ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Beneficiario del régimen de transición [L]a parte actora considera que el Tribunal Administrativo de Sucre (…) vulneró sus derechos fundamentales invocados dado que resolvió la controversia expuesta en el medio de control que promovió contra Colpensiones con sustento en el criterio fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que el precedente aplicable era el establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
(…) [Para la Sala] en el asunto sub examine no bastaba con la simple intención de la parte actora de impugnar la providencia proferida por el a quo, pues además a ello era necesario que presentara alguna inconformidad frente a la medida acogida en la misma, que permitiera a esta Sala de Decisión tener los elementos necesarios para revisar el problema jurídico que sugería la tutela.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03210-01(AC) Actor: ELFRE MANUEL RAMOS HOYOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo proferido el 14 de agosto de 2019, por medio del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones planteadas en la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Elfre Manuel Ramos Hoyos, mediante apoderado judicial, promovió acción de tutela[1] con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 14 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Sucre - Sala Tercera de Decisión, por medio de la cual revocó los numerales 4, 5 y 9 de la decisión proferida el 16 de mayo de 2017 por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, que accedió a las pretensiones de la demanda que promovió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante, Colpensiones.[2] En consecuencia, la parte actora solicitó: “En virtud de lo expuesto en precedencia, de manera respetuosa solicito al Honorable Consejo de Estado lo siguiente: 1º- Amparar los derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad, debido proceso, confianza legítima como proyección (sic) de la buena fe, primacía del derecho sustancial sobre el formal y acceso a la justicia, vulnerados en la sentencia demandada. 2º- Anule la sentencia de fecha 14 de diciembre de 2018, proferida por la Sala Tercera de Decisión Oral del Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, dentro del proceso radicado Nº 70-001-23-33-009-2014-00229-01, iniciado por el señor ELFRE MANUEL RAMOS HOYOS, en contra de COLPENSIONES, la cual revocó los numerales 4, 5 y 9 de la resolutiva de la sentencia de fecha 16 de mayo de 2017, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, negando las pretensiones de la demanda. 3º- Ordene a la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, profiera nueva decisión dentro del proceso radicado Nº 70-001-23-33-009-2014-00229-01, iniciado por el señor ELFRE MANUEL RAMOS HOYOS, en contra de COLPENSIONES, bajo los parámetros que expondrá ese Honorable Consejo de Estado en el respectivo fallo de tutela”[3].
La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes: 2. Hechos[4] El actor afirmó que estuvo vinculado a la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación Departamental de Sucre, desde el 20 de junio de 1973 hasta el 30 de junio de 2007, entidad en la ostentó como último cargo el de registrador municipal. Relató que Colpensiones mediante Resolución GNR 290789 de 1º de noviembre de 2013, reconoció el pago de su pensión de vejez en cuantía mensual de $1.339.780, efectiva a partir del 12 de mayo de 2011 (momento en que adquirió el estatus pensional) y bajo los parámetros previstos en la Ley 100 de 1993.
Informó que solicitó a Colpensiones la reliquidación de su beneficio pensional, dado que tenía más de 15 años de servicios a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, de modo que es beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 ibíd. y para que su pensión se reconociera desde la fecha de retiro del servicio; petición que fue negada mediante Resolución GNR 266183 de 23 de julio de 2014, con sustento en que se le aplicó la norma mas favorable.
Refirió que el 20 de noviembre de 2013, interpuso recurso de reposición contra la aludida decisión, el cual fue resuelto por medio de Resolución GNR 266183 de 23 de julio de 2014, en el sentido de confirmar el acto administrativo recurrido. Sostuvo que presentó, en subsidio, recurso de apelación, el cual fue desatado por medio de Resolución VPB 26820 de 20 de marzo de 2015, en la que Colpensiones ajustó su pensión y dispuso que el disfrute de la misma sería a partir del 12 de mayo de 2011.
Señaló que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se dejara sin efectos los aludidos actos administrativos y, en consecuencia, se ordenara la reliquidación de su pensión de vejez con el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales que percibió en ese mismo lapso, al tenor de lo previsto en la Ley 33 de 1985.
Mencionó que del proceso conoció el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, que mediante providencia del 16 de mayo de 2017 accedió a las súplicas de la demanda, al concluir que es beneficiario del régimen de transición, aun cuando se haya trasladado de régimen pensional. Indicó que, en consecuencia, dicha autoridad ordenó a Colpensiones reliquidar su pensión con base en el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, teniendo en cuenta como factores la asignación básica, prima de antigüedad, prima de alimentación, prima geográfica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, prima electoral y horas extras; además precisó que el reconocimiento del beneficio pensional sería desde la fecha de retiro del servicio, esto es, el 1º de junio de 2007.
