ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [E]l auto de 25 de septiembre de 2018, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A”, confirmó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Barranquilla, en el que dio por probadas las excepciones de inepta demanda por “indebida escogencia del medio de control y caducidad de la acción”, en el marco del proceso de reparación directa que la accionante promovió contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y EDUBAR S.A., fue notificado por estado el 23 de noviembre de 2018.

Como la solicitud de amparo fue promovida el 27 de mayo de 2019, transcurrieron 6 meses y 4 días entre el momento de la notificación de la última actuación procesal objetada y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite razonable establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación, a lo que debe agregarse que la parte accionante no justificó la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 NOTA DE RELATORÍA: En relación con el requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02383-01(AC) Actor: GLORIA MERCEDES NORIEGA COLÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SALA DE DECISIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.

Indebida escogencia del medio de control y caducidad de la acción. Revocó fallo que negó las pretensiones y se declara improcedencia por no cumplir el requisito de la inmediatez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia dictada el 2 de julio de 2019, por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, mediante la cual negó las pretensiones de la acción formulada por el accionante.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos Relató la accionante que la alcaldía de Barranquilla autorizó la renovación urbana en el sector comprendido entre la calle 34, carrera 46 y 50, por lo que se construyó el centro comercial San Andresito, por parte del sindicato de vendedores ambulantes. Adujo que la alcaldía municipal de Barranquilla les comunicó a los comerciantes que los predios en los que funcionaba el centro comercial serían adquiridos por la entidad territorial, con el fin de desarrollar una reforma Urbana.

Igualmente, les informó que serían reubicados para la continuidad de su actividad comercial. Dijo que la alcaldía municipal expidió la Resolución Nº EDU-13-220 de 13 de agosto de 2013, en la que se le concedió una compensación monetaria por mejoras, decisión que fue confirmada mediante Resolución Nº EDU-13-330 de 12 de septiembre de 2013.

Sostuvo que interpuso demanda de reparación directa contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla EDUBAR S.A. (exp. 08001-33-33-005-2015-00348-00), con el fin de que sean declaradas administrativamente responsables y, en consecuencia, repararan los perjuicios que le produjo la destrucción no consentida del Centro Comercial San Andresito, así como por el procedimiento de desalojo al que fue sometida, así como por haberle impedido la continuación de la actividad comercial, lo que en su sentir, le afectó, entro otros, su good will.

Señaló que el proceso fue repartido al Juzgado Quinto Administrativo de Barranquilla, quien en el marco de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, celebrada el 29 de agosto de 2018, declaró probadas las excepciones de: i) ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, pues argumentó que debió impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las aludidas resoluciones, para lo que contaba con un término de cuatro (4) meses siguientes a su notificación y ii) la consecuente caducidad del mismo.

Aseveró que la decisión anterior, fue confirmada por la Sala de Decisión “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A”, mediante providencia de 25 de septiembre de 2018, notificada por estado del 23 de noviembre de 2018. 2. Fundamentos de la acción La accionante considera que la providencia de 25 de septiembre de 2018, emanada del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A”, al declarar probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y trabajo.

Relató que en torno a este asunto, se presentaron 23 demandas de nulidad y restablecimiento del derecho y 25 demandas de reparación directa (las cuales fueron detalladas), afirmando que el Tribunal venía pronunciándose al momento de desatar los recursos de apelación interpuestos por los entes demandados, declarando la inexistencia de las excepciones mencionadas, sin embargo, adujo que para su caso declaró lo contrario, sin que hubiere presentado una sustentación convincente.

