ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo para la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público [La actora] cuenta con un mecanismo judicial idóneo que faculta a la entidad para exponer ante el juez contencioso administrativo, los mismos argumentos que vía tutela alegó, a fin de que se dejen sin efectos las providencias judiciales que considera ilegales y lesivas para el erario, razón por la cual, debe ser el juez ordinario y no el constitucional el que los examine, pues de lo contrario, este último desplazaría al primero como natural de la causa y la acción de tutela perdería uno de sus rasgos distintivos, la subsidiariedad.
( ) la entidad accionante puede presentar los argumentos esgrimidos en el presente trámite procesal a través del recurso extraordinario de revisión, mecanismo que resulta idóneo para controvertir las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas, a fin de solicitar la protección de sus derechos. Así las cosas, en el asunto objeto de estudio no se cumple con el requisito de subsidiariedad, bajo el entendido de que la [actora] tiene la oportunidad de ejercer un mecanismo de defensa judicial diferente a la solicitud de amparo constitucional, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y no lo ha hecho.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 248 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 302 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 5021 DE 2009 - ARTÍCULO 6 - NUMERAL 6 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02897-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTROS TEMA: Tutela contra providencia judicial- Confirma Subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social– UGPP contra la sentencia de 4 de septiembre de 2019, por medio de la cual la Sección Segunda, Sala de Conjueces del Consejo de Estado[1], declaró improcedente la presente acción. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud Mediante escrito radicado el 19 de junio de 2019[2], la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la señora María Leonila Castro Álzate, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones.
Tales garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 26 de noviembre de 2018, proferida por la autoridad judicial accionada, que confirmó la decisión de primera instancia proferida el 6 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que se le reconoció la pensión gracia a la señora María Leonila Castro Álzate, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el radicado Nº. 76001-23-33-003-2015-01081-01 adelantada contra la UGPP. 2.
Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: • La señora María Leonila Castro Álzate, nació el 17 de septiembre de 1938. Estuvo vinculada al departamento del Valle del Cauca como docente desde 1966 hasta el 2003. • A través de la Resolución N. 017336 de 24 de agosto de 2000, la extinta CAJANAL le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Castro Álzate, porque según se explicó en el acto administrativo, no se demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir 20 años de servicio en la docencia oficial del orden nacional, municipal o distrital. • Por medio de la Resolución Nº. 005818 de 5 de diciembre de 2001, la extinta CAJANAL resolvió recurso de apelación presentado en contra de la Resolución N. 017336 de 24 de agosto de 2000, confirmándola en todas sus partes. • Con Resolución Nº.
UGM 048351 de 30 de mayo de 2012, la extinta CAJANAL negó nuevamente el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la señora Castro Álzate. • Inconforme con las anteriores decisiones, la ciudadana promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones (i) 017336 de 24 de agosto de 2000; (ii) 005818 de 5 de diciembre de 2001 y, (iii) UGM 048351 de 30 de mayo de 2012. • En primera instancia, el proceso fue conocido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que en sentencia de 6 de julio de 2017, declaró la nulidad de los actos administrativos reprochados y accedió a las pretensiones de la demanda, pues consideró que: “[…] la señora María Leonila Castro Álzate se vinculó en el año 1966 hasta 1970 y desde 1971 a 1975 como docente al servicio del Ministerio de Educación Nacional, tiempo de servicios que, ciertamente, no es computable para acceder a la pensión gracia. Sin embargo como quiera que con posterioridad (Decreto759 de 1972) se vinculó como docente al servicio de la Secretaría Departamental del Valle de Cauca y, más adelante, como docente adscrita a la Secretaría de Educación municipal de Cali es con fundamento en ese tiempo que se debe analizar el derecho a la mentada prestación, computo que como se vio en precedente supera los veinte años requeridos en el ordenamiento.
