los elementos esenciales de la tasa de estratificación, sólo que, en lo que concierne a la tarifa, el Legislador dispuso lineamientos generales con el fin de que fuesen desarrollados por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, dadas las dificultades de precisión técnica que se tienen para detallar ese aspecto. […] En ese contexto, tampoco prospera la excepción de inconstitucionalidad que formuló el demandante en relación con el Decreto 00007 de 2010 por vulnerar el principio de legalidad tributaria.CONTROL DE LEGALIDAD - Modalidades / CONTROL DE LEGALIDAD POR VÍA DE ACCIÓN - Concepto / CONTROL DE LEGALIDAD POR VÍA DE EXCEPCIÓN - ConceptoEl control de legalidad en Colombia puede ejercerse por vía de acción o de excepción. En cuanto al primero, se presenta cuando se acude a la Jurisdicción con pretensiones claras para que se pronuncie sobre la legalidad de un acto administrativo y lo excluya del ordenamiento jurídico; en tanto que el segundo acontece cuando no es esa la decisión demandada pero se evidencia su clara oposición con el orden legal y por tanto, hay lugar a inaplicarlo para el caso concreto.VICIOS DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Falta de competenciaLa competencia ha sido entendida como la posibilidad de una determinada persona de proferir un acto administrativo específico de conformidad con las normas que rigen la materia. De contera, la falta de competencia se ha definido como “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional”.ESTRATIFICACIÓN EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOSLa estratificación aparece como uno de los instrumentos que permite materializar el mandato constitucional, pues a través de este las autoridades encargadas de tal labor deben conocer las características de los inmuebles, el nivel de ingresos y la capacidad de pago de quienes los habitan, de modo que se eliminen desigualdades materiales que existen entre personas que cuentan con mayores recursos y las que perciben menos. La Corte define la estratificación como un mecanismo que “facilita la categorización social y económica por estratos en una localidad determinada de la masa poblacional que la habita y por medio de sus viviendas, desde la óptica de las condiciones objetivas similares de esos inmuebles y con base en una realidad material demostrable”. […] Vistas así las cosas, la estratificación resulta indispensable para facturar el cobro de los servicios públicos domiciliarios, a efectos, se reitera, de que los estratos altos contribuyan al financiamiento de los subsidios otorgados a las personas de los estratos más bajos para el pago de las tarifas, para que así todas las personas puedan disfrutar de los servicios públicos domiciliarios, independientemente de su nivel de ingresos y teniendo en cuenta sus limitaciones económicas. […]Tal deber de clasificación se dejó en manos de los municipios por expresa orden del Legislador […]El régimen y metodología de la estratificación estuvo regulado inicialmente en los artículos 101 y 102 de la Ley 142 de 1994, al reafirmar la competencia de los Alcaldes en la obligación de clasificar en estratos los inmuebles que hagan parte de su jurisdicción de uno (1) hasta seis (6), para lo cual deben contar con la asesoría del Comité permanente de estratificación socioeconómica y adoptar la metodología que para el efecto determine el Departamento Nacional de Planeación. […] Posteriormente, con la expedición de la Ley 505 de 1999 se otorgaron varios plazos a los entes territoriales a fin de que adoptaran la estratificación de los centros poblados (artículo 1), fincas y viviendas dispersas (artículo 2) y zonas homogéneas geoeconómicas (artículo 3). Además, se precisó el alcance del procedimiento y las competencias en esta materia, sobre todo en lo concerniente a la revisión del estrato urbano o rural, contemplando que los reclamos sobre el particular serían atendidos en primera instancia por el Comité Permanente de Estratificación y en segunda por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios […] De lo expuesto se infiere que la estratificación se realiza principalmente para cobrar de manera diferencial por estratos los servicios públicos domiciliarios permitiendo asignar subsidios y cobrar contribuciones en áreas determinadas. De esta manera, quienes tienen más capacidad económica pagan más por los servicios públicos y contribuyen para que los estratos bajos puedan pagar sus facturas.TASA CONTRIBUTIVA DE ESTRATIFICACIÓN - Concurso económico / CONCURSO ECONÓMICO DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Naturaleza jurídica / TASA - Alcance[E]s necesario analizar lo atinente al concurso económico por estratificación que se encuentra contenida en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, que fue objeto de reglamentación mediante el Decreto 00007 de 2010, de modo que pueda determinarse el alcance de una y otra noción y entonces, resolver el cargo de nulidad que propuso la actora. En efecto, la citada norma reglamentaria ordenó que los referidos Comités Permanentes de Estratificación debían asesorar al Alcalde de manera tal que se garantizara que las estratificaciones se realizaran, adoptaran, aplicaran y permanecieran actualizadas, y que debían contar con la financiación proveniente del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios que ejecuten su labor en el respectivo ente territorial. […] Sobre el alcance de la expresión “concurso económico” la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-1371 de 2000, manifestando que se trataba sin duda de una tasa contributiva, dado que a través de ella se obtiene la recuperación parcial de los costos que genera la determinación de los estratos en área urbanas, centros poblados, fincas, etc., y su actualización, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales. […] A renglón seguido se pronunció sobre los cargos de inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en el sentido de manifestar que, en aplicación del principio de legalidad de los tributos, es el Congreso quien debe suministrar con certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria, y que sólo podría entregar a las autoridades administrativas la determinación del sistema y método para la fijación de la tarifa […] A su turno, el Congreso de la República expidió la Ley 732 de 2002, “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado”, disponiendo en sus artículos 2º y 6º lo siguiente: “Artículo 2. Metodologías […] “Artículo 6. Reclamaciones individuales. […] Además señaló una función adicional del mencionado Comité, cual es la veeduría del trabajo de la Alcaldía, e indicó que estaría integrado de acuerdo con el modelo de reglamento interno que suministre el Departamento Nacional de Planeación, pero que en todo caso debería contar con la participación de representantes de la comunidad y por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales. En relación con estas últimas, reiteró que debían prestar su concurso económico para que las estratificaciones se llevaran a cabo y se actualizaran, atendiendo la reglamentación que para esos efectos expida el Gobierno Nacional.ESTRATIFICACIÓN EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Es una actividad distinta a la determinación del concurso económico y la tasación de la tasa contributiva de estratificación / ESTRATIFICACIÓN - Es competencia del alcalde y es indelegable / ASIGNACIÓN DEL CONCURSO ECONÓMICO DE LA TASA CONTRIBUTIVA DE ESTRATIFICACIÓN - Competencia / TASACIÓN DE LA TASA CONTRIBUTIVA DE ESTRATIFICACIÓN - Es delegable / COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN - Para estimar o determinar el monto del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios y del Distrito Capital[E]s posible concluir que se trata de dos actividades distintas y que por ende, dan lugar a consecuencias jurídicas diferentes, así: (i) cuando se adelanta la estratificación no se lleva a cabo cosa distinta que clasificar los inmuebles de un territorio determinado a efectos de que se facilite la prestación de servicios públicos, entre otras actividades; mientras que cuando se estima el concurso económico y se asigna la tasa contributiva de estratificación lo que se busca es la financiación para que el Alcalde correspondiente desempeñe la primera labor, esto es, estratifique el municipio previo el concepto del Comité tantas veces mencionado; (ii) como bien lo anotó el demandado en los alegatos de segunda instancia, la decisión que se produce tras el ejercicio de estratificar es un acto administrativo general (Decreto), a diferencia de las resoluciones que precisan el concurso económico y la consecuencial tasa contributiva de estratificación que es claramente un acto particular al crear situaciones jurídicas concretas en las empresas de servicios públicos que grava; y (iii) la determinación de los estratos de un municipio es un deber que recae de manera exclusiva en el Alcalde y que es indelegable, a diferencia de la tasación de la tasa contributiva tantas veces citada que puede ser delegada en la autoridad respectiva; Siendo ello así, y como con la tasa no se está estratificando sino que a través de la determinación de su monto se buscan recursos para llevar a cabo tal deber, era procedente que el Alcalde Mayor, como representante del Distrito Capital, delegara en la Secretaría Distrital de Planeación tal estimación. Por consiguiente, la entidad demandada actuó en observancia del orden jurídico en cuanto a que gozaba de plenas atribuciones para expedir las resoluciones que determinaron para Codensa, y otras personas jurídicas, el tributo mencionado, con fundamento en las facultades que le fueron conferidas por el Alcalde Mayor mediante la expedición del Decreto 096 de 2010, por medio del cual le fue delegada la estimación del costo anual del servicio de estratificaciónDELEGACIÓN - Concepto / DELEGACIÓN - Elementos / DELEGACIÓN DE FUNCIONES PRESIDENCIALES / DELEGACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL ALCALDE - Procedencia[L]a delegación entendida como como instrumento de organización y gestión de la función administrativa. Constituye una técnica de manejo administrativo en virtud de la cual se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley. Los elementos constitutivos de la delegación son los siguientes: (i) la transferencia de funciones administrativas de un órgano a otro; (ii) que la transferencia de funciones se realice por el órgano titular de la función; (iii) que dicha transferencia cuente con una previa autorización legal, y (iv) que el órgano que confiera la delegación pueda siempre y en cualquier momento reasumir la competencia. En virtud de la delegación, el titular de una competencia o función administrativa, previamente autorizado por el Legislador, decide radicarla temporal y discrecionalmente en cabeza de otra autoridad usualmente subordinada, debiendo quedar en claro que las competencias o funciones susceptibles de delegación, son solo aquellas de las cuales es titular la autoridad delegante. Los fundamentos jurídicos de la delegación se encuentran definidos, en primer término, en el artículo 209 de la Constitución, en donde se dispone que la función administrativa se cumple en el Estado colombiano con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, “mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”. El artículo 211 de la Constitución Política, por su parte, al referirse en concreto a la figura de la delegación, establece que “La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.” Como bien se puede apreciar, el precepto trascrito se refiere, por una parte, a la posibilidad de que el Presidente de la República delegue en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado las funciones que la misma ley determine, y, por la otra, a la delegación de funciones dispuesta por otras autoridades.

CONTROL DE LEGALIDAD POR VÍA DE EXCEPCIÓN – Del Decreto 00007 de 2010 / TARIFA DE TASA Y CONTRIBUCION - Delegación de fijación al Presidente de la República / TASA CONTRIBUTIVA DE ESTRATIFICACIÓN – Determinación. Monto / ESTRATIFICACIÓN EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Estudio técnico / ESTUDIO TÉCNICO DE ESTRATIFICACIÓN – Lo realizan los alcaldes con metodologías que suministra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE / COMPETENCIA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA DANE – Para el diseño de las metodologías de estratificación y de los sistemas de evaluación y seguimiento para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales / DELEGACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – No se dio en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE para la determinación de la tasa contributiva de estratificación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [S]e procede a resolver si debe inaplicarse el Decreto 00007 de 2010, al haber delegado la función de establecimiento de metodología y sistema al DANE cuando el titular de dicha función era exclusivamente el Presidente.

Definir tal aspecto impone referirse a la sentencia del 14 de marzo de los corrientes dictada en el proceso 2011-00368, pues allí la Sala tuvo que decidir sobre la validez de algunos apartes de los artículos 1 y 2 del Decreto 00007 de 2010, […] [L]o que halla la Sala es que el cargo esgrimido sobre la presunta delegación efectuada al DANE para la definición del sistema y método del cálculo de la tasa retributiva de estratificación fue completamente definida por esta Sala al considerar que el Presidente sí había ejercido la potestad reglamentaria con la expedición del Decreto 00007 de 2010, y por ello no es viable su inaplicación en la forma que lo entiende la actora en el asunto de la referencia. CONTROL DE LEGALIDAD POR VÍA DE EXCEPCIÓN – Del Decreto 00007 de 2010 / TASA CONTRIBUTIVA DE ESTRATIFICACIÓN – Al reglamentarla el Presidente de la República no estableció sus elementos / TARIFA DE TASA Y CONTRIBUCION - Delegación de fijación al Presidente de la República / PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA – No vulneración / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]n relación con la vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria, lo que encuentra esta Sala es que su inconformidad radica en que, en su parecer, el Decreto 00007 de 2010 estableció todos los elementos esenciales del concurso económico y la tasa de estratificación, cuando ello correspondía al Congreso de la República, en aplicación del citado principio de legalidad tributaria. […] De lo expuesto se advierte que de las disposiciones demandadas no se desprendía la vulneración anotada, lo cual lleva a esta Sala a abordar el respectivo análisis, para lo cual resulta de vital importancia el razonamiento efectuado en la sentencia C- 1371 de 2000, que resolvió reproches de inexequibilidad de la Ley 505 de 1999, en el sentido de afirmar que ese cuerpo normativo prescribía los elementos esenciales de la tasa de estratificación, sólo que, en lo que concierne a la tarifa, el Legislador dispuso lineamientos generales con el fin de que fuesen desarrollados por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, dadas las dificultades de precisión técnica que se tienen para detallar ese aspecto. […] En ese contexto, tampoco prospera la excepción de inconstitucionalidad que formuló el demandante en relación con el Decreto 00007 de 2010 por vulnerar el principio de legalidad tributaria.

