ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial que le correspondía al caso / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Beneficiario del régimen de transición / INGRESO BASE DE LIQUIDACION DE LA PENSION DE JUBILACION - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [L]a Sala determinará si la sentencia (…) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (…) incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haber aplicado en el caso de la actora la Sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional para negar la reliquidación pensional, además de la sentencia de unificación de la Sala Plena del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación. (…) [Para la Sala] no puede predicarse el desconocimiento del precedente respecto de reglas de interpretación que ya no se encuentran vigentes.
(…) se observa que el caso de la actora (…) guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación –precedente vinculante–, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.
(…) CONDENA EN COSTAS - Inexistencia de criterio unificado / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD [En cuanto a la condena en costas] [A] juicio de la Sala implica la configuración de un defecto sustantivo, al no interpretar de manera favorable el artículo 188 CPACA, con lo que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la actora.
(…) se considera que la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra un trabajador o pensionado, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política. (…). Por las razones que han quedado expuestas, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de la señora [M.L.I.B.], en relación con la condena en costas y negará las pretensiones de la acción de tutela correspondientes a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación, por las razones que han quedado expuestas.
FUENTE FORMLA: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02822-00(AC) Actor: MARTHA LUCIA IBARRA BRITO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E” SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Martha Lucía Ibarra Brito, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES El 13 de junio de 2019, la señora Martha Lucía Ibarra Brito, quien actúa por conducto de apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad social. 1.
Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes[1]: “1.- Que se ordene estudiar y desvirtuar cada uno de los derechos fundamentales citados como violados argumentando, en cada caso, por qué no se presentaría la violación. Lo anterior, debido a que en tutelas anteriores no se ha estudiado de fondo cada uno de los derechos vulnerados pues se centran en la no existencia de violación del precedente jurisprudencial, dejando de lado, y sin estudio, los demás argumentos esbozados situación que conlleva a la violación del derecho de defensa y debido proceso del accionante. 2.- Que se ordene tutelar el derecho fundamental del ACCIONANTE a la seguridad social, el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, derecho a la igualdad, derechos adquiridos, a la progresividad y no regresividad de los derechos laborales, la inescindibilidad de la norma, defecto fáctico, defecto sustantivo, violación del precedente constitucional vertical y por violación directa de la constitución art. 1, 13, 29, 48,53, 93 y 230 de la Constitución Política y las leyes 33 del 85 art. 21 C.S.T. y demás normas citadas. 3.- Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir nueva providencia judicial ordenando reliquidar la pensión de mi mandante de conformidad con sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 consejero ponente (…) el cual ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1985 el 75% de TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS. 4.- Que se ordene tutelar el derecho fundamental del ACCIONANTE al principio de acceso a la justicia, gratuidad, legítimo derecho de acción y demás normas citadas en esta tutela y como consecuencia de esto se ordene proferir nuevo fallo, revocando las condenas en costas interpuestas”. 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos los siguientes: 2.1. Mediante Resolución No. GNR 22995 del 22 de enero de 2014, la Administradora Colombiana de Pensiones - en adelante Colpensiones -, reconoció pensión de jubilación a la accionante, efectiva a partir del 1º de febrero de 2014. 2.2. La actora laboró en el Instituto Colombiano Agropecuario “ICA” desde el 6 de mayo de 1985 y le fue aceptada la renuncia a partir del 1º de marzo de 2015.
Nació el 24 de julio de 1958. 2.3. Por lo anterior, solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación lo cual se negó mediante la Resolución No. GNR 281243 del 14 de septiembre de 2015. 2.4. Contra la anterior decisión presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 393659 del 4 de diciembre de 2015, en la que se revocó el acto que negó la reliquidación y se ordenó reliquidar la pensión de la actora por retiro definitivo del servicio. 2.5.
Posteriormente solicitó la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios, lo cual se negó mediante las Resoluciones Nos. GNR 318654 del 28 de octubre de 2016 y VPB 2644 del 23 de enero de 2017. 2.6. La accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación pretendida y, como restablecimiento del derecho, pidió se liquidara su pensión con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.7.
El Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, en sentencia del 14 de marzo de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Indicó que de acuerdo con la posición adoptada por la Corte Constitucional, a los beneficiarios del régimen de transición debía reconocérsele la prestación teniendo en cuenta el régimen anterior pero solo respecto a la edad y tiempo de servicio pero no en relación con el IBL, de tal manera que la liquidación debía hacerse con el promedio de los salarios devengados que sirvieron de base para los aportes durante los últimos 10 años o el promedio respectivo. 2.8.
