IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD [L]a Sala considera que debido a que los alegatos de la actora no se acompasan con la razón fundamental de la decisión cuestionada (…) En la acción de tutela han debido proponerse argumentos que guarden relación con la ratio decidendi de la providencia que se pretende derribar, pues solo de ese modo el juez de tutela puede analizar una providencia judicial.
De aceptarse lo contrario se desconocerían los principios de autonomía e independencia judicial. En consecuencia, la Sala se abstiene de hacer un pronunciamiento de fondo respecto de la aplicación del numeral 8 del artículo 1677 del Código Civil. En conclusión, como se anticipó, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la [accionante].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03112-00(AC) Actor: LUZ AMÉRICA DELGADO DE MOSQUERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Luz América Delgado de Mosquera contra las providencias del 6 de noviembre de 2018 y del 10 de junio de 2019, dictadas, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la señora Luz América Delgado de Mosquera pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las providencias del 6 de noviembre de 2018 y del 10 de junio de 2019.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Con fundamento en los hechos narrados y las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito a su Señoría TUTELAR, a Favor de mi(s) mandante (s) los derechos constitucionales fundamentales invocados, dejando sin efecto los (sic) Auto Interlocutorio Nro. 1737 del 06 de noviembre de 2018 y El (sic) Auto Interlocutorio Nro. 312 del 10 de JUNIO de 20419, expedidos por el JUZGADO SEGUNDO (2) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ Y POR EL H. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, respectivamente, y en su lugar se decreten las medidas cautelares, solicitadas, conminando a las entidades bancarias al cumplimiento de las mismas, y que necesarias (sic) para el cumplimiento de la obligación contenida en el mandamiento ejecutivo de pago, dentro del proceso ejecutivo con Sentencia con radicado: 27001-33-33-001-2013-00350-00[1]. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante sentencia del 22 de junio de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó declaró la nulidad del Oficio AT-JU-1486-2010 del 15 de diciembre de 2010, que había denegado el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de cesantías definitivas.
A título de restablecimiento del derecho, el juzgado ordenó que el Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio pagara a la señora Delgado de Mosquera la suma de $77.980.058. 2.2. La señora Luz América Delgado de Mosquera promovió proceso ejecutivo para obtener el cumplimiento de la sentencia del 22 de junio de 2012. 2.3.
Por auto del 18 de febrero de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó libró mandamiento de pago a favor de la demandante. 2.4. El 28 de marzo de 2014, la parte actora solicitó el embargo de los dineros disponibles en ciertas cuentas bancarias del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.5. Mediante providencia del 24 de abril de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó decretó el embargo y retención del dinero depositado en las cuentas identificadas por la demandante e informó a las entidades bancarias que «esta medida no recae sobre cuentas que por ley tengan el carácter de inembargables, y que el crédito que se pretende cobrar proviene de una sentencia contentiva de derechos laborales»[2]. 2.6.
En auto del 6 de noviembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó levantó las medidas de embargo y retención decretadas sobre los dineros del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En lo que interesa, dijo: En el caso del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Ley 91 de 1989, en su artículo 3°, autorizó al Gobierno Nacional para la constitución de una fiducia mercantil.
Así las cosas, como quiera que en virtud de la fiducia mercantil, los bienes objeto del encargo se transfieren al fiduciario, y en consecuencia dejan de ser parte del patrimonio del fideicomitente, debe señalarse que los dineros que integran la cuenta del FONDO NACIONAL DEL PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO que son administradas por la Fiduprevisora S.A., en razón del contrato de fiducia mercantil, así como los pertenecientes al rubro de los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones tienen la calidad de inembargables (…)[3]. 2.7.
La parte actora apeló dicha decisión, pues, a su juicio, fueron desconocidas las sentencias C-354 de 1997 y C-1154 de 2008 de la Corte Constitucional y el Acto Legislativo 01 de 2001, que permiten la excepción al principio de inembargabilidad cuando el crédito reclamado es de carácter laboral y/o pensional. 2.8. Por auto del 10 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la providencia del 6 de noviembre de 2018, por las mismas razones expuestas por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, esto es, por considerar que los bienes depositados en las fiducia no son embargables. 3.
Argumentos de la demanda de tutela 3.1. La parte actora alegó que las providencias del 6 de noviembre de 2018 y del 10 de junio de 2019, dictadas, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, incurrieron en defecto sustantivo, por las siguientes razones: 3.1.1. Que las providencias cuestionadas interpretaron indebidamente el artículo 594 del Código General del Proceso, puesto que omitieron interpretarlo a la luz del precedente fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que señalan que no es absoluta la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación. 3.1.1.1.
Que, en sentencia del 30 de enero de 2003, el Consejo de Estado señaló que el principio de inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación cede en los siguientes supuestos: (i) condenas fijadas en sentencias dictadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) créditos laborales contenidos en créditos administrativos, y (iii) créditos provenientes de contratos estatales. 3.1.1.2.
Que, en sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, que prevé la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones. Que, en esa oportunidad, la Corte indicó que dicha inembargabilidad nos es absoluta, puesto que debía ceder cuando se reclaman obligaciones laborales reconocidas judicialmente. 3.1.1.3.
Que, en el sub lite, opera la excepción, pues el crédito reclamado fue reconocido en sentencia dictada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3.1.2. Que el propio Tribunal Administrativo del Chocó[4] ha reconocido que la medida de embargo es procedente cuando se exige frente a recursos que rutinariamente son utilizados para pagar obligaciones similares a la reclamada.
