RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Competencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Término para interponerlo / TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Cómputo / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Requisitos / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Noción y objeto / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Taxatividad / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Excepcionalidad / EXCEPCIONALIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Alcance / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Naturaleza.

En esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental. Reiteración de jurisprudencia De conformidad con el parágrafo 2.° del artículo 249 del CPACA, incumbe al Consejo de Estado conocer de los «recursos de revisión contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, según la materia». En ese orden, la Sala es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por TECS SAS contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, dictada el 2 de marzo de 2017, que confirmó la decisión de primera instancia, que, a su turno, denegó las pretensiones de la demanda.

(…) En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley. (…) Según lo ha entendido la Sala Plena, los hechos que configuran la causal denominada nulidad originada en la sentencia son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP), pero no son figuras procesales idénticas.

También se ha aceptado que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera.

En principio, se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, mas no los acaecidos en etapas anteriores. Es decir, la nulidad o vicio surge de la propia sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. (…) [L]a Sala Plena admite que la violación del debido proceso puede derivar en la causal de nulidad originada en la sentencia, pero únicamente para casos en los que existe denegación de justicia, esto es, cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria.

De todos modos, el juez administrativo deberá ser cauteloso y actuar con sindéresis para identificar si en el caso concreto la sentencia vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y particularmente la tutela judicial efectiva. (…) El juez del recurso extraordinario de revisión —cuya competencia está limitada por las causales de revisión del artículo 250 CPACA— no es el encargado de examinar la actividad interpretativa del juez ordinario, ni de revisar la valoración probatoria.

El recurso extraordinario de revisión, se insiste, es una excepción al principio de cosa juzgada, que procede por causales específicas, pero que lejos está de ser una instancia adicional del proceso ordinario. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 249 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 250 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 133 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión consultar entre otras: sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, del 18 de octubre de 2005, Exp. 11001-03-15-000-2000-00239-00(REV-00239) C.P. Jaime Moreno García; sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, del 4 de diciembre del 2018, Exp. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV) C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, del 6 de septiembre de 2016, Exp. 11001-03-15-000-2013-01998-00(REV) C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-27-000-2018-00011-00(23660) Actor: TEC SAS Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN FALLO La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la sociedad TECS SAS contra la sentencia del 2 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó el fallo del 07 de julio de 2015, proferido por el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja, que, a su turno, denegó las pretensiones de la demanda (f. 26 vto.).

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la compañía TECS SAS solicitó la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión nro. 292412012000016, del 30 de noviembre de 2012, que modificó la declaración del impuesto sobre las ventas (IVA) del 5.° bimestre de 2009, y de la Resolución 900.026, del 20 de septiembre de 2013, que confirmó el acto recurrido.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la firmeza de la autoliquidación de IVA referida. En síntesis, alegó que los actos administrativos demandados infringieron el artículo 3.° del Decreto 1372 de 1992, al igual que la doctrina oficial de la DIAN sobre el tratamiento fiscal del contrato de construcción. Asimismo, indicó que dichos actos fueron falsamente motivados, pues desconocieron el contenido de los negocios jurídicos suscritos con Ecopetrol, que obedecían a la referida categoría de contratos de construcción. Adicionalmente, propuso la violación al debido proceso por pretermitir la valoración de la prueba técnica aportada en desarrollo de la discusión administrativa.

Consecuentemente, alegó la improcedencia de la sanción por inexactitud, por considerar configurada una diferencia de criterios respecto de la normativa aplicable. Mediante sentencia del 07 de julio de 2015, el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja denegó las pretensiones de la demanda, ya que, en su criterio, los negocios jurídicos analizados no podían catalogarse como contratos de construcción. Asimismo, señaló que la eventual remoción de las obras construidas por la actora no implicaría detrimento de la construcción (elemento esencial del contrato de construcción).

