RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Competencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Término para interponerlo / TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Cómputo / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Requisitos / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Noción y objeto / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Taxatividad / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Excepcionalidad / EXCEPCIONALIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Alcance / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Naturaleza.

En esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental. Reiteración de jurisprudencia De conformidad con el parágrafo 2. ° del artículo 249 del CPACA, incumbe al Consejo de Estado conocer de los «recursos de revisión contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, según la materia». En ese orden, la Sala es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Ecopetrol S.A. contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre, dictada el 21 de agosto de 2014.

(…) En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley. (…) Según lo ha entendido la Sala Plena, los hechos que configuran la causal denominada nulidad originada en la sentencia son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP), pero no son figuras procesales idénticas.

También se ha aceptado que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera.

En principio, se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, más no los acaecidos en etapas anteriores. Es decir, la nulidad o vicio surge de la propia sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. (…) [L]a causal de nulidad originada en la sentencia se configura por los mismos hechos previstos para las nulidades procesales y por las irregularidades que si bien no están previstas como causales de nulidad, sí pueden afectar la legalidad y la justicia de la decisión. En el marco de esta causal, pueden alegarse vicios ocurridos al momento de expedirse la sentencia o por vicios ocurridos con anterioridad, siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció a partir de la expedición de la sentencia. (…) [L]a Sala Plena admite que la violación del debido proceso puede derivar en la causal de nulidad originada en la sentencia, pero únicamente para casos en los que existe denegación de justicia, esto es, cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria.

De todos modos, el juez administrativo deberá ser cauteloso y actuar con sindéresis para identificar si en el caso concreto la sentencia vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y particularmente la tutela judicial efectiva. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 249 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 250 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 133 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión consultar entre otras: sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, del 18 de octubre de 2005, Exp. 11001-03-15-000-2000-00239-00(REV-00239) C.P. Jaime Moreno García; sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, del 4 de diciembre del 2018, Exp. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV) C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, del 6 de septiembre de 2016, Exp. 11001-03-15-000-2013-01998-00(REV) C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, veintiuno (21) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-27-000-2015-00043-00(21847) Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE TOLÚ (SUCRE) FALLO La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Empresa Colombiana de Petróleos S.A. (en adelante ECOPETROL S.A.) contra la sentencia dictada el 21 de agosto de 2014, por el Tribunal Administrativo de Sucre, que confirmó el fallo del 28 de marzo de 2014, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Sincelejo, que, a su turno, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), ECOPETROL S.A. solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: Acto nro. Expedición Periodo Valor 0960 01-11-2011 Octubre 2011 $37.492.000 0973 01-11-2011 Noviembre 2011 $37.492.000 0986 01-12-2011 Diciembre 2011 $37.492.000 0999 01-02-2012 Enero 2012 $39.669.000 1012 01-03-2012 Febrero 2012 $39.669.000 1025 01-03-2012 Marzo 2012 $39.669.000 1038 01-04-2012 Abril 2012 $39.669.000 1051 02-05-2012 Mayo 2012 $39.669.000 1064 01-06-2012 Junio 2012 $39.669.000 Asimismo, pidió la anulación de la Resolución nro. 393, del 13 de septiembre de 2012, que confirmó las liquidaciones mencionadas.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que ECOPETROL S.A. no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Santiago de Tolú (Sucre) y, por ende, se abstenga de efectuar nuevas liquidaciones oficiales por ese concepto. En el concepto de violación, en síntesis, alegó que los actos administrativos demandados infringieron los artículos 303, 313, 338 y 363 de la Constitución, así como la Ley 97 de 1913, en la medida en que, entre otras, ECOPETROL S.A. desarrolla actividades de transporte de hidrocarburos en Tolú, la cual está exenta de impuestos locales.

Agregó que no tiene locaciones físicas en Tolú y que, en virtud del artículo 18 del Acuerdo municipal nro. 003 de 2011 y de la sentencia del 10 de marzo de 2010 (exp. 18141 CP Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), para ser «potencial usuario» del impuesto de alumbrado público, se requiere tener la condición fiscal de residente en la jurisdicción, pues, de lo contrario, es un «receptor ocasional», que no está sujeto al tributo.

Mediante sentencia del 28 de marzo de 2014, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Sincelejo denegó las pretensiones de la demanda. Por un lado, expuso que los municipios tienen la facultad de determinar los elementos de los impuestos que la ley no haya fijado, y que eso es justamente lo que reguló el Acuerdo municipal nro. 003 de 2011.