CONTROL DE LEGALIDAD – Modalidades / CONTROL DE LEGALIDAD POR VÍA DE ACCIÓN – Concepto / CONTROL DE LEGALIDAD POR VÍA DE EXCEPCIÓN – Concepto El control de legalidad en Colombia puede ejercerse por vía de acción o de excepción. En cuanto al primero, se presenta cuando se acude a la Jurisdicción con pretensiones claras para que se pronuncie sobre la legalidad de un acto administrativo y lo excluya del ordenamiento jurídico; en tanto que el segundo acontece cuando no es esa la decisión demandada pero se evidencia su clara oposición con el orden legal y por tanto, hay lugar a inaplicarlo para el caso concreto.

VICIOS DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Falta de competencia La competencia ha sido entendida como la posibilidad de una determinada persona de proferir un acto administrativo específico de conformidad con las normas que rigen la materia. De contera, la falta de competencia se ha definido como “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional”.

ESTRATIFICACIÓN EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS La estratificación aparece como uno de los instrumentos que permite materializar el mandato constitucional, pues a través de este las autoridades encargadas de tal labor deben conocer las características de los inmuebles, el nivel de ingresos y la capacidad de pago de quienes los habitan, de modo que se eliminen desigualdades materiales que existen entre personas que cuentan con mayores recursos y las que perciben menos. La Corte define la estratificación como un mecanismo que “facilita la categorización social y económica por estratos en una localidad determinada de la masa poblacional que la habita y por medio de sus viviendas, desde la óptica de las condiciones objetivas similares de esos inmuebles y con base en una realidad material demostrable”. […] Vistas así las cosas, la estratificación resulta indispensable para facturar el cobro de los servicios públicos domiciliarios, a efectos, se reitera, de que los estratos altos contribuyan al financiamiento de los subsidios otorgados a las personas de los estratos más bajos para el pago de las tarifas, para que así todas las personas puedan disfrutar de los servicios públicos domiciliarios, independientemente de su nivel de ingresos y teniendo en cuenta sus limitaciones económicas. […]Tal deber de clasificación se dejó en manos de los municipios por expresa orden del Legislador […]El régimen y metodología de la estratificación estuvo regulado inicialmente en los artículos 101 y 102 de la Ley 142 de 1994, al reafirmar la competencia de los Alcaldes en la obligación de clasificar en estratos los inmuebles que hagan parte de su jurisdicción de uno (1) hasta seis (6), para lo cual deben contar con la asesoría del Comité permanente de estratificación socioeconómica y adoptar la metodología que para el efecto determine el Departamento Nacional de Planeación. […] Posteriormente, con la expedición de la Ley 505 de 1999 se otorgaron varios plazos a los entes territoriales a fin de que adoptaran la estratificación de los centros poblados (artículo 1), fincas y viviendas dispersas (artículo 2) y zonas homogéneas geoeconómicas (artículo 3).

Además, se precisó el alcance del procedimiento y las competencias en esta materia, sobre todo en lo concerniente a la revisión del estrato urbano o rural, contemplando que los reclamos sobre el particular serían atendidos en primera instancia por el Comité Permanente de Estratificación y en segunda por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios […] De lo expuesto se infiere que la estratificación se realiza principalmente para cobrar de manera diferencial por estratos los servicios públicos domiciliarios permitiendo asignar subsidios y cobrar contribuciones en áreas determinadas.

De esta manera, quienes tienen más capacidad económica pagan más por los servicios públicos y contribuyen para que los estratos bajos puedan pagar sus facturas. TASA CONTRIBUTIVA DE ESTRATIFICACIÓN – Concurso económico / CONCURSO ECONÓMICO DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Naturaleza jurídica / TASA – Alcance [E]s necesario analizar lo atinente al concurso económico por estratificación que se encuentra contenida en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, que fue objeto de reglamentación mediante el Decreto 00007 de 2010, de modo que pueda determinarse el alcance de una y otra noción y entonces, resolver el cargo de nulidad que propuso la actora.

En efecto, la citada norma reglamentaria ordenó que los referidos Comités Permanentes de Estratificación debían asesorar al Alcalde de manera tal que se garantizara que las estratificaciones se realizaran, adoptaran, aplicaran y permanecieran actualizadas, y que debían contar con la financiación proveniente del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios que ejecuten su labor en el respectivo ente territorial. […] Sobre el alcance de la expresión “concurso económico” la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-1371 de 2000, manifestando que se trataba sin duda de una tasa contributiva, dado que a través de ella se obtiene la recuperación parcial de los costos que genera la determinación de los estratos en área urbanas, centros poblados, fincas, etc., y su actualización, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales. […] A renglón seguido se pronunció sobre los cargos de inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en el sentido de manifestar que, en aplicación del principio de legalidad de los tributos, es el Congreso quien debe suministrar con certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria, y que sólo podría entregar a las autoridades administrativas la determinación del sistema y método para la fijación de la tarifa […] A su turno, el Congreso de la República expidió la Ley 732 de 2002, “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado”, disponiendo en sus artículos 2º y 6º lo siguiente: “Artículo 2.

Metodologías […] “Artículo 6. Reclamaciones individuales. […] Además señaló una función adicional del mencionado Comité, cual es la veeduría del trabajo de la Alcaldía, e indicó que estaría integrado de acuerdo con el modelo de reglamento interno que suministre el Departamento Nacional de Planeación, pero que en todo caso debería contar con la participación de representantes de la comunidad y por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales.

En relación con estas últimas, reiteró que debían prestar su concurso económico para que las estratificaciones se llevaran a cabo y se actualizaran, atendiendo la reglamentación que para esos efectos expida el Gobierno Nacional. ESTRATIFICACIÓN EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Es una actividad distinta a la determinación del concurso económico y la tasación de la tasa contributiva de estratificación / ESTRATIFICACIÓN – Es competencia del alcalde y es indelegable / ASIGNACIÓN DEL CONCURSO ECONÓMICO DE LA TASA CONTRIBUTIVA DE ESTRATIFICACIÓN – Competencia / TASACIÓN DE LA TASA CONTRIBUTIVA DE ESTRATIFICACIÓN – Es delegable / COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – Para estimar o determinar el monto del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios y del Distrito Capital [E]s posible concluir que se trata de dos actividades distintas y que por ende, dan lugar a consecuencias jurídicas diferentes, así: (i) cuando se adelanta la estratificación no se lleva a cabo cosa distinta que clasificar los inmuebles de un territorio determinado a efectos de que se facilite la prestación de servicios públicos, entre otras actividades; mientras que cuando se estima el concurso económico y se asigna la tasa contributiva de estratificación lo que se busca es la financiación para que el Alcalde correspondiente desempeñe la primera labor, esto es, estratifique el municipio previo el concepto del Comité tantas veces mencionado;

(ii) como bien lo anotó el demandado en los alegatos de segunda instancia, la decisión que se produce tras el ejercicio de estratificar es un acto administrativo general (Decreto), a diferencia de las resoluciones que precisan el concurso económico y la consecuencial tasa contributiva de estratificación que es claramente un acto particular al crear situaciones jurídicas concretas en las empresas de servicios públicos que grava; y (iii) la determinación de los estratos de un municipio es un deber que recae de manera exclusiva en el Alcalde y que es indelegable, a diferencia de la tasación de la tasa contributiva tantas veces citada que puede ser delegada en la autoridad respectiva;

Siendo ello así, y como con la tasa no se está estratificando sino que a través de la determinación de su monto se buscan recursos para llevar a cabo tal deber, era procedente que el Alcalde Mayor, como representante del Distrito Capital, delegara en la Secretaría Distrital de Planeación tal estimación. Por consiguiente, la entidad demandada actuó en observancia del orden jurídico en cuanto a que gozaba de plenas atribuciones para expedir las resoluciones que determinaron para Codensa, y otras personas jurídicas, el tributo mencionado, con fundamento en las facultades que le fueron conferidas por el Alcalde Mayor mediante la expedición del Decreto 096 de 2010, por medio del cual le fue delegada la estimación del costo anual del servicio de estratificación DELEGACIÓN – Concepto / DELEGACIÓN – Elementos / DELEGACIÓN DE FUNCIONES PRESIDENCIALES / DELEGACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL ALCALDE – Procedencia [L]a delegación entendida como como instrumento de organización y gestión de la función administrativa.

Constituye una técnica de manejo administrativo en virtud de la cual se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley. Los elementos constitutivos de la delegación son los siguientes: (i) la transferencia de funciones administrativas de un órgano a otro;

(ii) que la transferencia de funciones se realice por el órgano titular de la función; (iii) que dicha transferencia cuente con una previa autorización legal, y (iv) que el órgano que confiera la delegación pueda siempre y en cualquier momento reasumir la competencia. En virtud de la delegación, el titular de una competencia o función administrativa, previamente autorizado por el Legislador, decide radicarla temporal y discrecionalmente en cabeza de otra autoridad usualmente subordinada, debiendo quedar en claro que las competencias o funciones susceptibles de delegación, son solo aquellas de las cuales es titular la autoridad delegante.

Los fundamentos jurídicos de la delegación se encuentran definidos, en primer término, en el artículo 209 de la Constitución, en donde se dispone que la función administrativa se cumple en el Estado colombiano con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, “mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

El artículo 211 de la Constitución Política, por su parte, al referirse en concreto a la figura de la delegación, establece que “La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine.

Igualmente fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.” Como bien se puede apreciar, el precepto trascrito se refiere, por una parte, a la posibilidad de que el Presidente de la República delegue en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado las funciones que la misma ley determine, y, por la otra, a la delegación de funciones dispuesta por otras autoridades.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 367 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 14 NUMERAL 14.8 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 87 NUMERAL 87.3 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 101 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 102 / LEY 505 DE 1999 – ARTÍCULO 1 / LEY 505 DE 1999 – ARTÍCULO 2 / LEY 505 DE 1999 – ARTÍCULO 3 / LEY 505 DE 1999 – ARTÍCULO 10 / LEY 505 DE 1999 – ARTÍCULO 11 / LEY 732 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / LEY 732 DE 2002 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 262 DE 2004 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 262 DE 2004 – ARTÍCULO 15 / LEY 489 DE 1998 / DECRETO LEY 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 40 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00274-01 Actor: CODENSA S.A. ESP Demandado: DISTRITO CAPITAL Tesis: No es procedente inaplicar por inconstitucional e ilegal en el caso concreto la norma que reglamentó la tasa contributiva de estratificación, si los actos administrativos que se censuran en el proceso se fundan en ella al asignarle a la demandante el monto del concurso económico y la tasa de estratificación en Bogotá para el año 2011.

La Secretaria de Planeación Distrital sí tiene competencia para estimar la tasa contributiva de estratificación o el concurso económico. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante la cual denegaron las pretensiones de la demanda.

I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), la sociedad Codensa S.A. ESP. (en adelante Codensa), por intermedio de apoderado, interpuso demanda contra el Distrito Capital (en adelante Distrito), tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones número 000077 del 31 de enero de 2011 y 0800 del 17 de junio de esa anualidad, por medio de las cuales, en su orden, se asigna el concurso económico y la tasa contributiva de estratificación de Bogotá D.C. para el año 2011 y se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la empresa demandante, entre otras, en el sentido de confirmar la asignación de Codensa. 1.

Los actos impugnados “RESOLUCIÓN No. 000077 DE 31 DE ENERO DE 2011 Por la cual se asigna el concurso económico y la tasa contributiva de estratificación de Bogotá D.A. para el año 2011” LA SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACIÓN En ejercicio de las competencias asignadas por el artículo 1º del Decreto Distrital 096 de 2010, y CONSIDERANDO: (…)

RESUELVE

Artículo 1. Determinar el costo anual del servicio de estratificación de Bogotá D.C. para la vigencia fiscal 2011 en DOS MIL SEISCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS ($2.640.000.000) M/CTE y el valor del concurso económico, a cargo de las empresas comercializadoras de servicios públicos, en MIL TRESCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL OCHENTA Y TRES PESOS ($1.324.399.083),/CTE.

