CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del ICBF - Centro Zonal Santa Fe - Regional Bogotá y el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C. / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS DE CONOCIMIENTO DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Presupuestos de configuración / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE FAMILIA – Por regla general, son de conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil [L]a Sala ha ejercido su competencia para resolver conflictos de competencias administrativas que reúnan las siguientes condiciones: (i) Que el conflicto involucre al menos una autoridad del orden nacional, o autoridades territoriales que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo;

(ii) que existan al menos dos autoridades que reclamen o nieguen el ejercicio de una competencia; (iii) que la actuación dentro de la cual se suscita el conflicto sea de naturaleza administrativa, y (iv) que dicha actuación administrativa se refiera a un asunto particular y concreto. En consecuencia, los conflictos de competencias que pueden surgir entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero «La Protección Integral» del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala como regla general, con la excepción derivada de la norma especial incorporada al procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos por la Ley 1878 de 2018 como se explicará más adelante.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS – Naturaleza jurídica / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS EN ASUNTOS DE FAMILIA - Falta de competencia de la Sala de Consulta para dirimir conflictos de competencias que se susciten en razón de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial –Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006-, y por consiguiente las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.

Precisamente el artículo 39 del CPACA suplía la ausencia de norma especial para resolver los conflictos de competencia que se presentaban entre comisarios, defensores de familia e inspectores de familia, en las distintas actuaciones de que trata el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006. La Ley 1878 confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse para conocer, adelantar o decidir un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos.

De manera que sobre ese punto ya no hay vacío sino norma especial de aplicación prevalente. Significa entonces que la Sala ya no es la llamada a dirimir los conflictos de competencia que se susciten en razón de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos; y los que le sean presentados deberán ser remitidos al juez de familia que corresponda al domicilio del menor, siguiendo la regla de competencia territorial y previo el estudio del expediente a la luz de la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 y las reglas de transición establecidas en el artículo 13 de la misma Ley 1878, como se explicará más adelante en los literales d) y e).

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 TRÁMITES DE SEGUIMIENTO Y MODIFICACIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Competencia continúa a cargo del coordinador del respectivo centro zonal del ICBF / PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EN VÍA ADMINISTRATIVA SOBRE CUSTODIA, VISITAS, ALIMENTOS Y LA DECLARACIÓN DE ADOPTABILIDAD – Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para dirimir conflictos de competencias Ley 1878 no modificó el artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En consecuencia, (…) el seguimiento de las medidas continúa a cargo del Coordinador del respectivo Centro Zonal (…).

La Ley 1878 sí introdujo reglas, trámites y términos para el ejercicio de la función de seguimiento, (…) los cuales no fueron modificados por el Plan Nacional de Desarrollo. (…) Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 1º de la Ley 1878, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 para precisar el trámite de “verificación de la garantía de derechos”, adicionó el parágrafo tercero (…).

El artículo 4º de la Ley 1878, al modificar el artículo 100 de la Ley 1098, le incluyó (…) parágrafo primero (…).Como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estos procesos especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, los artículos 7º y 8º de la Ley 1878, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098, referentes a actuaciones administrativas relativas a la medida de protección «declaratoria de adoptabilidad», tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas. Por lo cual entiende la Sala que, de presentarse, serán de su competencia. FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 7 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO – Reglas generales / EXPEDICIÓN Y PROMULGACIÓN DE LA LEY – Diferencias / VIGENCIA DE LA LEY 1878 DE 2018 – Efecto general inmediato Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (arts. 150 y 157 C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella. (…) Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto (…) el artículo 13 de la Ley 1878.

(…) Debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. (…) De la interpretación sistemática de lo dispuesto en los artículos 157, 165 y 168 de la Constitución Política, se sigue que la sanción de un proyecto de ley, ya sea por el Gobierno o en su defecto por el Presidente del Congreso, «completa el proceso de formación de la ley, y constituye presupuesto esencial para la existencia de la misma.

A su vez, la promulgación de ésta, a través de la publicación en el Diario Oficial, da lugar a su obligatoriedad y oponibilidad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce». De esta manera, la expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial».

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53, Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018, se les aplicará en su integridad la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada en esos nuevos procesos al juez de familia (art. 3 par. 3, Ley 1878). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 157 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 165 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 168 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 52 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 53 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la interpretación de los artículos 157, 165 y 168 de la Constitución Política y la sanción de un proyecto de ley, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-957 de 1999 RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 1878 DE 2018 – Reglas Las reglas especiales de tránsito legislativo (…) regulan expresamente los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, en los que para el 9 de enero de 2018 se hubiere abierto la investigación para la protección de los derechos en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2018.

(…)Los procesos en los que aún no se hubiere definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura, es decir situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva. En firme la declaratoria de «situación de vulnerabilidad o adoptabilidad» se continuará con el proceso de seguimiento conforme con lo previsto en la Ley 1878 de 2018.

En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 que cuenten con la declaratoria en situación de vulneración de derechos, se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas». FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia general para conocer de los conflictos de competencias entre las autoridades de familia en ejercicio de su función administrativa Con base en el análisis de la Ley 1878 de 2018 y su incidencia en la competencia de la Sala para conocer y decidir de fondo los conflictos entre las autoridades de familia en ejercicio de función administrativa, considera la Sala que en el presente caso conserva la competencia general consagrada en el artículo 39 del CPACA, pues no se trata de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos en curso y la ley no restringió la competencia de la Sala cuando se trata de las etapas posteriores.

Además, en el conflicto: a) intervienen dos autoridades del nivel nacional (…). b) que niegan competencia. c) para decidir sobre un asunto particular y concreto de naturaleza administrativa (…). Así las cosas, la Sala es competente para decidir de fondo el conflicto que le ha sido planteado. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Reglas, trámites y términos / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE LOS MENORES DE EDAD CON DISCAPACIDAD – Continuidad de medida de protección transitoriamente mientras entidad obligada garantice la prestación del servicio Como ya se indicó, la Ley 1878 de 2018 no modificó el artículo 96 del Código de la Infancia y Adolescencia, razón por la cual el seguimiento de las medidas continúa a cargo de Coordinador del respectivo centro zonal (art. 96 inc. 2).

A contrario sensu, dicha ley sí introdujo reglas, trámites y términos para el ejercicio de la función de seguimiento. (…) i) Reiteró la competencia de la autoridad administrativa para la modificación de las medidas y reguló el procedimiento para tomar dicha decisión (inc. 1, 2 y 3); ii) Estableció un término de 6 meses para llevar a cabo el seguimiento (inc. 4), dentro del cual deberá la autoridad administrativa determinar: si procede el cierre del proceso (si el menor está ubicado en medio familiar y se hubiera superado la vulneración de derechos); o el reintegro al medio familiar( cuando el menor esté institucionalizado y la familia garantice sus derechos); o la declaratoria de adoptabilidad (cuando se establezca que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos).

