25000-23-37-000-2013-00559-01 — Consejo de Estado

25000-23-37-000-2013-00559-01Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2019-09-12

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca·Demandado: Departamento De Cundinamarca

De qué trata

Síntesis: Aunque la Ordenanza 024 de 1997 demandada parcialmente fue derogada, no hay sustracción de materia y procede el estudio de validez de los incisos segundo y tercero del artículo 23 demandados, en cuanto a los efectos jurídicos que surtieron durante su vigencia, pues, como acto administrativo de carácter general goza de la presunción de legalidad mientras no haya sido declarada por la jurisdicción.IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES - Naturaleza jurídica / SEÑALIZACIÓN DE PRODUCTOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO - Facultad de los departamentos y el Distrito Capital Causación. Productos nacionales / CAUSACIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO - Alcance / CAUSACIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO - Productos nacionales / CAUSACIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO - Productos extranjeros / CAUSACIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO - Productos importados a granelCAUSACIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES EN EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - No modificación por el artículo 23 de la Ordenanza 024 de 1997Las disposiciones acusadas hacen referencia al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, tributo de carácter nacional cedido a los departamentos y al Distrito Capital, regulado por la Ley 223 de 1995 en los artículos 202 a 206, en los que se definen el hecho generador, sujetos pasivos, causación, base gravable y tarifas del tributo. Además, el artículo 218 de la Ley 223 de 1994 otorgó a los departamentos y al Distrito Capital la facultad para establecer sistemas únicos de señalización de los productos gravados con el impuesto al consumo (…) De lo anterior se advierte que el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 autoriza a los departamentos y al Distrito Capital para imponer a los contribuyentes del impuesto al consumo la obligación de señalizar los productos gravados, esto es, utilizar instrumentos de señalización en los productos destinados al consumo en cada jurisdicción, pero de manera alguna faculta a la autoridad tributaria territorial para fijar condiciones de oportunidad para declarar y pagar el impuesto o para solicitar dichos instrumentos a la administración. El artículo 204 de la Ley 223 de 1995 establece la causación del impuesto al consumo (…) El legislador para definir la causación del impuesto al consumo, concepto que comprende la distribución, venta, permuta, publicidad, promoción, donación, comisión o autoconsumo de licores, vinos, aperitivos y similares, estableció las siguientes reglas: 1. Para productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor hace la entrega en fábrica o en planta. 2. Para productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento de introducción al país, “salvo cuando se trate de productos en tránsito hacia otro país”. 3. Para productos importados a granel para ser envasados en el país, según la ley estos tienen “el mismo tratamiento de productos nacionales”, es decir, que el impuesto se causa en el momento de la entrega en fábrica o en planta. En oportunidad anterior, en cuanto a la causación del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, la Sala precisó que “el momento en que surge la obligación para el pago del impuesto no es el consumo en sí mismo, sino la entrega del producto en fábrica o en planta con miras a que sea posteriormente consumido, tratándose de nacionales y para el caso de los productos extranjeros, la introducción al territorio nacional, en ambos casos, los hechos se concretan antes de que se consuman efectivamente los productos, ya que no es necesario que se consolide la distribución, venta, permuta, publicidad, promoción, donación, comisión o autoconsumo para que surja la obligación tributaria”. Entonces, tratándose de productos nacionales el impuesto al consumo se causa con la entrega en fábrica o en planta y para los productos extranjeros, con la introducción al país. Precisado lo anterior, la Sala observa que los incisos demandados no modifican el momento de causación del tributo previsto en la ley, puesto que hacen referencia a la declaración y pago y no al nacimiento de la obligación tributaria.NOTA DE RELATORÍA: En relación con el alcance de la autorización a los departamentos y al Distrito Capital para imponer a los contribuyentes del impuesto al consumo la obligación de señalizar los productos gravados, contenida en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995, así como sobre la subrogación de dicho artículo por el parágrafo 4 del artículo 227 de la Ley 1450 de 2011, se reitera la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 6 de diciembre de 2012, radicación 11001 - 03-27-000-2010-00042-00(18471), C.P. William Giraldo Giraldo.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la causación del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares se reitera la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 28 de junio de 2010, radicación 19001 - 23-31-000-2001-04311-01(14858), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES - Periodo gravable / IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES - Declaración y pago. La ley relaciona las obligaciones de declarar y pagar el tributo con el hecho generador y no con la solicitud de señalización / DECLARACIÓN Y PAGO DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES EN EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - Modificación por el artículo 23 de la Ordenanza 024 de 1997 / INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DEL ARTÍCULO 23 DE LA ORDENANZA 024 DE 1997 DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - No configuración / REGULACIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES DE CARÁCTER NACIONAL - Competencia. Corresponde al legislador / ORDENANZA 024 DE 1997 DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - Ilegalidad. Artículo 23 incisos 2 y 3 / FACULTAD IMPOSITIVA DEPARTAMENTAL - Exceso[E]l artículo 213 de la Ley 223 de 1995, que hace parte del capítulo X, consagra que el periodo gravable del impuesto al consumo es “quincenal”. Que los productores deben declarar “dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de cada periodo gravable”. Que la declaración debe contener “los despachos, entregas o retiros efectuados en la quincena anterior”. Además, indica los lugares de pago, las obligaciones a cargo de los importadores y dispone que la declaración se hará en los formularios oficiales. La ley es expresa al disponer que el impuesto al consumo se declara “dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de cada periodo gravable” y que la declaración debe contener “los despachos, entregas o retiros efectuados en la quincena anterior”. Al disponer la ordenanza acusada que “Los productos señalizados deberán ser declarados en su totalidad, dentro del plazo establecido para el periodo gravable durante el cual se efectuó la solicitud de instrumentos de señalización”, modifica la declaración y pago del impuesto al consumo de que trata el artículo 213 de la Ley 223 de 1995. En efecto, se alteran las condiciones para cumplir las obligaciones de declarar y pagar el tributo que la ley relaciona con el hecho generador al disponer que los productores deben declarar “dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de cada periodo gravable” y que la declaración deberá contener “la liquidación privada del gravamen correspondiente a los despachos, entregas o retiros efectuados en la quincena anterior” y no con la solicitud de señalización como se dispone en el inciso segundo del artículo 23 de la Ordenanza 024 de 1997. En cuanto a la alegada interpretación errónea del artículo 23 de la Ordenanza 024 de 1997, porque el Tribunal no lo interpretó de manera sistemática con el artículo 71 de la misma ordenanza, la Sala observa lo siguiente: El artículo 71 de la Ordenanza 024 de 1997, como lo afirmó el apelante, reproduce el artículo 204 de la Ley 223 de 1995, norma que aplicó el Tribunal en su decisión, por lo que no se incurrió en la indebida interpretación alegada por el apelante. Por otra parte, el inciso tercero establece que la Secretaría de Hacienda se abstendrá de hacer entrega de instrumentos de señalización hasta tanto no se produzca la declaración y pago del impuesto al consumo de la totalidad de los productos sobre los que solicitó el instrumento de señalización, con lo que consagra condiciones para la entrega de las estampillas oficiales no previstas por el legislador y, con ello, la asamblea excedió la facultad impositiva, toda vez que, tratándose del impuesto de consumo de carácter nacional es el legislador el competente para regular los asuntos el tributo. En conclusión, la Sala confirma la sentencia de primera instancia, toda vez que si bien las normas demandadas no desconocen la causación del impuesto al consumo, prevista en el artículo 204 de la Ley 223 de 1995, sí infringen el artículo 213 de la misma Ley que regula la declaración y pago del tributo.CONDENA EN COSTAS EN PROCESOS EN LOS QUE SE VENTILE UN INTERÉS PÚBLICO - ImprocedenciaNo se condena en costas conforme lo previsto en el artículo 188 del CPACA.

