ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO DEL DERECHO LABORAL / CONFLICTO DE COMPTENCIAS ENTRE LAS JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL Y LA CONTENCIOSA ADMNISTRATIVA / COMPETENCIA PARA CONOCER DE CONTOVERSIAS DERIVADAS DE UN CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS CON UNA ENTIDAD ESTATAL - En cabeza de la jurisdicción contenciosa administrativa / DEFECTO SUSTANTIVO - Inadecuada valoración normativa [La Sala] deberá determinar si incurre en defecto sustantivo la providencia que al resolver un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre un juez administrativo y un juez laboral con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el acto administrativo que rechazó una reclamación presentada dentro del proceso liquidatorio de “CAPRECOM” EICE en Liquidación, con ocasión de las facturas expedidas en razón de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados entre la demandante y “CAPRECOM” EICE, asignó la competencia al juez laboral.
(…) [P]ara la Sala es claro que resultaba inaplicable la norma invocada en la providencia censurada, esto es, el numeral 4º del artículo 2 del CPT y SS, en cuanto que la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, según ésta disposición está dada por “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”, y resulta evidente que en el presente asunto la sociedad demandante no ostenta la calidad afiliado, beneficiario, usuario o empleador, lo que impide la configuración del supuesto previsto en dicha norma.
(…) En ese orden de ideas, en consideración a que el asunto que se controvierte está relacionado con los actos administrativos expedidos por una autoridad administrativa o un particular en ejercicio de funciones administrativas, la autoridad competente en relación con dichos actos es la Jurisdicción Contencioso Administrativa de acuerdo con lo previsto en el inciso 1º del artículo 104 del CPACA que establece que dicha jurisdicción conocerá de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa“ y con lo dispuesto en las normas especiales que regulan la materia.
(…) De lo antes expuesto se deriva en consecuencia la ocurrencia de un defecto sustantivo por la aplicación indebida de las disposiciones legales antes citadas. Por consiguiente, se concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso. FUENTE FORMAL: CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL - ARTÍCULO 2 - NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 104 - ARTÍCULO 155 - NUMERAL
5. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03466-00(AC) Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR DE LOS LLANOS ORIENTALES S.A.S Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales S.A.S. en contra de la providencia proferida el 19 de julio de 2018 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dentro del radicado número 11-001-01-02-000-2017- 02485-00.
I. SÍNTESIS DEL CASO El Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales S.A.S., por intermedio de apoderado judicial, solicitó la tutela de su derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado con ocasión de la providencia del 19 de julio de 2018[1], proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por medio de la cual se dirimió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá, con ocasión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la entidad accionante contra la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE en Liquidación, y asignó el conocimiento del expediente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
Manifiesta que la providencia censurada incurrió en defecto procedimental absoluto en atención a que dejó de aplicar las normas sobre competencia establecidas en los artículos 104 y 155 (numeral 5º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2º (numeral 4º) del Código del Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social, pues, a su juicio, la jurisdicción competente para resolver los asuntos relacionados con la ejecución, interpretación y cumplimiento del contrato celebrado entre la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM en liquidación y la entidad accionante, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en atención a que una de las partes intervinientes en el contrato de prestación de servicios de salud es una entidad pública.
De igual forma, estima que la providencia cuestionada también incurrió en defecto fáctico en razón a que no se fundamentó en el material probatorio obrante en el proceso. De otro lado, considera que se desconoció el precedente en torno a la jurisdicción y competencia relativa al cobro de servicios originados en un contrato celebrado con una entidad pública.
Finalmente, asegura que la acción de tutela es procedente, toda vez que la providencia censurada sigue surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico, en atención a que el Juzgado Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá continúa conociendo del proceso formulado por la entidad accionante. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. El 1 de agosto de 2019 el Despacho corrió traslado de la acción de tutela a los magistrados que integran la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y ordenó comunicarla al Juez Veinticuatro (24) Administrativo del Circuito de Bogotá, a la Juez Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá, al Liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE en Liquidación y al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, estos últimos en atención al interés que le asiste en las resultas de este proceso, por cuanto podrían verse afectados con la decisión que aquí se adopte, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 612 del Código General del Proceso, respectivamente[2].