La ley autorizó de manera excepcional la prórroga por otros 6 meses para llevar a cabo el seguimiento mediante resolución motivada (inc. 5). iii) Señaló que ningún caso el PARD junto con el seguimiento tendrá una duración superior a 18 meses contados a partir del conocimiento de los hechos y hasta la declaratoria de adoptabilidad o reintegro del menor al medio familiar (inc. 6). iv) Consagró de manera imperativa la pérdida de competencia para la autoridad administrativa cuando se venzan los anteriores términos y ordenó remitir el expediente al juez de familia para que defina de fondo la situación jurídica del menor en un plazo máximo de 2 meses.

Impuso además al Director Regional el deber de enviar el expediente al juez si la autoridad administrativa no lo hace. La Ley 1955 de 2019 Plan Nacional de Desarrollo- modificó nuevamente el inciso 6 del artículo 103 en cita y le adicionó tres nuevos incisos. Las modificaciones precisaron que los 18 meses de duración del PARD junto con el seguimiento se cuentan desde el conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa y hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Dicha ley consagró la posibilidad, de manera excepcional, de extender el plazo de los 18 meses con el fin de garantizar un enfoque diferencial y siempre que el proceso no pueda definirse de fondo en ese plazo, por situaciones fácticas y probatorias. Para tal efecto, corresponde al ICBF otorgar el aval que permita ampliar el plazo y la autoridad administrativa deberá hacerlo mediante resolución motivada (inc. 5,7 y 9).

El ICBF a la fecha no ha reglamentado la materia. Por último, la ley señaló que en los PARD de menores con discapacidad en los que no se haya superado la vulneración de derechos, transitoriamente continuará la medida de protección hasta tanto la entidad correspondiente al Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio (inc. 9).

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA ADELANTAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) - Causales / VENCIMIENTO DE TÉRMINOS PARA LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Consecuencia jurídica / JUECES DE FAMILIA – Competencia excepcional para definir la situación jurídica de un menor de edad dentro de un PARD [S]e resaltan las siguientes causales para que la autoridad administrativa pierda la competencia para adelantar el PARD: (i) No definir la situación jurídica en el marco de la actuación administrativa, esto es, 6 meses contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración. (ii) No resolver el recurso de reposición interpuesto contra el fallo que definió la situación jurídica del menor de edad.

(iii) No subsanar los yerros del trámite administrativo dentro del término para fallar. (iv) No solicitar la prórroga del seguimiento por otros 6 meses contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. (v) No resolver de fondo la situación jurídica del niño: declaratoria de adoptabilidad o reintegro en medio familiar, dentro de los 18 meses contados a partir del conocimiento de los hechos.

En este sentido, la consecuencia jurídica del vencimiento de términos es la pérdida inmediata de la competencia de la autoridad administrativa para continuar con el PARD, en cuyo caso, dicha facultad queda radicada en cabeza del juez de familia. En efecto, la Sala observa que la intención del legislador no fue otra que atribuir a los jueces, de manera excepcional, la facultad para definir la situación jurídica de un menor de edad, cuando sustituyen en sus funciones a los defensores de familia, a los comisarios de familia o a los inspectores de policía. Esta atribución(…) es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la Ley, toda vez que se le ha facultado a la autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.

Por tal razón, mal podría entenderse que los jueces no pueden definir la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes cuando sustituyen a los comisarios o a los defensores de familia por la pérdida de competencia de estos funcionarios. Lo anterior, le permite a la Sala afirmar que los jueces pueden decidir de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes cuando asumen la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en virtud de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018.

(…) iii) La Sala observa que el propósito de las modificaciones que introdujo la Ley 1878 de 2018 al Código de la Infancia y Adolescencia fue la de establecer un plazo perentorio para que las autoridades administrativas adelantaran el PARD junto con el seguimiento con el fin de que se resolviera de fondo la situación jurídica de los menores en orden a garantizar sus derechos.

Es por ello que la ley castiga a la autoridad administrativa con la pérdida de competencia y ordena la remisión inmediata del expediente al juez de familia para que este resuelva de fondo la situación jurídica del menor en un plazo máximo de dos meses. iv) La atribución otorgada al juez por la norma no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa (…)Esta pérdida de competencia surge porque la autoridad no ejerció sus competencias de manera oportuna y diligente dentro del término previsto en la ley, razón por la cual, la ley ordena sea trasladada al juez por un incumplimiento de las autoridades administrativas y por contera, como una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las causales de pérdida de competencia de la autoridad administrativa para adelantar el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 6 de agosto de 2019, Rad. 11001-03-06-000-2019- 00102(C) MEDIDAS DE PROTECCIÓN PROVISIONALES Y MEDIDAS DE PROTECCIÓN DEFINITIVAS – Alcance La medida de protección enunciada en el numeral 4° trascrito, hace relación a la ubicación de los niños, niñas y adolescentes en centros de emergencia. Dicha medida tiene carácter provisional lo que se traduce en que la autoridad que esté conociendo el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, puede variar o sustituir la medida de protección en el momento en que las condiciones del o los sujetos de protección así lo determinen.

(…) [L]a única medida de protección definitiva es la adopción (numeral 5 del Artículo 53 ibídem). Las demás, incluyendo la ubicación en hogar sustituto, son transitorias y pueden modificarse en el momento en que las circunstancias así lo ameriten. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 53 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00118-00(C) Actor: JUZGADO PRIMERO DE FAMILIA DE ORALIDAD DE BOGOTÁ D.C. Asunto: Pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento de términos. Autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica del menor.

Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, pasa a pronunciarse sobre el presunto conflicto negativo de competencias suscitado entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Santa Fe del ICBF -Regional Bogotá- y el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C. I.

ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: 1. El 10 de mayo de 2016, se presentó en la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Santa Fe -Regional Bogotá- la señora Sandra Milena Gómez Niño y solicitó la intervención del I.C.B.F. porque su hijo J.S.M.G. presentaba problemas de comportamiento[1].

Luego de realizada la entrevista, valoraciones al menor y, atendiendo los conceptos emitidos, la Defensoría ordenó como medida de protección la ubicación del menor en un centro de emergencia[2]. 2. El 11 de mayo de 2016, la citada Defensoría dictó auto de apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (en adelante, PARD) en favor del menor J.S.M.G., y ordenó su ubicación en centro del emergencia. 3.

El 18 de mayo de 2016, en audiencia de fallo se declaró la vulneración de derechos del menor J.S.M.G.[3] y se confirmó la medida de restablecimiento de derechos consistente en ubicación en centro de emergencia[4]. Dispuso la citada resolución[5]: «ARTÍCULO PRIMERO: Se declara en vulneración de derechos al adolescente J.S.M.G (…) los consagrados en el Art. 18.

Art. 20 No 3 de la Ley 1098 de 2006.

ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar como medida de restablecimiento de derechos la establecida en favor del adolescente J.S.M.G (…), la consagrada en el Art. 53 No. 4 consistente en ubicación en centro de emergencia San Gabriel.

ARTÍCULO TERCERO: Reiterar a la Dirección Regional Bogotá – Coordinación de Protección, el cupo en medio institucional para el adolescente J.S.M.G (…) con el fin de continuar con su proceso de restablecimiento de derechos.

