ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA ARGUMENTATIVA MÍNIMA [S]e torna imposible que esta Corporación realice algún tipo de análisis al respecto, debido al carácter excepcional que tiene la acción tutela cuando se dirige contra providencias judiciales. (…) Precisamente, la Sala considera que debido a la naturaleza de este mecanismo de defensa judicial, el juez constitucional no está legitimado «para estudiar de oficio todas las etapas y cualquiera de los componentes de la Litis», pues ello implicaría transgredir principios como el de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
(…) Por tanto, resulta ineludible que el ciudadano que acuda a esta sede judicial cumpla con la carga argumentativa mínima exigida, tanto al momento de presentar la petición de amparo como en el evento de impugnar la sentencia proferida en primera instancia, de acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior. (…) En este orden de ideas, en el asunto sub examine no bastaba con la simple intención de la parte actora de impugnar el fallo de tutela proferido en primera instancia. (…) Ello, por cuanto además era necesario que presentara alguna inconformidad frente a la sentencia en cuestión, que permitiera a esta Sala contar con los elementos necesarios para revisar el problema jurídico que sugería la acción de tutela.
(…) En consonancia con lo anterior, se reitera que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias propias del juez natural de la causa. (…) Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó el amparo solicitado, toda vez que la parte demandante, en su escrito de impugnación, no cumplió con la carga argumentativa mínima que permitiera identificar los motivos de su inconformidad frente a dicha decisión. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03216-01(AC) Actor: ANTOLÍN ESTEBAN RUIZ VILLERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante en contra del fallo del 15 de agosto de 2019, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud La parte accionante con escrito allegado a esta Corporación el 10 de julio de 2019, a través de apoderado, ejerció acción de tutela con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad y al debido proceso, así como de los principios de «confianza legítima, buena fe, primacía del derecho sustancial sobre el formal y acceso a la justicia».
Sostuvo que tales derechos le fueron vulnerados con la sentencia del 8 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que revocó la decisión del 27 de octubre de 2017, dictada por el Juzgado Tercero Oral de Sincelejo, que había accedido a las pretensiones de la demanda ordinaria interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)[1].
En consecuencia, la parte actora solicitó «… 2°- Anule la sentencia de fecha 8 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso radicado 70001 33 33 003 2016 00063 01 iniciado por el señor Antolín Esteban Ruiz Villero, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la cual revocó la sentencia de fecha 27 de octubre de 2017, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo negando las pretensiones de la demanda. 3°- Se ordene al Tribunal Administrativo de Sucre profiera nueva decisión del proceso radicado 70001 33 33 003 2016 00063 01 iniciado por el señor Antolín Esteban Ruiz Villero, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, bajo los parámetros que expondrá el Consejo de Estado en el respectivo fallo de tutela…» La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes: 2.
Hechos Sostuvo que nació el 18 de octubre de 1946 y que desde el 28 de marzo de 1973 al 7 de enero de 1975, laboró como médico general en el Departamento de Seguridad Social de Sucre y en el Hospital Universitario de Sincelejo ESE desde el 25 de enero de 1977 al 31 de enero de 2015. Precisó que devengó además del sueldo básico y la bonificación por servicios prestados, los siguientes emolumentos: bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación especial por recreación. Indicó que mediante Resolución RDP 00614 de 2012, la UGPP, le reconoció una pensión de vejez con el 78% sobre el ingreso base de liquidación. Posteriormente, con Resolución RDP 040266 de 2015, se reliquidó la prestación, pero sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados y que dicha decisión se confirmó a través de la Resolución RDP 008373 de 2016.
Manifestó que presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la mencionada unidad administrativa con la finalidad de desvirtuar la legalidad de los dos últimos actos y se le reliquidara su pensión con aplicación de la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Agregó que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo con sentencia del 27 de octubre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: «… PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones planteadas por la parte demandada, según quedó demostrado en este asunto.
SEGUNDO: DECLÁRASE LA NULIDAD de las resoluciones N° RDP 040266 de 30 de septiembre de 2015 y RDP 008373 de 24 de febrero de 2016, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en cuanto niegan incluir en la liquidación de la pensión de jubilación del actor, todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con la ley (sic) 33 y 62 de 1985.
