ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / RECURSO DE REPOSICIÓN - Medio de defensa judicial, idóneo y eficaz [Corresponde a la Sala] determinar si la parte demandada incurrió en defecto sustantivo al aplicar las normas consagradas en el CGP y no en el CPACA, en el proceso de restitución de inmueble arrendado identificado con el número único de radicación (…), promovido por CREMIL contra la sociedad actora.
(…) la Sala observa que la decisión primigenia de la cual surge realmente la censura planteada en la acción de tutela, es el auto (…) mediante el cual se dispuso no tener por contestada la demanda, decisión frente a la cual la accionante no acreditó haber interpuesto el recurso de reposición que tenía a su disposición para que fuese allí, ante el juez competente, que se desatara el disenso que ahora pretende que sea abordado por el juez constitucional.
(…) resulta evidente que la sociedad actora no agotó los medios ordinarios de defensa judicial dispuestos a su alcance, para discutir sí era procedente continuar con el trámite dispuesto en el CGP, o si por el contrario, lo pertinente eran las normas procesales previstas en el CPACA, (…) son estas las razones que imponen a la Sala declarar la improcedencia de la acción de tutela, por carecer del requisito de subsidiariedad (…).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03248-00(AC) Actor: NEIRA Y NEIRA CIA LTDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION B SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela instaurada por la sociedad NEIRA Y NEIRA CIA LTDA, contra el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Bogotá[1] y la Sección Tercera – Subsección “B” – del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2], al haber proferido las sentencia de 5 de julio de 2018 y 15 de mayo de 2019, respectivamente, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2016-00275-01.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La Sociedad NEIRA Y NEIRA CIA LTDA, actuando por medio de apoderado especial, presentó acción de tutela contra el Juzgado y el Tribunal, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2016-00275-01.
I.2 Hechos Indicó que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares[3] promovió demanda de restitución de inmueble arrendado en su contra, con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato de arrendamiento A-111/01 celebrado el 1o. de mayo de 2011, sobre el inmueble ubicado en la carrera 10 # 27-27, identificado como local I – 126 del Edificio Bachué, solicitando la restitución del mismo.
Adujo que el proceso correspondió en primera instancia al Juzgado que, mediante auto de 5 de octubre de 2017, decidió no tener por contestada la demanda incoada por CREMIL, por encontrar que no fue presentada dentro del término legal previsto en el artículo 369 del Código General del Proceso[4], lo que conllevó a que no se tuvieran en cuenta las pruebas allegadas y solicitadas ni que fueran atendidas las excepciones formuladas.
Indicó que, posteriormente, en audiencia inicial que se llevó a cabo el 27 de febrero de 2018 y el 15 de julio de 2018, el Juzgado profirió sentencia de primera instancia, en la que accedió a las pretensiones, razón por la que apeló dicha providencia argumentando, entre otras cosas, que el trámite dado a la demanda no era el correcto, pues se debían aplicar las normas procesales del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[5] y no las del CGP.
En ese mismo sentido, señaló que en el trámite de proceso de primera instancia no se respetó el término de traslado de los 55 días, como lo establece el CPACA, por ello la decisión de no tener por contestada la demanda es incorrecta. Señaló que el Tribunal desató el recurso de apelación referido mediante sentencia de 15 de mayo de 2019, en la que consideró que en efecto existió un yerro por parte del a quo al tramitar la demanda con base en las normas contenidas en el CGP y no en el CPACA, pero que el mismo se debía tener pos subsanado toda vez que no fue alegado sino hasta que se interpuso el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, por lo que estimó que no existió vulneración del debido proceso, ni del derecho de defensa.
De otra parte, el Tribunal confirmó en su integridad la providencia emitida en audiencia inicial de 5 de julio de 2018. I.3 Fundamentos de la solicitud Argumentó que el Juzgado incurrió en un defecto sustantivo al aplicar equivocadamente normas procesales al resolver el medio de control de controversias contractuales, pues el hecho de haberse empleado normas propias del juicio ordinario verbal consagrado en el CGP y no en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[6], le impidió ser escuchado en el proceso contencioso administrativo, esto es, contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas.
Sostuvo que de forma arbitraria, ilegal e inconstitucional, el Juzgado fijó a la parte demandada el término de 20 días para que este ejerciera su derecho de defensa, desconociendo las normas propias del juicio contencioso administrativo, el cual señala un término más extenso para ello. Añadió, en ese mismo sentido, que el Tribunal, quien a pesar de haber advertido del yerro en el que incurrió el a quo, lo declaró saneado como eventual causal de nulidad, entendiendo, entre otros, que finalmente la contestación de la demanda fue considerada por el juez de primera instancia, lo cual no corresponde a la realidad.