ARTÍCULO CUARTO: Ordenar al equipo psicosocial el respectivo seguimiento de la medida de restablecimiento adoptada en favor del adolescente J.S.M.G (…), de conformidad con el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006 (…)». 4. Dentro del expediente obra constancia de la reubicación del menor J.S.M.G. en la institución «Amor por Colombia» el 27 de mayo de 2016[6]. 5.

El 15 de junio de 2018, la Defensoría expidió resolución mediante la cual prorrogó por 6 meses el término de seguimiento a la medida de restablecimiento de los derechos del menor J.S.M.G.[7] 6. Mediante auto del 19 de junio de 2018, la Defensoría ordenó, a partir de esa fecha, adelantar el PARD en favor del menor J.S.M.G. aplicando las reglas de transición establecidas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018[8]. 7.

Mediante auto del 7 de febrero de 2019, la Defensoría ordenó remitir al juzgado de familia (reparto) el PARD en favor del menor J.S.M.G. por pérdida de competencia. La decisión se fundamentó en el numeral 2 del artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, que establece las reglas de tránsito de la nueva ley y señala que cuando el PARD cuente con declaratoria de vulneración de derechos deberá aplicarse lo dispuesto en su artículo 6[9] para el seguimiento de medidas.

Dicha norma señala los eventos en los cuales la autoridad administrativa pierde competencia y debe remitir el PARD al juez de familia. De acuerdo con la nueva disposición, sostuvo que la Defensoría perdió competencia porque el 18 de diciembre de 2018 se vencieron los 6 meses de prórroga para el seguimiento de la medida ordenada en favor del menor J.S.M.G., «por lo cual esta Defensoría estaría incurriendo en una nulidad procesal, adelantando diligencias no siendo competente (…)»[10]. 8.

El 15 de febrero de 2019, la Defensoría remitió las diligencias al Juzgado Primero de Familia en Oralidad. En providencia del 5 de marzo de 2019, el Juzgado señaló que la Defensoría no debió remitir el expediente, ya que no se presenta ninguno de los eventos del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modif. por la Ley 1878 de 2018) para que asuma competencia. Respecto del seguimiento de las medidas de protección, manifestó que procede la prórroga del término, tal como sucedió, pero no remitir el proceso al juzgado para el seguimiento.

Manifestó que la Defensoría malinterpretó la norma, sacrificó el derecho sustancial y vulneró el debido proceso al desconocer los plazos judiciales. Afirmó que se trata de una decisión apresurada sin el mínimo estudio, ya que al prorrogarse el término, el seguimiento de las medidas no le compete al juez sino a quien lo prorroga, es decir a la Defensoría. Por lo expuesto, resolvió no avocar conocimiento de las diligencias y devolverlas a la Defensoría[11]. 9.

Mediante oficio del 16 de marzo de 2019, la Defensoría remitió nuevamente las diligencias al juez de familia (reparto) argumentando pérdida de competencia. Reiteró los argumentos en punto a que las reglas de tránsito de la Ley 1878 de 2018 ordenan aplicar el artículo 6 para el seguimiento de medidas, el cual impone que éste se realice dentro de los 6 meses siguientes.

De acuerdo con el inciso final de esa norma, sostuvo que la Defensoría prorrogó por 6 meses el término de seguimiento pero se vencieron, razón por la cual remitió el expediente al juzgado de familia. Indicó que según el artículo 119 de la Ley 1098 de 1006 (num. 2) le compete a la autoridad judicial resolver el PARD cuando el defensor pierda la competencia, lo que no excluye el seguimiento de las medidas de protección. Aclaró que el expediente se trasladó al juzgado para que defina de fondo la situación jurídica del menor, ya que se configuró una causal de pérdida de competencia por vencimiento de los términos. Por último, reiteró la imposibilidad para que la Defensoría haga el seguimiento de las medidas so pena de la nulidad de sus actuaciones, y ordenó al juzgado pronunciarse de fondo ordenando el cierre del proceso, el reintegro del menor al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad[12]. 10.

El 27 de marzo de 2019, se asignó el proceso por reparto al Juzgado Segundo de Familia en Oralidad. Por auto del 2 de mayo del presente año, ese despacho declaró la falta de competencia para conocer del asunto y lo remitió al Juzgado Primero de Familia en Oralidad, pues ya había sido conocido por ese juzgado[13]. El Juzgado Primero de Familia en Oralidad, por auto del 7 de junio de 2019, reiteró la decisión del 5 de marzo de 2019 respecto a que ya se había definido la situación jurídica del menor, pues se había declarado la vulneración de derechos del menor J.S.M.G. dejándolo institucionalizado, medida que se prorrogó. Indicó también que el núm. 7 del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 (modif. por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018) contempla dos eventos en los cuales el defensor de familia pierde competencia: «Primer evento: Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica.

La situación jurídica del adolescente J.S.M.G. se resolvió en Audiencia de Fallo proferida en la Resolución N. 036 del 18 de mayo de 2016, al resolver: «…se declara en vulneración de derechos del adolescente (…)». Segundo evento: o cuando se excedió al término inicial de seguimiento sin emitir prorroga [sic]. La Defensora (…) mediante Resolución N. de fecha 15 de junio de 2018 resolvió prorrogar por seis meses más el seguimiento, y ordenar al equipo técnico interdisciplinario, adelantar las respectivas visitas, valoraciones y dictámenes periciales que el caso amerite.

Con la Resolución del 15 de junio de 2018, ya se había prorrogado el término de seguimiento, configurándose el segundo evento del numeral 7 del artículo 103 (…)»[14]. Concluyó que el régimen de transición de la Ley 1878 de 2018 señala que los procesos iniciados antes del 9 de enero de 2018 que no cuenten con fallo, se les aplica la Ley 1098 de 2006 en su versión original (procedimiento, términos y prórrogas).

Los procesos que a esa fecha cuenten con declaratoria de vulneración de derechos, se les aplica integralmente el artículo 6 de la Ley 1878 que regula el seguimiento de medidas. Señaló que en una decisión de un conflicto negativo de competencias administrativas, esta Sala se pronunció sobre la competencia para el seguimiento de medidas de protección o restablecimiento de derechos y asignó la competencia al Coordinador del Centro Zonal del ICBF.

Frente al caso concreto manifestó que al haberse declarado la vulneración de derechos del menor J.S.M.G., se le resolvió su situación jurídica y se le dejó institucionalizado. Luego, fue prorrogado el término de seguimiento de la medida de protección, razón por la cual la competencia es del Coordinador del Centro Zonal Santa Fe del ICBF, Regional Bogotá. Atendiendo lo anterior, el Juzgado en oficio del 14 de junio de 2019 propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias administrativas entre dicha autoridad judicial y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Santa Fe, ICBF, Regional Bogotá[15].

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite de este conflicto (folio 91). Los informes secretariales dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (folio 42).