TERCERO: Como consecuencia de la declaración anterior, a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, U.G.P.P. (sic) que realice una nueva liquidación de la pensión mensual vitalicia de jubilación reconocida al señor ANTOLÍN ESTEBAN RUIZ VILLEROS (sic), identificado con CC. 6.813.717, con base a lo establecido en la Ley 33 y 62 de 1985, es decir con el 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicio, incluyendo la ASIGNACIÓN BÁSICA, PRIMA DE VACACIONES Y PRIMA DE NAVIDAD. …» Adujo que con ocasión de los recursos de apelación que presentaron tanto él[2] como la UGPP, el Tribunal Administrativo de Sucre a través de providencia del 8 de febrero de 2019, resolvió: «… PRIMERO: REVOCAR la sentencia adiada 27 de octubre de 2017, proferida por el Juzgado Tercero Oral de Sincelejo, de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva de esta decisión. En consecuencia, se dispone ‘NEGAR las pretensiones de la demanda’.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de primera instancia a la parte demandante, conforme lo anotado.» Añadió que entre los motivos que expuso el Tribunal demandado se encuentran los siguientes: a) Precisó que la línea que debía seguirse era la trazada por la Corte Constitucional en las sentencias C – 258 de 2013, SU 230 de 2015, así como T – 39 de 2018 y la providencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, según las cuales solo procede la inclusión de los factores salariales contemplados en la ley y sobre los cuales se haya cotizado para pensión. b) Advirtió que la UGPP le había reliquidado la pensión con un ingreso base de liquidación del 78.00% del promedio de lo devengado entre el 1° de febrero de 2005 y el 30 de enero de 2015, último salario aportado, con inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica y la bonificación por servicios prestados. c) Adujo que tal reliquidación pensional resultaba más favorable a la parte demandante frente a la reliquidación que habría de realizarse con la última postura jurisprudencial de las Altas Cortes, pues de ser así tendría que aplicarse el 75% sobre el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los últimos diez años anteriores al reconocimiento pensional y los factores a incluir serían los establecidos en el Decreto 1158 de 1994. d) Concluyó que por tal motivo no prosperaba la solicitud presentada por el demandante en su recurso de apelación, ya que al «…no ser procedente la reliquidación pensional, no hay lugar a verificar la inclusión y exclusión de nuevos factores salariales.» Afirmó que la anterior providencia se notificó el 18 de febrero de 2019. 3.
Sustento de la petición Para la parte actora con la sentencia cuestionada se configuró lo siguiente: 3.1 Desconocimiento del precedente Sostuvo que cuando presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho estaba vigente la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dictada en el proceso 25000-23-25- 000-2006-07509-01 (0112-09).
Alegó que conforme a dicha providencia, para aquellas pensiones reguladas por la Ley 33 de 1985, procede la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Arguyó que con la sentencia del 28 de agosto de 2018 dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado se cambió abruptamente la posición planteada, pues aquellas pensiones que se reconozcan conforme a la Ley 33 de 1985, solo procede la inclusión de los factores sobe los cuales se haya cotizado.
Mencionó que es un ciudadano común y corriente que si bien accedió a la jurisdicción a través de apoderado, estaba convencido de que su caso iba a resolverse conforme a la jurisprudencia vigente en el momento de presentar la demanda, esto es el criterio trazado en la providencia del 4 de agosto de 2010. Resaltó que su inconformidad no radica en el cambio de posición respecto del asunto, sino que el Tribunal demandado haya omitido «…hacer un juicio de proporcionalidad de derechos de acuerdo con la constitución política, que lo hubiera llevado a la inaplicación de la nueva postura jurisprudencial adoptada por el Honorable Consejo de Estado en la Sentencia del 28 de agosto del año pasado, violatoria a todas luces de los derechos fundamentales del demandante…».