Por otra parte, aseguró que el municipio de Tolú no gravó las actividades de exploración, explotación, transporte u otra relacionada con hidrocarburos, sino el servicio de alumbrado público, que, como derecho colectivo, debe ser cubierto por los contribuyentes obligados. Por consiguiente, concluyó que la actividad que desarrolla ECOPETROL S.A., en tanto se trata del transporte de productos naturales no renovables, sí está gravada con el impuesto de alumbrado público.

Sentencia objeto de revisión Por sentencia del 21 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la decisión del juez de primera instancia. En concreto, consideró que la sujeción pasiva al impuesto de alumbrado público no está fijada en razón de la actividad económica que desarrolla ECOPETROL S.A., sino que está dada al ser considerado un usuario potencial del servicio de alumbrado público, en especial, por ser ocupante del inmueble por donde pasa el poliducto.

Recurso extraordinario de revisión El 21 de mayo de 2015, ECOPETROL S.A., mediante apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 21 de agosto de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, con base en la causal del artículo 250-5 del CPACA, esto es, por existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Para sustentar la causal, en resumen, sostuvo que el fallo objeto del recurso extraordinario incurrió en “vía de hecho”, por defecto sustantivo, falta de motivación y omisión de valoración probatoria adecuada.

Respecto al defecto sustantivo, alegó que la presencia de ECOPETROL S.A. en Tolú obedece únicamente a la instalación de un oleoducto con un derecho de servidumbre y, por tanto, al no tener domicilio ni establecimiento en Tolú, no puede considerarse un usuario potencial del servicio de alumbrado público, sino que tiene la condición de receptor ocasional, tal como lo ha concluido la jurisprudencia de esta Corporación. Por otra parte, el recurrente sostuvo que la motivación de la sentencia no es idónea ni suficiente, habida cuenta de que la sentencia objeto del recurso no tuvo en cuenta que ECOPETROL S.A. no es propietaria, ni arrendataria, ni ocupa ningún predio en Tolú. Insistió en que únicamente tiene derechos de servidumbre de tránsito.

Por último, respecto de la omisión de valoración probatoria adecuada, la parte recurrente manifestó que en el proceso ordinario el municipio de Tolú no probó que tuviera un establecimiento, plantas, operaciones o infraestructura que generen el pago de energía eléctrica. Que, pese a lo anterior, la sentencia recurrida concluyó que ECOPETROL S.A. sí era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en Tolú. Trámite procesal Mediante auto del 24 de agosto de 2015, el despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión y dispuso la notificación personal de la providencia al Ministerio Público y al municipio de Tolú. Intervenciones Ni el municipio de Tolú ni el Ministerio Público intervinieron, a pesar de que fueron notificados del auto admisorio2.

Pruebas Por auto del 21 de junio de 2016, se reconocieron como pruebas las incorporadas por la parte recurrente y se solicitó, en préstamo, el expediente ordinario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el parágrafo 2. ° del artículo 249 del CPACA, incumbe al Consejo de Estado conocer de los «recursos de revisión contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, según la materia».

En ese orden, la Sala es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Ecopetrol S.A. contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre, dictada el 21 de agosto de 2014. Oportunidad del recurso La sentencia recurrida se notificó mediante mensaje electrónico (artículo 203 del CPACA), enviado el 25 de agosto de 2014 y cobró ejecutoria el 28 de agosto siguiente3.

Mientras tanto, Ecopetrol S.A. presentó el recurso extraordinario de revisión el 21 de mayo de 20154, esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria, conforme lo exige el artículo 251 del CPACA. Problema jurídico En los términos propuestos por la parte recurrente, corresponde a la Sala establecer, conforme con el artículo 250-5 CPACA: si la sentencia objeto del recurso incurrió en nulidad.

Antes de resolver tales problemas jurídicos, la Sala encuentra pertinente referirse a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y al alcance de la causal de revisión invocada, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión. Reiteración de jurisprudencia5 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada.

Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas. Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario.

Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material. De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto.

Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso. Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial.

No es un recurso que proceda por violación de la ley. Del alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Reiteración de jurisprudencia6 Según lo ha entendido la Sala Plena7, los hechos que configuran la causal denominada nulidad originada en la sentencia son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)8, pero no son figuras procesales idénticas.

También se ha aceptado que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera.