Obran las comunicaciones a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Santa Fe del ICBF -Regional Bogotá-, al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C., al Centro de Emergencia San Gabriel y a los señores Sandra Milena Gómez Niño y Rafael Antonio Molano Suárez, padres del menor J.S.M.G. (folios 32 a 42). Obra también constancia de la Secretaría de la Sala en la cual se informa que únicamente allegó alegatos la Defensora de Familia del Grupo de Protección del ICBF, Regional Bogotá (folio 52).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Teniendo en cuenta que las partes no presentaron alegatos o consideraciones se resumen los argumentos expuestos dentro los diferentes actos administrativos que obran dentro del expediente. 1. Defensoría de Familia del Centro Zonal Santa Fe del ICBF -Regional Bogotá- La Defensoría manifestó no ser competente con sustento en el numeral 2º del artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 que establece las reglas de tránsito de la nueva ley, y en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 que señala los eventos en los cuales la autoridad administrativa pierde la competencia y debe remitir el proceso al juez de familia.

Señaló que, de acuerdo con la nueva ley, la defensoría carece de competencia para continuar con el PARD en favor del menor porque el proceso ya cuenta con declaratoria de vulneración de derechos y los términos para el seguimiento de las medidas de protección del menor se encuentran vencidos, incluyendo la prórroga. Indicó que la Defensoría excedió el término de seguimiento, razón por la cual el competente es el juzgado de familia, de acuerdo con el artículo 119 de la Ley 1098 de 1006 (num. 2), pues se configuró una causal de pérdida de competencia por vencimiento de los términos establecidos en la ley. 2.

Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C. El Juzgado manifestó su incompetencia debido a que no se configuran los eventos consagrados en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modif. por la Ley 1878 de 2018). Sostuvo que en el PARD en favor del menor J.S.M.G., ya se había declarado la vulneración de sus derechos, dejándolo institucionalizado, y se prorrogó la medida.

Indicó que, aplicando el régimen de transición establecido en la Ley 1878, los procesos iniciados antes del 9 de enero de 2018 y que no cuenten con fallo a esa fecha, se les aplica la Ley 1098 de 2006 en su versión original. En caso de que cuenten con fallo se les aplica el artículo 6 de la Ley 1878 para el seguimiento de medidas. En punto al seguimiento de las medidas de protección, indicó que le compete a la autoridad administrativa prorrogar el término, pero no remitir por competencia el proceso al juzgado, pues el seguimiento de las medidas no le compete al juez sino a la autoridad que emite la prórroga.

Frente al caso concreto manifestó que al haberse declarado la vulneración de derechos del menor J.S.M.G., se le resolvió su situación jurídica y se le dejó institucionalizado. Luego, fue prorrogado el término de seguimiento de la medida de protección, razón por la cual la competencia es del Coordinador del Centro Zonal Santa Fe del ICBF, Regional Bogotá. 3.

Defensoría de Familia del Grupo de Protección del ICBF, Regional Bogotá Señaló la Defensoría que interviene en el presente asunto en desarrollo de sus competencias legales. Frente a las consideraciones del Juzgado, indicó que la Defensoría el 18 de mayo de 2016 declaró la vulneración de derechos del menor J.S.M.G. y confirmó la ubicación en medio institucional, pero no definió de fondo la situación jurídica de J.S.M.G. de acuerdo con el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

Indicó que la Defensoría ordenó la prórroga dentro del PARD para realizar el seguimiento de las medidas y, vencida ésta, no se profirió decisión que definiera de fondo la situación jurídica del menor, razón por la cual se configuró la pérdida de competencia. Manifestó que, de acuerdo con la Ley 1878, la pérdida de competencia para la autoridad administrativa se configura en dos eventos: i) cuando supere el término de 6 meses a partir de la ejecutoria del fallo que declaró la vulneración de derechos sin resolver de fondo la situación jurídica, es decir, sin que se haya garantizado el efectivo restablecimiento de derechos del NNA (inc. 4 art. 6), y ii) cuando supere los 6 meses contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial (inc. final art. 6).

Sostuvo que con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018, a partir del 9 de enero, se empezaron a contar los términos para el seguimiento del PARD, pues antes no existía un término para el efecto. Frente al caso concreto señaló que la Defensoría prorrogó el término de seguimiento a la medida pero no adoptó una decisión de fondo durante ese plazo y, por lo tanto, perdió competencia. Por lo anterior, indicó que el competente para asumir el trámite administrativo es el Juzgado, y es quien debe decidir de fondo la situación jurídica en un término no mayor a 2 meses (inc. 7 art. 103 Ley 1098), competencia que no es discrecional ni potestativa, según la ley, pues la pérdida de competencia opera por el transcurso de los términos perentorios que la ley dio para emitir el fallo de fondo.

Informó que el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 fue modificado por la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo) y reiteró que el PARD fue remitido al juez de familia por pérdida de competencia pero aquel se abstuvo de avocar conocimiento y lo devolvió. Manifestó que el 7 de junio de 2019, el juez formuló el conflicto negativo de competencias con sustento en la Ley 1955 a pesar de que entró en vigencia el 25 de mayo de 2019, después de que se presentara esa situación. Reiteró que hay pérdida de competencia para la autoridad administrativa porque se configuró la causal establecida en el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 al no adoptar una decisión de fondo respecto del menor J.S.M.G. IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Ley 1878 de 2018[16] introdujo varias modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia). Fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir de manera integral en todo el territorio nacional. El artículo 3º de la citada Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, y le adicionó el parágrafo tercero conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.

La Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo)[17] modificó nuevamente la Ley 1098 de 2006 en lo relativo a la transitoriedad de las medidas de protección (art. 103), pero no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018. La Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales, con base en lo cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el (presunto) conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda.

La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) la vigencia de la Ley 1878 de 2018; y e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) expedido por la Ley 1437 de 2011[18], regula en su Parte Primera el «Procedimiento administrativo» que deben aplicar las «autoridades»[19] cuando cumplan funciones administrativas que no tengan un procedimiento especial o para suplir sus vacíos.

Dentro de las reglas del procedimiento administrativo general (Título III, Capítulo I) del CPACA está incluido el artículo 39, conforme al cual: «Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes.

Contra esta decisión no procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». La competencia asignada a la Sala en el transcrito artículo 39, se recoge en el artículo 112, de la Parte Segunda del CPACA, Título II, relativo a la Organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado: «Artículo 112.

Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil (…) (…) La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: (…) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

(…)». Con base en estas disposiciones, la Sala ha ejercido su competencia para resolver conflictos de competencias administrativas que reúnan las siguientes condiciones: (i) Que el conflicto involucre al menos una autoridad del orden nacional, o autoridades territoriales que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo;

(ii) que existan al menos dos autoridades que reclamen o nieguen el ejercicio de una competencia; (iii) que la actuación dentro de la cual se suscita el conflicto sea de naturaleza administrativa, y (iv) que dicha actuación administrativa se refiera a un asunto particular y concreto. En consecuencia, los conflictos de competencias que pueden surgir entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero «La Protección Integral» del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala como regla general, con la excepción derivada de la norma especial incorporada al procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos por la Ley 1878 de 2018 como se explicará más adelante. b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: «Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: (…). 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía». La entrada en vigencia del Código General del Proceso, a partir del 1º de enero de 2016, hizo necesario el estudio de la norma transcrita porque para la Sala no resultaba claro si el numeral 16 del artículo 21 del Código General del Proceso (al asignar a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia en asuntos de familia que se presenten entre comisarios de familia, defensores de familia, inspectores de policía y notarios) quiso referirse solamente a los conflictos de competencia que se susciten entre tales autoridades cuando ejerzan excepcionalmente funciones jurisdiccionales, o también cuando ejerzan funciones administrativas.

