PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) / INHIBITORIO – Por haber asumido competencia una de las entidades en conflicto Conforme a la documentación que reposa en el expediente y a los alegatos presentados por Colpensiones, se extrae que esta entidad asumió la competencia para resolver la solicitud pensional presentada por la señora María Offir Zapata (…).En consecuencia, la Sala de Consulta y Servicio Civil observa que en el presente caso no se configura la totalidad de los requisitos para que se presente un conflicto negativo de competencias administrativas, puesto que una de las autoridades aceptó su competencia para el trámite de la solicitud de reconocimiento pensional de la señora María Offir Zapata.
Es así, que la entidad que declaró su competencia en el caso concreto fue Colpensiones, conforme quedo expuesto anteriormente. Por tal motivo, la Sala se declarará inhibida. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00084-00(C) Actor: MARÍA OFFIR ZAPATA Asunto: Auto inhibitorio.
Inexistencia de conflicto de competencias administrativas. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 y 112, numeral 10º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las entidades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 18 de diciembre de 2017[1], la señora María Offir Zapata solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Esta solicitud le fue contestada por medio de la Resolución SUB 45649 de 22 de febrero de 2018, en donde Colpensiones le informó a la solicitante carecer de competencia para resolver dicha solicitud, toda vez que «Colpensiones no ha recibido los aportes durante un tiempo mínimo de seis años continuos o discontinuos (…), por tanto, la entidad competente para resolver la prestación económica pretendida es la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP)».
En virtud de lo anterior, esa entidad remitió la solicitud a la UGPP por considerar que es la autoridad competente para conocer de dicha solicitud[2]. 2. Por medio de Resolución RDP 026290 del 5 de julio de 2018, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de vejez solicitado por la señora María Offir Zapata, por encontrar que a la «fecha no logró acreditar los requisitos mínimos de edad y semanas cotizadas para obtener su pensión de vejez»[3]. 3.
Mediante Resolución RDP 037808 de 18 de septiembre de 2018, la UGPP resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución n.° 026290 del 5 de julio del mismo año, en donde confirmó en todas y cada una de sus partes la resolución apelada[4]. 4. El 13 de marzo de 2019, la UGPP a través del auto ADP001795 consideró que la peticionaria María Offir Zapata adquirió su estatus pensional después del 01 de julio de 2009, y continuó activa en el servicio con posterioridad a dicha fecha, por tal motivo remitió dicha solicitud al Instituto de Seguro Social (ISS), hoy Colpensiones, por considerar que es de su competencia.[5] 5.
Por medio de derecho de petición de 3 de abril de 2019, la señora María Offir Zapata solicitó a la UGPP copia del oficio remitente con el cual fue enviada la solicitud de pensión de vejez a Colpensiones. Seguido a ello, la UGPP mediante oficio con radicado 2019180005325601 de 23 de abril de 2019 le informó que una vez validados los aplicativos informativos con los que dispone la Unidad, se evidenció que efectivamente se envió un comunicado a Colpensiones el día 22 de abril de 2019, mediante radicado n.° 2019140005306751, otorgándosele copia simple del oficio a la peticionaria[6]. 6.
El 29 de abril de 2019, la señora María Offir Zapata impetró derecho de petición ante Colpensiones con el fin de que se le dé prioridad y se resuelva de fondo la solicitud de pensión de vejez remitida por la UGPP a esa entidad por competencia[7]. 7. La directora de prestaciones económicas de Colpensiones, dando respuesta al derecho de petición por medio de oficio BZ2019_5917984-1311162 de 8 de mayo de 2019, le comunicó a la peticionaria que: Quien debe conocer y dar trámite a su solicitud pensional es la UGPP, ya que esta es la entidad competente para resolver dicha prestación, y en caso de no acceder a la misma debe dar inicio al conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según lo estipulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011[8]. 8.
Por intermedio de apoderado la señora María Offir Zapata interpuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil conflicto de competencias administrativas entre Colpensiones y la UGPP, con el fin de que se decida cuál de las dos entidades es la competente para resolver de fondo la solicitud pensional de la peticionaria[9]. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos[10].
Obra constancia que se informó sobre el presente conflicto a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la señora María Offir Zapata y al señor Guillermo Francisco Pérez Pérez, en calidad de apoderado de la señora María Offir Zapata, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente[11].
