IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / SOLICITUD DE ADICIÓN DE SENTENCIA - Mecanismo idóneo y eficaz [L]a Sala estima necesario determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, concretamente, el requisito de subsidiariedad.
Si no se cumple, la tutela se declarará improcedente. De lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos propuestos por el [tutelante]. (…) [La Sala considera que,] el demandante contó con otro medio de defensa judicial, esto es, la solicitud de adición prevista en el artículo 287 del Código General del Proceso, que (…) prevé que la parte interesada puede solicitar la adición de la sentencia que omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento y que esa solicitud debe formularse en el término de ejecutoria.
Por lo tanto, si la autoridad judicial demandada omitió resolver sobre uno de los cargos de apelación, así debió alegarlo en el proceso ordinario, mediante una solicitud de adición de la sentencia. Si bien el tribunal demandado adujo que ese asunto no fue objeto de apelación por parte del demandante, lo cierto es que en los antecedentes de la providencia aquí cuestionada, cuando se hace el resumen del recurso dice expresamente: «También, expuso inconformidad con la condena en costas, en consideración a que se impuso sin efectuarse un análisis respecto a la temeridad o mala fe del demandante».
La adición, entonces, era el medio legal eficaz e idóneo, establecido en los estatutos procesales, para que el demandante le pida al juez natural del proceso que se pronuncie frente a los argumentos expuestos en el recurso de apelación. (…) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor [J.C.R.].
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 287. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03851-00(AC) Actor: JULIO CÉSAR RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE IBAGUÉ La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Julio César Rodríguez contra la sentencia del 4 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que confirmó el fallo del 25 de abril de 2018, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, que había denegado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y lo condenó en costas.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Julio César Rodríguez, mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las sentencias del 25 de abril de 2018 y del 4 de julio de 2019.
En consecuencia, solicitó que se ordenara «adicionar la sentencia del 4 de julio de 2019, que CONFIRMÓ la sentencia del 25 de abril de 2018, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué y ordenar a la accionada proferir sentencia que adicione la misma revocando la condena en costas de primera instancia»[1]. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Julio César Rodríguez pidió la nulidad de la Resolución N°. 2282 de 2009, dictada por la Secretaría de Educación del Tolima, y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio. 2.2.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, que, mediante sentencia del 25 de abril de 2018, denegó las pretensiones y condenó en costas a la parte actora por el 12 % de la cuantía de las pretensiones. 2.3. El demandante apeló, pues, en su criterio, de conformidad con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la liquidación de la pensión de jubilación debía incluir todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
Que, además, debía revocarse la condena en costas, por cuanto «se impuso sin efectuarse un análisis respecto a la temeridad o mala fe del demandante»[2]. 2.4. Mediante sentencia del 4 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de primera instancia, al estimar que sólo deben incluirse los factores salariales sobre los que se efectuaron aportes a la seguridad social.
Adicionalmente, concluyó que no había lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, por cuanto el proceso se promovió «antes del cambio jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, a través de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019»[3]. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Julio César Rodríguez alegó que la providencia del 4 de julio de 2019 vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso, por cuanto no se pronunció sobre uno de los argumentos de la apelación, como era la condena en costas en primera instancia. 3.2.
Que si bien el tribunal demandado se abstuvo de condenar en costas en segunda instancia, lo cierto es que dejó en firme la condena impuesta en primera instancia, a pesar de que tampoco era procedente. 3.3. Por último, se refirió a sentencias de tutela dictadas por esta Corporación en las que se ha concluido que, en el caso de docentes, no es procedente imponer condena en costas[4]. 4.
Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 28 de agosto de 2019[5], el Despacho Sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó la notificación, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y al juez séptimo administrativo de Ibagué y, como terceros con interés, a la Ministra de Educación Nacional y a la Presidencia de la Fiduprevisora S.A. 4.2.
En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes[6]. 5. Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo del Tolima, por conducto del magistrado ponente de la decisión acusada, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, toda vez que no se vulneró ningún derecho fundamental.