De dicho análisis la Sala concluyó que el Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultó opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39, 112 numeral 10, y 151, numeral 3°, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16 del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tienen competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo. c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) específicamente en los artículos 52 (verificación de la garantía de derechos), 56 (ubicación en medio familiar), 99 (iniciación del proceso administrativo de restablecimiento de derechos) 100 (trámite del proceso), 102 (citaciones y notificaciones), 103 (carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos)[20], 107, 108, 124, 126 y 127 (sobre adopción) y 110 (permiso para salir del país).

Además, el artículo 13 de la Ley 1878 establece un régimen de transición. Las mencionadas modificaciones, en cuanto al Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia, se refieren, grosso modo, a: (i) el trámite de verificación de los derechos de los menores (artículo 1º), como etapa o actuación anterior y separada del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos y a los procedimientos especiales sobre custodia, alimentos y visitas;

(ii) el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos (artículos 3º a 6º); (iii) el trámite del seguimiento de las medidas de protección (artículo 6º); (iv) los trámites administrativos subsiguientes a la declaratoria de adoptabilidad (artículos 7º y 8º); (v) el trámite para el permiso de salida de país (artículo 9º). Para establecer la incidencia de las modificaciones mencionadas en la función de la Sala de Consulta y Servicio Civil de dirimir los conflictos de competencia entre autoridades en ejercicio de función administrativa, se analizará (i) el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos;

(ii) los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección. (i) El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos El artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: «En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso».

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: • Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. • Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. • Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que adelantó el proceso no era la competente. • Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial –Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006-, y por consiguiente las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos[21]. Precisamente el artículo 39 del CPACA suplía la ausencia de norma especial para resolver los conflictos de competencia que se presentaban entre comisarios, defensores de familia e inspectores de familia, en las distintas actuaciones de que trata el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006.

La Ley 1878 confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse para conocer, adelantar o decidir un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos. De manera que sobre ese punto ya no hay vacío sino norma especial de aplicación prevalente. Significa entonces que la Sala ya no es la llamada a dirimir los conflictos de competencia que se susciten en razón de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos; y los que le sean presentados deberán ser remitidos al juez de familia que corresponda al domicilio del menor, siguiendo la regla de competencia territorial y previo el estudio del expediente a la luz de la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 y las reglas de transición establecidas en el artículo 13 de la misma Ley 1878, como se explicará más adelante en los literales d) y e).

(ii) Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección y los procedimientos especiales, en vía administrativa, sobre custodia, visitas, alimentos y la declaración de adoptabilidad Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor del menor como culminación de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, debe la Sala hacer las siguientes observaciones: • La Ley 1878 no modificó el artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En consecuencia, de acuerdo con el inciso segundo, el seguimiento de las medidas continúa a cargo del Coordinador del respectivo Centro Zonal: «Artículo 96.

Autoridades Competentes. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código. El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar»[22] (Negritas y subrayas fuera del texto). • La Ley 1878 sí introdujo reglas, trámites y términos para el ejercicio de la función de seguimiento, en el artículo 6º, que modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado, a su vez, por la Ley 1955 de 2019[23].

Así, en los incisos cuarto, quinto y séptimo, los cuales no fueron modificados por el Plan Nacional de Desarrollo, determinó: «(…). En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente este ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. (…). Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. (…)» (se subraya). Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: • El artículo 1º de la Ley 1878, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 para precisar el trámite de “verificación de la garantía de derechos”, adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual: «Parágrafo 3°.

Si dentro de la verificación de la garantía de derechos se determina que es un asunto susceptible de conciliación, se tramitará conforme la ley vigente en esta materia; en el evento que fracase el intento conciliatorio, el funcionario mediante resolución motivada fijará las obligaciones provisionales respecto a custodia, alimentos y visitas y en caso de que alguna de las partes lo solicite dentro de los cinco (5) días siguientes, el funcionario presentará demanda ante el juez competente». • El artículo 4º de la Ley 1878, al modificar el artículo 100 de la Ley 1098, le incluyó como parágrafo primero el siguiente texto: «Parágrafo 1°.

En caso de evidenciarse vulneración de derechos susceptibles de conciliación en cualquier etapa del proceso, el funcionario provocará la conciliación y en caso de que fracase o se declare fallida, mediante resolución motivada fijará las obligaciones provisionales respecto a custodia, alimentos y visitas y en caso de que alguna de las partes lo solicite dentro de los cinco (5) días siguientes, el funcionario presentará demanda ante el Juez competente.» Como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estos procesos especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, los artículos 7º y 8º de la Ley 1878, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098, referentes a actuaciones administrativas relativas a la medida de protección «declaratoria de adoptabilidad», tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas. Por lo cual entiende la Sala que, de presentarse, serán de su competencia. d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (arts. 150 y 157 C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella[24]. La Ley 4 de 1913 «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer: «ARTICULO 52.

La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción». No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 establece una excepción a dicha regla, así: «ARTICULO 53.

Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado ( )». (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878, dispone: «Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley» (Se subraya).

La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti técnica como el Legislador alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. En efecto, el artículo 165 de la Constitución Política establece: «aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley (…)». Por su parte, el artículo 166 Superior agrega que si el gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente de la República deberá sancionarlo y promulgarlo.

De la interpretación sistemática de lo dispuesto en los artículos 157, 165 y 168 de la Constitución Política, se sigue que la sanción de un proyecto de ley, ya sea por el Gobierno o en su defecto por el Presidente del Congreso, «completa el proceso de formación de la ley, y constituye presupuesto esencial para la existencia de la misma. A su vez, la promulgación de ésta, a través de la publicación en el Diario Oficial, da lugar a su obligatoriedad y oponibilidad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce»[25].

De esta manera, la expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[26]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»[27]. Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[28] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53, Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018, se les aplicará en su integridad la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada en esos nuevos procesos al juez de familia (art. 3 par. 3, Ley 1878). Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para los procesos o situaciones en curso el 9 de enero de 2018. e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Dice el artículo 13 de la Ley 1878: «Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley».

