ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / PRESUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / DIFERENCIA ENTRE LEGITIMACIÓN DE HECHO Y LEGITIMACIÓN MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ La legitimación en la causa ha sido definida por la jurisprudencia del Consejo de Estado, como la calidad que le permite a una persona que hace parte de una relación jurídica proponer demandas u oponerse a las pretensiones que se formulen en su contra.

Bajo ese entendido, esta Corporación ha diferenciado entre la legitimación en la causa de hecho y la material. La primera hace referencia a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, cuando el libelo introductorio atribuye una conducta al demandado y se notifica su existencia. Se relaciona entonces con la facultad de los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y ejercer sus derechos de defensa y de contradicción. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina las pretensiones de la demanda, independientemente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas.

Esta categoría supone entonces la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, bien porque resultaron perjudicadas o bien porque originaron el daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no tenga relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio.

(…) Debe precisarse también que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerva la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo (…) Por tal razón, y en los términos del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en la audiencia inicial el juez, de oficio o a petición de parte, podrá declararla, con el fin de evitar el desgaste innecesario del servicio de administración de justicia. NOTA DE RELATORÍA: En relación con las diferencias entre la legitimación en la causa material y la legitimación en la causa de hecho, ver sentencia de 20 de septiembre de 2001, Exp. 10973, MP.

María Elena Giraldo Gómez. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-00267-01(62561) Actor: GILBERTO CASTRO PAVA Demandado: ECOPETROL S.A. - NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el transcurso de la audiencia inicial del veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol[1].

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El día quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), el señor Gilberto Castro Pava presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la sociedad Ecopetrol S.A., la Nación – Ministerio de Minas y Energía y la Fiscalía General de la Nación, con la pretensión de que se declare que las demandadas son patrimonialmente responsables por la “falla o falta del servicio de la administración que condujo, al abrirse erradamente y seguirse un proceso de extinción de Dominio, sobre la Finca que se llama el Estero, ubicada en la Vereda el Chepero del Municipio de Cumaral Meta, identificada con número de Matrícula Inmobiliaria No. 230-91984 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Villavicencio, donde injustamente se le quita la tenencia y/o posesión (…) por el embargo y secuestro de dicho inmueble desde el 27 de marzo de 2009”[2].

Como sustento fáctico de sus pretensiones, el demandante señaló que en el año 2006 Ecopetrol S.A. formuló denuncia en la que sostuvo que en el predio El Estero, ubicado en la Vereda Chepero del municipio de Cumaral (Meta) y de propiedad de Gilberto Castro Pava, existía una válvula para el apoderamiento ilícito de hidrocarburos, argumento bajo el cual solicitó que se diera inicio a un proceso de extinción de dominio.

De dicha denuncia conoció la Fiscalía Novena Especializada de Villavicencio, autoridad que emitió resolución de inicio del proceso de extinción del derecho de dominio bajo el radicado N° 167115 y ordenó la práctica de diligencia de secuestro y entrega real y material del bien inmueble a la Dirección Nacional de Estupefacientes. Posteriormente, surtido el trámite procesal correspondiente, esa misma Fiscalía profirió resolución en la que resolvió declarar la no procedencia de la acción de extinción de dominio y ordenó levantar la medida cautelar de embargo; asimismo, remitió el expediente ante el superior para que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta, el cual le correspondió a la Fiscalía Cuarta Especializada Delegada ante el Tribunal de Distrito de Extinción en Bogotá, quien resolvió remitir por competencia el proceso a los juzgados de extinción de dominio.

El Juzgado Primero (1º) Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá profirió sentencia en la que decidió no extinguir el derecho de dominio sobre el inmueble aludido, disponer el levantamiento de las medidas cautelares y ordenar la entrega definitiva del inmueble al señor Castro Pava. Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de Bogotá – Sala de Extinción de Dominio. 2.

Las contestaciones a la demanda 2.1. La sociedad Ecopetrol S.A. sostuvo que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar, toda vez que las mismas están desprovistas de fundamento fáctico y legal, ya que “los hechos que originaron el infortunado acontecimiento, en el que, según el apoderado del demandante, se inició proceso de extinción de dominio sobre el predio El Estero, ubicado en la vereda el Chepero, municipio de Cumaral – Meta, de propiedad del señor GILBERTO CASTRO PAVA, corresponden a hechos ajenos al objeto y competencia de [Ecopetrol S.A.]”.