Es claro que la accionante consolidó su status pensional el 2 de octubre de 2000, año en que alcanzó los 20 años de servicio y para el que ya contaba con más de 50 años de edad […]” • La UGPP apeló la decisión de primera instancia y en consecuencia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, a través de sentencia de 26 de noviembre de 2018 confirmó el fallo del a quo, en el que expresó lo siguiente: “[…] La Sala constata que la demandante prestó sus servicios en la Coordinación de Educación Nacional Contratada (Vicariato Apostólico de Sibundoy desde el 1º de septiembre de 1971 al 30 de agosto de 1975, conforme la constancia de 5 de octubre de 1992, no obstante para el año 1972 según fue señalado en el certificado de servicios Nº. 3074 de 11 de septiembre de 2003 emitido por la Unidad de Personal-Oficina Kardex de la Secretaría Administrativa y Financiera de la Gobernación del Cauca, prestó sus servicios a dicho departamento en Popayán, como docente en nivel primaria, bajo el orden departamental desde el 1º de septiembre de 1972 al 30 de agosto de 1973, mediante Decreto 759 de 1972, por un lapso de un año desde el 1º de septiembre de 1972 al 30 de agosto de 1973, mediante Decreto 759 de 1972, por un lapso de un año. De este modo, constata la Sala, que contrario a lo afirmado en el escrito de alzada, la actora cumple con los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia, pues dentro del expediente como en su momento en la actuación administrativa, militan documentos que en su conjunto permiten confirmar el ejercicio de la profesión docente departamental y nacionalizada […]” • Esta decisión se notificó a través de correo electrónico el 24 de enero de 2019, tal y como se observa en la constancia que obra a folio 46 del expediente de tutela. 3.
Pretensiones A título de amparo solicitó las siguientes: “[…] Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento del precedente constitucional y defecto fáctico, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el régimen jurídico de la pensión gracia y ordenar el reconocimiento pensional a un docente de orden NACIONAL.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a. Sírvase DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”, del 26 de noviembre de 2018 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nº. 76001-23-33-003- 2015-01081-01. b. Consecuentemente se sirva ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, dictar nueva sentencia ajustada a derecho REVOCANDO el fallo de primer grado (sic) y negando el derecho pretendido, al no cumplirse con los requisitos legales para ello.” Tercero. De manera subsidiaria: a. En caso que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las decisiones atacadas, sírvase amparar los derechos invocados de manera TRANSITORIA de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. c. En consecuencia, se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”, de fecha 26 de noviembre de 2018, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nº. 76001-23-33-003- 2015-01081-01, hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara (sic) esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes del fallo de tutela”. 4.
Fundamentos de la acción La entidad accionante, considera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones, toda vez que incurrió en: 1.4.1.
Defecto sustantivo, porque realizó una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene los postulados de rango constitucional conduciendo a resultados desproporcionados, específicamente porque violan los criterios de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, pues “aplicó las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, extrapolando el derecho a la pensión gracia a docentes financiados con recursos del situado fiscal cuando estos eran administrados por los FER (Fondo Educativo Regional) como rentas transferidas, por la Nación a las entidades territoriales, las cuales antes de la Ley 60 de 1993, no perdían su origen ni su carácter de constituir recursos del orden nacional y a través de las cuales se cancelaban exclusivamente las prestaciones de docentes nacionales y nacionalizados”. 1.4.2.
Desconocimiento del precedente al no tener en cuenta estas providencias proferidas por la Corte Constitucional: C-054 de 1999 y C-489 de 2000, “en las que se establecen como fecha límite para causar el derecho a la pensión gracia el 29 de diciembre de 1989, por lo que aritméticamente, para poder completar los 20 años de servicio a esta última fecha (29 de diciembre de 1989), como mínimo un docente debe acreditar 11 años de servicio al 31 de diciembre de 1980…lo cual descarta vinculaciones precarias antes del 31 de diciembre de 1980”.
Destacó que la acción de tutela es el único medio jurídico pertinente que tiene para proteger el erario, el cual también debe ser protegido por los jueces de la República en virtud del principio de moralidad administrativa, razón por la cual el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo idóneo y eficaz para protegerlo. Finalmente, aseveró que la providencia judicial objeto de reproche ha creado una situación gravosa para las finanzas públicas, pues vulnera flagrantemente el sistema pensional, toda vez que el monto que se le debe pagar mensualmente a la señora María Leonila Castro Álzate impacta el erario y por consiguiente afecta la sostenibilidad financiera. 1.5.
Trámite de primera instancia 1.5.1. Por auto de 27 de junio de 2017[3], el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, así como vincular como tercero con interés a la señora María Leonila Castro Álzate, para que directamente o a través de apoderado judicial ejerciera su derecho a la defensa. 1.5.2.