En esta misma providencia se requirió al abogado Carlos Eduardo Alba Gómez para que allegara el certificado de existencia y representación legal del Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales S.A.S. para acreditar la legitimidad por activa, a lo que procedió mediante escrito radicado el 9 de agosto de 2019[3]. 2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Magistrado Ponente de la providencia que resolvió el conflicto negativo de jurisdicciones, allegó contestación[4] en la que solicita que se declare la improcedencia del amparo constitucional formulado, en atención a que han transcurrido más de seis (6) meses entre la fecha de la providencia censurada y la formulación de la acción de tutela.
Así mismo, alegó que la acción constitucional se debe remitir para conocimiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá en aplicación de las reglas de reparto previstas en el Decreto No. 1382 de 2000. Por último, solicitó negar el amparo, en razón a que no se vulneró el derecho fundamental invocado por la parte accionante, toda vez que la decisión adoptada en la providencia cuestionada se profirió en cumplimiento de las normas aplicables al caso concreto. 3.
La Secretaria Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura allegó escrito[5] en el que solicitó su desvinculación de la presente acción constitucional, en atención a que no vulneró el derecho fundamental invocado por el accionante y que, en cumplimiento de sus funciones y de la decisión contenida en la providencia del 19 de julio de 2018, remitió el expediente al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, a quien se le asignó la competencia para conocer de la demanda formulada por el accionante, y envió copia de la citada providencia al Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda para su conocimiento. 4.
El P.A.R. CAPRECOM LIQUIDADO allegó escrito[6] en el que solicitó que se declare la improcedencia del amparo constitucional, en razón a que no se cumple el requisito de inmediatez por haber transcurrido más de trece (13) meses desde que se profirió la providencia cuestionada, sin que se evidencie un motivo que justifique acudir de manera tardía al juez constitucional o la existencia de un perjuicio irremediable.
Así mismo, solicitó la desvinculación del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de nexo causal entre la vulneración de los derechos fundamentales incoados por la parte actora y la Fiduprevisora en calidad de agente liquidador de CAPRECOM EICE en Liquidación, en consideración a que lo que se pretende con la solicitud de amparo es dejar sin efectos la providencia proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 19 de julio de 2018, por medio de la cual se resolvió un conflicto de competencia, actuación que no es posible cumplirse por parte de dicha entidad. 5.
La Juez Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá, la Juez Veinticuatro (24) Administrativo del Circuito de Bogotá y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio frente a las pretensiones del accionante. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo previsto por el numeral 8º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, que prevé que “Las acciones de tutela dirigidas contra el Consejo Superior de la Judicatura serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia y a prevención, a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento interno de la Corporación que corresponda”, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
2. CUESTIÓN PREVIA El P.A.R. CAPRECOM LIQUIDADO, en su escrito de contestación de la tutela solicitó la desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Sala advierte que dicha solicitud no procede teniendo en cuenta que su vinculación se realizó por el Despacho en su calidad de tercero con interés en el resultado del proceso y no como entidad accionada.
3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se observa lo siguiente: i) La parte actora invoca y sustenta la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, e igualmente, de su escrito se deduce que también alega la violación del derecho fundamental de igualdad. Sobre el primero, debe precisarse que no se discute la competencia del Consejo Superior de la Judicatura para resolver el conflicto de jurisdicción planteado en este caso (la cual tiene atribuida expresamente en el artículo 112 numeral 2 de la Ley 270 de 1996), sino si, al resolver dicho conflicto, esta autoridad asignó debidamente el conocimiento del asunto al juez competente, asunto éste que tiene relevancia constitucional, toda vez una decisión contraria a derecho en esta materia induciría a que un juez que carece de competencia conozca y decida una controversia que legalmente no le corresponde, lo cual tiene la virtualidad de afectar el debido proceso de las partes involucradas en el mismo.