El concurso económico de la estratificación será cancelad por las empresas comercializadoras de servicios públicos que prestan sus servicios en Bogotá D.C. de conformidad con el Anexo 1: “Informe sobre el cálculo anual del costo del servicio de Estratificación Socioeconómica de Bogotá D.C. y la determinación preliminar del monto del concurso económico de la Estratificación para la vigencia 2011” que hace parte integral de la presente resolución, así: |SERVICIOS PÚBLICOS|EMPRESAS |COSTO ANUAL (PESOS) | |PRESTADOS EN | | | |BOGOTÁ D.C. | | | |1.

ENERGÍA |Codensa S.A. |439.862.703 | |ELÉCTRICA | | | | |Comercializar |84 | | |S.A. | | | |Distribuidora y |84.530 | | |Comercializadora | | | |de Energía | | | |Eléctrica S.A. | | | |Enertotal S.A. |52.511 | |5. DISTRIBUCIÓN DE|Gas Natural S.A. |160.425.283 | |GAS COMBUSTIBLE | | | |TOTAL APORTE DE LAS EMPRESAS |1.324.399.083 | |APORTE DEL A ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ|440.000.000 | |D.C. | | |CONCURSO ECONÓMICO |1.764.399.083 | (…)”[1].

“RESOLUCIÓN No. 0800 17 JUNIO 2011 “Por la cual se deciden unos recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 000077 del 31 de enero de 2011, “Por la cual se asigna el concurso económico y la tasa contributiva de estratificación de Bogotá D.C. para el año 2011”, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación. LA SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACIÓN En uso de sus facultades legales, en especial de las conferidas en los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo, artículo 4º.

Literal n) del Decreto Distrital 550 de 2006, 1º del Decreto Distrital 043 del 31 de enero de 2011, y CONSIDERANDO (…)

RESUELVE

ARTÍCULO 1 º. Acceder a las pretensiones presentadas por las sociedades LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. ESP – LIME S.A. ESP y CONSORCIO ASEO CAPITAL S.A. ESP, en los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 000077 del 31 de enero de 2011, en consecuencia, modificar el artículo 1º de la Resolución 000077 del 31 de enero de 2011, el cual quedará así: (…) ARTÍCULO 2º.

Negar las pretensiones formuladas en el recurso de reposición interpuesto por la sociedad CODENSA S.A. – ESP contra la Resolución 000077 del 31 de enero de 2011 de conformidad con lo expresado en la parte considerativa de la presente resolución. (…)”[2]. 2. Pretensiones “1.1. Que se declare la nulidad total de la Resolución No. 000077 del 31 de enero de 2011 y la Resolución No. 0800 del 17 de junio de 2011, por medio de las cuales la Secretaría Distrital de Planeación pretende el cobro de la tasa contributiva de estratificación por el año 2011. 1.2.

Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de Codensa, señalando que mi representada no está obligada al pago de la tasa contributiva de estratificación para el año 2011. 1.3. Que se declare que no son del cargo de Codensa las costas en que haya incurrido el Distrito Capital de Bogotá con relación a la actuación administrativa, ni las de este proceso.”[3]. 3.

Normas violadas y concepto de violación El actor señala como violadas las siguientes disposiciones: numeral 11 del artículo 189, artículos 121 y 338 de la Constitución Política; artículo 101 de la Ley 142 de 1994; artículo 11 de la Ley 505 de 1999; parágrafo del artículo 6 de la Ley 732 de 2002 y artículos 1 y 2 del Decreto 00007 de 2010 expedido por el Presidente de la República.

Al explicar el concepto de la violación de las normas que se acaban de enunciar el demandante expuso las siguientes razones: 1.2.1. Indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 142 de 1994, no es delegable la función de realizar la estratificación específica que radica en cabeza del Alcalde, luego tampoco lo es la atinente a la determinación del concurso económico o tasa contributiva de estratificación, pues, según el artículo 1 del Decreto No. 00007 de 2010, el servicio a que se ha aludido comprende todas las actividades que conduzcan a la realización, adopción, actualización y suministro de información para la aplicación de la estratificación, dentro de las cuales se enmarca la fijación de la tasa contributiva a que se ha hecho mención. En tal medida, como se trata de una atribución del resorte exclusivo del Alcalde, las Resoluciones que se impugnan se encuentran viciadas de nulidad por falta de competencia, en tanto que fueron emitidas por la Secretaria de Planeación Distrital, invocando para ello el Decreto 096 de 2010 que autoriza al Alcalde Mayor a delegar las funciones que le asigne la ley en sus Secretarios, en concordancia con lo que prevé el artículo 40 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 489 de 1998. 1.2.2.

Señaló que el Decreto 00007 del 5 de enero de 2010, en el cual también se funda la expedición de los actos que se censuran, debe ser inaplicado en el caso, debido a que aun cuando pretendía reglamentar lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y el parágrafo del artículo 6 de la Ley 732 de 2002, no definió allí el sistema y método para determinar el costo recuperable del servicio de estratificación, pues se remitió a las “actividades descritas en los manuales e instructivos metodológicos nacionales establecidos”, es decir, a lo dispuesto por la Resolución No. 392 del 23 de mayo de 2004, expedida por el DANE, decisión ésta en la que no medió la voluntad del Presidente de la República; lo cual, a juicio del demandante, vulnera el correcto ejercicio de la potestad reglamentaria, pues ésta es una facultad exclusiva que no puede ser delegada a ninguna otra autoridad. 1.2.3.

Señaló que al haberse efectuado la citada remisión a los manuales del DANE, se desconoció el mandato dispuesto en las citadas leyes, esto es, la orden de definir el sistema y método para establecer el costo recuperable del servicio de estratificación. 1.2.4. Sostuvo que el Decreto 00007 de 2010 definió los elementos esenciales de la tasa contributiva de estratificación (hecho generador, sujetos activos y pasivos y base gravable), cuando no era competente para ello, dado que tal atribución es del resorte del Legislador, de modo que vulneró el principio de legalidad tributaria y de separación de funciones previstos en los artículos 338 y 121 Superiores, respectivamente.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. La apoderada del Distrito Capital propuso como excepciones “Acción distinta a la que corresponde y falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer de la acción de inconstitucionalidad respecto del Decreto 00007 del 5 de enero de 2010”[4] e “Insuficiencia de poder”[5]. La primera de ellas la hizo consistir en que al cuestionar la validez del Decreto mencionado la competencia varía, toda vez que debe ventilarse ante el Consejo de Estado a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

Adicionalmente afirmó que el Representante Judicial para asuntos judiciales en el momento del otorgamiento del poder (12 de agosto de 2011), era el señor Jairo Ernesto Arias Orjuela y no Camilo Caicedo, según se desprende del Certificado de Existencia y Representación Legal expedido por la Cámara de Comercio que fue aportado con la demanda por el demandante, cuestión que, a su juicio, permite que se configure la segunda excepción anunciada. 2.2.

Para defender la legalidad de los actos censurados, trajo a colación los fundamentos constitucionales y legales de creación de la asignación del concurso económico y la tasa contributiva de estratificación y su naturaleza, para luego referirse al cargo de falta de competencia, aduciendo que las Resoluciones 000077 y 0800 las dos de 2011 (acusadas), tiene sustento jurídico en el Decreto Distrital 069 de 2010.

Agregó que la accionante confundía la competencia del Alcalde Mayor para la estratificación con la competencia para fijar la tasa contributiva de estratificación. Señaló que, en atención a lo dispuesto en el Decreto Distrital 550 de 2006, la Secretaría Distrital de Planeación hacía parte del Sector Central de la Administración Distrital, y en ese sentido, tiene entre sus funciones la Dirección de la Estratificación con base en la aplicación de las metodologías determinadas por los organismos nacionales, y como función delegada la asignación del concurso económico y la tasa contributiva de estratificación. 2.3.

Finalmente, en lo que hace a la petición de inaplicación del Decreto 00007 de 2010, solicitó declarar la improcedencia de tal pretensión, dado que, en su sentir, fue debidamente expedido y por ello no se cumplen los requisitos previsto para la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad formulada por la actora. III. LA SENTENCIA APELADA 3.1.

Mediante sentencia del 12 de diciembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, resolvió las excepciones propuestas en el sentido de negarlas sosteniendo que, en relación con la primera, era desacertado afirmar que mediante el ejercicio de la acción impetrada se estuviera pidiendo la declaración de inexequibilidad o la nulidad del Decreto 00007 de 2010, pues lo cierto era que lo buscado es la inaplicación de este decreto, pedimento este que resulta compatible con la demanda impetrada de nulidad y restablecimiento del derecho.

En lo concerniente a la insuficiencia de poder indicó que en el expediente obraba el Certificado de Cámara de Comercio de Bogotá en el cual constaba que para la época de otorgamiento de poder el representante legal para asuntos judiciales era el señor Camilo Caicedo Tribín, razón que impedía tener como próspero el medio exceptivo así formulado. 3.2.

Así pues, y luego de determinar como problema jurídico la necesidad de precisar las competencias que orbitan en torno a la fijación de la tasa contributiva de estratificación, siguió con un estudio de los servicios públicos y su régimen especial (Leyes 142 de 1994 y 732 de 2002), para luego abordar todo lo relacionado con la normativa que gobierna la estratificación y su correlativa tasa contributiva (Ley 505 de 1999 y sentencia C-1371 de 2000).

Planteado de esa manera el contexto normativo y jurisprudencial de la figura anotada, se adentró en el análisis del cargo de falta de competencia, afirmando que mediante el Decreto 096 de 2010 el Alcalde Mayor había delegado en el Secretario Distrital de Planeación la estimación del costo anual del servicio de estratificación y la determinación del monto del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios y del Distrito Capital.

Indicó que ese Decreto se expidió con fundamento en el artículo 40 del Decreto Ley 1421 de 1993, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 9, 10 y 12 de la Ley 489 de 1998, circunstancia que, a su juicio, habilitaba a la citada Secretaría en la expedición de los actos impugnados. A renglón seguido efectuó el siguiente análisis: “Pues bien con arreglo al artículo 101.1 de la Ley 142 de 1994 es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva, lo cual se traduce en el carácter indelegable de los decretos por los cuales el alcalde debe adoptar y actualizar la estratificación de los inmuebles residenciales (rurales y urbanos) de su jurisdicción. Sin embargo, la expedición de tales decretos no es óbice para que el alcalde contrate las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica, tal y como expresamente lo reconocer el artículo 101.2 de la Ley 142 de 1994.

Con mayor razón, el Alcalde Mayor puede delegar en el Secretario Distrital de Planeación la estimación del costo anual del servicio de estratificación y la determinación del monto del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios y del Distrito Capital, toda vez que ello corresponde a funciones distintas de las comprendidas en los decretos de adopción y actualización de la estratificación, donde el Alcalde Mayor lidera el complejo de tareas inherentes a la comentada estratificación. No prospera el cargo.”[6] 3.3.

También se detuvo en el análisis del Decreto 00007 de 2010, concluyendo que, de un lado, había desarrollado adecuadamente el sistema y método para determinar la tasa contributiva; y de otro, no era cierto que se haya remitido a las metodologías dispuestas en la Resolución No. 392 de 2004 expedido por el DANE, de modo que la potestad reglamentaria no había sufrido desmedro alguno. En relación con este último punto, aseguró que aún de considerar que tal remisión existiere, era legal en los términos del artículo 101.5 de la Ley 142 de 1994 y del Decreto 262 de 2004, pues esas disposiciones entregan al DANE la competencia para fijar las metodologías atinentes a la estratificación. 3.4.

Por último, tampoco consideró acertado el cargo de violación del principio de reserva legal tributaria en consideración a que no es cierto que el Decreto 00007 de 2010 haya definido los elementos esenciales de la tasa contributiva, como quiera que la sentencia C-1371 de 2000, advirtió que tales aspectos se encontraban plenamente regulados en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999.