Adujo que el Tribunal Administrativo de Sucre - Sala Tercera de Decisión, mediante providencia de 14 de diciembre de 2018[5], al resolver el recurso de apelación interpuesto por cada una de las partes, revocó los numerales 4 y 5 de la decisión proferida por el a quo. Lo anterior, al argumentar que si bien es cierto que el demandante es beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también lo es que su reconocimiento pensional se regula por la Ley 33 de 1985 en cuanto a la edad, tiempo y tasa de reemplazo, pero se rige por el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en relación con el IBL, de manera que los factores salariales que deben ser incluidos en la liquidación de su pensión son los previstos en el Decreto 1158 de 1994.
A su vez, revocó el numeral 9 de la sentencia cuestionada, relativo a la condena en costas. 3. Sustento de la vulneración A juicio del actor, la autoridad judicial cuestionada en la sentencia de 14 de diciembre de 2018, desconoció el precedente fijado por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[6], el cual se encontraba vigente para el momento en que se presentó el medio de control, consistente en que para las pensiones reconocidas a los servidores públicos amparados con el régimen de transición se deben tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, toda vez que la Ley 33 de 1985 no los indicó de manera taxativa, sino que los mismos están simplemente enunciados.
Arguyó que “respecto del monto aplicable a casos como el del señor RAMOS HOYOS (cobijado por el régimen de transición de la Ley 33 de 1985), era el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, como lo ratificó el H. Consejo de Estado en sentencia de 10 de marzo de 2011, Rad. 500012331000200530388 01, Nº interno 1550-2009, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve”.
En concordancia con lo anterior, expresó que dicha tesis permaneció incólume en este Corporación, pese a la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, “pues no varió la tesis jurisprudencial acerca de que el ingreso base de liquidación sí hace parte del régimen de transición”.
Añadió que el tribunal cuestionado adoptó la sentencia objeto de reproche con sustento en el criterio fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, “sin primero verificar mediante un juicio de proporcionalidad, qué tanto afectaría tan abrupto cambio jurisprudencial [sus] derechos fundamentales”.
De otro lado, aludió la configuración de un defecto por violación directa de la Constitución, tras señalar que la autoridad cuestionada desconoció los artículos 1º, 13, 29, 83, 228 y 229 de la Carta Política. 4. Actuación procesal en primera instancia Mediante auto de 15 de julio de 2019[7], la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar al actor y al Tribunal Administrativo de Sucre - Sala Tercera de Decisión; por tener por tener interés en el presente trámite vinculó al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y a Colpensiones para que manifestaran lo que consideraran pertinente; por último, dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Con escrito de 5 de agosto de 2019, el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez puso en conocimiento su impedimento para conocer de la solicitud de amparo de la referencia, por estar incurso en las causales previstas en los artículos 141-1 del CGP y 56-1 del CPP “interés indirecto en el resultado del proceso”, dado que ostenta la calidad de beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; petición que fue resuelta mediante auto de 12 de agosto de 2019, en el entendido de declarar infundado el impedimento manifestado.
Remitidas las respectivas comunicaciones[8], intervinieron como sigue: 4.1. Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo con escrito de 22 de julio de 2019[9], la juez titular del Despacho hizo un recuento del trámite surtido dentro del medio de control promovido por el señor Ramos, a partir del cual destacó que se respetaron las garantías propias del proceso, pues las partes hicieron uso de cada etapa procesal e inclusive el accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia que profirió en primera instancia. 4.2.
Colpensiones se pronunció por intermedio de la directora de acciones constitucionales[10], quien solicitó se declare improcedente la acción de tutela al considerar que no cumple los requisitos generales y especiales de procedibilidad que permitan revocar la decisión en cuestión. Agregó que el tribunal cuestionado cumplió todas las ritualidades procesales y legales pertinentes por lo que, a su juicio, la providencia del 14 de diciembre de 2018 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Sucre - Sala Tercera de Decisión y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a que fueron debidamente notificados del presente trámite, guardaron silencio. 5. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia de 14 de agosto de 2019[11], luego de encontrar cumplidos los requisitos de procedibilidad adjetiva abordó el estudio del defecto por desconocimiento del precedente invocado por la parte actora, análisis a partir del cual decidió negar las pretensiones planteadas en la solicitud de amparo.
Esto, al considerar que la providencia censurada guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con el criterio fijado por la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido de que el IBL de quienes se les aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se calcula en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta los factores sobre los cuales se hubiera cotizado.
Como respaldo de lo anterior, citó apartes del pronunciamiento proferido el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena del Consejo de Estado y, de esta forma, precisó que dicho fallo replanteó la tesis adoptada en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, con sustento en que “el legislador enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base”. 6.
Impugnación Inconforme con la decisión proferida por el a quo, el apoderado del señor Ramos Hoyos la impugnó mediante escrito enviado por correo electrónico el 29 de agosto de 2019 a la Secretaría General de esta Corporación[12], en los siguientes términos: “Comedidamente y en mi condición de apoderado judicial del demandante dentro de la demanda de tutela de la referencia, presento impugnación de la sentencia de fecha 12 de los cursantes mes y año”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 14 de agosto de 2019, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991[13], el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015[14], modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017, y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.[15] 2.2.
Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Ramos Hoyos, al concluir que no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente planteado, para lo cual deberá analizar, en primer lugar, si los argumentos expuestos en la impugnación cumplen con la carga argumentativa razonable, la cual permita realizar un pronunciamiento de fondo en esta instancia. 2.3.
Carga argumentativa en sede de tutela Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación[16] sostuvo que la persona que ejerce la acción de tutela tiene la obligación de “identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia”, y que para tal efecto, se requiere de una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de fondo de la providencia objeto de debate.
Bajo esa misma línea jurisprudencial, esta Sección[17] ha establecido que en los eventos en que se pretende cuestionar una decisión adoptada en una providencia judicial mediante este mecanismo de protección “la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción”, exigencia que no solo se debe ostentar cuando se presenta la solicitud de amparo sino también cuando se impugna un fallo de tutela, lo que se ha expresado en los siguientes términos: “(…) en relación con la cual corresponde al impugnante señalarlas falencias, errores u omisiones en que incurrió el juez de primera instancia, que le permitan al ad quem asumir el estudio de los argumentos expuestos.”[18](Negrilla del texto original) De esta forma, la impugnación requiere una carga argumentativa razonable que sustente las razones de inconformidad, sin que tal observancia sea tan solo exigida al momento en que se inicia el trámite de la tutela, sino que cobra mayor importancia cuando se emplea este recurso judicial.
Criterio reiterado en fallo del 6 de octubre de 2016[19], en el que se indicó que: “Cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para (sic) el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere.
Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural…”. 2.4. Caso concreto De acuerdo con lo expuesto en el sub lite, se tiene que la parte actora considera que el Tribunal Administrativo de Sucre - Sala Tercera de Decisión, en la providencia de 14 de diciembre de 2018, vulneró sus derechos fundamentales invocados dado que resolvió la controversia expuesta en el medio de control que promovió contra Colpensiones con sustento en el criterio fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que el precedente aplicable era el establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
La Sección Cuarta de esta Corporación, negó las pretensiones de la solicitud de amparo al advertir que no se configuró el yerro planteado por el actor, pues justamente la postura actual del Consejo de Estado sirvió de sustento para que la autoridad cuestionada concluyera que no era procedente ordenar la reliquidación pensional deprecada por el demandante.
En desacuerdo con la anterior decisión, el apoderado del señor Ramos Hoyos la impugnó, para lo cual se limitó a expresar lo siguiente: “Comedidamente y en mi condición de apoderado judicial del demandante dentro de la demanda de tutela de la referencia, presento impugnación de la sentencia de fecha 12 de los cursantes mes y año”, como se puede verificar a folio 114 del expediente, sin exponer las razones por las cuáles está en desacuerdo con tal fallo.
En tales condiciones, se torna imposible para esta Corporación realizar algún tipo de análisis al respecto, debido al carácter excepcional que tiene la acción tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, en virtud del cual, el juez constitucional no está legitimado “para estudiar de oficio todas las etapas y cualquiera de los componentes de la litis”[20], pues ello implicaría transgredir principios como el de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
Así entonces, resulta ineludible que el ciudadano que acuda a esta sede judicial cumpla con la carga argumentativa mínima exigida, tanto al momento de presentar la petición de amparo como en el evento de impugnar la sentencia proferida en primera instancia, de acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior. En este orden de ideas, en el asunto sub examine no bastaba con la simple intención de la parte actora de impugnar la providencia proferida por el a quo, pues además a ello era necesario que presentara alguna inconformidad frente a la medida acogida en la misma, que permitiera a esta Sala de Decisión tener los elementos necesarios para revisar el problema jurídico que sugería la tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia de 14 de agosto de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la solicitud de amparo presentada por el señor Elfre Manuel Ramos Hoyos, por las razones expuestas anteriormente.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] La acción de tutela se presentó el 10 de julio de 2019 ante la Oficina de Correspondencia de esta Corporación. [2] Proceso identificado con radicado 70-001-23-33-009-2014-00229. [3] Folio 20. [4] Es de anotar que algunos de los hechos fueros extraídos del expediente del proceso ordinario allegado en calidad de préstamo, pues en el escrito de la tutela no se expusieron a pesar de que son relevantes para lograr una mayor comprensión de la decisión que se adoptará. [5] Decisión notificada mediante correo electrónico enviado el 7 de febrero de 2019. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01. [7] Folio 77. [8] Folios 78 a 83. [9] Folios 84 y 85. [10] Folios 88 y 89. [11] Folios 96 a 100.
Decisión notificada por correo electrónico el 27 de agosto de 2019. [12] Folios 113 y 114. [13] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” [14] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” [15] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201- 01, actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [17] Ver entre otras, sentencia de 11 de agosto de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2016-01871-00; sentencia de 19 de mayo de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 11001-03-15-000-2016-00123-01. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 15 de diciembre de 2015, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2015-01828-01. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 6 de octubre de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-15-000-2016-01717-01. [20] Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de marzo de 2017, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 11001-03-15-000-2016-02895-01.