ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA / RECURSO DE APELACIÓN - Mecanismo judicial idóneo / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ORDINARIOS [L]a sentencia de primera instancia de 28 de febrero de 2019 fue notificada por edicto desfijado el 15 de marzo de 2019, y dentro del término de los 5 días posteriores la parte vencida no interpuso el recurso ordinario de apelación para controvertir la decisión desfavorable en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento que interpuso contra el Invías, por lo que el debate que el actor plantea en esta sede constitucional ha podido ser presentado ante el juez ordinario, y al no hacerlo incumplió con el requisito de haber agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios previo a acudir a la acción constitucional contra providencias judiciales.
La Sala aclara que si bien en el escrito recibido el 12 de septiembre de la presente anualidad, el accionante declara que la acción se dirige contra la sentencia de “primera y única instancia dictada el 28 de Febrero de 2019” y que en la misma “se ordenó el ARCHIVO fulminante del expediente por hallarse ejecutoriada la sentencia ”, lo cierto es que dichas afirmaciones son fruto de las imprecisiones conceptuales en las que, sobre la naturaleza del fallo objetado, incurre el actor, pues, dada la orden de la Sección Quinta del Consejo de Estado, proferida en sentencia de 5 de julio de 2018, es claro que la sentencia dictada el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Meta es de primera instancia, susceptible del recurso de apelación, y que la anotación de “Ejecutoriada esta providencia, procédase a su archivo (…)”, presente en el numeral segundo de su parte resolutiva, no implicaba que la misma se hallara ejecutoriada desde ese momento, sino que indicaba la consecuencia jurídica que se aplicaría una vez vencido el término para interponer el recurso, sin hacer uso del mismo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03726-00(AC) Actor: LUIS PABLO MORALES BARRAGÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento. Incumplimiento del requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por el señor Luis Pablo Morales Barragán, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Meta, en la que pide el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso, vulnerado, supuestamente, por la sentencia de 28 de febrero de 2019, mediante la cual la autoridad judicial accionada negó las pretensiones, en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento que promovió contra el Instituto Nacional de Vías, Invías, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se ordenó iniciar los trámites de expropiación de unas fajas de terreno ubicadas en predios de propiedad de la Sociedad Inversiones Morales Barragán Asociados S. en C, en liquidación, de la que es socio.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Del escrito de tutela, se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: El accionante afirmó que en el año 2002 promovió acción de nulidad y restablecimiento contra el Invías, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales dicha entidad ordenó iniciar los trámites de expropiación de unas franjas de terreno ubicadas en predios de propiedad de la Sociedad Inversiones Morales Barragán Asociados S. en C, en liquidación, de la que es socio.
Indicó que el Tribunal Administrativo del Meta en sentencia de 8 de octubre de 2007, se declaró inhibido para emitir una decisión de fondo, luego de considerar que los actos mediante los cuales la demandada ordenó iniciar el trámite de expropiación con indemnización previa eran actuaciones de parte, no oponibles al administrado y sin carácter definitivo, por lo que no eran susceptibles de control de legalidad.
Señaló que luego de apelar la anterior decisión, el Consejo de Estado, Sección Quinta, en providencia de 5 de julio de 2018, la revocó y ordenó la devolución del expediente al tribunal de origen para que se pronunciara sobre el fondo del asunto, tras considerar que los actos demandados sí eran definitivos y, por lo tanto, demandables ante la jurisdicción, por lo que correspondía al tribunal de primera instancia efectuar dicho análisis.
Refirió que en cumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Meta en sentencia de 28 de febrero de 2019, negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento, tras discurrir que el demandante no había logrado probar que los actos acusados incurrieran en alguna de las causales de nulidad señaladas en la demanda. 2.
Fundamentos de la acción El accionante considera que la providencia de 28 de febrero de 2019, mediante la que la autoridad judicial accionada negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento que promovió contra el Invías, vulnera su derecho fundamental al debido proceso, en tanto incurre en i) defecto fáctico, por no tener en cuenta “pruebas irrebatibles y determinantes, para el logro de un correcto discernimiento del verdadero meollo”, entre las que resalta la Resolución Nº 7600 de 11 de diciembre de 1995 del Invías, en la que, alega, no se declaró la afectación de los tramos en los que se ubicaban los mencionados predios, y en ii) defecto material o sustantivo, “equivalente a la carencia absoluta de fundamento jurídico, por abierta incompatibilidad entre los fundamentos legales y la decisión adoptada y violación directa e inmediata del derecho al debido proceso al omitir la interpretación de todo un arsenal probatorio técnicamente ejecutado y allegado al proceso”, el cual considera configurado por la inaplicación del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, “que obliga al registro de la declaratoria de utilidad pública so pena de inexistencia”. 3.