No obstante lo anterior, a través de auto de 25 de julio de 2019[4], los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección “A” manifestaron impedimento, debido a que se encuentran incursos en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 56 del CCP, que señala como impedimento para conocer de la cuestión que “[…] el funcionario judicial haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso […]”.
Lo anterior, con ocasión a que la presente acción de tutela se dirige a cuestionar la providencia judicial de 26 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en la cual se aplicó la sentencia de unificación jurisprudencial CE-DUJ-SII-11_2018 de 21 de junio de 2018, que fue suscrita por todos los integrantes de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.5.3.
En consecuencia, el 2 de agosto de 2019, se realizó el sorteo de la Sala de Conjueces, en donde quedaron elegidos los doctores Jorge Iván Acuña Arrieta, Pedro Simón Vargas Sáenz[5] y Carlos Mario Isaza Serrano. 6. Contestaciones 1. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[6] A través de comunicación allegada a la Secretaría General de esta Corporación el 9 de julio de 2019, el Magistrado Ponente de la decisión de primera instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho reprochada, remitió en calidad de préstamo el expediente identificado con el radicado Nº. 76001-23-33-003-2015-01081-01, y no se refirió a los hechos y pretensiones de la presente acción constitucional. 1.6.2.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”[7] La Magistrada Ponente de la decisión de segunda instancia del proceso ordinario aquí debatido, allegó escrito el 5 de julio de 2019, en el que expresó que el objetivo de la UGPP con esta acción de tutela es reabrir un debate de tercera instancia, pues los hechos y pretensiones aquí plateadas ya fueron considerados, controvertidos y juzgados.
En consecuencia aseguró que los argumentos que puede brindar en esta contestación están contenidos en el fallo de 19 de julio de 2018. 1.6.3. La señora María Leonila Castro Álzate, a través de su apoderado judicial, adjuntó contestación el 16 de julio de 2019, a través de la cual solicitó que se deniegue esta acción constitucional, debido a que con las decisiones proferidas por las autoridades judiciales accionadas no se están transgrediendo los derechos fundamentales y principios alegados por la UGPP. 7.
Sentencia impugnada La Sección Segunda, Sala de Conjueces del Consejo de Estado, con ponencia del Conjuez Pedro Simón Vargas Sáenz, a través de fallo de 4 de septiembre de 2019, declaró improcedente la presente acción constitucional, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Adujo que a pesar de que la UGPP alega como vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que la entidad demandante no ha agotado todos los medios de defensa judicial que tiene a su alcance, por cuanto no ha presentado el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, para controvertir lo decidido en la sentencia de 19 de julio de 2018, cuya legitimación según la Ley 797 de 2003, se encuentra en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas, según ellas, de manera irregular.
Asimismo expresó que “[…] para la Sala es claro que en el presente caso no se configura un abuso del derecho por cuanto las razones expuestas por la UGPP implican que este juez constitucional haga un análisis de las normas aplicables al caso y de los supuestos fácticos probados en el proceso, esto es, un estudio de fondo del asunto, lo que de plano desplaza la posibilidad de que se trate de una vulneración palmaria como lo adujo la parte actora y, en ese orden, no se configura un perjuicio irremediable que permita activar la acción de tutela como un mecanismo transitorio […]”.
En consecuencia y para concluir, señaló que dada la naturaleza residual, subsidiaria y excepcional de la tutela contra providencia judicial, esta solo procede cuando quede plenamente probado un palmario (manifiesto) abuso del derecho. 8. La impugnación Por medio de escrito allegado a la Secretaría General de esta Corporación, la UGPP inconforme con el fallo de primera instancia, impugnó la decisión del 4 de septiembre de 2019[8], reiterando los argumentos esbozados en el escrito de esta acción constitucional.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la UGPP contra la sentencia de 4 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo Nº. 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 4 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el curso de la acción de tutela instaurada por la UGPP contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces y otros, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones.
Para el efecto, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y; (iii) de ser superados, estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[9] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[10].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[11]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[12], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala analizará si la presente acción cumple con los siguientes requisitos i) que no se trate de tutela contra tutela, ii) la inmediatez y iii) la subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección de los derechos que se dicen vulnerados.