En principio, se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, más no los acaecidos en etapas anteriores. Es decir, la nulidad o vicio surge de la propia sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. En sentencia del 2 de marzo de 20109, por ejemplo, la Sala Plena concluyó que esa causal de revisión exige que el vicio se configure al momento en que se profiera la sentencia y que, por ende, no es posible “alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe ‘antes de dictar sentencia’”.

Sin embargo, esta Corporación también ha aceptado que se pueden alegar como hechos constitutivos de esta causal los vicios procesales ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida. Así se reconoció en la sentencia antes mencionada: “la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”.

El afectado, en todo caso, tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad o alegar el vicio oportunamente. De lo contrario, la causal de revisión en cuestión se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.

(antes 144 CPC). En definitiva: la causal de nulidad originada en la sentencia se configura por los mismos hechos previstos para las nulidades procesales y por las irregularidades que si bien no están previstas como causales de nulidad, sí pueden afectar la legalidad y la justicia de la decisión. En el marco de esta causal, pueden alegarse vicios ocurridos al momento de expedirse la sentencia o por vicios ocurridos con anterioridad, siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció a partir de la expedición de la sentencia. En reciente pronunciamiento10, la Sala Plena de esta Corporación reiteró lo anteriormente explicado y agregó que, en un momento dado, podría configurarse un caso de nulidad originada en la sentencia cuando injustificada o caprichosamente el juez en la sentencia restringe los derechos de acceso a la administración de justicia y, de paso, la garantía de tutela judicial efectiva, como cuando, sin razón, dicta un fallo inhibitorio.

Es decir, la Sala Plena admite que la violación del debido proceso puede derivar en la causal de nulidad originada en la sentencia, pero únicamente para casos en los que existe denegación de justicia, esto es, cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria. De todos modos, el juez administrativo deberá ser cauteloso y actuar con sindéresis para identificar si en el caso concreto la sentencia vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y particularmente la tutela judicial efectiva.

Caso concreto La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, pues lo cierto es que, más que demostrar vicios procesales originados en la sentencia, se pretende reabrir la discusión sobre aspectos sustanciales que ya fueron definidos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se examinó la legalidad de las liquidaciones oficiales nros. 0960, 0973 y 0986 de 2011, 0999, 1012 1025, 1038, 1051 y 1064 de 2012, que liquidaron el impuesto de alumbrado público a cargo de ECOPETROL S.A. en el municipio de Tolú, y de la Resolución 393 de 2012, que confirmó el contenido de las liquidaciones.

En efecto, los argumentos asociados al defecto sustantivo, falta de motivación y omisión de valoración probatoria adecuada, que la parte recurrente mencionó para sustentar la nulidad originada en la sentencia, están directamente ligados a la controversia que se resolvió en el proceso ordinario, esto es, la calidad de sujeto pasivo de ECOPETROL S.A., respecto del impuesto de alumbrado público en el municipio de Tolú. A juicio de la Sala, esa es una cuestión que quedó definida en el proceso ordinario, en el sentido de que el tributo no se impone por la actividad económica que ECOPETROL S.A. desarrolla en Tolú (transporte de hidrocarburos), sino que se impone al ser considerado usuario potencial del servicio de alumbrado público.

A la Sala no le corresponde definir si esas conclusiones son o no acertadas, pues están en el marco de la autonomía e independencia del juez ordinario. Por consiguiente, es evidente que los reparos de la parte recurrente no tienen que ver con la nulidad originada en la sentencia, en los términos en que quedó explicado en el acápite anterior, sino que, en realidad, se discuten los fundamentos jurídicos del fallo, respecto de la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario.

La Sala insiste en que el juez del recurso extraordinario de revisión —cuya competencia está limitada por las causales de revisión del artículo 250 CPACA— no es el encargado de examinar la actividad interpretativa del juez ordinario, ni de revisar la valoración probatoria. El recurso extraordinario de revisión, como se vio, es una excepción al principio de cosa juzgada, que procede por causales específicas, pero que lejos está de ser una instancia adicional del proceso ordinario.

El problema jurídico planteado queda resuelto: la sentencia 21 de agosto de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, no está viciada por la causal de nulidad originada en la sentencia. No prospera el recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por ECOPETROL S.A. contra la sentencia 21 de agosto de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, por las razones expuestas. 2. Devolver, por secretaría, el expediente ordinario, que fue enviado en calidad de préstamo. 3. Cumplido lo anterior, archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