Que, además, la demanda no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto el asunto de las costas «nunca fue objetado o recurrido por el actor durante el recurso de apelación, razón por la cual esta Corporación no analizó ese aspecto en segunda instancia»[7]. 5.2. El juez séptimo administrativo de Ibagué[8] se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, toda vez que la condena en costas se impuso conforme con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Que, en efecto, el demandante resultó vencido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por lo tanto, había lugar a imponer la condena, sin que sea necesario incluir valoraciones subjetivas con el fin de determinar la procedencia o no de la condena. 5.3. El Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora no intervinieron, pese a que, como se vio, fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[9], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[10], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[11]. 2.
Caso concreto 2.1. Previo a cualquier pronunciamiento frente al fondo del asunto, la Sala estima necesario determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, concretamente, el requisito de subsidiariedad. Si no se cumple, la tutela se declarará improcedente. De lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos propuestos por el señor Julio César Rodríguez. 2.1.1.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.1.1.1.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[12]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.1.1.2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.2.
En el sub lite, el señor Julio César Rodríguez alegó que la sentencia del 4 de julio de 2019 no estudió uno de los cargos del recurso de apelación, como era la improcedencia de la condena en costas que se impuso en primera instancia. Que esa omisión vulnera gravemente los derechos fundamentales invocados, habida cuenta de que, en este caso, no había lugar a imponer dicha condena.
Que, incluso, así lo concluyó el propio tribunal cuando resolvió sobre la condena en costas en segunda instancia. 2.3. Sería del caso estudiar los argumentos propuestos por la parte actora. Sin embargo, el demandante contó con otro medio de defensa judicial, esto es, la solicitud de adición prevista en el artículo 287 del Código General del Proceso, que establece que «Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad». 2.3.1.
Como se ve, dicha norma prevé que la parte interesada puede solicitar la adición de la sentencia que omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento y que esa solicitud debe formularse en el término de ejecutoria. 2.3.2. Por lo tanto, si la autoridad judicial demandada omitió resolver sobre uno de los cargos de apelación, así debió alegarlo en el proceso ordinario, mediante una solicitud de adición de la sentencia. Si bien el tribunal demandado adujo que ese asunto no fue objeto de apelación por parte del demandante, lo cierto es que en los antecedentes de la providencia aquí cuestionada, cuando se hace el resumen del recurso dice expresamente: «También, expuso inconformidad con la condena en costas, en consideración a que se impuso sin efectuarse un análisis respecto a la temeridad o mala fe del demandante»[13].
La adición, entonces, era el medio legal eficaz e idóneo, establecido en los estatutos procesales, para que el demandante le pida al juez natural del proceso que se pronuncie frente a los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.3.3. Así, pues, el actor contó con otro mecanismo de defensa ordinario que resultaba eficaz para exponer los argumentos que ahora pretende hacer valer mediante la acción de tutela.
En consecuencia, la Sala se abstiene de hacer un pronunciamiento de fondo al respecto, pues el carácter residual y subsidiario de la tutela impide que sea utilizada para remplazar los mecanismos ordinarios previstos para la protección de derechos ni para corregir las omisiones cometidas al no ejercer esos mecanismos. 2.3.3.1. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T- 520 de 1992, explicó que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos.
De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal». 2.4.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Julio César Rodríguez. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Julio César Rodríguez, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 3 del expediente de tutela. [2] Tomado de la sentencia objeto de tutela (pg. 4, folio 18, vuelto). [3] Folio 20 del expediente. [4] Citó las sentencias del 5 de junio de 2017, expediente 11001-03-15-000- 2017-01122-00; del 6 de abril de 2017, expediente 1101-03-15-000-2017-00448- 00, y del 25 de julio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04424-00. [5] Folio 67 del expediente. [6] Folios 69 a 73 ibídem. [7] Folio 80 del expediente. [8] Folios 40 y 41 del cuaderno principal. [9] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [10] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [11] SU-573 de 2017. [12] Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [13] Pg. 4 de la sentencia objeto de tutela (folio 18, vuelto).