Bajo ese argumento, la demandada propuso como excepciones las de inexistencia del nexo causal, falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho de tercero y la genérica[3]. 2.2. Por su parte, la Fiscalía General de la Nación manifestó que las pretensiones de la demanda son infundadas y que no está demostrado que las actuaciones que adelantó la entidad fueran contrarias a la Constitución o a la ley[4]. 2.3.

En el término legal previsto para la contestación de la demanda, el Ministerio de Minas y Energía guardó silencio. 3. La decisión impugnada En el curso de la audiencia inicial que tuvo lugar el veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa material por pasiva de la Ecopetrol S.A. y del Ministerio de Minas y Energía, al considerar que las entidades demandadas carecen de competencia para decretar la extinción de dominio sobre inmuebles, atribución que es de la órbita funcional exclusiva de la Fiscalía General de la Nación. En el caso del Ministerio, el a quo sostuvo, además, que la parte demandante no efectuó imputación alguna en su contra “emergiendo que el daño reclamado por la activa no deviene de su acción y/u omisión” [5]. 4.

El recurso de apelación El demandante formuló recurso de apelación contra la decisión adoptada en relación con Ecopetrol S.A., fundado en el hecho de que fueron funcionarios de esa sociedad quienes interpusieron la denuncia que dio inicio al proceso de extinción de dominio, proceso en el que la Fiscalía General de la Nación habría incurrido en las actuaciones que causaron los perjuicios que ahora se reclaman[6].

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El inciso 4 del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. Sobre esta base, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial del veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la sociedad Ecopetrol S.A. 2.

Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el acápite de antecedentes de esta providencia y con el objeto del recurso de apelación formulado[7], corresponde a este Despacho analizar si la sociedad Ecopetrol S.A. posee legitimación -bien material, bien de hecho- para integrar el extremo pasivo de la relación procesal, de acuerdo con la legislación y jurisprudencia que resultan aplicables, así como con las pruebas que obran en el plenario. 3.

La legitimación en la causa La legitimación en la causa ha sido definida por la jurisprudencia del Consejo de Estado, como la calidad que le permite a una persona que hace parte de una relación jurídica proponer demandas u oponerse a las pretensiones que se formulen en su contra[8]. Bajo ese entendido, esta Corporación ha diferenciado entre la legitimación en la causa de hecho y la material[9].

La primera hace referencia a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, cuando el libelo introductorio atribuye una conducta al demandado y se notifica su existencia. Se relaciona entonces con la facultad de los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y ejercer sus derechos de defensa y de contradicción. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina las pretensiones de la demanda, independientemente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas[10].

Esta categoría supone entonces la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, bien porque resultaron perjudicadas o bien porque originaron el daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no tenga relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio[11].

Así, ha explicado la Sala: “La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo: - A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si - A demanda a C, sólo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, sólo estará legitimado materialmente B, lesionado.

Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente. Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y sólo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda.”[12] Debe precisarse también que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerva la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo, tal y como lo ha sostenido esta Corporación: “[L]a excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone el demandado o advierte el juzgador (art. 164 C.C.A) para extinguir parcial o totalmente la súplica procesal.

La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevo y probado (modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante( que tumba la prosperidad total o parcial de la pretensión, como ya se dijo. La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.”[13] (Negrillas en el texto original, subrayas fuera de él).

Por tal razón, y en los términos del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[14], en la audiencia inicial el juez, de oficio o a petición de parte, podrá declararla, con el fin de evitar el desgaste innecesario del servicio de administración de justicia. 4. Caso concreto El Despacho encuentra acreditado que Ecopetrol S.A. solicitó ante la Fiscalía General de la Nación que se adelantaran “las averiguaciones pertinentes para ubicar los responsables” del hurto de hidrocarburos que supuestamente tenía lugar en la Finca el Estero, de propiedad del actor, ubicada en la vereda Chaperos, del municipio de Cumaral, Meta, en donde se encontraba “una válvula ilícita de 1,5 pulgadas, con extensión de dos metros, para hurto de petróleo crudo”.

Con ese mismo argumento, la sociedad denunciante pidió que se iniciara el trámite de extinción de dominio del inmueble en mención[15]. En dicho trámite, Ecopetrol S.A. actuó como denunciante, pues se limitó a poner en conocimiento de la Fiscalía el supuesto ilícito que se estaba presentando en un oleoducto, con el fin de que dicha entidad adelantara las investigaciones pertinentes.