Que, en el sub lite, existe relación directa entre la destinación de los recursos objeto de dicha medida y la obligación reclamada por la demandante, toda vez se refieren al pago de cesantías. Que, de hecho, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, en casos similares, ha decretado la medida de embargo[5]. 3.1.3. Que, además, en un caso de tutela similar, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales invocados[6], puesto que consideró que el principio de inembargabilidad de recursos públicos no es absoluto.
Que sobre el tema de la inembargabilidad también debe tenerse en cuenta el auto del 21 de julio de 2017[7], dictado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 9 de julio de 2019[8], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación, en calidad de demandados, al Juez Segundo Administrativo de Quibdó y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y, en calidad de tercero con interés, al Ministerio de Educación Nacional. 4.2.
La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio[9]. 5. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 5.1. El Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó no intervinieron, pese a que, como se vio, fueron notificados de la admisión de la tutela de la referencia. 6.
Intervención de terceros con interés 6.1. El Ministerio de Educación Nacional manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no tiene injerencia en las decisiones judiciales cuestionadas. Que, además, la tutela es improcedente, toda vez que el ministerio no ha vulnerado los derechos fundamentales de la señora Delgado de Mosquera.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[11], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[12]. 2.
Caso concreto 2.1. En el sub lite, la señora Luz América Delgado de Mosquera solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las providencias del 6 de noviembre de 2018 y del 10 de junio de 2019, dictadas, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, que revocaron las medidas cautelares solicitadas en el proceso ejecutivo que promovió contra el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.2.
Como se vio en los antecedentes, a juicio de la señora Delgado de Mosquera, las autoridades judiciales demandadas interpretaron indebidamente el artículo 594 del CGP, puesto que omitieron estudiarlo a la luz del precedente fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que señala que no es absoluta la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones. 2.3.
La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo, puesto que los argumentos que expone la demandante no guardan relación con la razón fundamental por la que se revocó la medida cautelar de embargo de las cuentas de la fiducia constituida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Veamos. 2.3.1. En la providencia del 10 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo del Chocó estimó improcedente el embargo porque, a su juicio, los bienes de la fiducia eran inembargables, de conformidad con el artículo 1677 del Código Civil.
En lo pertinente, esa providencia dice: Como puede verse, la denuncia de bienes hecha por el apoderado del demandante (ver fl. 1 cdno de medidas cautelares), indicaba el número de cuenta y el nombre de la misma, Fiduprevisora S.A. Fondo del Magisterio. A pesar de ello, el a quo, en providencia del 24 de abril de 2014, decretó las mismas, sin ninguna salvedad (ver. fls. 1 y 2 del cuaderno de medidas).
La parte demandada y uno de los bancos, le hizo saber al Juzgado que esas cuentas tenían carácter de inembargables, tal como consta en el oficio recibido el 30 de mayo de 2014 (ver. fl. 4 al 10). En este oficio alegó el carácter de inembargables de los recursos del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Para lo cual citó la ley 91 de 1989, artículo 3, que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán administrados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta en la cual el Estado tenga más del 90 % del capital.
Al respecto, el artículo 1677 del Código Civil, establece que no son embargables (…) 8). La propiedad de los objetos que el deudor posee fiduciariamente”. Como puede verse existe norma especial que consagra la prohibición de embargar cuentas fiduciarias. 2.3.2. Por su parte, en la demanda de tutela, como ya se dijo, la señora Delgado de Mosquera alegó que hubo defecto sustantivo, toda vez que, en su criterio, el artículo 594 del CGP no fue interpretado a la luz del precedente fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que señala que no es absoluta la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación. 2.3.3.
Conforme con lo anterior, la Sala considera que debido a que los alegatos de la actora no se acompasan con la razón fundamental de la decisión cuestionada, no existen parámetros para determinar si la providencia acusada incurrió en algún defecto, cuando concluyó que el artículo 1677 del Código Civil es una norma especial que impida el embargo de las cuentas constituidas para administrar los recursos de la fiduciaria creada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.3.4.
En la acción de tutela han debido proponerse argumentos que guarden relación con la ratio decidendi de la providencia que se pretende derribar, pues solo de ese modo el juez de tutela puede analizar una providencia judicial. De aceptarse lo contrario se desconocerían los principios de autonomía e independencia judicial. En consecuencia, la Sala se abstiene de hacer un pronunciamiento de fondo respecto de la aplicación del numeral 8° del artículo 1677 del Código Civil. 2.4.
En conclusión, como se anticipó, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la señora Delgado de Mosquera. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Luz América Delgado de Mosquera, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar a las partes de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 22. [2] Folio 40. [3] Folio 44. [4] La parte demandante aludió a un auto del 10 de agosto de 2016 (no citó expediente). [5] La actora citó los autos del 28 de noviembre de 2016 (expediente 27001- 33-33-001-2013-00312-00), del 12 de diciembre de 2016 (expediente 27001-33- 33-001-2013-00038-00) y del 23 de enero de 2018 (expediente sin identificar) [6] La actora citó la sentencia del 8 de febrero de 2018 (expediente 66001- 23-33-000-2017-00236-01). [7] Expediente 08001-23-31-000-2007-00112-02. [8] Folio 65. [9] Folios 66 a 70. [10] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [11] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [12] SU-573 de 2017.