I.4 Pretensiones La sociedad actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia de ello, se disponga: “[…] 2.- Solicito comedidamente al señor juez de tutela DEJAR SIN EFECTOS las sentencias proferidas por i) la señora Juez 64 Administrativo de Bogotá, doctora Alicia Arévalo Bohórquez, y ii) los Magistrados integrantes de la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Doctor Carlos Alberto Vargas Bautista, Doctor Henry Barreto Mogollón y Doctor Franklin Pérez Camargo, el 5 de julio de 2018 y, el 15 de mayo de 2019, respectivamente, dentro de la acción de controversias contractuales 110013343-064-2016-00275-00, demandante: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, demandado: NEIRA Y NEIRA CIA LTDA. 3.- En consecuencia, solicito al señor juez de tutela que imparta las órdenes tendientes a obtener el restablecimiento de los derechos fundamentales de la accionante, sociedad NEIRA Y NEIRA CIA LTDA, para lo cual indicará las medidas necesarias que se deban adoptar por parte de los accionados. […]”.
I.5 Defensa El Juzgado y el Tribunal no emitieron pronunciamiento al respecto. I.6 Intervenciones CREMIL solicitó que se declare la improcedencia de la acción por estimar que en el presente caso operó el fenómeno de la cosa juzgada; además, adujo que las providencias cuestionadas no son caprichosas ni arbitrarias, sino con sujeción al ordenamiento jurídico para el caso en concreto, por lo que no es de tal acierto que se hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Doctor JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ (Expediente núm. 2012- 02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución.” Problema Jurídico En primer lugar, la Sala considera que le corresponde establecer si el caso bajo estudio cumple con los requisitos generales de procedibilidad, especialmente el de subsidiariedad, o si la accionante contaba con otro medio de defensa judicial para la garantía de sus derechos fundamentales invocados.
De superarse tal derrotero, se determinará si la parte demandada incurrió en defecto sustantivo al aplicar las normas consagradas en el CGP y no en el CPACA, en el proceso de restitución de inmueble arrendado identificado con el número único de radicación 11001-33-43-0064-2016-00275-01, promovido por CREMIL contra la sociedad actora. Análisis del caso concreto En el presente caso se advierte que aun cuando la sociedad actora pretende que se dejen sin efectos las sentencias de 5 de julio de 2018 y 15 de mayo de 2019 proferidas por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, la Sala observa que la presunta vulneración de los derechos fundamentales surge realmente del auto de 5 de octubre de 2017, mediante el cual se dispuso no tener por contestada la demanda, razón por la que el estudio se circunscribirá a tal providencia. En efecto, al revisar las inconformidades planteadas en el escrito de tutela se puede advertir que se fundamentó en el hecho de que el Juzgado tuvo por no contestada la demanda, como se demuestra en los siguientes apartes: “[…] conforme a las normas transcritas, el término para contestar la demanda es de 30 días y no de 20 días como lo dispuso el auto admisorio de la demanda y dicho término solo pudo iniciar su contabilización una vez transcurridos 25 días después de surtida la última notificación. Según el auto de 5 de octubre de 2017, el auto admisorio de la demanda fue notificado a la demandada el 3 de febrero de 2017 lo que implica, al tenor de la ley, que a partir de esa fecha comenzaron a contabilizarse 25 días que transcurrieron – con calendario en mano-, entre el lunes 6 de febrero y el viernes 10 de marzo de 2017 porque “las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la secretaría a disposición del notificado” durante dicho término. Posteriormente al vencimiento del término anterior comenzaría la contabilización de 30 días, disponibles en virtud de la ley, para contestar la demanda y proponer excepciones según el artículo 172 del CPACA, período que transcurrió entre el lunes 13 de marzo y el 2 de mayo de 2017, siendo esta última fecha la máxima para presentar la contestación a la demanda y proponer excepciones.
En el auto de 5 de octubre de 2017 se afirmó que la contestación a la demanda se presentó el 25 de abril de 2017 y la misma se dio por no contestada – por extemporánea- a pesar de que, como se analizó, conforme a la ley ésta fue presentada dentro del término que allí se establece, esto es, antes del 2 de mayo de 2017. El defecto en la decisión de la Juez 64 Administrativo del Circuito de Bogotá consiste en tener por no contestada la demanda y tiene su origen en que, en la contabilización de los términos, no se tuvo en cuenta los 25 días previstos por el artículo 612 del CGP, ni mucho menos los 30 días señalados como término para contestar la demanda conforme al artículo 172 del CPACA […]”.
De acuerdo con el problema jurídico antes planteado y los parámetros establecidos, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Sala encuentra acreditado que CREMIL promovió demanda de restitución de inmueble en contra de la sociedad NEIRA Y NEIRA CIA LTDA, con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato de arrendamiento A-111/01 celebrado el 1o. de mayo de 2011, sobre el inmueble ubicado en la carrera 10 # 27-27, identificado como local I – 126 del Edificio Bachué, solicitando la restitución del mismo.