La decisión fue apelada por la accionante y correspondió conocer en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, que en sentencia del 12 de diciembre de 2018, confirmó la decisión del juzgado. 2.8.1. Precisó que el IBL debía seguir las reglas del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 21 de dicha norma y el Decreto 1158 de 1994, razón por la que no era procedente ordenar la reliquidación en virtud de la Ley 33 de 1985 con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Esta conclusión se sustentó en los precedentes de la Corte Constitucional y en la sentencia del 28 de agosto de 2018 emitida por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.8.2. En relación con la condena en costas, dijo que imperaba el criterio objetivo de acuerdo con la posición del Consejo de Estado y en esa medida, debía condenarse en costas a la demandante como parte vencida. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. Para el actor se configuró un defecto fáctico, pues dijo que se dejó de tener en cuenta lo probado en el expediente, concretamente los certificados de tiempo de servicios y las resoluciones pensionales, en las que se advertía que contaba con más de 20 años de servicios para el 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, por lo que tenía una expectativa legítima y un derecho adquirido.
Dijo que el estatus de pensionado lo obtuvo el 28 de julio de 2013, razón por la que no podían aplicarse las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y menos aún la sentencia del 28 de agosto de 2018, ya que esta última establece que los casos pendientes de solución se deben resolver con las reglas de dicho fallo, pero que respetando los derechos adquiridos como en su caso. 3.2.
Propuso también la existencia de un defecto sustantivo, por cuanto dice, se aplicaron las sentencias de la Corte Constitucional y la sentencia del 28 de agosto de 2018, que no pueden ser aplicadas por las razones expuestas en precedencia. Dijo que lo que se hizo fue aplicar retroactivamente la sentencia de la Corte Constitucional y retrospectivamente la del 28 de agosto de 2018, a un pensionado que tenía un derecho adquirido. 3.3.
Citó un defecto procedimental absoluto, ya que en su sentir, al aplicar de manera retroactiva las sentencias de la Corte Constitucional y retrospectivamente la del Consejo de Estado, se desconoció que tenía un derecho adquirido. 3.4. Señaló el defecto por violación directa de la Constitución Política, refiriendo un desconocimiento del derecho al debido proceso, insistiendo en que tenía un derecho adquirido y como tal, debía aplicarse la jurisprudencia de esa época que era la sentencia del 4 de agosto de2010 y no la del 28 de agosto de 2018.
Habló de la situación más favorable y su definición a partir del artículo 53 constitucional. 3.5. En cuanto a la condena en costas, dijo que la acción no se inició con temeridad o sin fundamento alguno, sino con la posición que para ese momento estaba vigente y que fue durante el transcurso del proceso que hubo cambio de posición del órgano de cierre, lo cual no fue responsabilidad suya y por lo que considera que no es justo asumir una condena en costas.
Dijo que de conformidad con el artículo 365 del CGP, solo hay lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación y que, por otro lado, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” en sentencia del 7 de septiembre de 2018, expediente 2005-03027-01 (0036-13), estudió un caso en el que dijo que no se observaba una actuación dilatoria o temeraria y que por tanto no había lugar a la condena en costas. 4.
Trámite impartido 4.1. Inicialmente por auto del 18 de junio de 2019, el despacho del doctor Julio Roberto Piza Rodríguez a quien inicialmente se repartió el presente asunto, admitió la presente acción y dispuso la notificación a la autoridad judicial accionada, así como la vinculación como tercero con interés a Colpensiones (folio 55). 4.2.
Posteriormente, el mencionado consejero manifestó estar impedido para conocer de la presente acción y mediante auto del 25 de julio de 2019, se declaró fundado el impedimento, se avocó el conocimiento de la presente acción, se dispuso la vinculación del Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá e igualmente se dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (folio 74). 4.3.
Al haber sido presentado el proyecto de fallo y no alcanzar la mayoría para su aprobación, mediante auto del 29 de agosto de 2019 se ordenó el sorteo de dos conjueces para integrar el quórum y dirimir el asunto, siendo designados los doctores Luis Fernando Macías Gómez y Elizabeth Whittingham García. 5. Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, manifestó que en la decisión se plasmaron todos y cada uno de los argumentos para confirmar la decisión de primera instancia. Dijo que no existía un desconocimiento del precedente, pues que se acogió la tesis reciente del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 que es acorde con la tesis de la Corte Constitucional sobre el tema.