En relación con el segundo, aduce la parte actora que se desconoció el precedente en torno a la jurisdicción y competencia relativa al cobro de servicios originados en un contrato celebrado con una entidad pública. ii) No le era exigible agotar otros medios de defensa judicial, toda vez que no está previsto legalmente la procedencia de algún recurso contra el auto que resuelve el conflicto de competencia. iii) Las irregularidades manifestadas por el demandante conciernen a los defectos procedimental absoluto, fáctico y desconocimiento del precedente. iv) La situación que dice generar la vulneración de derechos fundamentales fue puntualizada en el escrito de tutela y además, en tanto la solicitud se fundamenta en la inconformidad con lo resuelto en la providencia que resuelve el conflicto de competencia, la controversia planteada no hubiera podido haber sido alegada en el curso del proceso. v) No se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. vi) Ahora bien, respecto del requisito de inmediatez, es preciso señalar, una revisado el expediente, que la providencia censurada fue comunicada mediante oficios SJ ACLP 36231 y SJ ACLP 36230 de 18 de septiembre de 2018 a los juzgados 24 Administrativo y 29 Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente.
Sin embargo, se advierte que la accionante solo conoció del contenido de dicha providencia el día 8 de marzo de 2019, fecha en que se le notificó el auto por medio del cual el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá avocó el conocimiento del asunto como consecuencia de la asignación de competencia realizada por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura.
En ese orden de ideas, para la Sala la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable[7], ya que se radicó el 29 de julio de 2019, es decir, aproximadamente cuatro (4) meses después de que conoció el contenido de la decisión censurada. De otro lado, es preciso señalar que en el escrito de tutela la parte actora aduce que la providencia censurada incurrió en defecto fáctico en razón a que no se fundamentó en el material probatorio obrante en el proceso y que, además, desconoció el precedente en torno a la jurisdicción y competencia relativa al cobro de servicios originados en un contrato celebrado con una entidad pública.
Sobre el particular, la Sala observa que la solicitud del actor incumple con su obligación de sustentar con un mínimo de diligencia y claridad las razones por las cuáles estima que se incurrió en los defectos alegados, dejando de lado la carga argumentativa que se exige cuando se pretende controvertir una decisión judicial por vía de acción de tutela.
En este punto debe reiterarse que cuando se invoca el defecto fáctico es necesario que indique con claridad y precisión cuál fue la prueba que dejó de ser valorada o que se valoró indebidamente; mientras que, cuando se alega el desconocimiento del precedente jurisprudencial, se debe señalar expresamente cuál es el precedente que se desconoció, exigencias éstas que resultan razonables y proporcionadas, teniendo en cuenta que lo que se controvierte es una decisión judicial en la que están de por medio los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
En ese orden de ideas, el análisis se realizará respecto del defecto que se sustentó debidamente. 4.
HECHOS 6. 7. 3.4.1. El Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales S.A.S., presentó reclamación por valor de $141.676.599 dentro del proceso liquidatorio de “CAPRECOM” EICE en Liquidación, con ocasión de facturas expedidas en razón de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados entre dicha entidad y la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE, solicitud que fue rechazada en su totalidad mediante las Resoluciones AL- 03788 de 23 de mayo de 2016 y AL-11269 de 23 de agosto de 2016. 3.4.2.
Por lo anterior, el Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales S.A.S., interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones AL-03788 y AL-11269 de 2016, expedidas por el agente liquidador de “CAPRECOM” EICE en Liquidación y, a título de restablecimiento, que se le reconozca el valor total de la reclamación. 3.4.3.
El proceso correspondió por reparto al Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, quien, por medio de auto de 26 de mayo de 2017, declaró la falta de jurisdicción, al considerar que la jurisdicción competente para conocer del asunto era la Ordinaria en su especialidad Laboral, y remitió el expediente al Juez Laboral del Circuito de Bogotá. Como fundamento de su decisión señaló que: “[…] Conforme el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, la ley asigna el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa.
Por su parte, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, de conformidad con el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, conoce de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
Atendiendo lo anterior, se evidencia que en el presente proceso no se persiguen finalidades que emanen de una relación laboral, legal y reglamentaria entre el Estado y el recurso humano que le presta sus servicios, pues se observa que las pretensiones de la demanda van encaminadas a que se pague unas facturas de venta por los servicios de salud prestados a los afiliados del régimen subsidiado de CAPRECOM EICE, y asimismo, se reconozca el pago de perjuicios, por lo que resulta claro que este asunto es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, suscitada entre el demandante, en su calidad de entidad prestadora de salud, y la entidad demandada, como entidad administradora de salud, lo que significa que no siendo el presente proceso competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se concluye que la competencia para conocer del mismo es de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, tal como lo prescribe el subrayado numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social. […]” (Resaltado texto original) 3.4.4.
Una vez recibido el proceso, el Juzgado Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá, por medio de auto del 22 de junio de 2017, declaró la falta de competencia para conocer del asunto, y lo remitió a los Jueces Civiles del Circuito, al considerar que lo pretendido en la acción es el pago de servicios de salud entre dos personas jurídicas, situación que no es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral por cuanto la competencia de ese despacho es para conocer del cobro de honorarios por los servicios prestados por personas naturales.
Específicamente señaló: “[…] considera el despacho que en el presente asunto se discute el pago de SERVICIOS DE SALUD entre dos personas jurídicas, situación que no es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral por cuanto el numeral 6 del CPT y de la SS le confiere competencia a este despacho para conocer del cobro de honorarios por los servicios prestados por personas naturales, mas no jurídicas, ello en atención a que la citada norma indica se conocerá de los conflictos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, servicios personales que solo pueden ejecutados (sic) por una persona natural mas no por una jurídica. […]” 3.4.5.
Mediante providencia de 21 de julio de 2017, el Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Bogotá, suscitó el conflicto negativo de competencia con los Juzgado 24 Administrativo y 29 Laboral del Circuito Bogotá al estimar que tampoco era competente para conocer del asunto. Al respecto señaló: “[…] este despacho considera que no es la Jurisdicción Ordinaria Civil a la que le corresponde conocer el sub lite, toda vez que se está solicitando la nulidad de un acto administrativo, que fue proferido por una entidad de carácter público, que por la naturaleza de la acción incoada y las pretensiones formuladas no es de competencia de este despacho judicial.
Aunado a lo anterior el fundamento fáctico de la resolución que (sic) cuya nulidad se implora es por la prestación de servicios de salud, razón por la cual este despacho considera no es el competente. […]” 3.4.6. Mediante providencia de 19 de julio de 2018 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado “entre el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá”, asignando el conocimiento de la demanda a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. 3.4.7.
La anterior decisión se comunicó por medio de oficio de 18 de septiembre de 2018[8] a los Juzgados Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá y Veinticuatro (24) Administrativo del Circuito de Bogotá.
5. PROBLEMA JURÍDICO Del análisis del contenido y alcance de la solicitud de tutela advierte la Sala que, aunque la parte actora censura la providencia de fecha 19 de julio de 2018, por incurrir supuestamente en defecto procedimental absoluto, lo cierto es que el reproche contra tal decisión tiene como fundamento la configuración de un supuesto defecto material o sustantivo derivado de la aplicación indebida y de la falta de aplicación de las normas sobre competencia que gobiernan el caso.
En consecuencia, la Sala abordará el examen del asunto desde la perspectiva de este último defecto, para lo cual deberá determinar si incurre en defecto sustantivo la providencia que al resolver un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre un juez administrativo y un juez laboral con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el acto administrativo que rechazó una reclamación presentada dentro del proceso liquidatorio de “CAPRECOM” EICE en Liquidación, con ocasión de las facturas expedidas en razón de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados entre la demandante y “CAPRECOM” EICE, asignó la competencia al juez laboral.
6. ANÁLISIS DE LA SALA 3.6.1. El defecto sustantivo alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[9].
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[10].
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[11], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
Desde esta óptica, quien alegue que una providencia ha incurrido en defecto sustantivo o material susceptible de tutela no puede limitarse a expresar su parecer sobre la norma que debe ser aplicada, o sobre el significado y el sentido que a ella deba dársele, pues tiene la carga de demostrar la arbitrariedad en que ha incurrido la sentencia que ataca.
Ya sea indicando de manera contundente la razón por la cual tal providencia se funda en norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto; o poniendo de presente la sentencia con efecto erga omnes que definió el alcance de la norma aplicable de manera distinta a como lo hace la sentencia cuestionada; o detallando las disposiciones que fueron desatendidas y que eran necesarias para efectuar una interpretación sistemática; o exponiendo de manera inobjetable las razones por las cuales la norma indiscutiblemente pertinente fue inobservada y por ende inaplicada, o finalmente, los efectos que el legislador expresamente ha dado a la norma y que son distintos a la situación fáctica planteada. 3.6.2.
En presente caso la parte accionante manifiesta que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo al asignar el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. A su juicio, en el auto censurado se aplicó indebidamente el numeral 4° del artículo 2° del CPT y SS, el cual establece expresamente que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral no es competente para conocer los asuntos relacionados con la ejecución o cumplimiento de contratos, como lo es el presente caso.
Agrega que, teniendo en cuenta que una de las partes intervinientes del contrato es una entidad pública se debió aplicar el artículo 104 del CPACA que establece que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce de las controversias y litigios originados en contratos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucrados entidades públicas, así como el numeral 5º del artículo 155 de ese mismo estatuto que prevé que los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos relativos a los contratos en que sea parte una entidad pública.
En efecto las normas que se invocan como desconocidas son las siguientes: - Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social: “ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: […] 4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. […]” - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: […] 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. […]” “ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5.
De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]” 3.6.3.
Para decidir lo pertinente, la Sala advierte que el Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales S.A.S., presentó reclamación por valor de $141.676.599 dentro del proceso liquidatorio de “CAPRECOM” EICE en Liquidación, con ocasión de facturas expedidas en razón de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados entre dicha sociedad y la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE, solicitud que fue rechazada en su totalidad mediante las Resoluciones AL-03788 de 23 de mayo de 2016 y AL-11269 de 23 de agosto de 2016.
Por lo anterior, la entidad accionante formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE en liquidación en la que se señaló en el capítulo denominado “Declaraciones y Condenas”[12], lo siguiente: “2.1 Que se declare la Nulidad total del Acto Administrativo correspondiente a la Resolución AL-11269 de fecha 23 de agosto de 2016, expedida por la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES “CAPRECOM” EICE EN LIQUIDACIÓN, notificada a mi representado CENTRO CARDIOVASCULAR DE LOS LLANOS ORIENTALES el día 28 de septiembre de 2016, mediante la cual se resolvió de manera desfavorable, el recurso de reposición contra la Resolución AL-03788 del 23 de mayo de 2016, en donde se rechazó en su totalidad la reclamación A31.00733 presentada de manera oportuna por mi representada, aquí CENTRO CARDIOVASCULAR DE LOS LLANOS ORIENTALES. 2.2 Como consecuencia de la Nulidad del Acto Administrativo, se proceda al Restablecimiento del derecho, reconociendo la totalidad de la reclamación A31.00733 por un valor de ($141.676.599=) CIENTO CUARENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL (sic) PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA, en los términos allí expuestos y solicitados por mi representada, el CENTRO CARDIOVASCULAR DE LOS LLANOS ORIENTALES […]”.
Posteriormente en este mismo escrito en el capítulo denominado “Pretensiones” solicitó: “1. Declarar la nulidad total de la actuación administrativa, contenida en la Resolución AL-11269 de fecha 23 de agosto de 2016, notificada a mi representada CENTRO CARDIOVASCULAR DE LOS LLANOS ORIENTALES el día 28 de septiembre de 2016, mediante la cual se resolvió de manera desfavorable, el recurso de reposición contra la Resolución AL-03788 del 23 de mayo de 2016, en donde se rechazó en su totalidad la reclamación A31.00733 presentada de manera oportuna por CENTRO CARDIOVASCULAR DE LOS LLANOS ORIENTALES. 2.
Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho en los siguientes términos, se ordene a “CAPRECOM” EICE en liquidación”, reconocer en su totalidad, del valor correspondiente a la reclamación presentada en su debido tiempo por el CENTRO CARDIOVASCULAR DE LOS LLANOS ORIENTALES, por la suma de ($141.676.599=) CIENTO CUARENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA. […]” Con ocasión de la demanda se suscitó un conflicto negativo de jurisdicción, el cual fue decidido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, quien asignó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, con fundamento en lo siguiente: “El reconocimiento de pago de facturas que pretende el Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales irrumpe con el canon normativo contenido en el artículo 104 numeral 4 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al exponer: “ARTÍCULO 104.
DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” (Negrilla y subrayado fuera del texto) Si bien es cierto la parte actora Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales S.A.S. indica que prestó sus servicios a CAPRECOM para lo cual suscribieron varios contratos de prestación de servicios de salud, no es razón suficiente para que este caso deba ser resuelto por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues como se dejó claro en este libelo lo que se reclama es el pago de unas facturas de ventas por los servicios de salud prestados a los afiliados activos del régimen subsidiado de CAPRECOM EICE.
Teniendo en cuenta además lo establecido en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en el artículo 2° numeral 4 conoce “de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
Visto el ámbito competencial de la Autoridad Judicial Administrativa, encuentra la Sala una “posible” aplicación de la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral y de Seguridad Social en el artículo 2 numeral 5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, en cuanto se dispone: “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” (subrayado fuera de texto). […] De no existir una finalidad que emanen de una relación laboral legal y reglamentaria entre el Estado y el recurso humano que presta sus servicios concluye la Sala que para el reconocimiento y pago de facturas provenientes de los diferentes contratos de prestación de servicios celebrados con CAPRECOM deberá exigirse de conformidad con el artículo 2° numeral cuarto del Código Procesal del trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001, que a su vez fue modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
En la misma medida, deberá atenderse lo preceptuado en el artículo 2° numeral 5° del Código Procesal del trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001, que a la letra reza: “ARTICULO 2o. El artículo 2° del Código Procesal del trabajo y la Seguridad Social quedará así: Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 5.
La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.” (Subrayado fuera del texto). Descendiendo al caso sub examine, no hay duda que el conocimiento de la demanda incoada mediante apoderado judicial del CENTRO CARDIOVASCULAR DE LOS LLANOS ORIENTALES S.A.S. contra la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM – EICE debe radicar en la jurisdicción ordinaria en su especialidad Laboral, con fundamento en las anteriores consideraciones.
Colige la Sala que el litigio de marras se asignará para su conocimiento al JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ. […]” (Resaltado texto original) De los apartes trascritos, se advierte que la autoridad judicial accionada al resolver el conflicto negativo de jurisdicciones señaló que el objeto de la controversia formulado en la demanda consistía en el “[…] reconocimiento y pago de facturas provenientes de distintos contratos de prestación de servicios de salud celebrados con la entidad de CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN […]”.
Siendo ello así, para la Sala es claro que resultaba inaplicable la norma invocada en la providencia censurada, esto es, el numeral 4º del artículo 2 del CPT y SS, en cuanto que la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, según ésta disposición está dada por “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”, y resulta evidente que en el presente asunto la sociedad demandante no ostenta la calidad afiliado, beneficiario, usuario o empleador, lo que impide la configuración del supuesto previsto en dicha norma.
De otro lado, al examinar el artículo 2° numeral 5 del CPT y SS, se observa que será competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”, lo que permite afirmar que tampoco se aplicó debidamente tal norma, como quiera que no se trata de la ejecución de una obligación, sino que lo que se pretende es la nulidad de los actos administrativos que rechazan la reclamación presentada por la parte actora dentro del proceso liquidatorio de “CAPRECOM” EICE en Liquidación, con ocasión de las facturas expedidas en razón de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados entre la sociedad demandante y “CAPRECOM” EICE.
En ese orden de ideas, en consideración a que el asunto que se controvierte está relacionado con los actos administrativos expedidos por una autoridad administrativa o un particular en ejercicio de funciones administrativas, la autoridad competente en relación con dichos actos es la Jurisdicción Contencioso Administrativa de acuerdo con lo previsto en el inciso 1º del artículo 104 del CPACA que establece que dicha jurisdicción conocerá de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa“ y con lo dispuesto en las normas especiales que regulan la materia[13].
Precisamente, atendiendo a esa normativa, esta Sección ha conocido de varios procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que controvierte la legalidad de actos administrativos proferidos por el agente liquidador de CAPRECOM EICE en Liquidación, a través de los cuales se han calificado y graduado acreencias con cargo a la masa liquidatoria de dicha entidad por concepto de la prestación de servicios de salud, y/o se han rechazado reclamaciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos por ese mismo concepto[14]. 3.6.4.
De lo antes expuesto se deriva en consecuencia la ocurrencia de un defecto sustantivo por la aplicación indebida de las disposiciones legales antes citadas. Por consiguiente, se concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que a través de la providencia censurada se asignó el conocimiento de la demanda promovida por la parte actora a un juez que, de acuerdo con la ley, no tiene asignada la competencia para pronunciarse sobre la validez o nulidad de actos administrativos.
En el anterior contexto, la Sala dejará sin efecto la providencia del 19 de julio de 2018, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dentro conflicto de competencia radicado con el número 11001-01-02-000-2017-02485-00, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales S.A.S. en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE en liquidación, y le ordenará a la citada Sala dictar una nueva providencia en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en este fallo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación a esta actuación presentada por el P.A.R. CAPRECOM LIQUIDADO, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del Centro Cardiovascular de los Llanos Orientales S.A.S. y, en consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la providencia proferida el 19 de julio de 2018 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dentro del proceso bajo radicado número 11001-01-02-000-2017-02485-00.
TERCERO: ORDENAR a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera nueva providencia en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en este fallo.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Ausente por comisión ----------------------- [1] Folios 9 a 20 del cuaderno conflictos entre diferentes jurisdicciones. [2] Folios 45 y 46 del cuaderno de tutela. [3] Ibídem, folios 54 a 59. [4] Ibídem, folios 60 a 69, 78 a 87 y 96 a 105. [5] Ibídem, folios 72 a 73. [6] Ibídem, folios 107 a 119. [7] Sentencia del cinco (5) de agosto de 2014, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. [8] Folios 21 y 22 del cuaderno conflictos entre diferentes jurisdicciones. [9] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [10] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera. [12] Folio 93 del cuaderno original en préstamo. [13] Se debe señalar que los actos acusados en la demanda tienen un régimen especial conforme lo establecido en el artículo 8º del Decreto 2519 de 2015, “Por el cual se suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM" EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones” y el artículo 7º del Decreto Ley 254 de 2000 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.
De acuerdo con estas disposiciones, los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, los que por su naturaleza impliquen el ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [14] Al respecto, esta Sección ha conocido, entre otros, los siguientes procesos de nulidad y restablecimiento del derecho: (i) Expediente núm. 25000 2341 000 2016 02462 01;
(ii) Expediente núm. 25000 2341 000 2017 00375 00; (iii) Expediente núm. 81001 23 39 000 2017 00058 01; (iv) Expediente núm. 25000 2341 000 2017 00285 01; y (v) Expediente núm. 15001 23 33 000 2017 00510 01.