Pretensiones Si bien la solicitud no contiene un aparte específico dedicado a las pretensiones, el actor declara que “ha tomado la decisión de entrar a cuestionar por medio de la acción de tutela la decisión adoptada por medio de sentencia judicial por el Tribunal Administrativo del Meta, el 28 de febrero de 2019”, por lo que la Sala infiere que se solicitud se encuentra encaminada a obtener la revocatoria de dicha decisión. 4.
Pruebas relevantes Al trámite de tutela se allegó copia del expediente de la acción de nulidad y restablecimiento radicada con el Nº 2002-40336-00, demandante: Inversiones Morales Barragán S. en C. 5. Trámite procesal Por auto de 13 de agosto de 2019, el Despacho solicitó al accionante indicar con mayor claridad y de manera precisa las pretensiones de la solicitud de amparo.
Posteriormente, a través de auto de 27 de agosto de 2019, el despacho admitió la solicitud de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar al accionante, a la autoridad judicial accionada, así como al Consejo de Estado, Sección Quinta, al Instituto Nacional de Vías y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.
Mediante escrito de 12 de septiembre de 2019, el accionante reafirmó los argumentos de su solicitud. La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 88155 a 88159, todas de 30 de agosto de 2019, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Quinta En escrito fechado 2 de septiembre de 2019, el ponente de la decisión que ordenó devolver el expediente al tribunal de primera instancia para que se pronunciara sobre el fondo del asunto contesto la demanda y manifestó no pronunciarse sobre el particular, habida cuenta de que, declara, los reparos del actor en nada conciernen a esa Sección, toda vez que ella se limitó únicamente a señalarle a aquel las razones por las cuales no había lugar a inhibirse, mas no se pronunció sobre la controversia que dio lugar a la demanda de nulidad y restablecimiento promovida por la sociedad Inversiones Morales Barragán S. en C. 6.2.
Respuesta del Tribunal Administrativo del Meta En oficio de 30 de agosto de 2019, la ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción por cuanto, alega, la misma incumple con el requisito de procedibilidad general de la acción de tutela contra providencias judiciales consistente en la subsidiariedad, en tanto, aduce, el accionante no agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance y, en tal sentido pretende erigir la acción constitucional como una instancia alterna a los recursos ordinarios.
Lo anterior, por cuanto, indica, revisado el expediente se observa que la sentencia reprochada fue proferida el 28 de febrero de 2019 bajo el sistema escritural y fue notificada por edicto fijado desde el 13 hasta el 15 de marzo de 2019, a cuya finalización se inició el conteo del término de 10 días hábiles para interponer el recurso ordinario de apelación, el cual no fue presentado por la parte demandante, desfavorecida con la decisión de primera instancia, lo que torna improcedente la presente solicitud, pues desnaturalizaría el carácter subsidiario de la acción de tutela.
Finalmente, llama la atención sobre los términos desobligantes en que el actor se dirige contra esa Sala de Decisión, por lo que solicita que se analice si la situación amerita la procedencia de los poderes correctivos del caso. 6.3. Respuesta del Instituto Nacional de Vías, Invías Mediante oficio de septiembre 4 de 2019, el apoderado de la entidad rindió informe en el proceso en el que expuso el desarrollo jurisprudencial de la tutela contra providencia judicial y solicitó que se declarara improcedente el amparo solicitado por cuanto, sostiene, el obrar de la autoridad judicial accionada estuvo ajustado a la Constitución y a la ley y. por ende, no violó ningún derecho fundamental de los invocados por el actor.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico En tanto fue puesto de presente por la autoridad judicial accionada, corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo cumple con el requisito general de procedibilidad que deben observar las acciones de tutela contra providencias judiciales, consistente en la subsidiariedad.