Asimismo, está demostrado que el Juzgado, mediante auto de 5 de octubre de 2017, dispuso no tener por contestada la demanda de la sociedad actora, por encontrar que no fue presentada dentro del término legal previsto en el artículo 369 del CGP, lo que conllevó a que no se tuvieran en cuenta las pruebas allegadas y solicitadas ni que fueran atendidas las excepciones formuladas.
Así las cosas, se tiene que el Juzgado, mediante sentencia de 5 de julio de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, la cual fue confirmada en su integridad por el Tribunal a través de providencia de 15 de mayo de 2019, pese a considerar que en efecto existió un yerro por parte del a quo al tramitar la demanda con base en las normas contenidas en el CGP y no en el CPACA, pues solo hasta el escrito de apelación la sociedad manifestó la inconformidad respecto del trámite aplicado en el proceso.
En efecto, el Tribunal señaló lo siguiente: “De lo manifestado por la demandada en su recurso de apelación, se observa que tal y como se ha dicho en varias oportunidades el juez de primera instancia le dio aplicación al CGP cuando lo procedente era la normativa del CPACA, de esto, se tiene que la demandada solo hasta el escrito de apelación manifestó la inconformidad del trámite aplicado para el caso que nos ocupa, por lo que, de acuerdo a lo estipulado en los artículos 133 (parágrafo) y 136 (numeral 1 y 4) del CGP, esa falencia procesal se tiene por subsanada, porque en primer lugar no fue impugnada oportunamente, y en segundo lugar porque el acto procesal cumplió su finalidad y no se le violó el derecho de defensa, tan así que la parte demandada contestó la demanda, propuso excepciones y ejerció su derecho de defensa a plenitud […]”.
(Destacado fuera de texto) Precisado lo ocurrido con la sociedad demandante en el transcurso del trámite del proceso, la Sala observa que la decisión primigenia de la cual surge realmente la censura planteada en la acción de tutela, es el auto de 5 de octubre de 2017, mediante el cual se dispuso no tener por contestada la demanda, decisión frente a la cual la accionante no acreditó haber interpuesto el recurso de reposición[7] que tenía a su disposición para que fuese allí, ante el juez competente, que se desatara el disenso que ahora pretende que sea abordado por el juez constitucional.
Ahora, el apoderado de la actora indicó que en audiencia inicial de 27 de febrero de 2018 interpuso recurso contra la decisión de no tener por contestada la demanda, el cual fue tramitado como apelación de la sentencia de primera instancia. No obstante lo anterior, la Sala encuentra que el apoderado de la sociedad actora contaba hasta el 10 de octubre de 2017 para interponer el recurso de reposición que procedía contra la decisión de no tener por contestada la demanda, de conformidad con el artículo 318[8] del CGP, por lo que se superó el término para presentar sus inconformidades respecto al trámite.
Lo anterior evidencia que la accionante contó con la oportunidad procesal en la que pudo revertir la decisión adoptada por la Juez frente a la norma procesal aplicable, sin que sean de recibo los argumentos esbozados en el escrito de tutela, pues no existe justificación alguna para la inactividad procesal, máxime cuando el apoderado siempre tuvo conocimiento de las decisiones adoptadas por el Juzgado, tal y como se evidencia del material probatorio antes señalado y de lo indicado en la tutela.
Además, encuentra la Sala que el Tribunal al advertir el yerro en el que incurrió el Juzgado, subsanó tal falencia y continuó con el trámite dispuesto en el CPACA, como era lo correcto. Es posible advertir, tanto de lo expuesto en el escrito de tutela como de las pruebas allegadas al expediente, que el Tribunal se circunscribió al procedimiento establecido en el CPACA y que la demandante no hizo uso de los recursos que tenía a su alcance para debatir las decisiones tomadas por el Juzgado frente a la decisión de no tener por contestada la demanda.
Siendo ello así, resulta evidente que la sociedad actora no agotó los medios ordinarios de defensa judicial dispuestos a su alcance, para discutir sí era procedente continuar con el trámite dispuesto en el CGP, o si por el contrario, lo pertinente eran las normas procesales previstas en el CPACA, razón por la cual la presente acción de tutela no es procedente, conforme a las consideraciones generales que sobre este tópico se desarrollaron en precedencia. En consecuencia, son estas las razones que imponen a la Sala declarar la improcedencia de la acción de tutela, por carecer del requisito de subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la sociedad NEIRA Y NEIRA CIA LTDA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de agosto de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Juzgado. [2] En adelante el Tribunal. [3] En adelante CREMIL. [4] En adelante CGP. [5] En adelante CPACA. [6] En adelante CPACA. [7] Artículo 242 del CPACA. [8] “[…] El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.
Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto […]”.