ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - En trámite / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia [E]n el presente caso el recurso extraordinario de revisión en el que se cuestiona la sentencia de 2 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que ordenó el reconocimiento y pago de la prestación periódica a los beneficiarios del señor [S.B.], se encuentra en la etapa de pruebas que se debe agotar previamente a dictar sentencia por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que conlleva que la acción de tutela resulte improcedente, pues se reitera, el juez constitucional no puede reemplazar al juez de la causa.
( ) la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de subsidiariedad, en tanto que la parte actora cuenta con otro medio de defensa que es el recurso extraordinario de revisión que se encuentra en curso y no logró demostrar la existencia de un perjuicio irremediable que habilite el estudio de la solicitud de amparo como mecanismo transitorio.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00184-01(AC) Actor: UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Incumplimiento del requisito objetivo de subsidiariedad. Confirma improcedencia de la acción de tutela SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por la UGPP, contra la sentencia de 6 de marzo de 2019[1], proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que rechazó por improcedente la solicitud de amparo constitucional por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La parte demandante formuló en el escrito de tutela las siguientes: “Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP. Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera TRANSITORIA la decisión del 02 de febrero de 2018 dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO SALA DE DECISIÓN DEL SISTEMA ORAL, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 52001333300820130037300 HASTA que se resuelva el recurso extraordinario de revisión que ya se inició contra esa decisión”[2]. 2.
Hechos Del expediente, se tienen como relevantes los siguientes: El señor José Dedis Salas Bravo prestó sus servicios al Estado por más de 18 años, ejerciendo labores como docente del departamento de Nariño y falleció el 3 de marzo de 1996. La UGPP mediante Resolución RDP 017691 de 30 de noviembre de 2012, negó la pensión gracia post mortem con ocasión del fallecimiento del señor Salas Bravo, a favor de la señora Lucy Graciela Orobio Moreno y Carlos Andrés Salas Orobio, en su calidad de cónyuge e hijo, respectivamente.
El anterior acto administrativo fue apelado y la entidad mediante la Resolución RDP 008766 de 25 de febrero de 2013, lo confirmó en todas sus partes. Inconforme con la anterior decisión, los beneficiarios del causante acudieron al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener el reconocimiento, sustitución y pago de la pensión gracia del señor José Dedis Salas Bravo.
El conocimiento de dicho proceso, en primera instancia, correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, que en sentencia de 29 de enero de 2016, negó las pretensiones de la demanda. La anterior decisión fue apelada por la parte demandante y el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Oral, en fallo de 2 de febrero de 2018, la revocó y, en su lugar, ordenó a la UGPP reconocer y pagar a favor de los señores Lucy Graciela Orobio Moreno y Carlos Andrés Salas Orobio, la pensión gracia post mortem en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales que fueron efectivamente cotizados por el señor Salas Bravo.
Menciona la parte actora que contra la anterior decisión interpuso recurso extraordinario de revisión, el cual está en curso en la Sección Segunda de esta Corporación. 3. Fundamentos de la acción La parte actora estimó que el Tribunal Administrativo de Nariño, al proferir la providencia de 2 de febrero de 2018, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto, a su juicio, incurrió en defecto sustantivo al interpretar y aplicar de manera errada i) el artículo 7 del Decreto 224 de 1992, que sostiene que la pensión post mortem ordinaria de los docentes no es aplicable a la pensión gracia, ii) la Ley 114 de 1993, que señala los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia y iii) la Ley 92 de 1989.
Así mismo, sostuvo que incurrió en violación directa de la Constitución por cuanto i) ordenó reconocerle la pensión gracia post mortem al señor José Dedis Salas Bravo, sin reunir los requisitos legales mínimos, ii) dio aplicación y alcance incorrecto al derecho contenido en el Decreto 224 de 1972 y iii) ha venido causando un perjuicio a la sostenibilidad financiera del sistema pensional por el reconocimiento y pago de la pensión ilegal.
Aunado a lo anterior, expuso que hubo desconocimiento del precedente judicial de las sentencias de la Corte Constitucional C-479 de 1998, C-084 de 1999, C-489 de 2000, T-779 de 2014, T-021 de 2009, T-586 de 2010 y T-547 de 2012 y, del Consejo de Estado de fechas 26 de julio de 2018, radicado 0042-17-47001-23-33-000-2016-00099-01, M.P. William Hernández Gómez, 4 de marzo de 2010, radicado 082409080012331000-2006-00004-01, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y 5 de febrero de 2009, radicado 308401080012331000- 1998-00158-01, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, que hacen el estudio de la pensión gracia post mortem y realizan la diferenciación entre los requisitos legales para adquirir el derecho a esta y los requisitos que deben acreditar los beneficiarios para la correspondiente sustitución pensional.