Bajo las premisas anotadas denegó las pretensiones de la demanda[7]. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación sosteniendo que era un error considerar que una función que la Ley ha determinado como indelegable sea valorada en sentido contrario para permitirla, bajo el argumento de que sí es posible contratar las tareas de estratificación, pues ello nada tiene que ver con la delegación de la función de estimación del costo del servicio de estratificación. Literalmente expuso que: “La delegación de funciones que se reprocha está expresamente prohibida por el artículo 101.1 de la Ley 142 de 1994, que expresamente (sic) prevé que “es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva”.

Entender entonces que es correcto que el Alcalde Mayor haya delegado esa función en la Secretaría Distrital de Planeación, es un error, como lo es igualmente que esa delegación sea válida porque el Alcalde puede contratar las tareas de estatificación, pues ello absolutamente nada tiene que ver con la delegación de funciones de estimación del costo de estratificación y del concurso económico de quienes, como mi representada, deben aportar en ese proceso, y la asignación y el cobro del concurso económico mencionado”.[8] En lo demás reiteró los cargos expuestos en el libelo introductorio.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. La sociedad Codensa allegó el respectivo memorial en los mismos términos de la demanda. 5.2. El apoderado del Distrito Capital alegó de conclusión precisando que la prohibición contenida en el artículo 101.1 de la ley 142 de 1994 lo era únicamente para la adopción de la estratificación urbana pero no para cualquier otra actividad relacionada con la estratificación, como es el caso de la estimación y determinación del monto a pagar por el concurso económico del servicio de estratificación en el Distrito Capital a cargo de las empresas de servicios públicos.

Al respecto, resaltó que las decisiones a que se ha aludido son completamente diferentes, habida cuenta de que el primero es un acto administrativo de carácter general, denominado Decreto Distrital; en tanto que el segundo es de alcance particular y concreto, y por ello, las acciones judiciales para controvertirlos son disímiles y se nomina como Resolución. Siendo ello así, la decisión que es indelegable es la que adopta la estratificación para Bogotá, y no la que fija el concurso económico, pues esta no se encuentra contemplada como una actividad respecto de la cual se restrinja la delegación, y en esa medida la expedición de las decisiones enjuiciadas se ajusta al orden jurídico superior.

Aunado a lo anterior, expuso que lo dicho no sólo es legal sino eficiente para que la Administración pueda cumplir sus fines, dado que no tendría sentido que una actividad esencialmente técnica, como la determinación de la participación en el concurso económico, necesariamente deba estar concentrada en cabeza del Alcalde Mayor de la ciudad.

Respecto de la defensa de los cargos sobre inaplicación al caso del Decreto 00007 de 2010, reiteró, en síntesis, los argumentos de la contestación de la demanda. VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio. VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 7.1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 129 del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01 de 1984 y 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 7.2.

Cuestión previa 7.2.1. En las actuaciones de segunda instancia consta una petición del demandante orientada a que se suspenda el proceso de la referencia por prejudicialidad respecto del expediente número 11001 03 24 000 2011 00368 00 (en adelante 2011 00368)[9], a la cual se opuso el ente accionado[10], y que fue resuelta por auto calendado el 12 de febrero de 2014 en el sentido de negarla, habida cuenta de que el proceso anunciado no se encontraba pendiente de dictar sentencia y en ese orden no se cumplía con uno de los requisitos para acceder a ella.

Dicha petición fue reiterada por la sociedad Codensa[11] y nuevamente negada mediante auto del 15 de octubre de 2014, esgrimiendo igual argumento. Mediante la presentación de una nueva solicitud de suspensión por prejudicialidad[12], la empresa demandante insistió en que fuese decretada, toda vez que el expediente 2011-00368 ya había superado la etapa de las alegaciones finales.

Tal pedimento fue resuelto el 9 de agosto de 2018 decretando la suspensión. Posteriormente, solicitó la adición de dicho proveído con el fin de que se decretara también la suspensión por prejudicialidad en relación con el proceso número 25000 23 37 000 2014 00127 00, que se tramita en la Sección Primera del Consejo de Estado[13], cuestión que fue desatada en providencia del 11 de abril de 2019, declarándola improcedente por extemporánea. 7.2.2.

La alusión a las actuaciones procesales enunciadas resulta ser cardinal a efectos de resolver parte de los cargos que plantea la actora en el proceso sub examine, debido a que en el expediente 2011-00368 se zanjaron algunos de los interrogantes esgrimidos en esta sede en relación con el Decreto 00007 de 2010, expedido por el Presidente de la República.

Vistas así las cosas, y atendiendo lo ya dicho, pasa la Sala a fijar el alcance de los problemas jurídicos que formulan las partes: 7.3. Problemas jurídicos Para el pronunciamiento sobre la petición de nulidad de las resoluciones impugnadas, la Sala observa que las partes están de acuerdo en que con las Resoluciones números 000077 del 31 de enero de 2011 y 0800 del 17 de junio de esa misma anualidad, proferidas por la Secretaria de Planeación Distrital, precisaron el monto asignado a Codensa, entre otras empresas de servicios públicos y el Distrito, del concurso económico y la tasa contributiva de estratificación de Bogotá para el año 2011.

No obstante, disienten en la competencia para su expedición, pues mientras el demandante aduce que es una atribución indelegable del Alcalde, para el demandado no tiene tal condición. Así mismo, discrepan en el alcance del Decreto 00007 de 2010, que sirvió de sustento a la expedición de las decisiones censuradas, como quiera que para el actor debe ser inaplicado por inconstitucional e ilegal al haber permitido que fuese el DANE el ente encargado de fijar el sistema y método de la tasa, cuando era el Presidente el llamado a hacerlo; y en cuanto que desconoció el principio de legalidad tributaria al definir los elementos esenciales del tributo en cuestión. En tanto que para la entidad accionada el citado Decreto no contiene vicio alguno. Al respecto, pueden formularse los siguientes problemas jurídicos: La Sala entonces se ocupará de esclarecer si es cierto que la asignación del concurso económico y de la tasa contributiva de estratificación de Bogotá D.C., para el año 2011 era competencia exclusiva e indelegable del Alcalde Mayor de Bogotá. De responder afirmativamente, entonces deberá la Sala precisar si hay lugar a decretar la nulidad de las decisiones que fijan la asignación del concurso económico y la tasa contributiva de estratificación de Bogotá D.C., para el año 2011, si la entidad que determinó dicho tributo fue la Secretaría Distrital de Planeación. También es necesario definir si es procedente inaplicar por inconstitucional e ilegal la norma reglamentaria del nivel nacional expedida por el Presidente de la República que reglamentó la tasa contributiva de estratificación, si los actos administrativos que se censuran en el proceso se fundan en ella al asignarle a la demandante el monto del concurso económico y la tasa de estratificación en Bogotá para el año 2011.

No obstante, abordar tal estudio impone que previamente se definan dos asuntos: el primero, si es cierto que la mencionada disposición reglamentaria se encuentra viciada de nulidad al haber delegado en otra autoridad la fijación del sistema y método de la enunciada tasa; y el segundo, si es cierto que el Presidente señaló allí todos los elementos de la obligación tributaria.

Vistas así las cosas, y teniendo en cuenta que esta Sala ya se pronunció sobre la validez del Decreto 00007 de 2010 en el proceso 2011-00368, respecto del cual se había solicitado la suspensión por prejudicialidad del que se analiza, es pertinente referirse al discernimiento efectuado en aquélla oportunidad a efectos de resolver la petición de inaplicación de la forma que se analiza a continuación. 7.4.

Inaplicación del Decreto 00007 de 2010 7.4.1. La sociedad Codensa parte de afirmar que el Decreto 00007 de 2010 violó el régimen superior y que por ello debe ser inaplicado en el caso concreto, pues las Resoluciones que se expidieron para determinar el valor a pagar por el tributo mencionado se funda en aquel. Si ello es así, lo primero que advierte la Sala es su coincidencia con la postura del Tribunal, el cual al resolver la excepción de falta de competencia, aseveró con atino que no debía prosperar por cuanto no se pretendía su nulidad o inconstitucionalidad, sino que no se aplicara al caso concreto, lo cual resulta procedente y por ello se adelantará su análisis no sin que previamente se precise el alcance de la figura.

El control de legalidad en Colombia puede ejercerse por vía de acción o de excepción. En cuanto al primero, se presenta cuando se acude a la Jurisdicción con pretensiones claras para que se pronuncie sobre la legalidad de un acto administrativo y lo excluya del ordenamiento jurídico; en tanto que el segundo acontece cuando no es esa la decisión demandada pero se evidencia su clara oposición con el orden legal y por tanto, hay lugar a inaplicarlo para el caso concreto[14].

Frente al punto, la Corte Constitucional ha dicho: “De la condición jerárquica del sistema jurídico se desprende la necesidad de inaplicar aquellas disposiciones que por ser contrarias a aquellas otras de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa. Así, aunque la Constitución no contemple expresamente la llamada excepción de ilegalidad, resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías normativas, deben ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas, y que, en ese sentido, la posibilidad de inaplicar las normas de inferior rango que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional deben subordinarse, es decir, la excepción de legalidad, resulta acorde con la Constitución” [15].

Esta Corporación, en la Sección Cuarta, en sentencia del 31 de mayo de 2018, proferida en el proceso número 08001 23 31 000 2006 00871 01 (21911), sostuvo lo siguiente: “2.1.- De conformidad con el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y deben ser aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, las leyes o a la doctrina legal más probable.

De ahí que, aquellos actos que resulten contrarios a las leyes, puedan ser inaplicados. Así, la excepción de ilegalidad es una manifestación del principio de legalidad y del sistema jerárquico normativo que rige en Colombia. (…) Este, como medio exceptivo que es, procede ante situaciones en las que el juez evidencie (bien sea porque las partes lo manifestaron, o porque el estudio del expediente lo lleve a esa conclusión) que para la solución del caso concreto es necesario dejar de aplicar un acto que guarda relación directa con el objeto del litigio, decisión que solo produce efectos en el caso particular, y que no expulsa a aquel del ordenamiento normativo.

En otras palabras, “que la controversia sobre la legalidad o ilegalidad de la norma no es el punto principal del caso, sino apenas un aspecto incidental dentro del [proceso] que se está tramitando[16].” Esa característica no varió con la entrada en vigencia del CPACA, que en su artículo 148 consagró la excepción de ilegalidad como un medio de control, dentro de la idea del legislador de regularlos o codificarlos de manera integral[17]. 2.5.- Tratándose de actos particulares, es necesario que además de las condiciones anteriores, no se haya realizado previamente un juicio de validez en el que se haya declarado su legalidad.

Todo, dado el carácter excepcional de la figura, que impide que recaiga sobre actos respecto de los cuales ya existe un pronunciamiento judicial, que declaró su legalidad, siempre que en ambos casos se presenten los mismos supuestos, atendiendo los efectos propios de la cosa juzgada, en sentencias de esa naturaleza -artículo 189 del CPACA-.

Recuérdese que, al juez contencioso le está permitido inaplicar una norma o un acto administrativo, porque es este el competente para conocer de los juicios de legalidad de los mismos y el único habilitado para despojarlos de manera definitiva de la presunción de legalidad, luego, también debe ser este quien levante temporalmente dicha presunción. Lógica que responde al aforismo de “quien puede lo más, puede lo menos”. 2.6.- Cabe agregar que, con todo y esas limitaciones, la excepción de ilegalidad supone, por regla general, un juicio sobre la base de la confrontación de dos normas: una contenida en un acto administrativo y la otra -regla o principio- en el ordenamiento de carácter superior, razón por la que cuestiones de orden fáctico son, en principio, ajenos a este medio de control, habida cuenta de su ejercicio excepcional y particular, lo que supone que aspectos probatorios, su aporte, regularidad, conducencia, pertinencia, contradicción, apreciación, en síntesis la demostración de los hechos sean ajenos a él, amén de que su incidencia en el juicio de valor que debe hacer el Juez para inaplicar el acto administrativo, tiene que ser directa y no por vía de inferencia.” 7.4.2.

Puntualizado lo anterior, se procede a resolver si debe inaplicarse el Decreto 00007 de 2010, al haber delegado la función de establecimiento de metodología y sistema al DANE cuando el titular de dicha función era exclusivamente el Presidente. Definir tal aspecto impone referirse a la sentencia del 14 de marzo de los corrientes dictada en el proceso 2011- 00368, pues allí la Sala tuvo que decidir sobre la validez de algunos apartes de los artículos 1 y 2 del Decreto 00007 de 2010, para lo cual determinó así los puntos a considerar: “6.3.1.