CAUSALES DE IMPEDIMENTO O RECUSACIÓN - Taxatividad y aplicación restrictiva / IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO POR HABER CONOCIDO DEL PROCESO EN INSTANCIA ANTERIOR – Configuración La Sección Cuarta, por intermedio de la Sala, es competente para conocer de los impedimentos manifestados por los Consejeros Stella Jeannette Carvajal Basto y Julio Roberto Piza Rodríguez, de conformidad con el numeral 3 del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA] que establece las reglas aplicables para este tipo de asuntos (…) Revisado el expediente se advierte que, en efecto, la doctora Carvajal Basto, en su condición de magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuó como ponente en primera instancia en el proceso de la referencia (…) [L]a Sala encuentra demostrado que la doctora Carvajal Basto conoció de este proceso en instancia anterior, por lo que se configura la causal de impedimento invocada.

IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO POR HABER INTERVENIDO COMO APODERADO DE UNA DE LAS PARTES - Configuración / IMPEDIMENTO - Declara fundado El magistrado Piza Rodríguez manifiesta que se desempeñó como asesor jurídico de la Empresa de Licores de Cundinamarca y que en tal calidad dio concepto sobre la Ordenanza 024 de 1997, específicamente sobre la causación y momento de cumplimiento del deber formal de declarar el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares.

Al revisar la cuestión discutida, se observa que se demanda la nulidad del artículo 23 incisos segundo y tercero de la Ordenanza 024 de 1997 expedida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca. Lo anterior, porque, a juicio de la actora, los incisos demandados modifican la causación y el momento de declaración y pago del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, por lo cual desconocen los artículos 204 y 213 de la Ley 223 de 1995.