Las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo señalado regulan expresamente los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, en los que para el 9 de enero de 2018 se hubiere abierto la investigación para la protección de los derechos en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2018. Para su aplicación tenemos en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiere definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura, es decir situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva. • En firme la declaratoria de «situación de vulnerabilidad o adoptabilidad» se continuará con el proceso de seguimiento conforme con lo previsto en la Ley 1878 de 2018. • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 que cuenten con la declaratoria en situación de vulneración de derechos, se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas que le ha sido allegado, pero antes advierte que la reciente modificación introducida por la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo)[29] se circunscribió a algunos incisos del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 sin modificar las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018. f) La competencia de la Sala en el caso concreto Conforme obra en los documentos allegados a la Sala, el presente conflicto se plantea porque la Defensoría considera que perdió competencia porque «el 18 de diciembre se vencieron los 6 meses de prórroga para el seguimiento de la medida ordenada en favor del menor J.S.M.G.»[30].

La Defensoría se refiere al artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por las Leyes 1878 de 2018 y 1955 de 2019), el cual establece en su inciso 7 que la autoridad administrativa perderá competencia de manera inmediata cuando se superen los términos sin que se haya resuelto de fondo la situación jurídica del menor o se haya excedido el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga.

Por su parte, el Juzgado Primero de Familia en Oralidad de Bogotá considera que no tiene competencia pues ya se resolvió la situación jurídica del menor J.S.M.G., al declararse la vulneración de sus derechos. Por lo tanto, el seguimiento de las medidas de protección adoptadas, le compete al Coordinador del Centro Zonal respectivo, como ya lo indicó la Sala en otros conflictos de competencia. El Juzgado se refiere a la competencia para el seguimiento de las medidas de protección puesto que, a su juicio, la Defensoría ya resolvió la situación jurídica del menor y por lo tanto lo que corresponde es continuar con la etapa de seguimiento de las medidas adoptadas.

Con base en el análisis de la Ley 1878 de 2018 y su incidencia en la competencia de la Sala para conocer y decidir de fondo los conflictos entre las autoridades de familia en ejercicio de función administrativa, considera la Sala que en el presente caso conserva la competencia general consagrada en el artículo 39 del CPACA, pues no se trata de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos en curso y la ley no restringió la competencia de la Sala cuando se trata de las etapas posteriores.

Además, en el conflicto: a) intervienen dos autoridades del nivel nacional: el Juzgado Primero de Familia en Oralidad de Bogotá D.C. y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -Defensoría de Familia del Centro Zonal Santa Fe -Regional Bogotá-. b) que niegan competencia. c) para decidir sobre un asunto particular y concreto de naturaleza administrativa, que tiene que ver con la autoridad competente para decidir de fondo la situación jurídica del menor J.S.M.G. Así las cosas, la Sala es competente para decidir de fondo el conflicto que le ha sido planteado. 2.

Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema Jurídico De conformidad con los antecedentes, le corresponde a la Sala determinar la autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica del menor J.S.M.G. Lo anterior teniendo en cuenta que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Santa Fe del ICBF -Regional Bogotá- en fallo del 10 de mayo de 2016 declaró la vulneración de los derechos del menor y confirmó como medida de protección la ubicación del menor en un centro de emergencia. Con ocasión de la vigencia de la Ley 1878 de 2018, la Defensoría expidió prórroga por 6 meses para el seguimiento de las medidas, la cual venció sin que se definiera de fondo la situación jurídica del menor, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por las Leyes 1878 de 2018 y 1955 de 2019).

El Juzgado Primero de Familia en Oralidad de Bogotá considera que existe una interpretación errada de la Ley 1878 de 2018, pues al declararse la vulneración de derechos del menor J.S.M.G., se resolvió su situación jurídica. Por lo tanto, considera que la actuación administrativa respecto del seguimiento de las medidas de protección adoptadas en favor del menor J.S.M.G., le compete al Coordinador del Centro Zonal respectivo, como ya lo indicó la Sala en otros conflictos de competencia. Observa la Sala que el 11 de mayo de 2016, la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Santa Fe -Regional Bogotá- dictó auto de apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del menor J.S.M.G. En audiencia de fallo del 10 de mayo de 2016 se declaró la vulneración de sus derechos y fue confirmada como medida de protección consistente en ubicarlo en un centro de emergencia. Mediante resolución del 15 de junio de 2018, la Defensoría prorrogó por 6 meses el término de seguimiento de las medidas de protección, atendiendo lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

Dicho plazo venció sin que la Defensoría haya definido de fondo la situación jurídica del menor J.S.M.G. Con base en lo anterior, la Sala estudiará su competencia para resolver el presente asunto conforme a la normativa citada, luego de ello revisará el caso concreto y determinará la autoridad competente. 5. Consecuencia jurídica del vencimiento de términos para la autoridad administrativa Como ya se indicó, la Ley 1878 de 2018 no modificó el artículo 96 del Código de la Infancia y Adolescencia, razón por la cual el seguimiento de las medidas continúa a cargo de Coordinador del respectivo centro zonal (art. 96 inc. 2).

A contrario sensu, dicha ley sí introdujo reglas, trámites y términos para el ejercicio de la función de seguimiento. La Ley 1955 de 2019 modificó nuevamente dicha disposición, así: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. Inciso modificado por PND: El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Inciso adicionado por PND: Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Inciso adicionado por PND: Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

Inciso adicionado por PND: En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. Como se observa, las modificaciones al artículo 103 enfatizan el carácter transitorio de las medidas provisionales de restablecimiento que se toman dentro del PARD.

La Ley 1878 de 2018 introdujo cambios sustanciales en la etapa de seguimiento, a saber: i) Reiteró la competencia de la autoridad administrativa para la modificación de las medidas y reguló el procedimiento para tomar dicha decisión (inc. 1, 2 y 3); ii) Estableció un término de 6 meses para llevar a cabo el seguimiento (inc. 4), dentro del cual deberá la autoridad administrativa determinar: si procede el cierre del proceso (si el menor está ubicado en medio familiar y se hubiera superado la vulneración de derechos); o el reintegro al medio familiar( cuando el menor esté institucionalizado y la familia garantice sus derechos); o la declaratoria de adoptabilidad (cuando se establezca que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos).

La ley autorizó de manera excepcional la prórroga por otros 6 meses para llevar a cabo el seguimiento mediante resolución motivada (inc. 5). iii) Señaló que ningún caso el PARD junto con el seguimiento tendrá una duración superior a 18 meses contados a partir del conocimiento de los hechos y hasta la declaratoria de adoptabilidad o reintegro del menor al medio familiar (inc. 6). iv) Consagró de manera imperativa la pérdida de competencia para la autoridad administrativa cuando se venzan los anteriores términos y ordenó remitir el expediente al juez de familia para que defina de fondo la situación jurídica del menor en un plazo máximo de 2 meses.

Impuso además al Director Regional el deber de enviar el expediente al juez si la autoridad administrativa no lo hace. La Ley 1955 de 2019 Plan Nacional de Desarrollo- modificó nuevamente el inciso 6 del artículo 103 en cita y le adicionó tres nuevos incisos. Las modificaciones precisaron que los 18 meses de duración del PARD junto con el seguimiento se cuentan desde el conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa y hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Dicha ley consagró la posibilidad, de manera excepcional, de extender el plazo de los 18 meses con el fin de garantizar un enfoque diferencial y siempre que el proceso no pueda definirse de fondo en ese plazo, por situaciones fácticas y probatorias. Para tal efecto, corresponde al ICBF otorgar el aval que permita ampliar el plazo y la autoridad administrativa deberá hacerlo mediante resolución motivada (inc. 5,7 y 9).