La Sala deberá determinar si es cierto que el Presidente delegó en el DANE la potestad reglamentaria para la definición de la tasa contributiva de estratificación. De ser afirmativa la respuesta anterior, tendrá que establecerse si dicha delegación se ajusta al orden jurídico, o si por el contrario vulnera disposiciones constitucionales y legales tal y como lo indica el demandante. 6.3.2.

También deberá definirse si es cierto que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 0000007 de 2010, fijó el hecho generador, los sujetos activos y pasivos y la base gravable de la tasa de estratificación. De encontrar que sí lo hizo, la Sala entonces tendrá que precisar si con ello excedió la potestad reglamentaria de la que es titular, al invadir competencias propias del Legislador en materia tributaria”.

De la lectura del primer numeral se desprende con toda claridad que la cuestión así planteada es semejante, sino idéntica, a la que ahora nos ocupa, lo cual resulta ser más evidente, si se tiene en cuenta que el demandante en el proceso respecto del cual se decretó la prejudicialidad (2011-00368), es el mismo que ahora apodera a Codensa (Jaime Andrés Girón Medina).

La manera en que se desató ese interrogante en la providencia mencionada del 14 de marzo de la presente anualidad, fue la siguiente: “6.6.1. Pasa entonces la Sala a analizar si el Presidente, al reglamentar el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y el parágrafo primero del artículo 6º de la Ley 732 de 2002, delegó en el DANE la potestad reglamentaria para la definición de la tasa contributiva de estratificación en cuanto a la determinación de su costo y de su actualización, entendiéndose por este tipo de tributo la obligación a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de contribuir a las entidades territoriales para la fijación y actualización de la estratificación, con base en el cual, posteriormente, se realiza el cobro de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios en la jurisdicción de cada municipio o distrito.

Resolver lo anterior impone traer nuevamente a colación el artículo primero, que es del que el accionante predica la petición de nulidad arriba esgrimida: “ARTÍCULO 1°. Definiciones. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones: (…) Realización de la Estratificación: Es el conjunto de actividades a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, conducentes a la ejecución, en forma directa o mediante contratación, de los estudios para la asignación de los estratos socioeconómicos en la zona urbana, semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas, conforme a las metodologías Nacionales establecidas.

Lo anterior, se efectúa en los plazos generales que fije la Ley a los Alcaldes, o en los plazos particulares que se le fije cuando no se hayan llevado a cabo los estudios en los plazos generales de Ley; cuando por circunstancias naturales o sociales deban hacerse de nuevo; o cuando al hacerlos se hayan aplicado incorrectamente las metodologías establecidas en las normas.

El costo de la realización de las estratificaciones, comprende exclusivamente las actividades descritas en los Manuales e Instructivos Metodológicos Nacionales establecidos. (…) Actualización de la Estratificación: Es el conjunto de actividades permanentes a cargo de la Alcaldía y del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital, para mantener actualizada la clasificación de los Inmuebles residenciales mediante: a) la atención de los reclamos; b) la re-clasificación de viviendas cuyas características físicas externas o internas -según sea el caso metodológico- hayan cambiado sustancialmente (mejorado o deteriorado), o cuyo contexto urbano, semiurbano o rural haya cambiado sustancialmente:mejorado o deteriorado); e) la estratificación e incorporación de nuevos desarrollos; y d) la revisión general cuando la Alcaldía o el Comité, previo concepto técnico de la entidad competente, detecten falta de comparabilidad entre los estratos.

El costo de la actualización de la estratificación comprende exclusivamente las actividades descritas en los manuales e instructivos metodológicos Nacionales establecidos”. (Subrayas corresponden a los apartes demandados). Pues bien, lo que se observa es que el Presidente sí ejerció la potestad reglamentaria autorizada por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 en consonancia con la sentencia C-1371 de 2000, y el parágrafo primero del artículo 6º de la Ley 732 de 2002, al ordenar que para la determinación de la tasa contributiva de estratificación se acuda a los manuales e instructivos metodológicos establecidos.

Sobre el punto lo que se encuentra es que el Decreto acusado está utilizando un parámetro técnico existente y que ello no implica de manera alguna que esté delegando esa función en el DANE. En efecto, en uso de sus atribuciones, pudo haber utilizado cualquier herramienta especializada vigente que permitiera precisar el monto de la tarifa de la tasa contributiva por estratificación que deben sufragar las empresas de servicios públicos, sin que pueda aducirse válidamente que ello redunde en una delegación de la función de reglamentación prevista en el numeral 11 del artículo 189 Superior.

Debe ponerse de presente que la estratificación es un estudio técnico efectuado por los alcaldes, empleando, como se vio, las metodologías que suministra para tal fin el Departamento Nacional de Planeación, las cuales están contenidas en manuales conceptuales de definiciones de los factores y de las variables a investigar y de métodos estadísticos de cálculo de los estratos[18].

Se adelanta en plazos fijados en la ley y comprende la clasificación en estratos tanto de la zona urbana como de los centros poblados rurales o corregimientos y las fincas ubicadas en las zonas rurales. Igualmente, se actualiza de manera general en plazos fijados por el Congreso de la República. Tales actualizaciones son sujetas a revisiones permanentes ya sea por discusiones sobre el estrato asignado o por la asignación de estratos a nuevos desarrollos[19].

Estos estudios se realizan con metodologías únicas nacionales, estas son, las que expide el DANE, con fundamento en lo preceptuado en el Decreto 262 de 2004, “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y se dictan otras disposiciones”, que atribuyó al enunciado Departamento Administrativo la función de diseño de las metodologías de estratificación y de los sistemas de evaluación y seguimiento para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales.

Los artículos 2 y 15 de la citada normativa dan cuenta de ello: “Artículo 2º. Funciones Generales. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, tendrá, además de las funciones que establece el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) 3. Relativas a la producción y difusión de información oficial básica (…) g) Diseñar las metodologías de estratificación y los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales”.

“Artículo 15. Dirección de Censos y Demografía. Son funciones de la Dirección de Censos y Demografía, las siguientes: (…) 14. Diseñar las metodologías de estratificación y de los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales. 15. Emitir conceptos técnicos para determinar si existe mérito para volver a realizar, adoptar y aplicar estratificaciones por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución. 16.

Coordinar con las gobernaciones y las áreas metropolitanas el apoyo técnico a los municipios y distritos para la puesta en práctica de las metodologías de estratificación y la aplicación de los resultados. 17. Revisar y fijar plazos para la elaboración de los estudios sobre las unidades agrícolas familiares promedios que realicen los municipios dentro de los procesos de estratificación de sus fincas y viviendas rulares dispersas.” Siendo ello así, es claro que a partir del 28 de enero de 2004, fecha de expedición del Decreto 262, las competencias atribuidas por la Ley al Departamento Nacional de Planeación se trasladaron al Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

Dichas metodologías son únicas nacionales, con el fin de garantizar la comparabilidad de los estratos resultantes en todo el territorio nacional y poder, de este modo, con transparencia y equidad, otorgar los subsidios y cobrar las contribuciones de tarifas de servicios públicos domiciliarios previstos por el régimen de la materia[20].

Los estudios que se realizan con base en esas metodologías son disímiles según las categorías municipales, según la cantidad de empresas que presten servicios públicos en la localidad, entre otras variables. Así, para los municipios pequeños consisten en censos de viviendas; para las ciudades intermedias son más complejas y para las grandes consisten en encuestas por manzanas y mapas temáticos de entorno y contexto urbano. De otra parte, también entran en juego la naturaleza pública o privada de las empresas que prestan los servicios públicos domiciliarios, y como se anunció, la cantidad de ellas en la jurisdicción territorial que sea objeto de estudio, puesto que existen municipios en los cuales pueden facturar sólo tres (3) empresas (energía, acueducto y alcantarillado), y municipios en los cuales facturan seis (6) o más[21].

Se suma a lo dicho que de la situación particular frente a toda la estratificación de un municipio o distrito solo tiene conocimiento su propia administración, y por tanto, el presupuesto requerido, aunque se elabora con base en los costos de aplicación de metodología del DANE suministrados como guía al Alcalde, sólo puede construirlo el mismo ente territorial con el apoyo del Comité Permanente de Estratificación[22].

Las anteriores razones explican con claridad la razón por la que es imposible que en el texto del decreto reglamentario se fije la tarifa que debe pagar la empresa de servicios públicos domiciliarios al Alcalde respectivo por concepto de tasa contributiva de estratificación, pues esa tarea tiene procedimientos y costos diferenciales en razón del tamaño, la complejidad urbanística, los recursos técnicos disponibles, la participación de particulares en la prestación del servicio y la capacidad institucional local, actividades todas estas que se encuentran recogidas en los mencionados manuales del DANE.

En otras palabras, la determinación de la tasa contributiva es un reflejo de las características y necesidades que cada ente territorial, que debe sujetarse a lineamientos generales como los previstos en los manuales e instructivos metodológicos que se acusan, de modo que las políticas nacionales en materia de servicios públicos tengan una lectura real de las medidas que se requieren para lograr los propósitos constitucionales en el sector.

Vistas así las cosas, no prospera el cargo de nulidad parcial del artículo primero del Decreto 000007 de 2010”. (Subrayas de la Sala). Bajo la perspectiva anotada, lo que halla la Sala es que el cargo esgrimido sobre la presunta delegación efectuada al DANE para la definición del sistema y método del cálculo de la tasa retributiva de estratificación fue completamente definida por esta Sala al considerar que el Presidente sí había ejercido la potestad reglamentaria con la expedición del Decreto 00007 de 2010, y por ello no es viable su inaplicación en la forma que lo entiende la actora en el asunto de la referencia. 7.4.3.

Ahora, en relación con la vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria, lo que encuentra esta Sala es que su inconformidad radica en que, en su parecer, el Decreto 00007 de 2010 estableció todos los elementos esenciales del concurso económico y la tasa de estratificación, cuando ello correspondía al Congreso de la República, en aplicación del citado principio de legalidad tributaria.

Sobre el punto, la Sala de esta Sección se pronunció así: “6.6.2. El otro reparo de legalidad del actor consistía en que, a su juicio, el Gobierno Nacional había fijado en el acto censurado el hecho generador, los sujetos activos y pasivos y la base gravable de la tasa de estratificación. Al respecto, la Sala observa que los artículos 1 y 2 demandados en manera alguna se refieren al aspecto discutido.

En efecto, como se vio en líneas precedentes, el artículo primero del Decreto enjuiciado adopta una serie de definiciones para el entendimiento de las posteriores directrices normativas; y por otro lado, el artículo segundo, se refiere al procedimiento en la adopción del costo anual del servicio de estratificación y a la destinación exclusiva de los aportes que las empresas de servicios públicos.

El siguiente es el artículo en cita: “ARTÍCULO 2°, Determinación del costo del servicio de estratificación. Cada Alcaldía estimará, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º de este Decreto, el costo anual del servicio de estratificación y lo presentará al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente.

Las recomendaciones del Comité Permanente de Estratificación deberán constar en las actas de las sesiones convocadas para estudiar el costo anual del servicio de estratificación. Los aportes que en cumplimiento del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 hagan las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios, se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación”.

De la lectura de la anotada disposición no se desprende la determinación de los elementos de la obligación tributaria, circunstancia que fuerza de negar las pretensiones del accionante, debido a que no logró desvirtuar la presunción de legalidad de las normas impugnadas en esta sede”. De lo expuesto se advierte que de las disposiciones demandadas no se desprendía la vulneración anotada, lo cual lleva a esta Sala a abordar el respectivo análisis, para lo cual resulta de vital importancia el razonamiento efectuado en la sentencia C-1371 de 2000, que resolvió reproches de inexequibilidad de la Ley 505 de 1999, en el sentido de afirmar que ese cuerpo normativo prescribía los elementos esenciales de la tasa de estratificación, sólo que, en lo que concierne a la tarifa, el Legislador dispuso lineamientos generales con el fin de que fuesen desarrollados por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, dadas las dificultades de precisión técnica que se tienen para detallar ese aspecto.

A continuación el razonamiento esgrimido por el Alto Tribunal: “Bajo esta consideración, la Corte encuentra que la norma demandada, esto es el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en lo que a la tasa allí establecida se refiere, precisa algunos de sus elementos esenciales y permite obtener una interpretación razonable de otros para configurar la obligación tributaria, mediante un análisis sistemático y lógico de la normatividad que rige la materia de la estratificación en los servicios públicos domiciliarios.