Obra además constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la señora María Offir Zapata por intermedio de su apoderado y el jefe de la oficina asesora de asuntos legales de Colpensiones allegaron alegatos[12]. En relación con la UGPP, se tomarán los argumentos expuestos en el documento presentado de forma extemporánea, según constancia de la secretaría de la Sala[13].
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Del apoderado de la señora María Offir Zapata De lo que se puede extraer del escrito de 12 de junio de 2019, el apoderado de la señora María Offir Zapata manifestó que «se le han vulnerado los derechos pensionales a su poderdante por la continua dilatación para su reconocimiento pensional, el cual ha sido solicitado desde el año 2017»[14]. 2.
De Colpensiones El jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de Colpensiones manifestó que: «un conflicto de competencias se genera cuando existe manifestación expresa de dos o más entidades en donde cada una de ellas no considera ser la competente para asumir su conocimiento». Para el caso de la señora María Offir Zapata, Colpensiones concluyó por medio de un nuevo estudio y auditoría que: Después de hacer la valoración probatoria y jurídica de este caso; se observa que la decisión adoptada en la Resolución 45649 del 22 de febrero de 2018 en cuanto a la falta de competencia de Colpensiones; no se ajusta a las directrices adoptadas por esta administradora, debido a que al no estar inmersa dentro del Régimen de Transición del artículo 36 de la Ley de 1993 la señora ZAPATA MARÍA OFFIR, identificada con la Cédula de Ciudadanía número 30.003.917, se le debe aplicar las disposiciones de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, lo que conlleva a establecer que la competencia recae en esta administradora, indistintamente sí cumple o no el derecho a la pensión. (…) En tales eventos se desvirtúa la posibilidad de un eventual conflicto negativo de competencias, haciendo que el trámite de la solicitud pensional recaiga directamente sobre Colpensiones como último fondo, caja o entidad de previsión a la que estuvo afiliado el asegurado.
La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) solicitó a la Sala: Declararse INHIBIDA por falta de cumplimiento de requisitos para que se configure el conflicto negativo de competencias de conformidad con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, y de conformidad con la aceptación de la competencia por parte de esta administradora frente a la solicitud de la pensión de vejez del señor MARÍA OFFIR ZAPATA[15]. 3.
De la UGPP La entidad no intervino en la oportunidad legal, pero su posición se expone en el escrito con radicado 2019111009028581 del 14 de junio de 2019 y radicado en esta Sala el día 20 de junio del presente año, en donde se argumentó que: la peticionaria NO se encuentra inmersa en el régimen de transición del artículo 36 de Ley 100 de 1993, que cumplió con el requisito de la edad después del 30 de junio de 2009, en consecuencia, el reconocimiento está a cargo de COLPENSIONES conforme a lo establecido en el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009.
Por lo anterior, la UGPP solicitó a la Sala se declare que la entidad competente para resolver la solicitud de la peticionaria es Colpensiones[16]. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia a. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) asigna, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. En concordancia con lo anterior, el inciso primero del artículo 39 del mismo Código estatuye: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional […] En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales […] conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De acuerdo con el contenido de la norma en cita, la Sala[17] ha explicado los requisitos esenciales que deben darse para que se configure un conflicto de competencias administrativas para conocimiento y decisión de la Sala: 1. La existencia de al menos dos autoridades que de forma expresa manifiesten su competencia o su falta de competencia para conocer de un asunto concreto en materia administrativa.
En consecuencia, no existe conflicto cuando una de las autoridades asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra reclama competencia sobre el mismo. 2. Al menos una de las autoridades debe pertenecer al orden nacional. O pueden ser ambas territoriales, siempre que no estén ubicadas en el mismo departamento. 3. El conflicto debe presentarse en una actuación particular y concreta, que es la actuación iniciada o que va a iniciar una autoridad en ejercicio de la función administrativa y que debe versar sobre un asunto de interés particular; no general. 4.
La actuación debe ser de naturaleza administrativa, es decir, debe corresponder al ejercicio de la función administrativa, por cualquiera de las autoridades a que hace referencia el artículo 2º del CPACA[18]. (Resalta la Sala) En ese orden de ideas, se observa que para que exista un conflicto de competencias debe haber al menos dos autoridades que nieguen o manifiesten su competencia de determinado asunto.