Y que el concepto técnico aportado por la demandante no era conducente, pertinente ni útil para solucionar el caso concreto. Por último, declaró procedente la sanción por inexactitud (ff. 826 a 840. capo1). Sentencia objeto de revisión Por medio de la sentencia del 2 de marzo de 2017 (ff. 11 a 26), el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión del juez de primera instancia. En concreto, negó que los actos administrativos hubieran sido falsamente motivados, debido a que, del análisis del marco normativo aplicable a los contratos de construcción y las pruebas allegadas al proceso, se evidenció que la naturaleza de los negocios cuestionados por la DIAN era la de servicios de mantenimiento y adecuación. Adicionalmente, sostuvo que no se vulneró el debido proceso, al omitir valorar el concepto técnico aportado por la actora, pues la decisión fue debidamente fundamentada en pruebas documentales idóneas, pertinentes y útiles.

Por último, estimó procedente la sanción por inexactitud. Recurso extraordinario de revisión El 07 de marzo de 2018, TECS SAS interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 1 a 4) contra la sentencia del 2 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, con base en la causal de que trata el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, esto es, por existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Para sustentar la causal, además de insistir en los argumentos planteados en el proceso ordinario, sostuvo que el fallo objeto del recurso extraordinario vulneró el derecho al debido proceso, pues se fundamentó, exclusivamente, en los argumentos planteados por la DIAN, de modo que no examinó los argumentos propuestos por TECS SAS (f. 3).

Intervención de la DIAN (parte demandada en el proceso ordinario) A fin oponerse a las pretensiones de la recurrente, la DIAN planteó que la impugnación se limita a reproducir los argumentos propuestos en el proceso ordinario, sin sustentar jurídicamente la materialización de la causal 5.° de revisión, ni aportar material probatorio para el efecto.

Sobre el particular, citó la jurisprudencia de la Sala, en la que se expone que para que proceda dicha causal se debe probar la ocurrencia de un error grave e insaneable en el procedimiento de expedición de la sentencia, ya que el recurso extraordinario de revisión no puede ser utilizado como una tercera instancia (ff. 34 a 42). Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio en esta instancia procesal, a pesar de haber sido debidamente notificado del auto admisorio del recurso de revisión, según se evidencia en el folio 32 del expediente.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el parágrafo 2.° del artículo 249 del CPACA, incumbe al Consejo de Estado conocer de los «recursos de revisión contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, según la materia». En ese orden, la Sala es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por TECS SAS contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, dictada el 2 de marzo de 2017, que confirmó la decisión de primera instancia, que, a su turno, denegó las pretensiones de la demanda.

Oportunidad del recurso La sentencia recurrida se dictó el 2 de marzo de 2017, se notificó mediante mensaje electrónico (artículo 203 del CPACA) enviado el 7 de marzo y cobró ejecutoria el 10 de marzo siguiente2. Mientras tanto, TECS SAS presentó el recurso extraordinario de revisión el 7 de marzo de 20183, esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria, conforme lo exige el artículo 251 del CPACA.

Problema jurídico En los términos propuestos por la parte recurrente, corresponde a la Sala establecer, conforme con el artículo 250-5 CPACA: (i) si el fallo acusado incurrió en nulidad, por violación al debido proceso, al omitir pronunciarse de fondo sobre los cargos propuestos por la apelante al impugnar la providencia de primer grado, y (ii) si la sentencia censurada violó el principio de congruencia externa, en los términos propuestos por la recurrente.

Con todo, antes de resolver tales problemas jurídicos, la Sala encuentra pertinente referirse a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y al alcance de la causal de revisión invocada, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión. Reiteración de jurisprudencia4 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada.

Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas. Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario.

Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material. De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto.

Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso. Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial.

No es un recurso que proceda por violación de la ley. Del alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Reiteración de jurisprudencia5 Según lo ha entendido la Sala Plena6, los hechos que configuran la causal denominada nulidad originada en la sentencia son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)7, pero no son figuras procesales idénticas.

También se ha aceptado que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera.