De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que la providencia que censura la UGPP fue proferida en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el No. 76001-23-33-000-2015- 01081-01. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso decir que las decisiones cuestionas por la UGPP se profirieron el 6 de julio de 2017 y 26 de noviembre de 2018, esa última se notificó a través de correo electrónico el 24 de enero de 2019 (folio 46), quedando debidamente ejecutoriada el 30 de enero de 2019; y la solicitud de amparo se presentó el 19 de junio de 2019, es decir un poco más de 5 meses, término que se considera razonable para acudir ante el juez de tutela en defensa de los derechos fundamentales.
Respecto del requisito de la subsidiariedad, la Sala considera necesario hacer una serie de precisiones, en virtud de las cuales, para este específico caso, el requisito referido no puede darse por superado[13]: La UGPP alegó como causal especial de procedibilidad, la configuración de un defecto sustantivo, toda vez que la sentencia reprochada “aplicó las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, extrapolando el derecho a la pensión gracia a docentes financiados con recursos del situado fiscal cuando estos eran administrados por los FER (Fondo Educativo Regional) como rentas transferidas, por la Nación a las entidades territoriales, las cuales antes de la Ley 60 de 1993, no perdían su origen ni su carácter de constituir recursos del orden nacional y a través de las cuales se cancelaban exclusivamente las prestaciones de docentes nacionales y nacionalizados”, de la misma manera, el desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Conforme lo anterior, esta Sala señala que la UGPP cuenta con un mecanismo judicial idóneo que faculta a la entidad para exponer ante el juez contencioso administrativo, los mismos argumentos que vía tutela alegó, a fin de que se dejen sin efectos las providencias judiciales que considera ilegales y lesivas para el erario, razón por la cual, debe ser el juez ordinario y no el constitucional el que los examine, pues de lo contrario, este último desplazaría al primero como natural de la causa y la acción de tutela perdería uno de sus rasgos distintivos, la subsidiariedad.
Recuerda la Sala, que el mencionado requisito de procedibilidad adjetiva condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. El inciso 3º del artículo 86 constitucional prevé que la tutela «…sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable…», en ese orden, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.
De modo que, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción solo procede cuando: i) el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial en el ordenamiento, caso en el cual la tutela entra a salvaguardar de manera inmediata los derechos fundamentales invocados; y ii) cuando pese a existir otro medio de defensa judicial, éste no resulta idóneo para el amparo de los derechos vulnerados o amenazados.[14] De conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma en la que se reguló la revisión de providencias judiciales que reconocen sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública por la ocurrencia de dos causales: « Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».[15] Esta disposición, como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003, contempla una acción de revisión sui generis porque tiene en los sujetos que la pueden instaurar, como en las causales y en la finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público, signos distintivos frente a la revisión que regulan los estatutos de procedimiento civil y el administrativo, que buscan, en términos generales, el restablecimiento de la justicia material Resulta pertinente aclarar que, a diferencia de lo que ocurre con las demás causales de revisión, las que fueron creadas por el legislador en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no pueden ser alegadas o invocadas por cualquiera de las partes que hicieron parte del proceso, por cuanto la norma «…limita el derecho de postulación de la revisión al Gobierno Nacional, al Contralor General de la República y al Procurador General de la Nación», como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003.
En otras palabras, el inciso 1º del precepto legal mencionado restringió las autoridades o sujetos legitimados para interponer los recursos extraordinarios de revisión contra sentencias, conciliaciones y transacciones que hayan decretado o acordado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza al Gobierno Nacional, Contralor General de la República y Procurador General de la Nación. Una lectura aislada de esta norma, llevaría a concluir que la UGPP no tendría legitimidad para interponer un recurso de revisión con fundamento en las causales de la Ley 797 de 2003.
Sin embargo, advierte esta Sección[16] que el numeral 6º del artículo 6 del Decreto No. 5021 de 2009,[17] señaló como una de las funciones de la UGPP «Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». Es decir, que este decreto facultó expresamente a la UGPP para hacer uso de la revisión cuando de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se tratara.
Ahora bien, en lo que respecta al término para la interposición del recurso dependiendo de la causal alegada, el artículo 251 del CPACA fijó un plazo para tal fin, específicamente en relación con los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.
Para el caso que ocupa a la Sala, los argumentos de la UGPP en la acción constitucional, relacionados con la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones, encuadran en la causal de revisión prevista en el artículo 20 literal b)[18] de la Ley 797 del 29 de enero de 2003.