El ICBF a la fecha no ha reglamentado la materia. Por último, la ley señaló que en los PARD de menores con discapacidad en los que no se haya superado la vulneración de derechos, transitoriamente continuará la medida de protección hasta tanto la entidad correspondiente al Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio (inc. 9).

De las anteriores normas, como ya lo puntualizó la Sala[31], se resaltan las siguientes causales para que la autoridad administrativa pierda la competencia para adelantar el PARD: i) No definir la situación jurídica en el marco de la actuación administrativa, esto es, 6 meses contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración. ii) No resolver el recurso de reposición interpuesto contra el fallo que definió la situación jurídica del menor de edad. iii) No subsanar los yerros del trámite administrativo dentro del término para fallar. iv) No solicitar la prórroga del seguimiento por otros 6 meses contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. v) No resolver de fondo la situación jurídica del niño: declaratoria de adoptabilidad o reintegro en medio familiar, dentro de los 18 meses contados a partir del conocimiento de los hechos.

En este sentido, la consecuencia jurídica del vencimiento de términos es la pérdida inmediata de la competencia de la autoridad administrativa para continuar con el PARD, en cuyo caso, dicha facultad queda radicada en cabeza del juez de familia[32]. En efecto, la Sala observa que la intención del legislador no fue otra que atribuir a los jueces, de manera excepcional, la facultad para definir la situación jurídica de un menor de edad, cuando sustituyen en sus funciones a los defensores de familia, a los comisarios de familia o a los inspectores de policía. Esta atribución, como se ha dicho[33], es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la Ley, toda vez que se le ha facultado a la autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.

Por tal razón, mal podría entenderse que los jueces no pueden definir la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes cuando sustituyen a los comisarios o a los defensores de familia por la pérdida de competencia de estos funcionarios[34]. Lo anterior, le permite a la Sala afirmar que los jueces pueden decidir de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes cuando asumen la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en virtud de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018.[35] 6.

Diferencia entre medidas provisionales y definitivas El artículo 53 de la Ley 1098 de 2006, enlistó las medidas de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que las autoridades administrativas pueden imponer[36]: Artículo 53. Medidas de restablecimiento de derechos. Son medidas de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes las que a continuación se señalan.

Para el restablecimiento de los derechos establecidos en este código, la autoridad competente tomará alguna o varias de las siguientes medidas: 1. Amonestación con asistencia obligatoria a curso pedagógico. 2. Retiro inmediato del niño, niña o adolescente de la actividad que amenace o vulnere sus derechos o de las actividades ilícitas en que se pueda encontrar y ubicación en un programa de atención especializada para el restablecimiento del derecho vulnerado. 3.

Ubicación inmediata en medio familiar. 4. Ubicación en centros de emergencia para los casos en que no procede la ubicación en los hogares de paso. 5. La adopción. 6. Además de las anteriores, se aplicarán las consagradas en otras disposiciones legales, o cualquier otra que garantice la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes. 7.

Promover las acciones policivas, administrativas o judiciales a que haya lugar. (subraya la Sala). La medida de protección enunciada en el numeral 4° trascrito, hace relación a la ubicación de los niños, niñas y adolescentes en centros de emergencia. Dicha medida tiene carácter provisional lo que se traduce en que la autoridad que esté conociendo el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, puede variar o sustituir la medida de protección en el momento en que las condiciones del o los sujetos de protección así lo determinen.

Así lo reitera el inciso 1 del artículo Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas. La autoridad administrativa que haya adoptado las medidas de protección previstas en este Código podrá modificarlas o suspenderlas cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas. La resolución que así lo disponga se notificará en la forma prevista en el inciso 3° del artículo anterior y estará sometida a la impugnación y al control judicial establecido para la que impone las medidas.

De otra parte, el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018), dispone que en todo caso la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad del niño, niña o adolescente. De la lectura de las normas transcritas, se desprende que la única medida de protección definitiva es la adopción (numeral 5 del Artículo 53 ibídem).

Las demás, incluyendo la ubicación en hogar sustituto, son transitorias y pueden modificarse en el momento en que las circunstancias así lo ameriten. 7. Caso concreto En el presente caso la Sala encuentra que la autoridad que tiene la competencia para resolver de fondo la situación jurídica del menor J.S.M.G. es el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C., lo anterior con sustento en las siguientes razones: i) De conformidad con los incisos 6 y 7 del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por las Leyes 1878 de 2018 y 1955 de 2019) el PARD junto con el seguimiento tendrá una duración máxima de 18 meses[37] contados desde el conocimiento de los hechos y hasta la declaratoria de adoptabilidad o cierre del proceso por ubicación del menor en medio familiar.

En tal virtud, cuando la autoridad administrativa supere el término de 18 meses sin resolver de fondo la situación jurídica del menor, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al juez de familia para que este resuelva de fondo la situación jurídica del menor en un término no superior a dos (2) meses. ii) En el presente caso el término de los 18 meses se cumplió así: |Actuación |Fecha | |Apertura del PARD |11 de mayo de 2016 | |Declaración en situación de vulneración |18 de mayo de 2016 | |Prorroga del término de seguimiento por 6 |15 de junio de 2018 | |meses | | |Vencimiento prorroga del término de |15 de diciembre de | |seguimiento |2018[38] | |Remisión al juez por pérdida de competencia |28 de febrero de 2019 | De acuerdo con el anterior cuadro, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Santa Fe del ICBF -Regional Bogotá- tenía hasta el 15 de diciembre de 2018 para definir de fondo la situación jurídica del menor mediante la declaratoria de adoptabilidad o el reintegro al medio familiar, sin que esto ocurriera.

Por esta razón, en auto del 7 de febrero de 2019, la Defensoría decidió remitir las diligencias al juzgado, pues claramente se encontraban vencidos los 18 meses que menciona el inciso 6º del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019).[39] iii) La Sala observa que el propósito de las modificaciones que introdujo la Ley 1878 de 2018 al Código de la Infancia y Adolescencia fue la de establecer un plazo perentorio para que las autoridades administrativas adelantaran el PARD junto con el seguimiento con el fin de que se resolviera de fondo la situación jurídica de los menores en orden a garantizar sus derechos.

Es por ello que la ley castiga a la autoridad administrativa con la pérdida de competencia y ordena la remisión inmediata del expediente al juez de familia para que este resuelva de fondo la situación jurídica del menor en un plazo máximo de dos meses. iv) La atribución otorgada al juez por la norma no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, en este caso la Defensoría de Familia del Centro Zonal Santa Fe del ICBF -Regional Bogotá-.