En principio, se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, mas no los acaecidos en etapas anteriores. Es decir, la nulidad o vicio surge de la propia sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. En sentencia del 2 de marzo de 20108, por ejemplo, la Sala Plena concluyó que esa causal de revisión exige que el vicio se configure al momento en que se profiera la sentencia y que, por ende, no es posible “alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe ‘antes de dictar sentencia’”.

Sin embargo, esta Corporación también ha aceptado que se pueden alegar como hechos constitutivos de esta causal los vicios procesales ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida. Así se reconoció en la sentencia antes mencionada: “la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”.

El afectado, en todo caso, tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad o alegar el vicio oportunamente. De lo contrario, la causal de revisión en cuestión se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.

(antes 144 CPC). En definitiva: la causal de nulidad originada en la sentencia se configura por los mismos hechos previstos para las nulidades procesales y por las irregularidades que si bien no están previstas como causales de nulidad, sí pueden afectar la legalidad y la justicia de la decisión. En el marco de esta causal, pueden alegarse vicios ocurridos al momento de expedirse la sentencia o por vicios ocurridos con anterioridad, siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció a partir de la expedición de la sentencia. En reciente pronunciamiento9, la Sala Plena de esta Corporación reiteró lo anteriormente explicado y agregó que, en un momento dado, podría configurarse un caso de nulidad originada en la sentencia cuando injustificada o caprichosamente el juez en la sentencia restringe los derechos de acceso a la administración de justicia y, de paso, la garantía de tutela judicial efectiva, como cuando, sin razón, dicta un fallo inhibitorio.

Es decir, la Sala Plena admite que la violación del debido proceso puede derivar en la causal de nulidad originada en la sentencia, pero únicamente para casos en los que existe denegación de justicia, esto es, cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria. De todos modos, el juez administrativo deberá ser cauteloso y actuar con sindéresis para identificar si en el caso concreto la sentencia vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y particularmente la tutela judicial efectiva.

Caso concreto Estudiados los argumentos del recurso de revisión, la Sala observa que el recurso de revisión simplemente pretende reabrir la discusión sobre cuestiones sustanciales que ya fueron definidas, de cara a la pretensión de nulidad que se formuló contra la Liquidación Oficial de Revisión nro. 292412012000016 de 2012, que modificó la declaración del impuesto sobre las ventas (IVA) del 5.° bimestre de 2009, y de la Resolución 900.026 de 2013, que confirmó el acto recurrido.

De hecho, se constata que la recurrente fundamentó el recurso con los mismos argumentos expuestos en el concepto de violación de la demanda ordinaria, que principalmente estaban encaminados a demostrar los errores en que habría incurrido la DIAN, respecto del tratamiento fiscal del contrato de construcción. Por consiguiente, para la Sala, es evidente que los reparos de la recurrente no tienen nada que ver con las cuestiones asociadas a la nulidad originada en la sentencia, en los términos en que quedó explicado en el acápite anterior, sino que se discuten las conclusiones jurídicas del tribunal de segunda instancia respecto de la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario.

El juez del recurso extraordinario de revisión —cuya competencia está limitada por las causales de revisión del artículo 250 CPACA— no es el encargado de examinar la actividad interpretativa del juez ordinario, ni de revisar la valoración probatoria. El recurso extraordinario de revisión, se insiste, es una excepción al principio de cosa juzgada, que procede por causales específicas, pero que lejos está de ser una instancia adicional del proceso ordinario.

El problema jurídico planteado queda resuelto: la sentencia del 2 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, no afectó el debido proceso de la compañía TECS SAS y, por ende, no se configuró la causal de revisión denominada nulidad originada en la sentencia (artículo 250-5 CPACA). No prospera el recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 3, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la compañía TECS SAS contra la sentencia del 2 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas. 2. Devolver, por secretaría, el expediente ordinario, que fue enviado en calidad de préstamo. 3. Cumplido lo anterior, archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