Ahora bien, con la promulgación del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión para los casos establecidos en el artículo 20 literal b) de la Ley 797 del 29 de enero de 2003, se fijó en 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. Por lo tanto, es claro que la entidad accionante puede presentar los argumentos esgrimidos en el presente trámite procesal a través del recurso extraordinario de revisión, mecanismo que resulta idóneo para controvertir las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas, a fin de solicitar la protección de sus derechos.
Así las cosas, en el asunto objeto de estudio no se cumple con el requisito de subsidiariedad, bajo el entendido de que la UGPP tiene la oportunidad de ejercer un mecanismo de defensa judicial diferente a la solicitud de amparo constitucional, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y no lo ha hecho.
Finalmente, frente a la pretensión subsidiaria de la parte actora, advierte la Sala que la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la UGPP deriva de la sentencias de primera y segunda instancia proferidas, respectivamente, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 6 de julio de 2017 y por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado el 26 de noviembre de 2018, a pesar de que solicitó de forma subsidiaria que el amparo se conceda como mecanismo transitorio, lo cierto es que no se exponen razones suficientes, como tampoco se evidencia una vulneración palmaria de los derechos deprecados por la UGPP, lo que conllevaría a hacer un estudio de fondo para realizar un análisis exhaustivo y pormenorizado de las normas y la jurisprudencia aplicada al caso concreto.
De esta manera, tal como lo señaló la sentencia SU-427 de 2016 “ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución”.
En tal sentido, solo de manera excepcional, esto es cuando se avizora una vulneración palmaria, cuestión que no ocurre en el caso concreto en el que a fin de determinar si existe una vulneración el juez de tutela, tendría que suplantar al del recurso extraordinario para determinar si se configura la vulneración alegada por la unidad. Por supuesto se reitera, será el juez natural del asunto, en virtud del recurso extraordinario de revisión, quien establecerá si existió o no abuso del derecho en el reconocimiento y/o reliquidación de la pensión del accionante, y/o si la misma es contraria a los parámetros legal y jurisprudencialmente establecidos.
De esta manera, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial decantado por la Sala, se advierte que el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, los cuales considera la UGPP que le fueron desconocidos en las providencias referidas. 2.5. Conclusión De manera que, esta Sala de Decisión confirmará la decisión de primera instancia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, por cuanto la UGPP cuenta con el recurso extraordinario de revisión, como mecanismo idóneo y eficaz para solicitar la protección de sus derechos fundamentales. 2.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la presente solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] La decisión de primera instancia en este proceso de tutela, se profirió por una Sala de Conjueces, ya que los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección “A” manifestaron impedimento, debido a que se encuentran incursos en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 56 del CCP, que señala como impedimento para conocer de la cuestión que “[…] el funcionario judicial haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso […]”. [2]Folios 1 al 18. [3] Folio 65. [4] Folio 94. [5] A quien por sorteo le correspondió ser el Conjuez Ponente. [6] Folio 73. [7] Folio 72. [8] El fallo de primera instancia se profirió el 4 de septiembre de 2019 y se notificó por correo electrónico el 5 de septiembre de la presente anualidad, tal y como se advierte a folio 121 del expediente de tutela, razón por la cual, el recurso de alzada se hizo en tiempo. [9] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [10] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [11] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [12] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] Sobre el asunto se pueden consultar las siguientes sentencias de tutela, en todos, el actor fue la UGPP, entre ellas las siguientes: Enero 25 de 2018, expediente No. 11001-03-15-000-2017-02143-01, M. P. Alberto Yepes Barreiro.
Diciembre 18 de 2017, tutela No. 11001-03-15-000-2017-02866- 00, M. P. Rocío Araújo Oñate; de esa misma fecha, radicado No. 11001-03-15- 000-2017-02215-01, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Octubre 11 de 2017, proceso No. 11001-03-15-000-2017-02213-00, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [14] Corte Constitucional. Sentencia T-764 de 2008. [15] Énfasis propio. [16] En el mismo sentido puede consultarse la sentencia de 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27.
Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00. [17] «por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». DIARIO OFICIAL. AÑO CXLIV. N. 47577. 29, DICIEMBRE, 2009.
PÁG. 85. [18] «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».