En consecuencia, es asunto materia del proceso determinar si los incisos segundo y tercero del artículo 23 de la Ordenanza 024 de 1997 desconocen o no la causación y el momento de declarar y pagar el impuesto al consumo de licores, puntos sobre los que, precisamente, el Consejero Julio Roberto Piza Rodríguez conceptuó por fuera de este proceso, en su condición de asesor jurídico de la Empresa de Licores de Cundinamarca.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 141 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 131 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00559-01(22130) Actor: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA AUTO Los Consejeros Stella Jeannette Carvajal Basto y Julio Roberto Piza Rodríguez manifiestan a la Sala estar impedidos para conocer del proceso en segunda instancia. Manifestaciones de impedimento La doctora Carvajal Basto, en escrito de 5 de junio de 2019, considera que está incursa en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso [en adelante CGP] porque para la época en que se desempeñaba como magistrada de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoció del proceso en primera instancia[1].

El doctor Julio Roberto Piza Rodríguez, en escrito de 28 de junio de 2019, estima que está impedido para conocer del proceso e invoca la causal del numeral 12 del artículo 141 del CGP, dado que fue asesor jurídico de la Empresa de Licores de Cundinamarca y en tal calidad rindió concepto sobre la causación y momento de cumplimiento del deber formal de declarar del impuesto de consumo de licores, vinos y similares, a la luz de la Ordenanza 024 de 1997, acto cuya legalidad se discute en este proceso[2].

CONSIDERACIONES La Sección Cuarta, por intermedio de la Sala, es competente para conocer de los impedimentos manifestados por los Consejeros Stella Jeannette Carvajal Basto y Julio Roberto Piza Rodríguez, de conformidad con el numeral 3 del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA] que establece las reglas aplicables para este tipo de asuntos así:

ARTÍCULO 131. Trámite de los impedimentos. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: […] 3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es éste, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.

Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez. […]” (Negrillas fuera de texto) En efecto, con el propósito de salvaguardar la imparcialidad y transparencia que debe regir la función judicial, existen situaciones de naturaleza subjetiva y objetiva que ameritan que los funcionarios judiciales sean separados del conocimiento de ciertos procesos. 1.

Impedimento doctora Stella Jeannette Carvajal Basto En el caso en estudio, la causal de impedimento invocada por la Consejera Stella Jeannette Carvajal Basto establece lo siguiente: Código General del Proceso “Artículo 141.Son causales de recusación las siguientes: […] 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente […]”.

(Resaltado fuera de texto) Revisado el expediente se advierte que, en efecto, la doctora Carvajal Basto, en su condición de magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuó como ponente en primera instancia en el proceso de la referencia y adelantó las siguientes actuaciones: - Auto de 19 de junio de 2013, por el cual se inadmitió la demanda[3]. - Auto de 10 de julio de 2013 que admitió la demanda[4]. - Auto de 11 de diciembre de 2013, por el cual reconoció personería a la apoderada de la demandada y fijó fecha y hora para la audiencia inicial[5]. - Sentencia de primera instancia de 6 de mayo de 2015[6]. - Auto de 10 de septiembre de 2015, por el cual se concede recurso de apelación[7].

En esas condiciones, la Sala encuentra demostrado que la doctora Carvajal Basto conoció de este proceso en instancia anterior, por lo que se configura la causal de impedimento invocada. En consecuencia, se declara fundado el impedimento manifestado y se separa del conocimiento del presente proceso a la Consejera Stella Jeannette Carvajal Basto. 2.

Impedimento del doctor Julio Roberto Piza Rodríguez La causal de impedimento que invoca el Consejero Piza Rodríguez señala lo siguiente: Código General del Proceso “Artículo 141.Son causales de recusación las siguientes: […] 12. Haber dado consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. […]”.

(Resaltado fuera de texto) El magistrado Piza Rodríguez manifiesta que se desempeñó como asesor jurídico de la Empresa de Licores de Cundinamarca y que en tal calidad dio concepto sobre la Ordenanza 024 de 1997, específicamente sobre la causación y momento de cumplimiento del deber formal de declarar el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares.

Al revisar la cuestión discutida, se observa que se demanda la nulidad del artículo 23 incisos segundo y tercero de la Ordenanza 024 de 1997 expedida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca[8]. Lo anterior, porque, a juicio de la actora, los incisos demandados modifican la causación y el momento de declaración y pago del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, por lo cual desconocen los artículos 204 y 213 de la Ley 223 de 1995.

En los anteriores términos, existe relación de correspondencia entre la causal de impedimento del numeral 12 del artículo 141 del CGP y el hecho en que se sustenta, razón suficiente para sostener que se configura y el doctor Piza Rodríguez debe separarse del conocimiento de este proceso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E DECLARAR FUNDADOS los impedimentos manifestados por los doctores Stella Jeannette Carvajal Basto y Julio Roberto Piza Rodríguez.

En consecuencia, quedan separados del conocimiento del proceso de la referencia. En firme esta providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al despacho del Consejero Ponente para dictar sentencia. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ EFRAÍN GÓMEZ CARDONA Conjuez ----------------------- [1] Fl. 183 [2] Fl. 184 [3] Fl. 33 [4] Fls. 68 y 69 [5] Fl. 95 [6] Fls. 122-137 [7] Fl. 150 [8] Por la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca