ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No existe suficiente carga argumentativa En el presente asunto, el [actor] Figueredo indicó que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de San Gil vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, por cuanto en la sentencia del 14 de noviembre de 2018 determinó que la prescripción cuatrienal se debía computar a partir de la fecha de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y no desde que le solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la prima de actividad.
Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que el actor no cumplió con su carga argumentativa porque no hizo referencia específicamente a alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Pese a que el actor hizo referencia a que la autoridad judicial no aplicó los artículos 13, 46, 86 de la Constitución Política y el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, lo cierto es que no sustentó tal afirmación. Al respecto, esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque la vulneración de un derecho fundamental, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente razonablemente en alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo, a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales, lo cual no se puede determinar en este caso, toda vez que, se reitera, la parte actora no cumplió con la carga mínima de argumentar alguno de los defectos que invocó: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, sustantivo, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente o violación directa de la Constitución. En suma, lo dicho por la parte actora no es suficiente para considerar que se cumple el primer elemento –carga argumentativa de justificar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales–, pues la parte accionante no expuso realmente las razones por las que considera que el presente asunto cumple con tal presupuesto, por tal razón, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, pero por las razones antes señaladas.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4613 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 - ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00532-01(AC) Actor: FABIO EMIRO PLAZAS FIGUEREDO Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE SAN GIL Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 13 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró improcedente la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 30 de julio de la presente anualidad (fl. 21), el señor Fabio Emiro Plazas Figueredo, por conducto de apoderada judicial (fl. 2), interpuso acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo Oral de San Gil, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital.
Como consecuencia, formuló la siguiente pretensión (fl. 7): Solicito al Honorable Magistrado, ordenar al Despacho Accionado, CORREGIR el fallo de primera instancia, en el sentido de tener en cuenta la prescripción cuatrienal y se le ordene a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), el reconocimiento y pago de la PRIMA DE ACTIVIDAD, con sus valores debidamente actualizados e intereses moratorios, y demás a partir del 25 de agosto de 2013 a mi representado el señor Agente Retirado FABIO EMIRO PLAZAS GUERRERO (…). 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: El señor Fabio Emiro Plazas Figueredo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. E-0003-201719311 del 6 de septiembre de 2017, mediante la cual se le negó el reajuste de la asignación de retiro.
A título de restablecimiento, pidió que se reajustara su asignación de retiro en los términos del Decreto 2070 de 2003 y, como consecuencia, se aumentara la prima de actividad del 20% al 50%. En la audiencia inicial que se llevó a cabo el 14 de noviembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de San Gil accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En auto del 20 de junio de 2019, por petición de la parte actora, se corrigió el fallo mencionado, en el sentido de que la asignación del retiro se debía liquidar a partir del 29 de noviembre de 2017, y no desde el 29 de septiembre de 2017, como se señaló en la parte resolutiva. Contra la mencionada decisión, el ahora demandante interpuso recurso de apelación, al cual se le impartió el trámite del recurso de reposición; sin embargo, el juzgado lo rechazó por extemporáneo, en auto del 18 de julio de 2019. 1.3.
Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, por cuanto en la sentencia del 14 de noviembre de 2018 sostuvo que la prescripción cuatrienal de las acreencias laborales reconocidas debía determinarse a partir de la fecha de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, el 29 de septiembre de 2017, lo cual, a su juicio, es <<errado>>, pues debió ordenarse el pago desde el 25 de agosto de 2013, dado que el 25 de agosto de 2017 le solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la prima de actividad. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 31 de julio de 2019 (fl. 22), el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la presente acción de tutela y ordenó que aquel se notificara al Juzgado Segundo Administrativo Oral de San Gil y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, como tercera con interés, con el propósito de que rindieran informe. 2.2.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral de San Gil (fls. 27 – 29), en su escrito de contestación, afirmó que la prescripción se interrumpió el 17 de mayo de 2006, pues esa fue la primera petición que radicó la parte actora ante la entidad demandada del proceso ordinario, mas no desde el 25 de agosto de 2017, como lo manifestó el señor Plazas Figueredo, dado que la prescripción se interrumpe por una sola vez, lo que significa que las peticiones posteriores <<no podían interrumpir nuevamente la prescripción, pues esto solo sucede con la interposición de la demanda>>, lo cual ocurrió el 29 de septiembre de 2017, por ende, las asignaciones de retiro causadas con anterioridad a dicha fecha se declararon prescritas.
De otra parte, sostuvo que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, porque los argumentos que ahora expone el accionante debieron ser objeto de estudio en un recurso de apelación contra el fallo de primera instancia; sin embargo, la parte actora pretendió cuestionar la prescripción a través de una solicitud de corrección de sentencia y de un recurso de reposición que fue rechazado por extemporáneo. 2.3.
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (fls. 33 – 36) solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, pues si la parte actora se encontraba inconforme con lo decido por el despacho accionado, debió apelar el fallo del 14 de noviembre de 2018; empero, guardó silencio. 3. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 13 de agosto de 2019 (fls. 94 – 97), declaró improcedente la acción de tutela, porque no cumplió el requisito de subsidiariedad.
Dijo que la parte actora pretende que se revise la forma en la que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de San Gil determinó la prescripción cuatrienal en la sentencia del 14 de noviembre de 2018, lo cual no resulta procedente, pues debió interponer el recurso de apelación contra esa decisión. 4. Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión (fls. 103 – 104), para lo cual reiteró lo expuesto en la solicitud de amparo.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contr a provid encias judic iales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de la relevancia constitucional.
Si se cumple, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se vulneraron o no los derechos fundamentales invocados por el accionante, al proferirse la sentencia del 14 de noviembre de 2018, por parte del Juzgado Segundo Administrativo Oral de San Gil. 3. Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[3], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales 3.2.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el presente asunto, el señor Fabio Emiro Plazas Figueredo indicó que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de San Gil vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, por cuanto en la sentencia del 14 de noviembre de 2018 determinó que la prescripción cuatrienal se debía computar a partir de la fecha de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y no desde que le solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la prima de actividad.
Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que el actor no cumplió con su carga argumentativa porque no hizo referencia específicamente a alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. En efecto, en la demanda de tutela, el actor se limitó a señalar lo siguiente (fls. 5 – 6): (…) el fallo del A-Quo vulneró el derecho a obtener de la Administración, por parte de la entidad Demandada (sic) unos emolumentos o acreencias laborales, a las cuales tiene derecho mi patrocinado, consistente en la prescripción cuatrienal, la cual se debe empezar a contar a parte de la presentación de la petición, para el reconocimiento de la prima de actividad (…), pretensión que fue negada o que no fue tenida en cuenta por el A-Quo para el respectivo reconocimiento y solamente se limitó a pronunciarse, que el reconocimiento y pago de la prestación a partir de la fecha de la presentación de la demanda (…).
Solicito (…) se tenga en cuenta la petición incoada ante la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL, para el reconocimiento y pago de la prima de actividad, que fue registrada el 25 de agosto de 2017 (…), razón por la cual la prescripción cuatrienal, contaría a partir de esta hacía atrás o sea, a partir del 25 de agosto de 2013, fecha inicial para empezar a devengar dicho emolumento (…).
(…) me permito hacer énfasis en que al no tener en cuenta el A-Quo estos términos de prescripción (…) le causan un desmejoramiento económico y pérdida de la capacidad adquisitiva, y cohibiciones para el bienestar personal de mi representado y el de su familia. (…) algunas normas de la Constitución que a mi juicio han sido violados en contra de mi prohijado, Artículo 13, Artículo 46.
Artículo 1 Acto Legislativo 1 de 2005 y Artículo 86. Como puede verse, pese a que el actor hizo referencia a que la autoridad judicial no aplicó los artículos 13, 46, 86 de la Constitución Política y el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, lo cierto es que no sustentó tal afirmación. Al respecto, esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales[4]. En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque la vulneración de un derecho fundamental, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente razonablemente en alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo, a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales, lo cual no se puede determinar en este caso, toda vez que, se reitera, la parte actora no cumplió con la carga mínima de argumentar alguno de los defectos que invocó: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, sustantivo, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente o violación directa de la Constitución. En suma, lo dicho por la parte actora no es suficiente para considerar que se cumple el primer elemento –carga argumentativa de justificar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales–, pues la parte accionante no expuso realmente las razones por las que considera que el presente asunto cumple con tal presupuesto, por tal razón, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, pero por las razones antes señaladas.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 13 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, pero por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, expediente No. 2014-00552-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.