Sostuvo que en su caso la autoridad judicial demandada se equivocó por cuanto partió del hecho de que el daño ocasionado era consecuencia de un acto administrativo, aun cuando no se demandado la nulidad del mismo, desconociendo que el daño que se presentó fue causado por una demolición que no provino de la voluntad de la administración. Así las cosas, concluyó que el medio de control pertinente debía ser el de reparación directa y no el de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, no precisó de manera expresa causal especifica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que se infiere de la lectura del escrito que hace alusión al defecto sustantivo. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Pido con todo respeto al Honorable Consejo de Estado como Juez Constitucional, ampararme y tutelarme los derechos constitucionales violados, y ordenarle al Tribunal accionado proferir la decisión que en derecho corresponde”. 4. Pruebas relevantes Se allegó el expediente original, en calidad de préstamo, contentivo del proceso de reparación directa Nº 2015-00348-01, actora: Gloria Mercedes Noriega Colón. 5.

Oposición 5.1. Respuesta de EDUBAR S.A. El representante legal de la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla, en escrito de 10 de junio de 2019, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, por cuanto la actora desbordó el plazo razonable para que la accionante entrara a cuestionar la providencia judicial enjuiciada, es decir, por desconocer el requisito de la inmediatez.

Indicó que la decisión de primera instancia data del 29 de agosto de 2018, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Oralidad de Barranquilla, y luego el recurso de apelación fue resuelto el 25 de septiembre de 2018, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A”. Lo anterior significa que desde la última decisión hasta la fecha en que interpuso la acción de tutela han transcurrido más de seis (6) meses, lo que supera el plazo adoptado por el Consejo de Estado como razonable para acudir al mecanismo constitucional. 5.2.

Respuesta del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla La apoderada judicial de la entidad territorial solicitó que se declarara improcedente la acción, por cuanto la decisión que se objeta se profirió en observancia de las normas y la jurisprudencia aplicables, y en ella se analizaron íntegramente los cargos propuestos, sin que se avizore vulneración a derecho fundamental alguno. Indicó que la accionante solo citó un cumulo de hechos y normas sin señalar efectivamente un verdadero motivo de violación de los derechos fundamentales alegados, y que al parecer está ventilando una tercera instancia. Por último, aseveró que la solicitud de amparo se torna improcedente, por cuanto no puede interponerse para resolver conflictos de carácter económico, tal como el que se suscita en el asunto objeto de análisis. 5.3.

Respuesta del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A” El Magistrado sustanciador señaló que el pronunciamiento censurado vía constitucional fue ajustado a derecho, a lo que agregó que no se incurrió en violación de ningún derecho por lo que aseveró que actúo conforme a las consecuencias legales que prescriben las normas en esa materia.

En tal sentido, solicitó que se deniegue las pretensiones de la acción constitucional. Sostuvo que la génesis del daño al momento de reconocer y pagar las sumas de dinero a los propietarios de los locales mercantiles ubicados dentro del edificio del centro comercial San Andresito, dejaron de incluir unos factores económicos a los que según el demandante tenía derecho como por ejemplo el good will.

Manifestó que los reconocimientos que no se reconocieron en los actos administrativos mediante los cuales se reconocieron factores económicos a la demandante, debieron cuestionarse ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, agotando las ritualidades propias y previas para ello, pues en sentir de ese tribunal, lo que pretende no se aleja de la eventual declaratoria de anulabilidad de los actos administrativos.

Finalmente, expresó de acuerdo con el precedente judicial de la máxima autoridad contencioso administrativa, que ante la existencia de actos administrativos generadores de daños, por regla general, tiene que accionarse a través de la nulidad y restablecimiento del derecho cuyas características y caducidad varían respecto del medio de reparación directa. 6.

Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante sentencia de 2 de julio de 2019, negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y trabajo, con sustento en las siguientes razones: Luego de hacer un extenso relato de los hechos que dieron lugar al proceso iniciado, consignó las diferencias esenciales entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la reparación directa lo cual lo sintetizó en el origen del daño, el cual para éste último, procede de un hecho, una omisión o una operación administrativa o una ocupación temporal o permanente de un inmueble, en tanto que en el otro, proviene de un acto administrativo de contenido particular y concreto cuando lesiona un derecho.