Finalmente pidió se declarara improcedente la tutela, ya que la parte accionante ejerció todos los mecanismos judiciales que tenía a su disposición y que la tutela no podía ser tomada como una instancia adicional. 5.2. La Administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones”, por conducto de la Directora de Acciones Constitucionales, manifestó que la solicitud de amparo era improcedente, pues que la tutela no era el medio para la reclamación de la reliquidación pensional pretendida.
Además precisó que no se cumplen los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial. 5.3. El Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, por conducto de su titular, manifestó que se habían respetado los términos legales y las garantías dentro del respectivo proceso, valorando los medios de prueba idóneos para la resolución del caso concreto.
Reiteró las razones por las que no era procedente acceder a las súplicas de la demanda y pidió en consecuencia que se niegue el amparo y se observe la temeridad y mala fe con la que actúa la parte actora. 5.4. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, no se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[2] y especiales[3] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.
El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 3.
Planteamiento del problema jurídico 3.1. En el escrito de tutela, la parte actora alegó la configuración de los defectos fáctico, sustantivo, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución. Sin embargo, revisados los argumentos de cada uno de estos, se advierte que la inconformidad de fondo radica en la aplicación de normas, y especialmente, de jurisprudencia consolidada con posterioridad a su reconocimiento pensional.
Materialmente, su argumentación se funda en que esas reglas no deben aplicarse en su caso, por tratarse de desarrollos ulteriores al momento en que se reconoció su derecho pensional y que contaba con más de 20 años de servicio, situación que le permitía hablar de un derecho consolidado, aspecto que no fue verificado por la autoridad judicial accionada a la hora de hacer el análisis del caso.
Esto sumado a la afirmación que hizo en el defecto por violación directa de la Constitución Política en el que indica que se le debía aplicar la jurisprudencia del momento que era la sentencia del 4 de agosto de 2010, lo cual lleva a concluir que se trata de un desconocimiento del precedente jurisprudencial, no solo por la no aplicación de este fallo, sino por el empleo de reglas jurisprudenciales ulteriores e inexistentes al momento de la consolidación de su derecho pensional.
Por tal razón, la Sala determinará si la sentencia del 12 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ”E”, incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haber aplicado en el caso de la actora la Sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional para negar la reliquidación pensional, además de la sentencia de unificación de la Sala Plena del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación. 3.2.
Como en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala deberá analizar si se configuró el defecto propuesto por la parte actora. 4. Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial y su análisis en el caso concreto 4.1. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).
Sin embargo, es pertinente indicar que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha dicho que es causal autónoma y específica de procedibilidad el desconocimiento del precedente constitucional, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad[4] y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela[5], mucho más cuando se trata de sentencias SU. 4.2.
La regla señalada por la Corte Constitucional consiste en que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición consagrado en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, el mismo se establece en los términos del inciso 3º de ese artículo en concordancia con el 21 de la misma ley, y solo teniendo en cuenta los factores sobre los que se hubiera cotizado.
Esta era la razón por la que, cuando se cuestionaba a una autoridad judicial por aplicar el precedente de la Corte para negar la reliquidación de la pensión de un empleado público que tenía derecho al reconocimiento de pensión bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiario del régimen de transición, se consideraba que no se incurría en desconocimiento del fallo de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 4.3.
A conclusión semejante, aunque con base en razones diferentes, en reciente decisión del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[6] adoptó dos subreglas para establecer el IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, que son: 94.
La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. (Énfasis propio) Con ocasión de esas subreglas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio.
Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 4.4. La actora insiste que deben aplicarse los postulados que en su momento se fijaron por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, puesto que para antes de expedirse el Acto Legislativo N° 1 de 2005, y las sentencias que fijan la postura de la Corte Constitucional y la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, contaba con más de 20 años de servicios, y que por tanto, las reglas allí contenidas no debían aplicarse a su caso, por ser posteriores a la adquisición de su derecho pensional.
Sin embargo, la Sala no puede desconocer, como ya se anotó, que esa interpretación fue replanteada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018[7], en la que se concluyó lo siguiente: “101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia”.
(Resalta la Sala). De este modo, como lo ha indicado la Sala en otras oportunidades[8], no puede predicarse el desconocimiento del precedente respecto de reglas de interpretación que ya no se encuentran vigentes. En otras palabras: el respeto de las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía parte del supuesto de vigencia de las reglas de interpretación fijadas en esas decisiones.