Precisó que, a su juicio, el punto de discusión se debió centrar principalmente en si le era o no aplicable dicho pronunciamiento, pese a la orden emitida por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018, pues de forma clara en dicha decisión se estableció que se aplicaría para los «casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias.» Recalcó que en la misma sentencia de unificación, la Sala Plena de esta Corporación estableció lo siguiente: «esta decisión garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia.» Manifestó que el Tribunal cuestionado debió verificar mediante un juicio de proporcionalidad qué tanto le afectaría sus derechos fundamentales tan abrupto cambio jurisprudencial, y no simplemente limitarse a cumplir una orden «jerárquica». 3.2 Violación directa de la Constitución Sostuvo que el Tribunal demandado transgredió sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al debido proceso, del acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, así como a los principios de confianza legítima, extensión de la buena fe y primacía del derecho sustancial sobre el formal. 4.
Actuación procesal en primera instancia El a quo mediante auto de 22 de julio de 2019 admitió la solicitud de amparo y, en consecuencia, ordenó la notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Sucre. Adicionalmente, vinculó como terceros con interés en los resultados del proceso al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y al representante de la UGPP.
Entre otros asuntos, requirió el expediente ordinario objeto de la presente acción. 5. Contestaciones Surtidas las notificaciones de rigor, se presentó la siguiente intervención: 5.1. UGPP Con memorial recibido electrónicamente el 26 de julio de 2019, esta entidad manifestó que la acción de tutela resulta improcedente, pues lo pretendido es reabrir un debate ya concluido por el juez natural, para lo cual no está instituida la acción de tutela.
Señaló que conforme a la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, cuyas sentencias son de obligatorio cumplimiento, el ingreso base de liquidación no es un aspecto sujeto al régimen de transición. Precisó que la providencia cuestionada se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, a partir de lo que se concluyó que no le asistía derecho a la reliquidación pensional solicitada por el actor. 6.
Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado mediante del fallo del 15 de agosto de 2019, negó la acción tutela, por las razones que se exponen a continuación: Hizo un recuento del desarrollo jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación, así como de la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, para efectos de establecer si hubo o no desconocimiento de los precedentes judiciales del caso.
Resaltó el contenido de la segunda subregla de la mencionada providencia de unificación, para luego concluir que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que dicha decisión tenía características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, al señalar que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplicaban a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial.
Manifestó que el criterio jurisprudencial que se había establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de 4 de agosto de 2010 ya no puede ser el parámetro de control como lo reclama el accionante, en la medida que dicha posición fue modificada en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Advirtió que el Tribunal Administrativo de Sucre no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado, en la medida que dicha sentencia se ajustaba al criterio determinado por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación vigente, la cual consideró aplicable al caso concreto.
Concluyó que el amparo debía negarse, puesto que la autoridad judicial demandada no desconoció el precedente judicial, sino que por el contrario dio aplicación al mismo, de acuerdo a las reglas y subreglas fijadas por esta Corporación en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018. 7. Impugnación Mediante escrito recibido electrónicamente el 29 de agosto de 2019[3], el apoderado del accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual solo indicó lo siguiente: «Comedidamente y en mi condición de apoderado judicial del demandante dentro de la demanda de tutela de la referencia, presento impugnación de la sentencia de fecha 15 de los cursantes mes y año.» Con auto del 3 de septiembre de 2019 se concedió la impugnación presentada[4].
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación promovida contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como el Acuerdo 080 de 2019. 2. Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo impugnado que negó la solicitud de amparo al no encontrar configurado el defecto específico alegado.
Para efectos de lo anterior, se analizará si la impugnación cumple con la carga argumentativa necesaria para analizar el asunto de fondo y, de ser el caso, si la autoridad judicial cuestionada vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante, al no acceder a la reliquidación pensional pretendida, por seguir la línea trazada por la Corte Constitucional que estableció que el IBL no lo cobija la transición. 3.
De la carga argumentativa en sede de tutela Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación[5] sostuvo que la persona que ejerce la acción de tutela tiene la obligación de identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia. Asimismo, indicó que para tal efecto, se requiere de una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de fondo de la providencia objeto de debate.