En caso de que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, corresponde a la Sala establecer si la providencia de 28 de febrero de 2019, mediante la que la autoridad judicial accionada negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento que el actor promovió contra el Invías, incurre en i) defecto fáctico, por no tener en cuenta la Resolución Nº 7600 de 11 de diciembre de 1995 del Invías, y en ii) defecto sustantivo, por la inaplicación del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, “que obliga al registro de la declaratoria de utilidad pública so pena de inexistencia”. 3.
El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.
Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU- 263 de 2015[1]: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."[2] (Negrilla por fuera del texto). De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos[3], ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.
En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa judicial, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 4.
Estudio y solución del caso concreto En el presente caso, el accionante considera que la providencia de 28 de febrero de 2019, mediante la que la autoridad judicial accionada negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento que promovió contra el Invías, vulnera su derecho fundamental al debido proceso, en tanto incurre en i) defecto fáctico, por no tener en cuenta “pruebas irrebatibles y determinantes, para el logro de un correcto discernimiento del verdadero meollo”, entre las que resalta la Resolución Nº 7600 de 11 de diciembre de 1995 del Invías, en la que, alega, no se declaró la afectación de los tramos en los que se ubicaban los mencionados predios, y en ii) defecto material o sustantivo, “equivalente a la carencia absoluta de fundamento jurídico, por abierta incompatibilidad entre los fundamentos legales y la decisión adoptada y violación directa e inmediata del derecho al debido proceso al omitir la interpretación de todo un arsenal probatorio técnicamente ejecutado y allegado al proceso”, el cual considera configurado por la inaplicación del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, “que obliga al registro de la declaratoria de utilidad pública so pena de inexistencia”.
En la contestación, la ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción por cuanto, alega, la misma incumple con el requisito de subsidiariedad, en tanto declara, el accionante contó con otros mecanismos de defensa judicial a su alcance, como el recurso de apelación consagrado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, con el cual pudo controvertir la decisión judicial con la que se encuentra inconforme, del que no hizo uso.
Sobre el particular, la Sala considera relevante indicar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela incluye tres características importantes que llevan a su improcedencia contra providencias judiciales, a saber: (i) el asunto está en trámite; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, de la consulta de las actuaciones surtidas en el proceso, realizada en el sitio web de la Rama Judicial[4], se observa que, conforme fue manifestado por el tribunal accionado, la sentencia de primera instancia de 28 de febrero de 2019 fue notificada por edicto desfijado el 15 de marzo de 2019, y dentro del término de los 5 días posteriores[5] la parte vencida no interpuso el recurso ordinario de apelación para controvertir la decisión desfavorable en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento que interpuso contra el Invías, por lo que el debate que el actor plantea en esta sede constitucional ha podido ser presentado ante el juez ordinario, y al no hacerlo incumplió con el requisito de haber agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios previo a acudir a la acción constitucional contra providencias judiciales.
La Sala aclara que si bien en el escrito recibido el 12 de septiembre de la presente anualidad, el accionante declara que la acción se dirige contra la sentencia de “primera y única instancia dictada el 28 de Febrero de 2019” y que en la misma “se ordenó el ARCHIVO fulminante del expediente por hallarse ejecutoriada la sentencia[6]”, lo cierto es que dichas afirmaciones son fruto de las imprecisiones conceptuales en las que, sobre la naturaleza del fallo objetado, incurre el actor, pues, dada la orden de la Sección Quinta del Consejo de Estado, proferida en sentencia de 5 de julio de 2018, es claro que la sentencia dictada el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Meta es de primera instancia, susceptible del recurso de apelación, y que la anotación de “Ejecutoriada esta providencia, procédase a su archivo (…)”, presente en el numeral segundo de su parte resolutiva, no implicaba que la misma se hallara ejecutoriada desde ese momento, sino que indicaba la consecuencia jurídica que se aplicaría una vez vencido el término para interponer el recurso, sin hacer uso del mismo.
Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de la solicitud de tutela, habida cuenta de que la misma no cumple con el requisito de la subsidiariedad. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Luis Pablo Morales Barragán, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [2]Corte Constitucional, sentencia SU- 263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [3]Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. [4] https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.as px?EntryId=fBO4F4RsB2HHueWqtV0Y3Yc9DMc%3d.
Consulta realizada el día 17 de septiembre a las 4:12 pm. [5] Artículo 51 C.C.A. [6] Folio 53.