Finalmente, indicó que se presentó un abuso del derecho, teniendo en cuenta que se le debe pagar a los beneficiarios del causante por el cumplimiento de la orden judicial que reconoció una pensión gracia post mortem sin el cumplimiento de los requisitos legales. 4. Trámite procesal En auto de 21 de enero de 2019, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar a las partes y vincular al Juzgado Octavo Administrativo de Pasto y a los señores Lucy Graciela Orobio Moreno y Carlos Andrés Salas Orobio, como terceros con interés en el resultado del proceso. 5.
Intervenciones 5.1. Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión, Sistema Oral En escrito de 28 de enero 2019[3], el magistrado Álvaro Montenegro Calvachy realizó un breve recuento de los hechos de la acción de tutela e indicó que no es dable acoger los argumentos de la UGPP puesto que la providencia objeto de cuestionamiento, se ajustó a derecho de conformidad con la normatividad legal y jurisprudencial vigente al momento de la decisión. Sostuvo que la entidad demandante pretende utilizar la acción de tutela como una etapa procesal adicional al proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir un asunto que ya fue resuelto por el juez natural atendiendo las garantías legales y constitucionales de las partes. 5.2.
Carlos Alberto Solarte Solarte En escritos de 29 de enero de 2019[4], los señores Lucy Graciela Orobio Moreno y Carlos Andrés Salas Orobio, vinculados como terceros con interés en el resultado del proceso, expusieron de manera breve los hechos de la solicitud de amparo y solicitaron declarar la improcedencia de la acción de tutela puesto que no cumple con los requisitos generales de procedencia. Indicaron que la decisión judicial cuestionada no vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y que por el contrario el proceso de la referencia vulnera el principio de la cosa juzgada puesto que ya existe un pronunciamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.3.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto guardó silencio. 6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 6 de marzo de 2019, rechazó por improcedente la solicitud de amparo constitucional, teniendo en cuenta que no cumple con el requisito subsidiariedad. Indicó que la existencia de un proceso judicial en curso como es el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo de 2 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, hace que la acción de tutela sea un mecanismo improcedente, pues en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias ente el juez natural del asunto y el juez constitucional de la acción de tutela.
Sostuvo que la autoridad competente para resolver las pretensiones de la presente acción de tutela, es el juez ordinario, encargado de entrar a resolver lo que en derecho corresponda en el trámite del recurso extraordinario de revisión en curso. 7. Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia de 6 de marzo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante la cual rechazó por improcedente la solicitud de amparo constitucional.
Indicó que en el caso de la referencia, presentó la acción de tutela no como mecanismo definitivo sino de manera transitoria con el fin de suspender la decisión de 2 de febrero de 2018, proferida en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento, mientras se resuelve el recurso extraordinario de revisión que cursa en esta Corporación. Sostuvo que la pretensión principal de la solicitud de amparo se solicitó con el fin de obtener la suspensión del grave daño que se causa al erario, por el pago mes a mes de una mesada reconocida a unas personas que no tienen el derecho adquirido.
Expuso que en ningún momento ha buscado que el juez de tutela se inmiscuya en la competencia del juez natural del recurso, puesto que la intervención del juez constitucional es únicamente para impartir una medida transitoria que suspenda el pago de la mesa pensional reconocida. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer, en los términos de la impugnación, si debe confirmar la sentencia de 6 de marzo de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado que rechazó improcedente la acción de tutela, al concluir que no se cumple con el requisito de subsidiariedad o, por el contrario, si se debe revocar y, en su lugar, amparar de manera transitoria los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 3.
El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, pues bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.
La Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 2015[5], precisó que ello puede ocurrir “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."[6] De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos[7], ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.
En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 4. Estudio y solución del caso concreto La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la providencia de 2 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto, a su juicio, incurrió en i) defecto sustantivo al interpretar y aplicar de manera errada el artículo 7 del Decreto 224 de 1992 y las leyes 114 de 1993 y 92 de 1989, ii) violación directa de la Constitución, por reconocerle la pensión gracia post mortem al señor José Dedis Salas Bravo sin reunir los requisitos legales mínimos y causar un perjuicio a la sostenibilidad financiera del sistema pensional por el pago de dicha prestación, iii) desconocimiento del precedente judicial de las sentencias de la Corte Constitucional C-479 de 1998, C-084 de 1999, C-489 de 2000, T-779 de 2014, T-021 de 2009, T-586 de 2010 y T-547 de 2012 y, del Consejo de Estado de fechas 26 de julio de 2018, radicado 0042-17-47001-23-33-000-2016-00099-01, M.P. William Hernández Gómez, 4 de marzo de 2010, radicado 082409080012331000-2006-00004-01, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y 5 de febrero de 2009, radicado 308401080012331000- 1998-00158-01, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez y, iv) abuso del derecho, teniendo en cuenta que se le debe pagar a los beneficiarios del causante por el cumplimiento de la orden judicial que reconoció una pensión gracia post mortem sin el cumplimiento de los requisitos legales.
La Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación en sentencia de 6 de marzo de 2019, rechazó por improcedente la acción de tutela al concluir que no cumple con el requisito de subsidiariedad. La UGPP presentó escrito de impugnación en el que sostiene que en el caso de la referencia, i) se presentó la acción de tutela no como mecanismo definitivo sino de manera transitoria con el fin de suspender la decisión de 2 de febrero de 2018, proferida en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento, mientras se resuelve el recurso extraordinario de revisión que cursa en esta Corporación, ii) la pretensión principal de la solicitud de amparo busca obtener la suspensión del grave daño que se causa al erario por el pago mes a mes de una mesada reconocida a unas personas que no tienen el derecho adquirido y, iii) no busca que el juez de tutela se inmiscuya en la competencia del juez natural del recurso, puesto que la intervención del juez constitucional es únicamente para impartir una medida transitoria que suspenda el pago de la mesa pensional reconocida.
La Corte Constitucional ha señalado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela contra providencias judiciales, que no es el medio llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes[8].
Se debe tener en cuenta que el requisito de subsidiariedad entraña tres supuestos que llevan a la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales son: a) cuando el asunto está en trámite; b) cuando no se hayan agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios y c) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
En tal sentido, es claro que al juez natural le corresponde impulsar y decidir los asuntos que se encuentran bajo su conocimiento, por lo que no le es dable al juez de tutela, en principio, interferir o contrariar so pretexto de proteger los derechos fundamentales, las decisiones que se profieren de forma legítima en el proceso ordinario.
La acción de tutela que se presenta en contra de la decisión judicial, en principio, deviene improcedente, pues ello desconocería el principio de autonomía judicial. Sobre la autonomía e independencia de los jueces y tribunales, la Corte Constitucional ha sostenido que las injerencias indebidas en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte del juez constitucional, debe asumirse como un mandato de proscripción, lo cual se justifica, únicamente, para efectos de proteger los derechos fundamentales afectados[9].
En consecuencia, es evidente que en el presente caso el recurso extraordinario de revisión en el que se cuestiona la sentencia de 2 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que ordenó el reconocimiento y pago de la prestación periódica a los beneficiarios del señor Salas Bravo, se encuentra en la etapa de pruebas que se debe agotar previamente a dictar sentencia por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que conlleva que la acción de tutela resulte improcedente, pues se reitera, el juez constitucional no puede reemplazar al juez de la causa.
Cabe resaltar que la parte actora expuso como argumento para justificar el incumplimiento del requisito de subsidiariedad y la interposición de la solicitud de amparo como mecanismo transitorio, el hecho de que la pretensión principal de la acción de tutela busca obtener la suspensión del grave daño que se causa al erario por el pago mes a mes de una mesada reconocida a unas personas que no tienen el derecho adquirido y que no busca que el juez de tutela se inmiscuya en la competencia del juez natural del recurso, puesto que su intervención es únicamente para impartir una medida transitoria que suspenda el pago de la mesa pensional reconocida.
Sin embargo, la Sala advierte i) que no se encuentran comprobados los factores de urgencia, gravedad, inminencia e impostergabilidad para que se pueda utilizar la acción de tutela como mecanismo transitorio, a efectos de evitar un perjuicio irremediable y, ii) que la solicitud de amparo constitucional es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de los derechos fundamentales, escenario en el que se deben resguardar con sigilo los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y autonomía judicial.
En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de subsidiariedad, en tanto que la parte actora cuenta con otro medio de defensa que es el recurso extraordinario de revisión que se encuentra en curso y no logró demostrar la existencia de un perjuicio irremediable que habilite el estudio de la solicitud de amparo como mecanismo transitorio.
En esa medida, la Sala confirmará la decisión proferida el 6 de marzo de 2019, por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, en el entendido que se debió declarar la improcedencia de la acción. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 6 de marzo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
Ausente con permiso JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Folios 157-161. [2] Folio 12-13. [3] Folios 134-135. [4] Folios 113-125. [5] Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [6]Corte Constitucional, sentencia SU- 263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [7]Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. [8] Se puede consultar al respecto, entre otras, las sentencias SU-424 de 2012 y T-396 de 2014. [9] En sentencia C-590 de 2005, se estableció que: “La función del juez constitucional no es la de reemplazar al juez de la causa ni la de crear incertidumbre a la hora de definir el sentido del derecho.
Muy por el contrario, el Juez constitucional debe tener particular cuidado a la hora de evaluar si una determinada decisión judicial vulnera los derechos fundamentales de una de las partes. En ese sentido, los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso”.