Bajo esa misma línea jurisprudencial, esta Sección[6] ha establecido que en los eventos en que se pretende cuestionar una decisión adoptada en una providencia judicial mediante este mecanismo de protección «la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción».
Lo anterior, por cuanto dicha exigencia que no solo se debe ostentar cuando se presenta la solicitud de amparo sino también cuando se impugna un fallo de tutela, lo que se ha expresado en los siguientes términos: «…en relación con la cual corresponde al impugnante señalar las falencias, errores u omisiones en que incurrió el juez de primera instancia, que le permitan al ad quem asumir el estudio de los argumentos expuestos.»[7] De esta forma, la impugnación requiere una carga argumentativa razonable que sustente las razones de inconformidad, sin que tal observancia sea tan solo exigida al momento en el que se inicia el trámite de la tutela, sino que cobra mayor importancia cuando se emplea este recurso judicial.
Tal criterio fue reiterado en fallo del 6 de octubre de 2016[8], en el que se indicó lo siguiente: «…cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para (sic) el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere.
Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una ‘tercera instancia’ que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.» 4. Caso concreto Para resolver el problema jurídico, se encuentra que el apoderado del actor solo se limitó a indicar que presentaba impugnación en contra del fallo de tutela de primera instancia, sin sustentar tal indicación en dicho escrito.
De igual manera, tampoco se observa que la parte impugnante haya cumplido con tal carga argumentativa con algún otro memorial presentado con posterioridad, dentro del término consagrado en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991[9]. En efecto, en el referido memorial con el cual el apoderado del demandante pretendió impugnar el fallo de tutela de primera instancia, solo manifestó lo siguiente: «Comedidamente y en mi condición de apoderado judicial del demandante dentro de la demanda de tutela de la referencia, presento impugnación de la sentencia de fecha 15 de los cursantes mes y año.» En tales condiciones, se torna imposible que esta Corporación realice algún tipo de análisis al respecto, debido al carácter excepcional que tiene la acción tutela cuando se dirige contra providencias judiciales.
Precisamente, la Sala considera que debido a la naturaleza de este mecanismo de defensa judicial, el juez constitucional no está legitimado «para estudiar de oficio todas las etapas y cualquiera de los componentes de la Litis»[10], pues ello implicaría transgredir principios como el de la cosa juzgada y la seguridad jurídica. Por tanto, resulta ineludible que el ciudadano que acuda a esta sede judicial cumpla con la carga argumentativa mínima exigida, tanto al momento de presentar la petición de amparo como en el evento de impugnar la sentencia proferida en primera instancia, de acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior.
En este orden de ideas, en el asunto sub examine no bastaba con la simple intención de la parte actora de impugnar el fallo de tutela proferido en primera instancia. Ello, por cuanto además era necesario que presentara alguna inconformidad frente a la sentencia en cuestión, que permitiera a esta Sala contar con los elementos necesarios para revisar el problema jurídico que sugería la acción de tutela.
En consonancia con lo anterior, se reitera que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias propias del juez natural de la causa. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó el amparo solicitado, toda vez que la parte demandante, en su escrito de impugnación, no cumplió con la carga argumentativa mínima que permitiera identificar los motivos de su inconformidad frente a dicha decisión. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase el fallo del 15 de agosto de 2019, que negó la solicitud de amparo, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Identificado con radicación 70001-33-33-003-2016-00063-00 (01). [2] Pues en la liquidación ordenada se excluyeron como factores salariales la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios y la bonificación especial por recreación, por no tener naturaleza salarial. [3] Folios 152 y 153. [4] Folio 155. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios, magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] Ver entre otras, Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2016- 01871-00 AC, magistrada Rocío Araújo Oñate, sentencia de 11 de agosto de 2016.
Proceso 11001-03-15-000-2016-00123-01, magistrado Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 19 de mayo de 2016. [7] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 2015-01828-01. [8] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 6 de octubre de 2016, magistrado Alberto Yepes Barreiro, radicación 11001-03-15-000-2016-01717- 01. [9] El cual contempla «…Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato…» [10] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 23 de marzo de 2017, magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03-15-000- 2016-02895-01.