(…) Del alcance de los anteriores criterios en la disposición acusada se colige que, cuando la misma señala que las empresas de servicios públicos domiciliarios y las localidades “aportarán en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad” y que cuando se trate de varias empresas prestadoras de un mismo servicio “el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que los presten”, se cuenta con reglas y formas específicas de ponderación de los factores que permitirán una previa definición de los criterios con que se harán los cálculos específicos de determinación de la base gravable, el sistema y el método de la tasa en mención, con el fin de alcanzar la recuperación del costo del servicio prestado por los comités permanentes de estratificación, al adelantar la estratificación en centros poblados.

Sólo que, como dichos elementos de la obligación tributaria resultan ser de difícil precisión técnica, la ley se ha limitado diseñar unos lineamientos que serán desarrollados para su aplicación por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le asiste, con el fin de dar cumplida ejecución a la ley (C.P., art 189).

Esa reglamentación tendrá que definir, por ejemplo, si el reparto proporcional mencionado se hará con base a la facturación del servicio público domiciliario o al número de usuarios o al uso mismo que se le otorgue a la estratificación, situaciones que no por no encontrarse específicamente establecidas en la disposición enjuiciada, no alcanzan a afectar la tipicidad del tributo aludido.

También, es del caso señalar que por tratarse la disposición acusada de una norma sobre estratificaciones de los centros poblados dentro del territorio nacional, la cual ha dado lugar a la expedición de una regulación con carácter general, las asambleas y los concejos no estarían llamados a fijar el respectivo sistema y método de la tasa allí creada, a través de una especie de subsidiariedad normativa, pues si bien dichas corporaciones administrativas están igualmente facultadas constitucionalmente para establecer tasas y contribuciones, el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados o la participación en los beneficios que les proporcionen, así como la forma de hacer su reparto, su ejercicio se circunscribiría exclusivamente a los casos en los cuales el gravamen tenga origen y deba regir en el respectivo ámbito territorial, es decir en el departamental, distrital o municipal. 4.

Por otra parte, la Corte encuentra que en la norma enjuiciada aun cuando no se establece expresamente la autoridad delegataria competente para fijar la tarifa de la tasa para la recuperación de los costos del servicio que lleguen a prestar los comités permanentes de estratificación, como acertadamente lo indicó el accionante, esta situación no alcanza a configurar una violación del ordenamiento superior, pues esa determinación se logra a través de una labor de interpretación lógica de la preceptiva acusada, toda vez que, si la función de estratificación está radicada en cabeza de los alcaldes, de igual manera lo estará el recaudo del concurso económico al cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios para efectos de cumplir con dicha función.” (Subrayas y negrita de la Sala).

En ese contexto, tampoco prospera la excepción de inconstitucionalidad que formuló el demandante en relación con el Decreto 00007 de 2010 por vulnerar el principio de legalidad tributaria, circunstancia que orienta el presente examen al análisis del cargo de falta de competencia. 7.5. Falta de competencia La falta de competencia es uno de los vicios de nulidad de los cuales puede adolecer un acto administrativo, tal y como lo señala el artículo 84 del C.C.A., que reza: “Articulo 84.

Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.

(Subrayas de la Sala) La competencia ha sido entendida como la posibilidad de una determinada persona de proferir un acto administrativo específico de conformidad con las normas que rigen la materia. De contera, la falta de competencia se ha definido como “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional”[23].

Precisado lo anterior, es menester dilucidar si la Secretaría de Planeación Distrital contaba con poder legal para la asignación del concurso económico y de la tasa contributiva de estratificación de Bogotá D.C., para el año 2011, o si por el contrario, era competencia exclusiva e indelegable del Alcalde Mayor de Bogotá. Lo anterior conduce a la Sala establecer si dentro del concepto de estratificación es posible enmarcar el del concurso económico y la tasa contributiva por estratificación, circunstancia que, a su vez, implica conocer el alcance y concepto de cada una de esas actividades, partiendo de una premisa clara según la cual las dos nociones se desenvuelven en el marco de la prestación de los servicios públicos. 7.5.1.

La estratificación De conformidad con el artículo 367 de la Constitución Política, le compete al Legislador determinar las competencias y responsabilidades en materia de prestación de servicios públicos domiciliarios, y en concreto, definir también las entidades encargadas de fijar el régimen tarifario; veamos: “Artículo 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación. La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas.”. Para ese último aspecto, es decir, para determinar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, ordena tener en cuenta no sólo los costos en que se incurre para su prestación, sino además, criterios de solidaridad y redistribución de ingresos.

La estratificación aparece como uno de los instrumentos que permite materializar el mandato constitucional, pues a través de este las autoridades encargadas de tal labor deben conocer las características de los inmuebles, el nivel de ingresos y la capacidad de pago de quienes los habitan, de modo que se eliminen desigualdades materiales que existen entre personas que cuentan con mayores recursos y las que perciben menos. La Corte define la estratificación como un mecanismo que “facilita la categorización social y económica por estratos en una localidad determinada de la masa poblacional que la habita y por medio de sus viviendas, desde la óptica de las condiciones objetivas similares de esos inmuebles y con base en una realidad material demostrable”[24].

El numeral 14.8 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la figura así: “Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…) 14.8. Estratificación socioeconómica. Es la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley.” Vistas así las cosas, la estratificación resulta indispensable para facturar el cobro de los servicios públicos domiciliarios, a efectos, se reitera, de que los estratos altos contribuyan al financiamiento de los subsidios otorgados a las personas de los estratos más bajos para el pago de las tarifas, para que así todas las personas puedan disfrutar de los servicios públicos domiciliarios, independientemente de su nivel de ingresos y teniendo en cuenta sus limitaciones económicas.

En ese sentido se plasmó la voluntad del Congreso de la República en el numeral 87.3. del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, por medio del cual se fijaron los criterios para definir el régimen tarifario: “Artículo 87. Criterios para definir el régimen tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia. (…) 87.3.

Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a "fondos de solidaridad y redistribución", para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.” Tal deber de clasificación se dejó en manos de los municipios por expresa orden del Legislador: “Artículo 5o.

Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: (…). 5.4. Estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las metodologías trazadas por el Gobierno Nacional.

(…)”. El régimen y metodología de la estratificación estuvo regulado inicialmente en los artículos 101 y 102 de la Ley 142 de 1994, al reafirmar la competencia de los Alcaldes en la obligación de clasificar en estratos los inmuebles que hagan parte de su jurisdicción de uno (1) hasta seis (6), para lo cual deben contar con la asesoría del Comité permanente de estratificación socioeconómica y adoptar la metodología que para el efecto determine el Departamento Nacional de Planeación. Las normas en cita son del siguiente tenor: “Artículo 101.

Régimen de estratificación. La estratificación se someterá a las siguientes reglas. 101.1. Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva. 101.2. Los alcaldes pueden contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica. 101.3.

El alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la estratificación y los difundirá ampliamente. Posteriormente los notificará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 101.4. En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos. 101.5.

Antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción, el alcalde deberá conformar un Comité permanente de estratificación socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación. (…) Parágrafo. El plazo para adoptar la estratificación urbana se vence el 31 de diciembre de 1994 y la estratificación rural el 31 de julio de 1995”.

(Subrayas de la Sala). “Artículo 102. Estratos y metodología. Los inmuebles residenciales a los cuales se provean servicios públicos se clasificarán máximo en seis estratos socioeconómicos así: 1) bajo-bajo, 2) bajo, 3) medio-bajo, 4) medio, 5) medio alto, y 6) alto. Para tal efecto se emplearán las metodologías que elabore el Departamento Nacional de Planeación, las cuales contendrán las variables, factores, ponderaciones y método estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos domiciliarios.

Ninguna zona residencial urbana que carezca de la prestación de por lo menos dos servicios públicos domiciliarios básicos podrá ser clasificada en un estrato superior al cuatro (4).” (Subrayas de la Sala). En sentencia C-252 de 1997[25], la Corte Constitucional manifestó lo siguiente sobre este mismo punto: “Cada municipio, de conformidad con las metodologías que elabore el Departamento Nacional de Planeación - las que teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos, fijan las variables, factores, ponderaciones y método estadístico -, tiene la obligación de clasificar en estratos los inmuebles residenciales que se benefician de los servicios públicos, para lo cual se prevén seis estratos socioeconómicos: 1) bajo-bajo; 2) bajo; 3) medio-bajo; 4) medio; 5) medio-alto y 6) alto.

Según el manual de estratificación adoptado por el Departamento Nacional de Planeación, para definir la estratificación aplicable a una determinada área, se toman en cuenta las características físicas externas de las viviendas y del entorno inmediato (materiales de las fachadas, puertas, ventanas, antejardín, garaje, pisos etc.), lo mismo que ciertos elementos urbanísticos relevantes que sean útiles para deducir la calidad de vida de los moradores (zona de ubicación, servicios públicos, andenes, vías de acceso etc.).

Los resultados de la estratificación, se establecen y promulgan por el alcalde municipal mediante decreto. Ante el Comité de Estratificación, dentro de los dos meses siguientes, toda persona o grupo de personas, podrá solicitar la revisión del estrato asignado. Corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios decidir las reposiciones (Sic) que a este respecto se eleven contra las decisiones de estratificación.”.

(Subrayas y negritas de la Sala). Posteriormente, con la expedición de la Ley 505 de 1999 se otorgaron varios plazos a los entes territoriales a fin de que adoptaran la estratificación de los centros poblados (artículo 1), fincas y viviendas dispersas (artículo 2) y zonas homogéneas geoeconómicas (artículo 3). Además, se precisó el alcance del procedimiento y las competencias en esta materia, sobre todo en lo concerniente a la revisión del estrato urbano o rural, contemplando que los reclamos sobre el particular serían atendidos en primera instancia por el Comité Permanente de Estratificación y en segunda por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (artículo 10).

“Artículo 10º.- Toda persona o grupo de personas podrá solicitar revisión del estrato urbano o rural que se le asigne, en cualquier momento. Los reclamos serán atendidos y resueltos, por escrito, en primera instancia por un Comité Permanente de Estratificación municipal o distrital - en un término no superior a dos (2) meses. Igualmente, podrá solicitar apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien deberá resolverla en un término no superior a dos (2) meses.

En ambos casos si la autoridad competente no se pronuncia en el término de los dos (2) meses, operará el silencia administrativo positivo.” De lo expuesto se infiere que la estratificación se realiza principalmente para cobrar de manera diferencial por estratos los servicios públicos domiciliarios permitiendo asignar subsidios y cobrar contribuciones en áreas determinadas.

De esta manera, quienes tienen más capacidad económica pagan más por los servicios públicos y contribuyen para que los estratos bajos puedan pagar sus facturas. 7.5.2. Concurso económico. Tasa contributiva Visto lo anterior, y definido el marco general de la mencionada actividad en nuestro entorno, es necesario analizar lo atinente al concurso económico por estratificación que se encuentra contenida en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, que fue objeto de reglamentación mediante el Decreto 00007 de 2010, de modo que pueda determinarse el alcance de una y otra noción y entonces, resolver el cargo de nulidad que propuso la actora.

La norma es la que se transcribe a continuación: “Artículo 11º.- Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportarán en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten.” (Subrayas de la Sala) Sobre el alcance de la expresión “concurso económico” la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-1371 de 2000, manifestando que se trataba sin duda de una tasa contributiva, dado que a través de ella se obtiene la recuperación parcial de los costos que genera la determinación de los estratos en área urbanas, centros poblados, fincas, etc., y su actualización, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales.

El siguiente fue el discernimiento efectuado: “Dicha regulación deja ver que el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios con destino a los aludidos comités, se encuadra dentro del concepto de tasas dentro del modelo fiscal colombiano. Efectivamente, esta Corporación en la sentencia C-465 de 1993, especificó sus características: “b) Tasas: Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente.

Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico.

El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él. Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad.

El criterio es eminentemente administrativo.”. (Subraya la Sala). (Subrayas originales del texto). De lo visto, se puede colegir que con la tasa normalmente se retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de éste gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso público) cuya conservación está a cargo del Estado[26].

Es más, con la tasa no sólo se paga un servicio específico otorgado sino también se retribuye la realización de una determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a la clasificación del “concurso económico” establecido en la norma acusada, como una tasa contributiva.