Si las reglas de interpretación ya no existen, no se ve razón para que, mediante sentencia de tutela, se ordene el acatamiento de tales criterios. En esos casos, dichas reglas ya no serían un deber de ineludible cumplimiento. 4.5. Ahora bien, revisada la providencia objeto de censura, se observa que el caso de la actora – reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios -, guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación –precedente vinculante–, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado. 5.
De la imposición de condena en costas a cargo de la parte actora 5.1. Indica la actora que debe revocarse la condena en costas que se ordenó por el tribunal en segunda instancia, en la medida en que no existe un actuar temerario o de mala fe de su parte y que activó el aparato jurisdiccional teniendo claro el precedente vigente para ese momento, sin perjuicio del cambio de postura del órgano de cierre de lo contencioso administrativo sobre el particular que modificó los argumentos que para su momento eran completamente válidos.
Citó entonces lo señalado en el artículo 365 del Código General del Proceso y buscó reforzar el argumento con una sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación, para hacer ver que debe estar comprobada la temeridad, esto es, la configuración del elemento subjetivo. 5.2. Lo anterior permite inferir a la Sala que se trata de la configuración de un defecto sustantivo en relación con este aspecto, en relación con la interpretación que debe darse a la norma en materia de costas procesales.
De acuerdo con los argumentos que tuvo el tribunal para condenar en costas, se lee lo siguiente: “El artículo 188 del CPACA señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, de lo cual se concluye que adoptó un régimen objetivo para declararlas, y así lo ha señalado el Consejo de Estado[9].
Según el artículo 361 del C.G.P., las costas se componen de la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. En este caso, teniendo en cuenta que el recurso de apelación interpuesto por la demandante se resolvió de forma desfavorable, la Sala considera que se debe condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, para lo cual liquida las agencias en derecho, teniendo en cuenta la especial condición del demandante, en la suma de cincuenta mil ($50.000) pesos” (folio 32 vuelto).
Esta interpretación que hizo el tribunal, a juicio de la Sala implica la configuración de un defecto sustantivo, al no interpretar de manera favorable el artículo 188 CPACA, con lo que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la actora. De este modo, se anticipa que accederá al amparo de dicha garantía ius fundamental, reiterando el precedente de esta Sala[10].
Las razones, son las siguientes: 5.2.1. El artículo 188 del CPACA, relativo a la condena en costas, indica que “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (Negrillas de la Sala). Esta norma establece que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso.
Sin embargo, esta Sala ha identificado en anteriores oportunidades que sobre la acepción del verbo disponer existen varias interpretaciones actuales y divergentes, dentro de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a saber: “i) Por una parte, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que la imposición de costas en procesos contenciosos administrativos se rige por el criterio objetivo valorativo.
Esta postura parte del verbo empleado en el artículo 188 referido. Para aquella, el significado del verbo disponer es semejante al de decidir. Quiere decir esto que en toda sentencia el juez tiene la obligación de decidir si imponer o no la condena en costas. Que el legislador haya empleado ese verbo implica, según esa interpretación, la superación total del criterio subjetivo, en el que la conducta de las partes constituía el factor decisivo para la imposición de las costas.
A su vez, tal Subsección ha explicado que el carácter valorativo de este criterio se desprende del artículo 365 del Código General del Proceso -norma a la que remite la Ley 1437 de 2011-, en la que se establece que el juez debe revisar si las costas se causaron. ii) A diferencia de tal postura, en algunas providencias la Subsección B de la Sección Segunda ha manifestado que el verbo disponer, empleado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, significa que el juez debe analizar diferentes aspectos, tales como la conducta de las partes y, principalmente, que estas aparezcan causadas y comprobadas en el expediente.
Posición por la que dicha Subsección ha dicho que debe “desca[tarse] así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas”[11]”[12]. Para la Sala “el anterior panorama evidencia que existe duda frente a la interpretación que debe dársele a la norma de la Ley 1437 de 2011 que regula las costas, dada la falta de consenso en materia de costas.
Es por esto que resulta útil acudir al criterio de interpretación consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, según el cual, en caso de duda sobre el alcance de una norma debe primar aquella que favorezca en mayor medida al trabajador. No necesariamente, entonces, el principio de favorabilidad está sujeto al conflicto entre dos normas diferentes, pues es plausible que una sola disposición admita interpretaciones contrarias e igualmente razonables”[13]. 5.2.2.