Dicha autoridad perdió la competencia del proceso por mandato del legislador al no resolver de fondo la situación jurídica del menor, dentro del plazo establecido en la ley. Esta pérdida de competencia surge porque la autoridad no ejerció sus competencias de manera oportuna y diligente dentro del término previsto en la ley, razón por la cual, la ley ordena sea trasladada al juez por un incumplimiento de las autoridades administrativas y por contera, como una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías. v) No puede aceptarse el argumento del Juzgado, según el cual ya hubo una definición de la situación jurídica del menor y lo que procede es el seguimiento de las medidas de protección, pues como ya se explicó, la Defensoría adelantó el PARD en favor del menor J.S.M.G., luego declaró la vulneración de derechos del menor J.S.M.G. y confirmó la medida de restablecimiento de derechos consistente en ubicación del menor en centro de emergencia. Como ya se indicó, dichas medidas tienen carácter provisional y por eso el legislador otorgó un plazo inicial de 6 meses para el seguimiento, prorrogable por 6 meses más. Vencido dicho plazo sin que la autoridad administrativa haya modificado la medida ni definido de fondo la situación jurídica del menor, pierde competencia y corresponde al juez de familia dicha decisión. La Sala, entonces, con fundamento en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) declarará competente al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C., para que, con observancia de las reglas legales establecidas, resuelva de fondo la situación jurídica del menor J.S.M.G. en un plazo máximo de dos (2) meses, conforme lo ordena la ley.

Por último, la Sala exhorta al Juzgado para que asuma sus competencias legales sin mayores dilaciones, máxime cuando están involucrados derechos constitucionales y legales de los menores que, como en el presente caso, requieren de una decisión oportuna y eficaz en aras de lograr la protección eficaz de sus derechos. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C. para que resuelva de fondo la situación jurídica del menor J.S.M.G., dentro del plazo de ley.

SEGUNDO: ENVIAR la presente actuación y el expediente al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Santa Fe del ICBF -Regional Bogotá-, al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C., al Centro de Emergencia San Gabriel y a los señores Sandra Milena Gómez Niño y Rafael Antonio Molano Suárez, padres del menor J.S.M.G.

CUARTO: Remitir el contenido de esta decisión a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folios 1 a 11 fólder ICBF. [2] Folios 15 a 26 fólder ICBF. [3] Resolución No. 036 del 18 de mayo de 2016. [4] Folios 33 a 36 fólder ICBF. [5] Folio 35 fólder ICBF. [6] Folio 37. [7] Folios 49 a 51 fólder ICBF. [8] Folios 54 y 55 fólder ICBF. [9] El artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006. [10] Folios 1 y 2. [11] Folios 3 a 10. [12] Folios 12 a 19. [13] Folios 20 a 23. [14] Folio 29. [15] Folios 23 a 35. [16] Ley 1878 del 09 de enero del 2018, «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [17] Artículo 208. [18] Ley 1437 de 2011 (enero 18) «Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». [19] Ley 1437 de 2011, artículo segundo: «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.

A todos ellos se les dará el nombre de autoridades./ Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.

Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción./ Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». [20] El artículo 208 del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955 de 2019) modificó el inciso sexto del artículo 103 y le adicionó tres incisos finales, así: Inciso sexto modificado: El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Inciso nuevo: Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Inciso nuevo: Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

Inciso nuevo: En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. [21] Confrontar artículo 2º, Ley 1437 de 2011. [22] La Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C-228 de 2008, mediante Sentencia C-740 del 23 de julio de 2008, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araújo Rentería. Inciso declarado EXEQUIBLE, por el cargo analizado por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-228-08 del 5 de marzo de 2008. [23] La Ley 1955 de 2019 (art. 208) modificó el inciso sexto y adicionó tres nuevos incisos al artículo 103 del Código del Código de la Infancia y Adolescencia. [24] Sobre el particular, se anotó en la Sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional, lo siguiente: «… la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea.

Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias». [25] Sentencia C-957/99 de la Corte Constitucional. [26] Ley 489 de 1998: «Artículo 119.- Publicación en el Diario Oficial.

A partir de la vigencia de la presente Ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: / a. Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta;/ b. Las leyes y los proyectos de ley objetados por el Gobierno; / c. Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado./ Parágrafo.- Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad». [27] Corte Constitucional.

Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. [28] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, significa «[t]omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas). [29] Artículo 208. [30] Folios 1 y 2. [31] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto negativo de competencias Rad. 201900102, decisión del 6 de agosto de 2019. [32] Según el inciso 7 del artículo 103 de la Ley 1096 de 2006: Cuando se superen los 18 meses sin resolver de fondo la situación jurídica del niño, la autoridad administrativa perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo en un término no superior a 2 meses. [33] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias, Rad. 201700166. [34] Sobre la competencia de los jueces para declarar la adoptabilidad de los NNA, cuando asumen la competencia en virtud de la perdida de competencia de la autoridad administrativa, la Sala se pronunció en los siguientes términos: «… Asimismo, es necesario considerar que si llegare a concluirse que los jueces no pueden declarar la adoptabilidad de un menor de edad en la hipótesis a la cual se viene aludiendo (pérdida de competencia de los funcionarios administrativos), no habría quién adoptara dicha medida cuando el proceso administrativo de restablecimiento de derechos lo esté tramitando un defensor de familia y este pierda competencia por vencimiento de los plazos para dictar el fallo respectivo, o para resolver el recurso de reposición, según el caso, consagrados en el artículo 100 de la Ley 1098.

En efecto, bajo dicha interpretación tendría que concluirse que el defensor de familia no estaría sujeto a plazo alguno para efectuar la declaratoria de adoptabilidad, ni perdería su competencia por falta de diligencia y actividad, o bien que dicha medida de restablecimiento no podría ser tomada por el juez que lo sustituya, quien tendría que conformarse con dictar alguna de las otras medidas previstas en el artículo 53 de la misma ley.

Cualquiera de las dos conclusiones sería ostensiblemente contraria al interés superior de los niños, niñas y adolescentes y, por lo mismo, resultaría opuesta a la Carta Política y a la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño…» ( Radicación 11001030600020160007800. Decisión del 11 de Julio de 2016). [35] Art. 103: «(…) Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia». [36] «Capitulo II. / Medidas de restablecimiento de los derechos. / Artículo 50. Restablecimiento de los derechos. Se entiende por restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados.» [37] La Ley 1955 de 2019 autoriza de manera excepcional y con el fin de garantizar un enfoque diferencial la ampliación del término máximo de 18 meses.

Dicha ampliación deberá autorizada por el ICBF mediante aval previo análisis del proceso. A la fecha, el ICBF no ha expedido la reglamentación respectiva. [38] El 15 de junio de 2018, la Defensoría expidió resolución mediante la cual prorrogó por 6 meses el término de seguimiento a la medida de restablecimiento de los derechos del menor J.S.M.G. (folios 49 a 51). [39] Los 18 meses se cuentan desde el conocimiento de los hechos, que en el presente caso fue el 10 de mayo de 2016, hasta la declaratoria de adoptabilidad o el reintegro del niño, niña o adolescente a su medio familiar, que es la definición de fondo de la situación jurídica, lo que en el caso del menor J.S.M.G no ha ocurrido.