Además, al solicitar el inicio del trámite de extinción de dominio, amparó su actuación en el ámbito de cumplimiento de la obligación legal señalada en el artículo 5 de la Ley 793 de 2002, que dispone que cualquier institución pública, persona natural o jurídica “deberá informar a la Fiscalía General de la Nación, sobre la existencia de bienes que puedan ser objeto de extinción de dominio”[16].

Ahora bien, a pesar de que Ecopetrol S.A. actuó como propulsor del proceso de extinción de dominio, lo cierto es que es la Fiscalía General de la Nación la titular de la acción penal, de conformidad con la legislación vigente para la época de los hechos. En efecto, según la Ley 793 de 2002, la Fiscalía General de la Nación se encuentra facultada para conocer de la acción de extinción de dominio siempre que concurran las causales previstas por la normatividad y podrá decretar en cualquier momento “medidas cautelares de embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo de cualquier tipo de bien”[17].

Así las cosas, para el Despacho es claro que Ecopetrol S.A. no se encuentra legitimada materialmente por pasiva dentro de la presente acción, como quiera que el titular de la acción de extinción de dominio es la Fiscalía General de la Nación y que fue ella quien, en el marco de las competencias que le son propias, profirió las decisiones de limitación del derecho que ostentaba el señor Gilberto Castro Pava sobre el inmueble “El Estero”, decisiones que, en sentir del accionante, le habrían causado los perjuicios que ahora reclama.

En consecuencia, el Despacho confirmará la decisión apelada. En mérito de lo expuesto, el suscrito Consejero,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el curso de la audiencia inicial que tuvo lugar el veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa material por pasiva de Ecopetrol S.A.

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Fls.175- 177 C.P. [2] Fls.3-16 C.1. [3] Fls.40 – 50 C.1. [4] Fls.114-121 C.1. [5] Fls.175-177 C.P. [6] Minuto 11:24 CD. Audiencia inicial. [7] El recurso de apelación se encuentra limitado a los aspectos indicados por la apelante, por lo cual, en principio, los demás asuntos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo.

Consejo de Estado – Sección Tercera –Sala Plena, sentencia de 9 de febrero de 2012. Exp. 21.060. [8] “La legitimación en la causa es un elemento sustancial que corresponde a la calidad o al derecho que tiene una persona para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda, como sujeto de la relación jurídica sustancial; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.

En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo y, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 27 de marzo de 2017, rad. 56.895. [9] Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de 15 de junio de 2000, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez, expediente No. 10.171. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005), Consejero ponente: Germán Rodríguez Villamizar, Radicación número: 66001-23-31-000- 1996-03266-01(14178). [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007);

Referencia: 13.503; Radicación: 110010326000199713503 00. [11] A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “… si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del quince (15) de junio de dos mil (2000); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez;

Radicación número: 10171. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973. [14] “ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…) 6.

Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.

Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso (…).” [15] Fls.53-56 C.1 [16] Artículo 5 de la Ley 793 de 2002.

La acción deberá ser iniciada de oficio por la Fiscalía General de la Nación, cuando concurra alguna de las causales previstas en el artículo 2º de la presente ley. La procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Fuerza Pública, la Dirección Nacional de Estupefacientes, cualquier institución pública o cualquier persona natural o jurídica, deberán informar a la Fiscalía General de la Nación, sobre la existencia de bienes que puedan ser objeto de la acción de extinción de dominio.

Los organismos internacionales, habilitados para el efecto por un tratado o convenio de colaboración recíproca celebrado con el Gobierno de Colombia, podrán dar noticia de ello, para el inicio de la acción de extinción de dominio (…)”. [17] Artículo 12 de la Ley 793 de 2002. “El fiscal competente para conocer de la acción de extinción de dominio, iniciará la investigación, de oficio o por información que le haya sido suministrada de conformidad con el artículo 5o. de la presente ley, con el fin de identificar los bienes sobre los cuales podría iniciarse la acción, de acuerdo con las causales establecidas en el artículo 2o.

En el desarrollo de esta fase, el fiscal podrá decretar medidas cautelares, o solicitar al Juez competente, la adopción de las mismas, según corresponda, que comprenderán la suspensión del poder dispositivo, el embargo y el secuestro de los bienes, de dinero en depósito en el sistema financiero, de títulos valores, y de los rendimientos de los anteriores, lo mismo que la orden de no pagarlos cuando fuere imposible su aprehensión física.

En todo caso la Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o depositario de los bienes embargados o intervenidos. (…)”.