Por tal motivo, no se configuraría un conflicto de competencias administrativas si alguna de las autoridades manifiesta ser competente para conocer del caso en concreto. Por lo mismo, la Sala ha advertido sobre la necesidad de que la actuación administrativa esté en trámite y que, precisamente, exista discusión sobre quién debe finalizarla[19].
Así que cuando el procedimiento administrativo se encuentra finalizado y la autoridad ya ha agotado su competencia mediante una decisión definitiva, no hay lugar a que la Sala intervenga, pues en tal caso no habría un conflicto competencial que resolver[20]. Es por ello, que la Sala en todo conflicto promovido ante esta debe estudiar el cumplimiento de los requisitos anteriores, y en caso de no encontrarlos deberá declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo.
A partir de lo anterior se estudiará la existencia o no del conflicto de competencias administrativas entre la UGPP y Colpensiones respecto de la solicitud de la señora María Offir Zapata. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2º y 34[21] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se realicen sobre aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 3.
Caso concreto Conforme a la documentación que reposa en el expediente y a los alegatos presentados por Colpensiones, se extrae que esta entidad asumió la competencia para resolver la solicitud pensional presentada por la señora María Offir Zapata, bajo los siguientes términos: Un conflicto de competencias nace por la negativa que se configura entre dos entidades u organismos públicos que manifiesten de manera expresa, su falta de competencia para el ejercicio de determinada función administrativa; para el caso que nos ocupa, Colpensiones, a través de un nuevo estudio determinó que es ésta la entidad competente para estudiar la solicitud de reconocimiento pensional del señor MARÍA OFFIR ZAPATA.
Por lo anterior y al no haberse constituido los requisitos necesarios para la configuración del conflicto negativo de competencias se solicitará respetuosamente a la sala su inhibición. En consecuencia, la Sala de Consulta y Servicio Civil observa que en el presente caso no se configura la totalidad de los requisitos para que se presente un conflicto negativo de competencias administrativas, puesto que una de las autoridades aceptó su competencia para el trámite de la solicitud de reconocimiento pensional de la señora María Offir Zapata.
Es así, que la entidad que declaró su competencia en el caso concreto fue Colpensiones, conforme quedo expuesto anteriormente. Por tal motivo, la Sala se declarará inhibida y ordenará el traslado de las diligencias a Colpensiones, previa la comunicación de la presente decisión a las autoridades administrativas que intervinieron en las mismas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en el presente caso por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente Decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la señora María Offir Zapata y al señor Guillermo Francisco Pérez Pérez.
TERCERO: DEVOLVER el expediente a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para lo de su competencia.
CUARTO: RECONOCER personería al abogado Guillermo Francisco Pérez Pérez como apoderado de la señora María Offir Zapata, conforme al poder obrante en el expediente[22].
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Fecha tomada de la Resolución n.° 2017_13325247 del 22 de febrero de 2018 a folio 10 del expediente. [2] folios 10 a 12. [3] folios 14 y 15 [4] folios 17 y 18 [5] folios 19 y 20 [6] folios 22 al 25 [7] folios 26 y 27 [8] folios 28 y 29 [9] folios 1 al 8 [10] folio 31 [11] folios 32 y 33 [12] folios 34 al 48 [13] folios 49 al 53 [14] folios 34 y 35 [15] folios 36 al 47 [16] folios 49 al 53 [17]Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 26 de octubre de 2016 con radicado n.° 11001 03 06 000 2016 00036 00, decisión del 20 de febrero de 2018 con radicado n.° 11001 03 06 000 2017 00198 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado n.° 11001 03 06 000 2018 00240 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado n.° 11001 03 06 000 2019 00017 00. [18] Ley 1437 de 2011.
“ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.” [19] Ver, entre otros, conflictos de competencias del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 14 de julio de 2005, exp. 2004-01489. [20] Ver entre otros, conflictos de competencias del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 1 de abril de 2014, exp. 2014-00050; decisión del 20 de febrero de 2014, exp. 2014-00008 y decisión del 26 de febrero de 2014, exp. 2014-00003. [21] Ley 1437 de 2011, Artículo 2°.
“Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.” [22] Folio 1