Es procedente concluir, entonces, que la interpretación del artículo 188 del CPACA que mejor se acompasa con el respeto por el derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 Superior y el principio de favorabilidad contemplado en el artículo 53 ibídem, es aquella que para imponer costas, tratándose de asuntos en los que la parte vencida es el trabajador o el pensionado, le impone al juez la obligación de verificar en cada caso, aspectos como la conducta de las partes.
Todo ello, “debido a que resulta más favorable asumir la pérdida del proceso contencioso sin la obligación de pago por concepto de costas que, en cambio, hacerlo con la carga de costear los gastos originados por ese concepto. A lo que se suma una circunstancia imposible de desconocer: por regla general, el empleado suele ser la parte débil al compararlo con el rol de la Administración como empleador”[14]. 5.2.3.
La jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de favorabilidad tiene un estrecha relación con la interpretación pro homine o pro persona, según la cual “las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de las personas”[15].
Dicho criterio de interpretación configura un parámetro de constitucionalidad, pues impide “que de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales”[16]. 5.2.4. Así las cosas, se considera que la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra un trabajador o pensionado, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política.
Esto en consideración a la dualidad en la interpretación de la acepción del verbo disponer contenido en Ley 1437 de 2011. 5.2.5. Por último, aun cuando esta Sala, en alguna oportunidad ha negado el amparo solicitado en casos de condena en costas al trabajador o pensionado vencido en el proceso, lo cierto es que en esos eventos, el análisis se efectuó a la luz del defecto por desconocimiento del precedente[17], circunstancia que difiere de la aquí estudiada, en la que el defecto alegado es el sustantivo, pues no cabe duda que sobre la condena en costas, como ya se indicó, no existe un criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, especializada en asuntos de carácter laboral y pensional. 5.3.
Por las razones que han quedado expuestas, la Sala amparará el derechos fundamental al debido proceso de la señora Martha Lucía Ibarra Brito, en relación con la condena en costas y negará las pretensiones de la acción de tutela correspondientes a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación, por las razones que han quedado expuestas.
En consecuencia, dejará sin efectos únicamente el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 12 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D, en lo que tiene que ver con la condena en costas a la señora Martha Lucía Ibarra Brito, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Colpensiones.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Martha Lucía Ibarra Brito, únicamente en relación con la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.
En consecuencia, dejar sin efectos, únicamente el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 12 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, en lo que tiene que ver con la condena en costas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Martha Lucía Ibarra Brito contra Colpensiones. 3 Negar las demás pretensiones formuladas por la señora Martha Lucía Ibarra Brito, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 4.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | |Consejera |Consejero | | |SALVO VOTO | | | | | | | | | | | | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ |LUIS FERNANDO MACÍAS GÓMEZ | |Consejero |Conjuez | | | | | | | | | | | | |ELIZABETH WHITTINGAM GARCÍA | |Conjuez | ----------------------- [1] Folio 11. [2] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [3] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [4] Ha dicho la Corte que el fundamento del carácter vinculante de la ratio decidendi en este tipo sentencias, se encuentra en la fuerza de autoridad que tienen los argumentos de constitucionalidad expuestos, que inciden de manera directa en las decisiones que adopta. [5] Al respecto se puede consultar, por mencionar una de tantas, la Sentencia T-1092 de 2007. [6] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Proceso 52001-23-33-000-2012-00143-01. Sentencia de 28 de agosto de 2018. C.P. César Palomino Cortés. [7] Expediente No. 52001-23-33-000-2012-00143-01. Actora: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [8] Sentencia del 31 de enero de 2019. Expediente No. 2018-02541-00. Actor: Luz América Díaz Rosero.
M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 7 de abril de 2016, expediente 2013-00022, consejero ponente Dr. William Hernández Gómez, En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2017, expediente 4519-14, C.P. Sandra Ibarra. [10] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 28 de marzo de 2019, exp.
Nº 11001-03-15-000-2018-03536-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Proceso 23001-23-33-000-2012-00133-02(4744-15). Sentencia de 6 de diciembre de 2018. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [12] Sección Cuarta, sentencia de 28 de marzo de 2019, exp.
Nº 11001-03-15- 000-2018-03536-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] Ibíd. [14] Ibíd. [15] Corte Constitucional, sentencia T-088 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [16] Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. [17] Ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de agosto de 2018, exp.
Nº 11001-03-15-000-2018-00686-00, Actor Aura Alicia Arias de Córdoba, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.