En consecuencia, la Sala no comparte la opinión de los demás intervinientes en el sentido de que la carga atribuida a las empresas de servicios públicos domiciliarios constituye una simple obligación económica o una contribución parafiscal o un impuesto. Claramente, dicha figura no puede constituir una simple obligación económica destinada a la financiación de la prestación de los servicios públicos domiciliarios (C.P., arts. 367), ya que dicho aporte ha sido asignado en forma obligatoria a las empresas que presten esos servicios y, por tal motivo, constituye un gravamen, situación que se deduce de la expresión utilizada en la preceptiva legal acusada, según la cual “contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios”.

(Subraya la Sala). Tampoco puede afirmarse que constituye una contribución parafiscal, ya que ésta no genera una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado, pues el mismo no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado, no se recobra ningún costo, ni existe contraprestación directa y equivalente, es decir que con ella no se está retribuyendo nada, elemento indispensable en la norma enjuiciada.

Mucho menos puede concluirse que representa un impuesto, toda vez que éste se cobra de manera general e indiscriminadamente a todo ciudadano y no constituye una contraprestación que guarde relación directa con un bien o un servicio prestado[27], en la medida en que con el mismo se atienden los gastos generales del Estado, conceptos que se distancian notoriamente de la figura establecida en la norma analizada.

Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales.

Los gastos que demanda esa labor de estratificación se financian con recursos provenientes de quienes prestan el servicio público domiciliario respectivo, permitiéndoles liquidar el valor de las tarifas que habrán de cobrarse a los respectivos usuarios de los servicios públicos domiciliarios. En este orden de ideas, no puede perderse de vista que la estratificación de los inmuebles hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues permite realizar los principios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen tarifario y con respecto de la comunidad”.

(Subrayas y negritas de la Sala). A renglón seguido se pronunció sobre los cargos de inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en el sentido de manifestar que, en aplicación del principio de legalidad de los tributos, es el Congreso quien debe suministrar con certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria, y que sólo podría entregar a las autoridades administrativas la determinación del sistema y método para la fijación de la tarifa: “De conformidad con el principio de legalidad de los tributos en sentido material, la ley, al establecer una obligación tributaria, debe suministrar con certeza los elementos mínimos que la definan, caso en el cual la Corte insiste en señalar que la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su facultad reglamentaria[28], pues habría un desconocimiento del principio de la representación popular en materia tributaria, antes referido, con una invasión en las competencias de otras autoridades, según el reparto constitucionalmente establecido.

Debe resaltarse, igualmente, que en forma excepcional la Constitución en el inciso segundo del artículo 338 autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos a delegar en autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y de las contribuciones que cobran a los contribuyentes; sin embargo, el ejercicio de esa atribución no es absoluta y está limitada para la autoridad delegataria con respecto de la fijación del sistema y del método[29], instrumentos con base en los cuales se definirán los costos de recuperación de los gastos que causan los servicios que el Estado presta a través de ellas o participación en los beneficios que se proporcionen y la forma de hacer su reparto[30], pues se trata de determinaciones que están reservadas a la ley, a las ordenanzas y a los acuerdos, según sea el caso.

(…) Sin embargo, la Corte ha sido clara en señalar que la Constitución no especificó qué debe entenderse por sistema y método para fijar las tarifas. La jurisprudencia constitucional se detuvo en la formulación de una definición, expresando lo siguiente: “Se entiende por método las "pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa", y por sistema las "formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación"[31].”.

Entonces, el señalamiento de los elementos y procedimientos que permitirán fijar los costos y definir las tarifas no requiere de una regulación detallada y rígida, pues se estaría desconociendo la delegación misma autorizada a las autoridades administrativas en el artículo 338 superior, antes citado. Así, ese señalamiento legal deberá hacerse desde una perspectiva general y amplia, ajustada a la naturaleza específica y a las modalidades propias del servicio del cual se trate[32].

(…) “Adicionalmente, la Corte ha dicho que las leyes que creen tasas no requieren de la utilización de las expresiones de sistema y método como si se tratara de fórmulas sacramentales ya que “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes.”.[33] (Subrayas de la Sala).

Como ya se dejó dicho, la disposición que se impugnó en sede de control abstracto de constitucionalidad prescribió los elementos esenciales de la tasa de estratificación. A su turno, el Congreso de la República expidió la Ley 732 de 2002, “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado”, disponiendo en sus artículos 2º y 6º lo siguiente: “Artículo 2°.

Metodologías. Todos los Alcaldes deberán realizar y adoptar sus estratificaciones empleando las metodologías que diseñe el Departamento Nacional de Planeación, las cuales deberá suministrarles directamente con seis (6) meses de antelación a los plazos previstos por la presente ley para la adopción de las estratificaciones urbanas y de centros poblados rurales.

Máximo un (1) mes después de haber obtenido el aval del estudio de la Unidad Agrícola Familiar promedio, los municipios y distritos recibirán del Departamento Nacional de Planeación la metodología completa de estratificación de fincas y viviendas dispersas rurales. Las metodologías contendrán los procedimientos, las variables y los métodos estadísticos.

Los Alcaldes de las Areas Metropolitanas realizarán y adoptarán de manera conjunta y simultánea sus estratificaciones urbanas, en los plazos previstos en la presente ley para la ciudad con mayor población, empleando la misma metodología de dicha ciudad y bajo la coordinación operativa de ella, para lo cual contarán con apoyo técnico especial del Departamento Nacional de Planeación. Los asentamientos indígenas ubicados en la zona rural dispersa recibirán un tratamiento especial en cuanto a subsidios y contribuciones de servicios públicos domiciliarios, que dependa de su clasificación según condiciones socioeconómicas y culturales, aspectos que definirá el Departamento Nacional de Planeación a más tardar doce (12) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley.

Hasta tanto, se considerarán clasificados en estrato 1”. “Artículo 6°. Reclamaciones individuales. Toda persona o grupo de personas podrá solicitar a la Alcaldía, en cualquier momento, por escrito, revisión del estrato urbano o rural que le asigne. Los reclamos serán atendidos y resueltos en primera instancia por la respectiva Alcaldía y las apelaciones se surtirán ante el Comité Permanente de Estratificación de su municipio o distrito.

En ambos casos y también para mantener actualizadas las estratificaciones, se procederá de acuerdo a la reglamentación que establezca el Departamento Nacional de Planeación atendiendo a las metodologías. La instancia competente deberá resolver el reclamo en un término no superior a dos (2) meses, de lo contrario operará el silencio administrativo positivo.

Parágrafo 1°. Los Comités Permanentes de Estratificación funcionarán en cada municipio y distrito de acuerdo con el modelo de reglamento interno que les suministre el Departamento Nacional de Planeación el cual deberá contemplar que los Comités harán veeduría del trabajo de la Alcaldía y que contarán con el apoyo técnico y logístico de la Alcaldía, quien ejercerá la secretaría técnica de los Comités. Dicho reglamento también definirá el número de representantes de la comunidad que harán parte de los Comités y establecerá que las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales harán parte de los Comités. Estas prestarán su concurso económico para que las estratificaciones se realicen y permanezcan actualizadas, de acuerdo con la reglamentación que el Gobierno Nacional haga del artículo 11 de la Ley 505 de 1999.

Parágrafo 2°. Cuando la estratificación socioeconómica no haya sido adoptada por decreto municipal o distrital, la empresa que presta el servicio público domiciliario por cuyo cobro se reclama deberá atenderlo directamente en primera instancia, y la apelación se surtirá ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.” (Subrayas de la Sala).

Además señaló una función adicional del mencionado Comité, cual es la veeduría del trabajo de la Alcaldía, e indicó que estaría integrado de acuerdo con el modelo de reglamento interno que suministre el Departamento Nacional de Planeación, pero que en todo caso debería contar con la participación de representantes de la comunidad y por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales.

En relación con estas últimas, reiteró que debían prestar su concurso económico para que las estratificaciones se llevaran a cabo y se actualizaran, atendiendo la reglamentación que para esos efectos expida el Gobierno Nacional. La Sala de Consulta y Servicio Civil profirió el Concepto número 1535 del 6 de octubre de 2003, absolviendo la consulta elevada en su momento por el Director del Departamento Nacional de Planeación consistente en que se respondiera si el concurso económico de que trata el artículo de la Ley 505 de 1999, era de carácter nacional o territorial, y a quién le correspondía reglamentarlo, de la siguiente manera: “No se trata en la disposición comentada, del otorgamiento de autorización a los municipios y distritos, para que los concejos respectivos creen en la respectiva jurisdicción una tasa contributiva de carácter municipal (arts. 287-3, 313-4 y 338 de la C.N.).

Por el contrario, en ella se establece directamente la obligación contributiva a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, como parte de las regulaciones necesarias para cumplir con la finalidad de realizar la estratificación indispensable para el cobro de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios en la jurisdicción de cada municipio o distrito.

(…) Con base en las anteriores consideraciones LA SALA RESPONDE: El concurso económico de que trata el artículo 11 de la ley 505 de 1.999, definido por la Corte Constitucional como tasa contributiva y de carácter nacional, debe ser reglamentado por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria señalada en el artículo 189-11 de la Constitución Política”.

(Subrayas de la Sala). 7.5.3. Conclusión De todo lo expuesto es posible concluir que se trata de dos actividades distintas y que por ende, dan lugar a consecuencias jurídicas diferentes, así: (i) cuando se adelanta la estratificación no se lleva a cabo cosa distinta que clasificar los inmuebles de un territorio determinado a efectos de que se facilite la prestación de servicios públicos, entre otras actividades; mientras que cuando se estima el concurso económico y se asigna la tasa contributiva de estratificación lo que se busca es la financiación para que el Alcalde correspondiente desempeñe la primera labor, esto es, estratifique el municipio previo el concepto del Comité tantas veces mencionado;

Siendo ello así, y como con la tasa no se está estratificando sino que a través de la determinación de su monto se buscan recursos para llevar a cabo tal deber, era procedente que el Alcalde Mayor, como representante del Distrito Capital, delegara en la Secretaría Distrital de Planeación tal estimación. Por consiguiente, la entidad demandada actuó en observancia del orden jurídico en cuanto a que gozaba de plenas atribuciones para expedir las resoluciones que determinaron para Codensa, y otras personas jurídicas, el tributo mencionado, con fundamento en las facultades que le fueron conferidas por el Alcalde Mayor mediante la expedición del Decreto 096 de 2010[34], por medio del cual le fue delegada la estimación del costo anual del servicio de estratificación, veamos: “Artículo 1º.

Delegar en el (la) Secretario (a) Distrital de Planeación la estimación del costo anual del servicio de estratificación y la determinación del monto del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios y del Distrito Capital, de conformidad con lo establecido en los artículos 1º, 2° y 3° del Decreto Nacional 0007 de 2010 y las normas que lo modifiquen, adicionen o complementen.

Artículo 2º. El (la) Secretario (a) Distrital de Planeación estimará el costo anual del servicio de estratificación y lo presentará al Comité Permanente de Estratificación para que sea incluido en el proyecto anual de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 2° del Decreto Nacional 0007 de 2010 o la norma que lo modifique, adicione o complemente.

Parágrafo 1. Las recomendaciones del Comité Permanente de Estratificación Distrital deberán constar en las actas de las sesiones convocadas para estudiar el costo anual del servicio de estratificación. Parágrafo 2. Los aportes que en cumplimiento del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 hagan las empresas de servicios públicos domiciliarios, se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación”.

Todo lo dicho encuentra plena consonancia en el concepto de la figura de la delegación entendida como como instrumento de organización y gestión de la función administrativa. Constituye una técnica de manejo administrativo en virtud de la cual se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley.

Los elementos constitutivos de la delegación son los siguientes: (i) la transferencia de funciones administrativas de un órgano a otro; (ii) que la transferencia de funciones se realice por el órgano titular de la función; (iii) que dicha transferencia cuente con una previa autorización legal, y (iv) que el órgano que confiera la delegación pueda siempre y en cualquier momento reasumir la competencia. En virtud de la delegación, el titular de una competencia o función administrativa, previamente autorizado por el Legislador, decide radicarla temporal y discrecionalmente en cabeza de otra autoridad usualmente subordinada, debiendo quedar en claro que las competencias o funciones susceptibles de delegación, son solo aquellas de las cuales es titular la autoridad delegante.

En desarrollo de la precitada normativa constitucional (artículos 209 y 211), la Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, reguló el instituto jurídico de la delegación, previendo en su artículo 9º que “[l]as autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias”; que la delegación recaerá “…en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley”; y que “[l]os representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley”.

De acuerdo con el artículo 11 de esta normativa, “[s]in perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación: “1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. 2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. 3.

Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación.” Sobre el particular, la sentencia C- 272 de 1998, a que se ha hecho referencia en el anterior acápite, también expuso las consideraciones de rigor entendiendo viable tal figura para el caso concreto; veamos: “La posibilidad de delegar las funciones presidenciales del artículo 370 de la Constitución en las comisiones de regulación. 14- Conforme a lo anterior, es claro que la norma acusada se refiere a una función presidencial, como es la de fijar, de conformidad con la ley, políticas de administración y eficiencia de los servicios domiciliarios (CP art. 370).

Por ende, el último problema que debe estudiar la Corte es si esa función es susceptible de delegación, como lo señalan algunos intervinientes y el Ministerio Público, o por el contrario es exclusiva del Presidente, y por ende indelegable, como lo sostienen la actora y uno de los intervinientes, por considerar que se trata de una función que ejerce como jefe de gobierno y de Estado, y no como suprema autoridad administrativa, puesto que a través de ellas se cumplen aspectos fundamentales de la política gubernamental.

Entra pues la Corte a analizar ese cargo, para lo cual procederá a recordar sus criterios sobre los alcances de la delegación presidencial para luego estudiar específicamente la legitimidad de la misma en relación con la norma acusada. 15- El Presidente de la República desempeña, además de las funciones de jefe de Estado, las de jefe de gobierno y las de suprema autoridad administrativa (artículo 189 C.P.) Ahora bien, la Constitución derogada confería una gran importancia a la distinción entre estas funciones ya que reservaba la delegación presidencial a las facultades que el Presidente ejercía como suprema autoridad administrativa, siendo por lo tanto contraria a ese ordenamiento constitucional cualquier delegación de sus funciones como jefe de Estado o jefe de Gobierno. En efecto, el artículo 135 de esa Carta explícitamente señalaba que los “ministros y los jefes de departamentos administrativos, como jefes superiores de la administración, y los gobernadores, como agentes del gobierno, pueden ejercer bajo su propia responsabilidad, determinadas funciones de las que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, según lo disponga el Presidente”.

En ese orden de ideas, si bien la Constitución del 86 impuso límites en esa materia, la Constitución de 1991 amplió significativamente el espectro de funciones susceptibles de delegación presidencial pues otorgó a la ley la potestad de definir las funciones susceptibles de delegación, tal como se desprende del artículo 211 de la Carta vigente.

En efecto, esa norma establece claramente que “la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine.” Nótese que esa disposición no distingue entre las distintas funciones presidenciales, lo cual no puede ser considerado una inadvertencia del Constituyente, debido a la especificidad de la anterior regulación constitucional en este campo.

Hubo pues una clara intención de ampliar la posibilidad de delegar las funciones presidenciales, no sólo por cuanto ésta ya no sólo puede recaer en ciertos agentes del gobierno, como en la anterior Carta, sino además porque puede cubrir las funciones que el primer mandatario ejerce como jefe de Estado y jefe de Gobierno. 16- En síntesis, la Carta no define de manera expresa cuáles funciones de las incluidas en el artículo 189 de la Carta pueden ser delegadas o no sino que defiere a la ley la precisión de las atribuciones presidenciales delegables.

Por ende, se debe a entender que el principio general es que la ley puede autorizar la delegación de cualquier función presidencial, sin que esa posibilidad esté restringida a aquellas que el primer mandatario ejecuta como suprema autoridad administrativa, razón por la cual esta Corte ha explícitamente reconocido que también son susceptibles de delegación las funciones en su calidad de jefe de gobierno[35].

Es entonces claro que la mayor parte de las funciones presidenciales pueden ser delegadas, como efectivamente lo ha manifestado esta Corte en varias oportunidades; sin embargo, esta misma Corporación ha considerado que excepcionalmente es improcedente la delegación, cuando se trata de una atribución que compromete a tal punto la integralidad del Estado y la investidura presidencial, que se requiere una actuación directa del Presidente como garantía de unidad nacional.

Así, en anterior oportunidad esta Corporación señaló: “No obstante, con respecto a la firma de los acuerdos contemplada en el literal b) de la misma norma, debe hacerse una distinción que para la Corte es determinante: al paso que los acuerdos intermedios o instrumentales que se haga menester celebrar a lo largo del proceso de paz con miras a su culminación pueden ser suscritos por los representantes del Gobierno sin que ello signifique vulneración de la Carta Política, el acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con carácter vinculante los pactos que constituyan resultado final de los diálogos, está reservado de manera exclusiva al Presidente de la República en su calidad de Jefe del Estado.

Dada la índole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden público (artículo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta política reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables.

La figura prevista en el artículo 211 de la Carta no sería aplicable a ellas, en especial si se recuerda que, por mandato de la propia norma, la delegación exime de responsabilidad al delegante, mientras que el ejercicio de las atribuciones de los estados de excepción compromete al Presidente de la República (artículo 214-5 C.N.), precisamente por su gravedad y trascendencia.[36]” 17- Como vemos no todas las funciones del Presidente pueden ser delegadas, en razón a la materia, la finalidad, las normas constitucionales involucradas y a los fundamentos mismos del Estado de Derecho.

Sin embargo, en la medida en que la regla general es la delegación y la Constitución confiere una amplia libertad al Legislador en esta materia (CP art. 211), debe entenderse que la ley puede facultar la delegación de cualquier función presidencial, salvo que existan razones imperiosas que muestren que en un caso específico se afecta a tal punto el fuero presidencial, que la figura prevista en el artículo 211 superior no es aplicable. 18- Conforme a lo anterior, es claro que la función constitucional atribuida al Presidente por la norma acusada es delegable, porque no compromete el fuero presidencial ni la unidad nacional, al punto de que requiera un ejercicio exclusivo por parte del primer mandatario.

Esto es tan claro que la propia Asamblea Constituyente consideró viable atribuir esa facultad a un órgano autónomo, lo cual muestra que la posibilidad de delegación es compatible con la regulación general de los servicios públicos prevista en la Carta. En efecto, los antecedentes del debate en la Asamblea, así como el estudio de las propias normas constitucionales, conduce a dos conclusiones fundamentales en este campo: - Que fue voluntad del Constituyente dejarle a la ley la definición del régimen general de los servicios públicos, buscando asegurar un esquema de eficiencia y de calidad en la prestación de estos servicios que garantizara los fines de la Carta, incluyendo sin duda alguna, lo relativo a las políticas de administración y eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. - Que el constituyente preveía una delegación o desconcentración de tales funciones atribuidas al presidente, según el amplio espectro que determinase la ley, sea que recayera esa función en la Superintendencia como era en principio su decisión, o en los organismos “especializados” que describen los informes ponencias de la Asamblea Constituyente, porque esa posición es la que se desprende de las diferentes exposiciones y porque ni expresamente en la Constitución ni en los debates o proyectos de la Asamblea, se tuvo en cuenta la voluntad contraria de que fuera solo el Presidente quien pudiera señalar dichas políticas, sin posibilidad alguna de delegación. 19- Esta delegabilidad es todavía más clara si se tiene en cuenta que una interpretación sistemática de la Carta permite concluir que la potestad del artículo 370 la ejerce el Presidente como jefe de la administración, por lo cual sería incluso delegable en el anterior ordenamiento constitucional.

En efecto, incluso en el debate constituyente fue claro que se colocaba en cabeza del Presidente la formulación de esas políticas, pero en los términos de la ley, en la medida en que se entendía que actuaba como jefe de la Administración, y no como jefe de Estado o de gobierno[37]. La fijación de políticas de control y eficiencia de los servicios públicos es entonces una función típicamente administrativa que cumple el Presidente en calidad de suprema autoridad administrativa, para la concreción de políticas de desarrollo de los servicios públicos domiciliarios, por lo que la delegación de esta atribución no sólo resulta pertinente en razón de la naturaleza de la función, sino que, a la luz de la Carta de 1991, es una opción totalmente razonable, mas aún cuando precisamente en materias como los servicios públicos el Constituyente pretendió fortalecer los principios de eficacia y celeridad de la administración”.

(Subrayas y negritas de la Sala). Queda entonces claro que el acto de delegación era procedente, en atención, además, a lo dispuesto en el artículo 40 del Decreto 1421 de 1993 que merece ser traído textualmente: “Artículo 40. Delegación de funciones. El alcalde mayor podrá delegar las funciones que le asignen la ley y los acuerdos en los secretarios, jefes de departamento administrativo, gerentes o directores de entidades descentralizadas, en los funcionarios de la administración tributaria, y en las juntas administradoras y los alcaldes locales”.

Como corolario de lo dicho, resta por confirmar la sentencia del Tribunal por las razones antes esgrimidas, en tanto que la accionante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija estas decisiones, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A LL A CONFIRMAR la sentencia del 12 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante la cual denegaron las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 19 de septiembre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente en comisión ----------------------- [1] Folios 28 a 43 de este Cuaderno. [2] Folios 59 a 69 ibídem. [3] Folio 3 de este Cuaderno. [4] Folio 91 de este Cuaderno. [5] Ibídem. [6] Folio 203 e este Cuaderno. [7] Folios 178 a 207 de este Cuaderno. [8] Folio 210 de este Cuaderno. [9] Folio 228 de este Cuaderno. [10] Folios 229 y 230 ibídem. [11] Folios 252 de este Cuaderno. [12] Folios 256 y 257 de este Cuaderno. [13] Folios 272 a 273 ibídem. [14] Esta Sección ha emitido varios pronunciamientos dando aplicación a la mencionada figura, entre los que encontramos: Fallo del 11 de octubre de 2006 emitido dentro del proceso numero 17001 23 31 00 2001 00475 01, con ponencia del Magistrado Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

Providencia del 30 de agosto de 2007, expedida en el expediente número 68001 23 15 000 1997 012928 01, cuyo ponente fue el Magistrado Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Sentencia del 21 de octubre de 2010, dictado en el expediente número 11001 10 32 000 2005 00168 01, cuya ponencia correspondió al mismo Consejero de Estado. Providencia del 27 de marzo de 2014, con ponencia de la Magistrada María Elizabeth García González, en el proceso número 2012 00100 00. [15] Corte Constitucional.

Sentencia C-037 del 26 de enero de 2000. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. [16] Rodríguez, Libardo. Derecho Administrativo General y colombiano. Decimoctava edición. Editorial Temis. Bogotá, 2013. Página 346. [17] Así expresamente se reconoció en la Ponencia para segundo debate del proyecto que se convirtió posteriormente en la Ley 1437 de 2011, y en las memorias presentadas por el Consejo de Estado en el Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (página 308), que puede ser consultado en el siguiente link: file:///C:/Users/asanchezg/Downloads/Memorias- %20Seminario%20Int'l%20(feb-2011)%20Presentaci%C3%B3n%20Ley%201437.pdf En dichos textos se dijo, que este fue introducido expresamente por el artículo 148 del nuevo código, pero siempre ha existido en el modo de control por excepción, tanto de la Constitución como de la ley. [18] Folios 57 a 63 del Anexo número 1 de este expediente. [19] Ibídem. [20] Ibídem. [21] Ibídem. [22] Ibídem. [23] Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sentencia del 19 de septiembre de 2016. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. Núm. 11001-0326-000-2013- 00091-00(47693). [24] Sentencia C-1371 de 2000, proferida por la Corte Constitucional. [25] Proferida en el proceso de constitucionalidad contra los artículos 86 numeral 4º, 87 numeral 3º, 89 numeral 1º, 99 numerales 6º y 7º, 101, 102, 103, 104 de la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. [26] Ver la Sentencia C-495 de 1996. [27] Idem. [28] Ver la Sentencia C-740 de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis. [29] Consultar la Sentencia C-816 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. [30] Sentencia C-116 de 1996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. [31] Sentencia C-455/94.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [32] Consultar estos criterios en las sentencias C-144 de 1993 y C-482 de 1996. [33] Sentencia C-482 de 1996. [34] "Por el cual se efectúa una delegación y se establece el procedimiento para la determinación y pago de la tasa contributiva por estratificación en el Distrito Capital" [35] Ver sentencia C-315 de 1995. [36] Sentencia C-241 de 1993.

José Gregorio Hernández y Hernando Herrera Vergara. [37] Ver comentario del Constituyente. Guillermo Perry. Presidencia de la República. Consejería para el desarrollo de la Constitución. Transcripciones Asamblea Nacional Constituyente. Antecedentes de los artículos 365 a 370 de la Constitución