Mencionó que la actora pidió en el medio de control Nº 08001-33-33-005-2015- 00348-00 “declarar responsables” a Barranquilla y a la EDUBAR S.A. de los perjuicios derivado de la demolición del centro comercial San Andresito, consistentes en la afectación del good will y los emolumentos que dejó de recibir por no poder desempeñar allí actividades comerciales, sumas que no fueron reconocidas en los actos administrativos de mejoras.

Afirmó que si la accionante consideraba que la compensación económica reconocida en aquellos era insuficiente por no abarcar todos los menoscabos, debió promover un trámite de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertirlos, pues era el procedimiento judicial idóneo para tal fin. A lo que agregó que la reparación directa resultaba inapropiada para tal reclamación. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, adujo que los asuntos decididos mediante los autos de 29 de julio de 2016 y 26 de septiembre de 2018, eran disimiles al planteado, en tanto que en aquellos no se les notificó los actos administrativos que reconocieron la compensación monetaria.

Finalmente, dijo que la Sala de Decisión “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A”, frente a otros casos con situación fáctica idéntica ha sido de la postura de que debe tramitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que sea revocada y, en su lugar, que accediera a las pretensiones formuladas.

Señaló que aun cuando recibió el pago de unas sumas de dinero, no era cierto que le habían pagado los daños morales y materiales que se causaron por la acción arbitraria de demoler el centro comercial San Andresito. Mencionó que en un caso similar, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, expediente Nº 11001-03-15-000-2019-02159-00, accedió al amparo constitucional solicitado.

Así mismo, transcribió in extenso apartes de dicha providencia judicial, afirmando que de no tutelarse los derechos fundamentales invocados se estarían vulnerando de forma grave la seguridad jurídica y el precedente judicial. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar en el marco de la impugnación, si se debe confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 2 de julio de 2019, por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de amparo invocada por la parte demandante, o si, por el contrario, si el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A”, al dictar el auto de 25 de septiembre de 2018, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y trabajo e incurrió en el defecto sustantivo alegado.

De manera previa, en tanto la providencia judicial cuestionada tiene data de 25 de septiembre de 2019, se hace necesario verificar el cumplimiento del requisito de la inmediatez, presupuesto procesal que puede ser revisado por el juez constitucional en cualquiera de las instancias judiciales. 3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.

Sin embargo, la Corte Constitucional[1] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.

En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.

Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” [2] La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[3], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.

Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[4], así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.

En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.

De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.

Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v)   Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”[5] Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6] estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[7]. 4.

Estudio y solución del caso concreto Revisado el expediente, la Sala observa que el auto de 25 de septiembre de 2018, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A”, confirmó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Barranquilla, en el que dio por probadas las excepciones de inepta demanda por “indebida escogencia del medio de control y caducidad de la acción”, en el marco del proceso de reparación directa que la accionante promovió contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y EDUBAR S.A., fue notificado por estado el 23 de noviembre de 2018[8].

Como la solicitud de amparo fue promovida el 27 de mayo de 2019[9], transcurrieron 6 meses y 4 días entre el momento de la notificación de la última actuación procesal objetada y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite razonable establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación, a lo que debe agregarse que la parte accionante no justificó la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional.

Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual.

En el presente caso, no se presentaron circunstancias especiales, máxime cuando la parte actora no manifestó motivo alguno para justificar el retardo en la interposición de la solicitud de amparo. Así mismo, se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.

En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, se debe revocar la decisión del a quo y, en su lugar, declarar su improcedencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 2 de julio de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, por las razones expuestas. En su lugar, Segundo.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la señora Gloria Mercedes Noriega Colón. Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [2] Ibídem. [3] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [4] Corte Constitucional.

M. P. Alejandro Linares Cantillo. [5] Ibídem. [6] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [7] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [8] Folio 234, cuaderno 3 proceso ordinario de reparación directa. [9] Folio 21, cuaderno de tutela.